W dniu 30 kwietnia 2003 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego „Solidarność” o stwierdzenie zgodności art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 47 ust. 1 pkt 1, art. 47 ust. 1 pkt 3, art. 47 ust. 1 pkt 4, art. 47 ust. 1 pkt 6, art. 47 ust. 5, art. 54 ust. 1, art. 57 ust. 5, art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391) z art. 2 oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 49 i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391) z art. 2 oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 151 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391) w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 928 ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. Nr 32, poz. 301 ze zm.) z art. 149 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 224 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2003 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W dniu 23 maja 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności aktu normatywnego z ustawą lub Konstytucją mogą wystąpić tylko podmioty wskazane w art. 191 Konstytucji. Przepis ten wyodrębnia dwie grupy podmiotów, którym takie prawo przysługuje. Art. 191 ust. 1 pkt 1 wymienia podmioty legitymowane generalnie, to jest takie, które mogą inicjować postępowania w sprawie konstytucyjności wszystkich norm, jakie na gruncie polskiego systemu prawnego podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Drugą grupę stanowią podmioty legitymowane szczegółowo, to jest takie, które mogą wystąpić z wnioskiem, o ile akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działalności, a więc jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych bezpośrednio związanych z aktywnością podmiotu legitymowanego. Na takie ukształtowanie legitymacji indywidualnej wskazuje wyraźnie treść art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Problem zakresu przedmiotowego legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 był wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu, wydanym w sprawie K. 20/98, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „powiązanie sprawy wnoszonej do Trybunału z określonym ustawowo zakresem działania wnioskodawcy należy interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek złożony do Trybunału musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja została powołana” (OTK ZU nr 1/1999, poz. 5). Podobne stanowisko Trybunał przyjął w orzeczeniu wydanym w sprawie U. 1/98 (OTK ZU nr 5/1998, poz. 66), gdzie uznał, że powoływanie się na realizację celów ogólnospołecznych i aktywność społeczno-gospodarczą związku zawodowego nie daje podstaw do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów prawa z Konstytucją. Stanowisko to zostało przez Trybunał Konstytucyjny potwierdzone również w orzeczeniach z 11 października 2000 r. w sprawie K. 8/00 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 196) i z 28 czerwca 2000 r. w sprawie U. 1/00 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 149). Pogląd ten znalazł pełną aprobatę w doktrynie prawa konstytucyjnego (por.: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, Wydawnictwo Sejmowe, s. 109).

Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” uzasadniając legitymację w zakresie kwestionowanych we wniosku przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391; dalej: ustawa o NFZ), twierdzi, że dotyczą one spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Przywołała postanowienia działu X ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.; dalej kodeks pracy), które „nakładają na pracodawców obowiązek ochrony zdrowia i życia pracowników (art. 207 § 1 i 2 k.p.), a pracownicy zobowiązani są do poddawania się badaniom lekarskim (art. 211 pkt 5 k.p.)”. Wskazała też § 6 pkt 1 statutu NSZZ „Solidarność", zgodnie z którym „celem Związku jest ochrona interesów zdrowotnych członków oraz ich rodzin”.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zakres działania związków zawodowych określa art. 1 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.; dalej: ustawa o związkach zawodowych). Przepis ten stanowi, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych zrzeszonych w związku zawodowym ludzi pracy. Dlatego należy jeszcze raz powtórzyć, że przesłanka dopuszczalności zaskarżenia, o której mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, czyli powiązania sprawy z określonym ustawowo zakresem działania danej organizacji – wymaga ścisłej interpretacji. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie zwłaszcza w warunkach demokratycznego państwa prawnego, w którym funkcjonują demokratycznie powołane i prawnie określone instytucje i procedury ochrony praw ogółu obywateli oraz kontroli zgodności działań parlamentu z prawem i interesem ogólnospołecznym. Uzasadnienia nie ma zatem niejako zastępcze przypisywanie takich funkcji dobrowolnym organizacjom zawodowym. (w: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym..., s. 116).

Trybunał Konstytucyjny badając legitymację wnioskodawcy, przyjął w odniesieniu do zaskarżonych przepisów, że:

1) art. 23 ust. 2 ustawy o NFZ określa zasady ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne osób, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c, tzn. osób prowadzących działalność pozarolniczą lub osób z nimi współpracujących. Kwestionowany przepis rozstrzyga, że podstawę wymiaru składki „stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa niż 75% przeciętnego wynagrodzenia, a składka w nowej wysokości obowiązuje od trzeciego miesiąca następnego kwartału”. Zdaniem wnioskodawcy „zwiększenie wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne w połowie roku kalendarzowego jest naruszeniem gwarancji prawnych ochrony interesu jednostki, która stanowi element demokratycznego państwa prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji”.

Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 5 pkt 18 ustawy o NFZ przez „osobę prowadzącą działalność pozarolniczą” rozumie osobę, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), tzn. osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczegółowych, twórcę i artystę, osobę prowadzącą działalność w zakresie wolnego zawodu: w rozumieniu przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne albo, z której przychody są przychodami z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej.

Trybunał stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 1 statutu NSZZ „Solidarność”, „Związek zrzesza pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (także spółdzielczej umowy o pracę), a w rolniczych spółdzielniach produkcyjnych zatrudnionych na podstawie członkostwa (wyboru, powołania, mianowania), jak również uczniów przyzakładowych szkół zawodowych świadczących pracę na rzecz zakładu pracy lub pobierających naukę zawodu, osoby wykonujące pracę nakładczą, osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej, a także osoby czerpiące środki utrzymania z pracy wykonywanej na innej podstawie prawnej niż stosunek pracy. Członkami związku mogą być także bezrobotni, emeryci i renciści oraz osoby odbywające zastępczą służbę wojskową”.

Mając na uwadze powyższe przesłanki członkostwa w NSZZ „Solidarność”, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł materialnoprawnej podstawy do uznania, że kwestionowany art. 23 ust. 2 ustawy o NFZ, w aspekcie, w jakim odnosi się do ochrony interesów zdrowotnych „osób prowadzących działalność pozarolniczą”, należy do zakresu działania wnioskodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skoro NSZZ „Solidarność” nie jest organizacją powołaną do reprezentowania tak określonej kategorii osób, to  zaskarżony art. 23 ust. 2 ustawy o NFZ przesądza o braku interesu prawnego, a w konsekwencji legitymacji wnioskodawcy do wszczęcia postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności tego przepisu.

2) art. 36 ust. 1 ustawy o NFZ stanowi: „Tworzy się Narodowy Fundusz Zdrowia, który jest państwową jednostką organizacyjną”. Wnioskodawca stawia zarzut, zgodnie z którym centralne zarządzanie w sferze ubezpieczenia zdrowotnego godzi w ideę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego objęcie wnioskiem art. 36 ust. 1 ustawy o NFZ nie znajduje oparcia w ustawowo (lub statutowo) wyznaczonym zakresie przedmiotowym działania NSZZ „Solidarność”. Z całą pewnością za podstawę taką nie można uznać art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, jak również przywołanych przepisów kodeksu pracy (art. 207 § 1 i art. 211 pkt 5), czy statutu NSZZ „Solidarność” (§ 6 pkt 1). Kwestionowany przepis wskazywałby na charakter generalny legitymacji wnioskodawcy, gdyż art. 36 ust. 1 ustawy o NFZ z natury rzeczy dotyczy interesu prawnego wszystkich ubezpieczonych w Narodowym Funduszu Zdrowia (a w tym znaczeniu sprawa ma walor ogólnopaństwowy czy ogólnospołeczny).

Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 Konstytucji, legitymacja szczegółowa Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” oznacza brak zdolności objęcia wnioskiem art. 36 ust. 1 ustawy o NFZ.

3) art. 49 ustawy o NFZ gwarantuje ubezpieczonemu, w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego, „prawo do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej opartej na dowodach naukowych i praktyki medycznej, w ramach posiadanych przez Fundusz środków finansowych”. Natomiast art. 72 ust. 3 ustawy o NFZ stanowi, że „suma kwot zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawców nie może przekroczyć wysokości kosztów przewidzianych na ten cel w planie finansowym Funduszu”. Wnioskodawca zarzuca przywołanym przepisom, że kształtują one w taki sposób zakres udzielanej pomocy zdrowotnej, iż nie będzie on uzależniony od potrzeb społecznych, lecz będzie limitowany posiadanymi funduszami. Oznacza to, zdaniem wnioskodawcy, sprzeczność art. 49 i art. 72 ust. 3 ustawy o NFZ z art. 68 ust. 1 Konstytucji, który zapewnia każdemu prawo do ochrony zdrowia.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla istotne znaczenie art. 68 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego „Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych [a] warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa”. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca wypełnił tę powinność, gdyż ustawą, o której mówi Konstytucja jest właśnie ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Zasady gromadzenia i wydatkowania środków finansowych przez NFZ określone są w rozdziale 9 tej ustawy, zatytułowanym „Gospodarka finansowa Funduszu”. Zawarte tam przepisy definiują przychody (art. 131) i koszty (art. 132) Funduszu, stawiają wymóg sporządzania planów finansowych (art. 136), prognoz przychodów i kosztów (art. 139) oraz sprawozdań, a także nakazują coroczne przeprowadzenie badania tych sprawozdań przez biegłych rewidentów (art.140).

