1. Skarżący wniósł do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną dotyczącą stwierdzenia niezgodności art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z art. 45 ust. 1 i innymi przepisami Konstytucji, zarzucając, iż kwestionowany przepis pozbawił go prawa do sądowej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez organy pozasądowe, właściwe w sprawach postępowań dyscyplinarnych dotyczących studentów. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 9 maja 2000 r. (sygn. SK 15/98) umorzył postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, bowiem art. 19 ustawy o NSA na skutek nowelizacji utracił moc obowiązującą w zakwestionowanym zakresie, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

W skardze konstytucyjnej z 23 czerwca 2000 r., będącej przedmiotem aktualnego postępowania, skarżący zarzucił, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102 poz. 643 ze zm.), nakazujący umorzenie postępowania, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, w części w jakiej dotyczy postępowania wszczętego na skutek skargi konstytucyjnej, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący twierdzi, że tego rodzaju orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego narusza jego konstytucyjne prawa i wolności przez to, że: 1) pozbawia go prawa do wyroku, tj. uzyskania merytorycznego orzeczenia rozstrzygającego kwestię zgodności z Konstytucją ustawy zaskarżonej do Trybunału skargą konstytucyjną, 2) przekreśla istotę skargi konstytucyjnej przez brak eliminacji z systemu prawnego niekorzystnego aktu normatywnego i uniemożliwia usunięcie niekorzystnych skutków wynikających z zastosowania niekonstytucyjnego aktu normatywnego wobec skarżącego; czyni więc skargę konstytucyjną nieskutecznym środkiem ochrony praw i wolności, 3) zamyka drogę dochodzenia wynagrodzenia szkody wyrządzonej obywatelowi przez legislacyjne bezprawie władzy ustawodawczej (art. 77 ust. 1 Konstytucji).

2. Prokurator Generalny w piśmie z 31 października 2000 r. przedstawił stanowisko, że postępowanie w sprawie ulega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ponieważ przedmiotowa skarga konstytucyjna budzi istotne zastrzeżenia dotyczące spełnienia konstytucyjnych warunków dopuszczalności jej wniesienia. Bezpośrednią przesłankę skargi stanowi bowiem ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, jako aktu indywidualnego stosowania prawa, w którym organ ten stosując zakwestionowany w skardze przepis władczo przesądził o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem, ani organem administracji publicznej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie jest więc w ogóle organem uprawnionym do stosowania prawa. Trybunał jest sądem konstytucyjnym, czyli organem kontrolującym zgodność obowiązującego prawa z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny nie posiada zatem władztwa do orzekania w sprawach indywidualnych. Orzeczenia Trybunału – w tym postanowienie, o którym mowa w skardze – nie będąc aktami indywidualnego stosowania prawa, nie mogą, z natury rzeczy, naruszać konstytucyjnych wolności lub praw jakiegokolwiek podmiotu.

Prokurator Generalny zwrócił także uwagę na funkcje skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony naruszanych konstytucyjnych wolności lub praw jednostki, jednocześnie zaś jest środkiem prawnym zmierzającym do wyeliminowania z porządku prawnego niekonstytucyjnego aktu prawnego. Obydwie te funkcje są nierozłączne i rozerwanie tej więzi prowadziłoby do pozbawienia skargi konstytucyjnej jej nadzwyczajnego i subsydiarnego charakteru, a więc cech stanowiących o jej istocie. Wówczas bowiem skarga konstytucyjna nie różniłaby się niczym od wniosków o zbadanie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, a przecież do skierowania takiego wniosku uprawnione są wyłącznie podmioty enumeratywnie wymienione w art. 191 Konstytucji. W konkluzji Prokurator Generalny stwierdził, iż skarga konstytucyjna, będąca przedmiotem rozpatrywanej sprawy, nie spełnia wymogów formalnych, o których stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, powołane bowiem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru orzeczenia rozstrzygającego o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego.

