W skardze konstytucyjnej z 4 maja 2010 r. skarżący zakwestionował zgodność z Konstytucją dwóch aktów normatywnych. I tak, po pierwsze, zaskarżony został art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154; dalej: ustawa o ABW). W odniesieniu do tego przepisu skarżący sformułował zarzut zakresowy – art. 54 ust. 3 ustawy o ABW ma być niezgodny z art. 2 w związku z art. 24 Konstytucji w zakresie, w jakim „nie wyłącza możliwości zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jako konsekwencji braku jego zgody na obniżenie stanowiska służbowego, z przyczyn nieleżących po stronie funkcjonariusza i nieokreślonych w ustawie”.

Po drugie, skarżący wnosi o stwierdzenie, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji. Także ten zarzut ma charakter zakresowy – skarżący domaga się uznania niekonstytucyjności przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim „nie wyłącza osoby piastującej stanowisko monokratycznego, centralnego organu administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji w której osoba ta wydała zaskarżoną decyzję w pierwszej instancji”.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 54 ust. 3 ustawy o ABW narusza prawo do ochrony przed niezgodnym z prawem lub nieuzasadnionym zwolnieniem z pracy. Zdaniem skarżącego, dopuszczenie możliwości przenoszenia funkcjonariusza na dowolne stanowisko służbowe powoduje, iż powstaje możliwość nałożenia na niego „dotkliwej sankcji bez względu na przebieg i przydatność do służby”.

Natomiast art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. prowadzi do uszczuplenia prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skarżący – powołując się na wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., (P 57/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 178) – podkreślił, że wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia indywidualnych spraw, winny odpowiadać standardom sprawiedliwości proceduralnej. Kluczowym jej elementem, wywodzi dalej (za TK) skarżący, jest prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W skardze podniesiono, że decyzja administracyjna nie powinna być dwukrotnie weryfikowana przez osoby, które brały udział w jej wydaniu, gdyż może to negatywnie wpływać na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Rozkazem personalnym nr 111 z 9 stycznia 2007 r. Szef ABW odwołał skarżącego z zajmowanego stanowiska i z dniem 15 stycznia 2007 r. przeniósł go do swej dyspozycji. 28 marca 2008 r., w związku z upływem dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji Szefa ABW, organ ten zwrócił się do skarżącego z propozycją przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Z uwagi na nieustosunkowanie się do przedstawionej propozycji, Szef ABW wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Rozkazem personalnym nr 1849 z 2 czerwca 2008 r. Szef ABW zwolnił skarżącego ze służby 31 grudnia 2008 r. Rozkazem personalnym nr 3095 z 19 września 2008 r. – po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – Szef ABW utrzymał w mocy swój wcześniejszy rozkaz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 1630/08) oddalił skargę na rozstrzygnięcia Szefa ABW. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Szef ABW przenosi funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji na wskazane stanowisko, przy czym „może to być zarówno to samo stanowisko służbowe, które funkcjonariusz zajmował przed odwołaniem, jak i stanowisko wyższe, albo równorzędne bądź niższe”. Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą NSA oddalił wyrokiem z 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 701/09). Sąd ten w całości podzielił poglądy warszawskiego WSA dotyczące art. 54 ust. 3 ustawy o ABW.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do dokładnego określenia przedmiotu skargi, a ponadto do wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa mu przysługujące, a wynikające z art. 24 Konstytucji, zostały naruszone przez zaskarżony przepis, a także do wskazania sposobu ich naruszenia.

W odpowiedzi na powyższe zarządzenie, pełnomocnik wyjaśnił, że skarga konstytucyjna zmierza do zakwestionowania art. 54 ust. 3 ustawy o ABW w zakresie, w jakim: (1) „nie określa stanowiska służbowego, na które można przenieść funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji Szefa Agencji, w której pełni służbę” oraz (2) „nakazuje zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Agencji, jako konsekwencji braku jego zgody na obniżenie stanowiska służbowego”.

