Dnia 12 marca 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Krajowej Rady Notarialnej w sprawie zbadania zgodności: rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 września 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej (Dz. U. Nr 187, poz. 1336; dalej: rozporządzenie zmieniające) z art. 5 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, ze zm.; dalej: Prawo o notariacie) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji; § 3 pkt 5-7, § 6 pkt 14-17, § 13 pkt 1 lit. a i § 15 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 148, poz. 1564, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie zmieniające, z art. 5 § 3 Prawa o notariacie oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji; § 3 pkt 7 i § 6 pkt 14-17 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 148, poz. 1564, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie zmieniające, z art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek pochodzący od ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy zaskarżony akt normatywny (jego część) dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy.

2. Wnioskodawca zarzuca rozporządzeniu zmieniającemu niezgodność z art. 5 § 3 Prawa o notariacie oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Dowodzi, po pierwsze, że przy wydaniu tego rozporządzenia nie dochowano wymaganej procedury, tzn. rozporządzenie zostało podpisane przez Ministra Sprawiedliwości bez uprzedniego porozumienia z Ministrem Finansów. Twierdzi, po drugie, że rozporządzenie zostało wydane w innym celu niż wykonanie Prawa o notariacie. Argumentuje, po trzecie, że rozporządzenie zostało wydane z pominięciem większości wytycznych wskazanych w upoważnieniu ustawowym.

2.1. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym, które formułuje art. 5 § 3 prawa o notariacie: „Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw instytucji finansowych, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Notarialnej, określi, w drodze rozporządzenia, maksymalne stawki taksy notarialnej za czynności notarialne, o których mowa w § 1, oraz maksymalne kwoty, o które może być zwiększone wynagrodzenie za dokonanie czynności notarialnych poza kancelarią notarialną [...]”.

Stawiając zarzut naruszenia ustawowego trybu wymaganego dla wydania rozporządzenia, Krajowa Rada Notarialna przekonuje, że tekst rozporządzenia przekazano do uzgodnienia Ministrowi Finansów dopiero po podpisaniu go przez Ministra Sprawiedliwości (26 września 2007 r.), o czym świadczy data wydania rozporządzenia, a mianowicie 27 września 2007 r. (podpisanie przez Ministra Finansów). W ocenie wnioskodawcy, okoliczność powyższa wskazuje na niespełnienie wymogu działania „w porozumieniu” przez ministrów współuczestniczących w wydaniu zaskarżonego rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny zbadał zatem stan faktyczny, istotny z punktu widzenia postawionego wyżej zarzutu. Trybunał ustalił, że w dniu 21 sierpnia 2007 r. Wiceminister Sprawiedliwości, realizując ustawowy obowiązek działania „w porozumieniu”, przekazał Ministrowi Finansów projekt rozporządzenia zmieniającego. Departament Legislacyjny Ministerstwa Finansów nie zgłosił uwag do projektu i 29 sierpnia 2007 r. projekt przesłano do Ministerstwa Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości podpisał rozporządzenie w dniu 26 września 2007 r., zaś Minister Finansów w dniu 27 września 2007 r.

Trybunał Konstytucyjny zwraca w tym miejscu uwagę na treść § 74 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: ZTP), zgodnie z którym przepisowi upoważniającemu do współuczestniczenia w wydaniu rozporządzenia nadaje się brzmienie: „Minister […] w porozumieniu z ministrem [...] określi […]”, jeżeli współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu normatywnego, a następstwem braku porozumienia ma być to, że akt nie dochodzi do skutku. Ponadto, w myśl § 120 ust. 3 ZTP, „jako datę rozporządzenia podaje się dzień określony kalendarzowo, w którym zostało ono podpisane przez organ wydający to rozporządzenie. Jeżeli rozporządzenie jest wydawane wspólnie albo w porozumieniu z innym organem, za datę rozporządzenia przyjmuje się datę jego podpisania przez organ współuczestniczący w wydaniu tego rozporządzenia”. Charakterystyczne jest to, że „organ współuczestniczący w wydaniu rozporządzenia podpisuje je w drugiej kolejności”.

W świetle przedstawionych wyjaśnień faktycznych i prawnych, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozporządzenie zmieniające zostało wydane w trybie określonym przez art. 5 § 3 Prawa o notariacie. Nastąpiło bowiem wymagane w upoważnieniu ustawowym działanie ministrów „w porozumieniu” w sprawie treści rozporządzenia, zaś datą rozporządzenia jest 27 września 2007 r., a więc dzień, w którym rozporządzenie podpisał organ współuczestniczący w jego wydaniu, tzn. Minister Finansów.