Niezależnie od powyższego merytoryczne zarzuty zawarte w skardze konstytucyjnej stały się – zdaniem Prokuratora Generalnego – bezprzedmiotowe, bowiem na skutek nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, dokonanej przez ustawę z dnia 9 czerwca 2000 r. (Dz.U. Nr 53 poz. 638), która weszła w życie z dniem 7 października 2000 r., do art. 39 tej ustawy został dodany ust. 3, zgodnie z którym przepisu ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed dniem jego wydania, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

3. Odmienne stanowisko w niniejszej sprawie zajął Marszałek Sejmu, który uważa zarzut niezgodności z Konstytucją art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym za uzasadniony. Przepis ten – zdaniem Marszałka Sejmu – podważa istotę skargi konstytucyjnej i nie daje możliwości ochrony naruszonych praw, gdyż zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności przepisów, a tym samym do wznowienia postępowania w indywidualnej sprawie oraz żądania wynagrodzenia za szkodę powstałą przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. W swoim stanowisku Marszałek Sejmu nie odniósł się do kwestii formalnej dopuszczalności niniejszej skargi konstytucyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zasadniczą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie czy przedmiotowa skarga konstytucyjna spełnia wymagania formalne, tzn. konstytucyjne i ustawowe warunki dopuszczalności jej wniesienia, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46-48 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Niespełnienie warunków formalnych skargi uniemożliwia bowiem jej merytoryczne rozpatrzenie.

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw jednostki. Istotne elementy skargi konstytucyjnej reguluje wspomniany już art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach, określonych w Konstytucji.

W świetle przytoczonego przepisu jednym z istotnych elementów skargi jest jej subsydiarny charakter, pozwalający na jej wniesienie dopiero po bezskutecznym wyczerpaniu innych środków prawnych. Aby więc skarga konstytucyjna mogła być wniesiona naruszenie praw lub wolności skarżącego musi wystąpić w wyniku orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, podjętego na podstawie aktu normatywnego, którego dotyczy zarzut niezgodności z Konstytucją stanowiący przedmiot skargi. Zawsze więc wcześniej musi toczyć się przed jednym z wymienionych organów postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącego, zakończone wydaniem orzeczenia, mającego charakter orzeczenia ostatecznego, tzn. takiego, w stosunku do którego skarżącemu nie będzie przysługiwał już żaden środek prawny, pozwalający na uruchomienie innego postępowania, którego przedmiotem byłoby zweryfikowanie tego orzeczenia (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 1998, s. 327).

Przesłankę ostateczności orzeczeń konkretyzuje art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przewidując warunek “wyczerpania drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana”. Skarga przysługuje więc po wyczerpaniu wszystkich środków prawnych przewidzianych w procedurze sądowej lub administracyjnej, na orzeczenie mające charakter ostateczny. Dopóki bowiem nie została wyczerpana droga prawna nie można ocenić czy mamy do czynienia z niekonstytucyjnością aktu normatywnego, jako podstawą orzekania, czy też z wadliwościami procesu stosowania prawa.

2. Wniesienie skargi konstytucyjnej musi poprzedzać akt indywidualno-konkretny kończący postępowanie. Akt ten nie może się wiązać z samym postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętym na skutek skargi konstytucyjnej. Odmienny wniosek nie dałby się wywieść zarówno w drodze wykładni językowej art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i wykładni funkcjonalnej.

Istotą skargi konstytucyjnej jest bowiem kontrola konstytucyjności tych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej o prawach i wolnościach skarżącego, a nie aktów normatywnych określających postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Trybunał podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego, że skarga konstytucyjna spełnia dwie, nierozerwalnie związane ze sobą funkcje: ochrony naruszonych konstytucyjnych wolności lub praw jednostki oraz środka prawnego zmierzającego do eliminacji niekonstytucyjnego porządku prawnego. Rozerwanie tej więzi obu wymienionych funkcji prowadziłoby do pozbawienia skargi jej nadzwyczajnego i subsydiarnego charakteru, a więc cech stanowiących o jej istocie.

W konkluzji tych rozważań należało dojść do wniosku, że wydane przez Trybunał postanowienie z 9 maja 2000 (sygn. SK 15/98) o umorzeniu postępowania nie jest tym podmiotowo i przedmiotowo określonym w art. 79 Konstytucji ostatecznym orzeczeniem, które otwiera drogę do wniesienia skargi konstytucyjnej. Skoro wiec zaskarżone postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, nie mające charakteru orzeczenia rozstrzygającego o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego, trafnie umorzyło postępowanie w sprawie sygn. SK 15/98 z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia, należało postanowić jak w sentencji.