Limitowanie poziomu i zakresu usług zdrowotnych wielkością zaplanowanych na ten cel w planie finansowym Funduszu kosztów jest obiektywną i oczywistą koniecznością. Istotne jest jednak to, że takie ograniczenie świadczeń zdrowotnych dotyczy wszystkich ubezpieczonych (nie tylko). Nie dotyczy zatem tylko ludzi pracy – jest kwestią rozstrzygnięć ogólnych systemowych w skali całego kraju. Wykracza zatem poza legitymację szczególną i wymaga legitymacji generalnej.

Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że jego kompetencje określone są w art. 188 Konstytucji. Należy do nich między innymi badanie zgodności ustaw z Konstytucją, natomiast nie zalicza się do nich wiążąca ocena praktycznego funkcjonowania przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań, ani też badanie i orzekanie o stanach faktycznych. Trybunał Konstytucyjny nie orzeka w społecznej i gospodarczej próżni i zna ekonomiczne realia będące podstawą tworzenia ustawy budżetowej oraz sytuację społeczną i materialną osób objętych ubezpieczeniem zdrowotnym. Nie dysponuje jednak instrumentami prawnymi pozwalającymi ustalić, czy przychody Funduszu są wystarczające dla realizacji potrzeb społecznych w dziedzinie świadczeń zdrowotnych dla ubezpieczonych, którzy korzystają z konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia. Jako że orzekanie w tym zakresie nie mieści się w konstytucyjnych kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego, wniosek Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, w części kwestionującej konstytucyjność art. 49 oraz art. 72 ust. 3 ustawy o NFZ, jest oczywiście bezzasadny (por. wyrok z 19 listopada 2001 r. w sprawie K. 3/00 OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).

4) art. 151 ustawy o NFZ sprawowanie nadzoru nad Funduszem powierza ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. W ocenie wnioskodawcy, rozwiązanie pomijające Ministra Finansów w sprawowaniu nadzoru nad NFZ oraz powierzające nadzór nad finansami publicznymi, w zakresie pobierania i gospodarowania funduszem zebranym ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, „jest sprzeczne z art. 149 ust. 1 Konstytucji, który stanowi podstawę podziału ról między określonymi działami administracji rządowej”. Wnioskodawca twierdzi także, że „scentralizowane administrowanie ogranicza możliwości włączenia do realnego rządzenia sprawami funduszu szerszych kręgów obywateli (ubezpieczonych), co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji)”.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiot kontroli, tzn. art. 151 ustawy o NFZ, nie wypełnia konstytucyjnej przesłanki, zgodnie z którą ogólnokrajowy organ organizacji związkowej może wystąpić z wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych jej zakresem działania. I w tym przypadku, badanie przepisu kwestionowanego we wniosku Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” miałoby walor kontroli uruchomionej przez podmiot legitymowany generalnie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego badanie art. 151 ustawy o NFZ w żadnej mierze nie wiąże się bezpośrednio z interesem prawnym NSZZ „Solidarność”, jak i interesem prawnym jego członków, w imieniu których działa wnioskodawca.

5) art. 224 ustawy o NFZ stanowi, że „ustawa w chodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co zdaniem wnioskodawcy „godzi w ideę demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, bowiem zbyt krótki okres przewidziany w art. 224 ustawy nie stwarza warunków do rzetelnego podjęcia działań niezbędnych do wdrożenia reformy”.

Zasady ogłaszania aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718). Art. 4 ust. 1 tej ustawy realizuje konstytucyjną zasadę stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis, wprowadzając nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia aktu normatywnego. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że jeżeli powyższych wymagań nie spełnia przepis końcowy, to mocą wyroku Trybunału ustawa zostaje pozbawiona przepisu określającego termin jej wejścia w życie, który zostaje wyeliminowany z jej tekstu. W takiej sytuacji automatycznie wchodzi w grę wspomniany art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, stanowiący, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłoszone w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia (wyrok z 3 października 2001 r. w sprawie K. 27/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 209). Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 224 ustawy o NFZ oznaczałoby zatem, że uchylony przepis zostaje zastąpiony przez mający analogiczne brzmienie art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że skoro badanie zgodności art. 224 ustawy o NFZ nie prowadziłoby do zmiany w obowiązującym systemie prawa, wniosek Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” w zakresie kontroli art. 224 ustawy o NFZ jest oczywiście bezzasadny.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.