W odniesieniu do zakwestionowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jasności co do kierunku wykładni art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. w kontekście wyłączenia pracownika w sytuacji, gdy organem rozstrzygającym jest centralny, monokratyczny organ administracji rządowej i dlatego niezbędne jest stwierdzenie ich niekonstytucyjności.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Rozpatrywana skarga konstytucyjna odnosi się do zagadnień materialnoprawnych (podstaw zwolnienia ze służby w ABW) oraz proceduralnych (obsady organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w zakresie niezgodności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji skarga została przekazana do merytorycznego rozpoznania.

Odnosząc się natomiast do regulacji prawnej dotyczącej zwolnienia ze służby w ABW, należy podnieść, że zasadnicze wątpliwości budzi sposób sformułowania zarzutów w odniesieniu do art. 54 ust. 3 ustawy o ABW. Skarżący wskazuje bowiem, że przepis ten powinien: (1) wyłączać możliwość zwolnienia „funkcjonariusza ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jako konsekwencji jego braku jego zgody na obniżenie stanowiska służbowego” (s. 1 i 3 skargi), (2) określać stanowisko służbowe, na które można przenieść funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji Szefa ABW (s. 1 pisma procesowego z 14 czerwca 2010 r.). W skardze konstytucyjnej jednocześnie wskazuje się, że „błędna praktyka sądów i organów utrwaliła wykładnię, która prowadzi do nadania przepisowi art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu treści niekonstytucyjnej wskutek braku konkretnej regulacji” (s. 6). Takie sformułowanie zarzutów skargi nie pozwala na ustalenie, co jest jej przedmiotem. Istnieje zasadnicza różnica między zaskarżeniem przepisu aktu normatywnego, a objęciem skargą utrwalonej linii orzeczniczej, wskazującej na jednolite rozumienie określonego przepisu. W zależności od przedmiotu skargi inne są obowiązki skarżącego. W pierwszym przypadku sfera stosowania prawa nie ma znaczenia dla argumentacji skargi, w drugim zaś jest ona niezbędna do prawidłowego wypełnienia przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej.

Jeśli by uznać, że przedmiotem zaskarżenia jest luka normatywna, to należy podkreślić, że skarga nie może zostać merytorycznie rozpoznana. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego formułowano już pogląd, że „zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut zaniechania ustawodawczego (luki normatywnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kontrola Trybunału odnosi się do norm prawnych wyprowadzanych z przepisów będących podstawą prawną orzeczeń organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK obowiązkiem skarżącego – w razie sformułowania zarzutu pominięcia prawodawczego, a więc w sytuacji, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji – było dokładne oznaczenie przepisu, którego zakres zastosowania jest zbyt wąski – tj. nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować (postanowienie TK z: 8 stycznia 2009 r. i 19 maja 2009 r., Ts 82/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 195 i 196). Takiej argumentacji skarga nie zawierała, a braku tego Trybunał Konstytucyjny nie był władny usunąć z uwagi na związanie granicami skargi (art. 66 ustawy o TK).

W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że uznanie określonej regulacji za niepełną wymaga jakościowej tożsamości (albo przynajmniej daleko idącego podobieństwa) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Jak wskazano w postanowieniu TK z 11 grudnia 2002 r.: „zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (por. postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). Proponowane przez skarżącego określenie stanowiska, na które można dokonać przeniesienia funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji Szefa Agencji, byłoby przykładem działania prawotwórczego w sytuacji, gdy ustawodawca zdecydował, że wyznaczenie tego stanowiska nastąpi przez Szefa ABW.

Jeśli intencją skarżącego było zakwestionowanie utrwalonej linii orzeczniczej, na co – jak wyżej podniesiono – wskazują pewne fragmenty skargi, obowiązkiem skarżącego było uprawdopodobnienie jej istnienia. Należało zatem – jak wymaga tego art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – wskazać orzeczenia, z których można wyprowadzić wniosek o określonym sposobie rozumienia art. 54 ust. 3 ustawy o ABW; także tego warunku skarga nie spełnia.