Stąd oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia przez zaskarżone rozporządzenie art. 5 § 3 Prawa o notariacie oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w wyżej wskazanym zakresie.

2.2. Wnioskodawca kwestionuje zgodność rozporządzenia zmieniającego z art. 5 § 3 Prawa o notariacie oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, argumentując, że zaskarżony akt podustawowy został wydany w innym celu niż wykonanie prawa o notariacie.

W myśl art. 92 ust. 1 Konstytucji, „rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 lutego 1999 r. (SK 11/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 22) stwierdził, że „naruszenie [przez rozporządzenie] celu ustawy jest w konsekwencji równoznaczne z wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej [...]. Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także wydania go w celu wykonania ustawy. [...] Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc on być rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. Niemożliwość ustalenia tak rozumianego celu musiałaby prowadzić do podważenia poprawności delegacji udzielonej do wydania aktu normatywnego [...]. W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych”. Zdaniem Trybunału, „związek ten wyraża się w tym, że ustawa wraz z aktem wykonawczym tworzą całość zaprogramowaną przez ustawę i kompleksowo regulują pewien zakres stosunków społecznych” (wyrok z dnia 21 czerwca 1999 r., U. 5/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 99). Znaczenie celu ustawy i funkcjonalny związek rozporządzenia z ustawą ujawnia się w tych zwłaszcza sytuacjach, kiedy upoważnienie wywołuje wątpliwości co do jego zakresu.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżony art. 5 § 3 Prawa o notariacie nie budzi wątpliwości co do zakresu materii przekazanych do uregulowania w drodze rozporządzenia (tzn. „określenie maksymalnych stawek taksy notarialnej za czynności notarialne, o których mowa w § 1, oraz maksymalnych kwot, o które może być zwiększone wynagrodzenie za dokonanie czynności notarialnych poza kancelarią notarialną [...]”), koniecznych z punktu widzenia realizacji celu ustawy upoważniającej. Nie można również zaprzeczyć, że rozporządzenie zmieniające pozostaje w związku merytorycznym i funkcjonalnym z Prawem o notariacie. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega zatem innego celu wydania rozporządzenia zmieniającego niż wykonanie prawa o notariacie.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny uznaje za oczywiście bezzasadny zarzut naruszenia przez zaskarżone rozporządzenie art. 5 § 3 Prawa o notariacie oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Okoliczność ta stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w wyżej określonym zakresie.

2.3. Wnioskodawca kwestionuje zgodność rozporządzenia zmieniającego z art. 5 § 3 Prawa o notariacie oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, dowodząc, że wydanie zaskarżonego aktu wykonawczego nastąpiło z pominięciem większości wytycznych wskazanych w upoważnieniu ustawowym.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wobec całego rozporządzenia (aktu wykonawczego jako takiego), nie można – abstrahując od jego treści – postawić generalnego zarzutu braku realizacji ustawowych wytycznych. Jedynie bowiem skonfrontowanie brzmienia konkretnych przepisów rozporządzenia z ustawowymi wytycznymi wyznacza zakres zaskarżenia (niezgodność materialną).

Skoro w petitum wniosku Krajowa Rada Notarialna powyższy zarzut odnosi do precyzyjnie wskazanych przepisów rozporządzenia zmieniającego, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie z art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie zbadania zgodności rozporządzenia zmieniającego z art. 5 § 3 prawa o notariacie oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.

3. Wnioskodawca kwestionuje zgodność § 3 pkt 5-7, § 6 pkt 14-17, § 13 pkt 1 lit. a i § 15 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia zmieniającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia, że art. 92 ust. 1 (zdanie drugie) Konstytucji w brzmieniu: „upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu” jest wzorcem kontroli przepisów ustawowych zawierających upoważnienie do wydania aktu wykonawczego powszechnie obowiązującego. Zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału, każde upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę „wytycznych dotyczących treści aktu” jest sprzeczne z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 26 października 1999 r., K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120).

Krajowa Rada Notarialna nie zarzuca wytycznym zawartym w art. 5 § 3 Prawa o notariacie niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Co więcej, sama przyznaje, że „art. 5 § 3 Prawa o notariacie jest z punktu widzenia powyższych zasad [określonych w art. 92 ust.1 Konstytucji] skonstruowany prawidłowo”. Stąd Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 92 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonych § 3 pkt 5-7, § 6 pkt 14-17, § 13 pkt 1 lit. a i § 15 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia zmieniającego. Trybunał uznaje przy tym, że dla zbadania, czy organy współuczestniczące w wydaniu rozporządzenia kierowały się wytycznymi dotyczącymi treści aktu, wystarczającym wzorcem kontroli pozostaje art. 5 § 3 prawa o notariacie.

Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.