W dniu 2 kwietnia 2007 r. Rada Miasta Legionowo złożyła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie zgodności art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) i art. 73 ust. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2007 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez: wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Miasta Legionowo w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, doręczenie 4 egzemplarzy uchwały Rady Miasta Legionowo z 28 marca 2007 r. (nr VI/60/2007) oraz 4 egzemplarzy wniosku.

W piśmie z 28 maja 2007 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z uprawnieniami przysługującymi podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw. Ponieważ jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Dlatego ocena, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.

Legitymacja procesowa przewidziana dla jednostek samorządu terytorialnego doznaje – z mocy Konstytucji – dwojakiego rodzaju ograniczeń. Po pierwsze, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wystąpić jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od ustawowo – a w granicach upoważnienia ustawowego także i statutowo – określonej struktury organizacyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, przedmiot kontroli oraz powoływane wzorce kontroli muszą mieścić się w konstytucyjnie i ustawowo określonym katalogu spraw należących do zakresu działania samego organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego.

2. Trybunał Konstytucyjny, po wstępnym rozpoznaniu wniosku Rady Miasta Legionowo, stwierdza oczywistą bezzasadność powołania zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) jako wzorca kontroli art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające.

2.1. Zaskarżony przepis stanowi, że „nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem” (ust. 1), przy czym odszkodowanie to wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi (ust. 2 pkt 1) albo Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2 pkt 2).

Rada Miasta Legionowo dowodzi, że naruszenie przez art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) polega na „zróżnicowaniu sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego różnych szczebli poprzez fakt”, że na mocy kwestionowanego przepisu „za grunty zajęte pod drogami powiatowymi i wojewódzkimi koszty odszkodowań ponosi Skarb Państwa, zaś za grunty pod drogami gminnymi – gminy”. W ocenie wnioskodawcy „brak racjonalnych przesłanek dla tego zróżnicowania, skoro niedobór dochodów na realizację zadań stanowi powszechnie znaną bolączkę jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, nie zaś tylko powiatów czy województw”.

2.2. Mając na uwadze przywołane uzasadnienie, Trybunał Konstytucyjny przypomina, iż podstawową funkcją wolności i praw, o których stanowi rozdział II Konstytucji, jest określenie pozycji prawnej osoby ludzkiej wobec organów władzy publicznej, a jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji tych wolności i praw. W konsekwencji organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne – z natury rzeczy – nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw, przypisanych podmiotom prywatnym (por. postanowienia TK z: 6 lutego 2001 r. i 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73; 12 października 2004 r. i 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25 i 26; 19 lipca 2004 r. i 13 maja 2005 r., Tw 12/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 93 i 94; zob. także L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne zarys wykładu, wyd. 8, Liber Warszawa 2004, pkt 83, str. 101 i n.). Dotyczy to także samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własny rachunek. Dla realizacji tego właśnie celu został on wyposażony w osobowość prawną i samodzielność podlegającą ochronie państwowej (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji). Co więcej, Konstytucja odrębnie reguluje ochronę prawa własności i innych praw majątkowych przysługujących podmiotom prywatnym (art. 64) i przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zdanie drugie). Jest to dodatkowy argument potwierdzający odmienność konstytucyjnego statusu samorządu terytorialnego, będącego podmiotem publicznoprawnym, od statusu podmiotów prywatnoprawnych.

2.3. Wnioskodawca wywodząc niezgodność zaskarżonego przepisu, opiera ją na rozumieniu zasady równości wyłącznie w znaczeniu formalnym, utożsamionej z generalnym nakazem takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm. Pomija natomiast rozumienie zasady równości w znaczeniu materialnym, które na gruncie Konstytucji oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo (według jednakowej miary), bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasada równości zakłada tym samym akceptację różnego traktowania różnych adresatów, bo równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami.

Kryteria różnicowania sytuacji prawnej adresatów zależą od wielu okoliczności, ale w rozpatrywanej sprawie oczywista jest wyraźna odmienność statusu prawnego gminy jako jednostki samorządu terytorialnego od statusu powiatu czy województwa jako pozostałych jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu Rada Miasta Legionowo nie może wskazać art. 32 ust. 1 Konstytucji jako podstawy kontroli zaskarżonego art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, w szczególności zaś uzasadniać niezgodność brakiem „racjonalnych przesłanek dla zróżnicowania” sytuacji prawnej różnych jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów, województw).

2.4. Trybunał Konstytucyjny przypomina również, że organom władzy publicznej odmawia się zdolności bycia podmiotem praw i wolności, o których mowa w rozdziale II Konstytucji, gdyż ich samodzielność jest chroniona innymi mechanizmami konstytucyjnymi. Jednocześnie, nie można wykluczyć dopuszczalności postawienia zarzutu niekonstytucyjności danej regulacji, jeśli prowadzi ona do nieuprawnionego zróżnicowania adresatów, których w równym stopniu charakteryzuje taka sama cecha istotna (np. status gminy jako jednostki samorządu terytorialnego). Prowadzi to do konkluzji, zgodnie z którą Rada Miasta Legionowo mogłaby wskazać art. 32 ust. 1 Konstytucji jako podstawę kontroli zaskarżonego przepisu jedynie wówczas, gdyby uzasadniła, że art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające dyskryminuje lub faworyzuje gminy, będące jego adresatem, naruszając tym samym zasadę równości gmin wobec prawa.

2.5. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza oczywistą bezzasadność wniosku Rady Miasta Legionowo w części odnoszącej się do zbadania zgodności art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a więc z wzorcem, który nie pozwala uznać, że rozpatrywana sprawa mieści się w zakresie działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

3. Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę, że Rada Miasta Legionowo powołując art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, nie wyjaśniła w istocie, w jakim rozumieniu naruszenie tej klauzuli generalnej odnosi się do niej jako wnioskodawcy. Za niewystarczający bowiem należy uznać pogląd Rady Miasta Legionowo, zgodnie z którym „samorządom gmin w dacie ich utworzenia, tj. w 1990 r., powierzono administrowanie drogami publicznymi istniejącymi częstokroć kilkanaście czy kilkadziesiąt lat przed ustanowieniem samorządu terytorialnego w obecnej formule prawnej, w sytuacji gdy Państwo uprzednio nie doprowadziło do uregulowania stanów prawnych gruntów prywatnych zajętych pod tymi drogami i przeniesienia ich własności na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem”.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko powyższe abstrahuje od przedmiotu zaskarżenia, tzn. art. 73 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające. Postawiony zarzut jest na tyle ogólny, że w świetle art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) cechuje go oczywista bezzasadność, stanowiąca podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie kontroli zgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla przy tym, że zasada demokratycznego państwa prawnego, przywołana obok art. 32 ust. 1 Konstytucji, mogłaby pełnić jedynie rolę wskazówki interpretacyjnej przy badaniu zarzutu naruszenia zasady równości wszystkich wobec prawa, jeśli tylko wnioskodawca dowiódłby (co w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło), że będąc jednym z jej adresatów, jest traktowany inaczej niż pozostałe jednostki tego samego szczebla samorządu terytorialnego (dyskryminująco).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.