Wreszcie należy zauważyć, że w piśmie stanowiącym odpowiedź na zarządzenie sędziego TK wzywające do usunięcia braków formalnych skargi wyjaśniono, że niezgodność art. 54 ust. 3 ustawy o ABW wyraża się w nakazie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Agencji, jako konsekwencji braku jego zgody na obniżenie stanowiska służbowego. Twierdzenia skarżącego cechuje oczywista bezzasadność. Służba w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym. Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał bliżej charakter tego rodzaju stosunku w orzeczeniu z 9 czerwca 1997 r. Wprawdzie rozważania TK dotyczyły stosunków służbowych żołnierzy zawodowych, jednakże w ocenie Trybunału Konstytucyjnego zachowują one aktualność w odniesieniu do funkcjonariuszy ABW. W orzeczeniu tym TK wskazał, że stosunek służbowy żołnierzy zawodowych jest oparty na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. „Jednym z podstawowych elementów stosunku służbowego w wojsku jest obowiązek wykonywania rozkazów wydawanych przez przełożonych. Zawodowa służba wojskowa wymaga ze swojej istoty pełnej dyspozycyjności i poświęcenia. Osoby wstępujące do tej służby poddają się w sposób dobrowolny jej rygorom” (K 24/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 20). Trybunał Konstytucyjny dokonał także charakterystyki służb mundurowych, do cech których zaliczył wysoką sprawność fizyczną i psychiczną, wymaganą w całym okresie pełnienia służby, oraz pełną dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia (np. w czasie udziału w obronie kraju lub ochronie bezpieczeństwa obywateli), niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się (por. wyroki TK z: 19 października 2004 r., K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93; 27 stycznia 2003 r., SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2; 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; orzeczenie z 23 września 1997 r., K 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36). Z kolei w wyroku z 2 września 2008 r., K 35/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120) Trybunał przypomniał, że „szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne – niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji – ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty”. Poczynione przez Trybunał Konstytucyjny uwagi dowodzą, że ustawodawcy przysługuje daleko idąca swoboda w kształtowaniu zasad wykluczania ze służby publicznej funkcjonariuszy służb mundurowych. Skarżący nie wykazał, że kwestionowany przepis wykracza poza jej zakres.

Nie można również podzielić poglądu skarżącego dotyczącego zbyt szerokiego zakresu swobody decyzyjnej Szefa ABW. Uznanie administracyjne jest szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji państwowej do określonego zachowania się – działania lub zaniechania. Organowi administracji przyznana jest możność dokonania w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania. Musi to być możność dokonania wyboru następstwa prawnego zgodnie z celami w ustawie określonymi lub co najmniej z niej wynikającymi (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1987, s. 249).

Sfera uznania administracyjnego nie jest sferą dowolności działania i wyboru organów administracji publicznej. Uznanie bowiem ograniczone jest wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-103, t. 1, Zakamycze 2005, s. 131). Dowolność organów administracji publicznej wykluczona jest także z uwagi na postanowienia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Wynika to między innymi z wzajemnie się uzupełniających art. 6 i art. 7 k.p.a. Oba przepisy nakazują organom administracji działającym wyłącznie na podstawie przepisów prawa stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Z regulacjami tymi koresponduje art. 107 k.p.a., który wśród elementów decyzji administracyjnych wymienia, między innymi, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz podanie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Istniejący stan prawny nie pozwala więc – wbrew twierdzeniom skarżącego – na dowolne działania organów administracyjnych podejmowane wobec skarżącego, zwłaszcza że legalność działania organów administracyjnych (w tym sfera uznania administracyjnego) podlega kontroli ze strony sądownictwa administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny za zasadne uznaje zwrócenie uwagi na nieprawidłowości dotyczące podstawy skargi. Skarżący wśród naruszonych praw wskazał prawo do ochrony przed niezgodnym z prawem lub nieuzasadnionym zwolnieniem z pracy. Odnosząc się do przedmiotowych wywodów, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że specyfika statusu pracowniczego kategorii umundurowanych funkcjonariuszy służb publicznych była kilkakrotnie przedmiotem jego rozważań (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., K 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz 27 stycznia 2003 r., SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Stosunki służbowe żołnierzy zawodowych, a także innych służb mundurowych – stwierdził Trybunał w wyroku z 14 grudnia 1999 r. (SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163) – nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Z uwagi na odrębny od stosunku pracy charakter stosunków służbowych, należało uznać, że art. 24 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontrolnym w rozpatrywanej sprawie.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 46 ust. 1, art. 47 ust. 1 pkt 2 i art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, postanowił jak w sentencji w zakresie w niej wskazanym.