W dniu 26 kwietnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy w Bochni o zbadanie zgodności: po pierwsze – art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela) z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL); po drugie – art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r. wnioskodawca został wezwany do: dokładnego uzasadnienia, w jaki sposób art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela narusza art. 2, art. 7 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 EKSL; dokładnego uzasadnienia, w jaki sposób art. 30b Karty Nauczyciela narusza art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji; doręczenia dwóch odpisów wniosku oraz czterech odpisów załączników do wniosku.

W piśmie procesowym z 17 czerwca 2010 r., wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego tego samego dnia (data stempla pocztowego), wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy złożony wniosek odpowiada określonym przez prawo wymogom formalnym.

Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest oczywiście bezzasadny lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu wniosku Rady Gminy w Bochni postanowił odmówić nadania mu dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji.

3. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 30b Karty Nauczyciela w brzmieniu: „Regionalna izba obrachunkowa, w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577, z późn. zm. [dalej: ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych]), dotyczących kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, kontroluje osiągnięcie w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, z uwzględnieniem art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela”.

Zdaniem wnioskodawcy art. 30b Karty Nauczyciela „narusza fundamentalną zasadę swobody politycznej dysponowania wydatkami przez gminy oraz zasadę autonomii samorządu, która również wynika z art. 16 i 165 Konstytucji”, gdyż „ustawodawca ustanawiając ścisłą kontrolę w przestrzeganiu art. 30a w/w ustawy pozbawił samorząd realnej możliwości obrony swojej autonomii i praw mu przysługujących”.

3.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że regionalne izby obrachunkowe są zobowiązane, na podstawie art. 171 ust. 2 in fine Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, zgodnie z art. 13 pkt 10 tejże ustawy, do zadań izb należą także inne sprawy określone w odrębnych ustawach. W granicach tego przepisu mieści się zatem kompetencja regionalnych izb obrachunkowych, przyznana im przez art. 30b Karty Nauczyciela zaskarżony we wniosku.

Należy zasygnalizować, że art. 30b Karty Nauczyciela jest konsekwencją – niezakwestionowanego przez wnioskodawcę – art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela, który nakazuje organowi prowadzącemu szkołę, a będącemu jednostką samorządu terytorialnego, przedkładanie regionalnej izbie obrachunkowej sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez tę jednostkę, z uwzględnieniem wysokości kwoty różnicy, o której mowa w art. 30a ust. 2 Karty Nauczyciela.

Jednostki samorządu terytorialnego wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie, działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Oznacza to, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom ustanowionym w ustawach. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza więc poddania ich działalności kontroli sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe, ale pod warunkiem, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i wartościach, których pierwszeństwo ochrony, przedłożone nad zasadą ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, zależy od rozstrzygnięcia ustawodawcy. Ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie może jednak cechować dowolność; musi ono w każdym przypadku znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., K 1/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 38 oraz wyrok TK z 8 maja 2002 r., K 29/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 30).

Jak zauważył w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, „gwarantując samorządowi terytorialnemu udział w sprawowaniu władzy oraz powierzając implicite organom państwa określenie rozmiarów i form tego udziału, polski ustawodawca konstytucyjny ustanowił prawnopozytywne podstawy działania samorządu terytorialnego i włączył go do struktury sprawowania władzy (…), a tym samym odmówił mu przymiotu władzy suwerennej, o innym niż prawo stanowione przez to państwo – źródle władzy publicznej” (uchwała TK z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK w 1994 r., poz. 46; zob. też wyrok TK z 4 maja 1998 r., K 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31). Oznacza to, że zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu, wykonywanie zadań publicznych nie oznacza możliwości dowolnego działania służącego ich realizacji, a także stosowania wszelkich możliwych środków, ale takich i tylko takich, które są prawnie dopuszczalne. Oznacza to także, że jednostki samorządu terytorialnego w procesie stosowania norm prawnych nakładających na nie określone zadania, zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponują one w tym celu środkami publicznymi, winny podlegać stosownej kontroli (analogicznie do organów administracji publicznej).

Nie można zatem uznać kontroli przewidzianej w zaskarżonym art. 30b Karty Nauczyciela za konstytucyjnie niedopuszczalną ingerencję w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji przez art. 30b Karty Nauczyciela cechuje oczywista bezzasadność.

Okoliczność powyższa stanowi, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

3.2. Zdaniem wnioskodawcy, art. 30b Karty Nauczyciela jest również niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowana regulacja nie narusza zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące jednostek samorządu terytorialnego podlegają kontroli sądu administracyjnego. Nie istnieją zatem ograniczenia prawne, które uniemożliwiałyby zaskarżenie stosownego rozstrzygnięcia regionalnej izby obrachunkowej (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 778/09, niepubl.), podjętego na podstawie art. 30b Karty Nauczyciela, gdyby, zdaniem zainteresowanej jednostki samorządu terytorialnego, godziło ono w gwarantowaną przez Konstytucję zasadę samodzielności gmin, powiatów i województw. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez art. 30b Karty Nauczyciela cechuje oczywista bezzasadność.

Okoliczność powyższa stanowi, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 165 ust. 2 Konstytucji.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.