1. Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy wystąpił 12 stycznia 1996 r. o zbadanie zgodności uchwały Rady Ministrów Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym oraz z ustawą o związkach zawodowych, ustawą o rozwiązywaniu sporów zbiorowych oraz z kodeksem pracy (dział jedenasty).

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że przyjęty w uchwale Rady Ministrów Nr 7/94 model zakresu i trybu negocjacji oraz stron mających uprawnienie do brania udziału w negocjacjach prowadzonych w ramach Trójstronnej Komisji dotyczących wielkości wynagrodzenia pracowników państwowej sfery budżetowej jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Narusza także zasadę równorzędnego traktowania związków zawodowych przez organy administracji państwowej. Istniejący stan prawny rodzi, zdaniem wnioskodawcy, poczucie braku zaufania obywateli do państwa i prawa, co narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy oraz umożliwia organom państwa działanie niezgodne z prawem, co stanowi naruszenie art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.

jako podstawowy punkt odniesienia sprzeczności uchwały Rady Ministrów Nr 7/94 z postanowieniami kodeksu pracy, ustawy o związkach zawodowych oraz ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, wnioskodawca wskazał przepisy ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Zdaniem wnioskodawcy Trójstronna Komisja wkracza tutaj w kompetencje związków zawodowych i w istocie je zastępuje, a podejmowane przez nią decyzje mają bezwzględnie obowiązujący charakter i to nie tylko w odniesieniu do stron uzgadniających stanowiska, lecz także w stosunku do wszystkich innych związków zawodowych działających w sferze budżetowej. W ocenie wnioskodawcy przepisy uchwały ograniczają przedmiot negocjacji ewentualnego ponadzakładowego układu zbiorowego pracy pracowników państwowej sfery budżetowej.

Wnioskodawca zarzucił ponadto sprzeczność z zakwestionowaną uchwałą postanowień Regulaminu Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych. Zaskarżona uchwała RM przewiduje, że Komisja ustala swe stanowisko w drodze uzgodnienia. Oznacza to równorzędność wszystkich członków Komisji. Tymczasem Regulamin przewiduje zróżnicowanie wagi głosów poszczególnych członków Komisji. W tym też zakresie jest on sprzeczny z postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Wnioskodawca nie wskazał w osnowie wniosku, które przepisy uchwały Rady Ministrów Nr 7/94 są w jego ocenie niezgodne z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy oraz z ustawą o związkach zawodowych, ustawą o rozwiązywaniu sporów zbiorowych oraz ustawą – Kodeks pracy.

Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu wniosku w postanowieniu z 26 marca 1996 r., sygn. akt T. 7/96, na podstawie art. 23 § 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nadał wnioskowi dalszy bieg. Zarazem precyzując wniosek OZZL Trybunał przyjął, na podstawie analizy uzasadnienia, że wniosek dotyczy przepisów § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 uchwały Rady Ministrów z 15 lutego 1994 r. Nr 7/94, a więc reprezentacji pracowników w Trójstronnej Komisji oraz zasad poszerzania jej składu.

2. 25 czerwca 1996 r. z kolei Rada Krajowa Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia wystąpiła o zbadanie zgodności uchwały RM Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych z art. 1 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy oraz z art. 4, 6, 7 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zmianami). W ocenie Rady Krajowej zaskarżona uchwała nie określa kryteriów reprezentatywności organizacji związkowych uzasadniających uzyskanie przez nie statusu członka Trójstronnej Komisji. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie, zgodnie z którym w negocjacjach dotyczących kształtowania środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej uczestniczy niereprezentatywny krąg przedstawicieli ogólnopolskich organizacji związkowych, stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz ustawowych uprawnień związków zawodowych.

3. 15 lipca 1996 r. także Komisja Krajowa Wolnego Związku Zawodowego “Sierpień 80” wniosła o zbadanie zgodności powołanej uchwały RM, w części określającej stronę przedstawicieli pracowników, z art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy oraz z art. 7 i art. 11 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, a także z art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zmianami). W uzasadnieniu podniesiono, że zawarta w zaskarżonej uchwale regulacja jest sprzeczna z art. 7 i art. 11 ustawy o związkach zawodowych, a w konsekwencji z art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.

4. Prezes Rady Ministrów ustosunkowując się do wniosku Zarządu Krajowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy wniósł o uznanie, że przepisy § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 uchwały Rady Ministrów Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych są zgodne z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. Stwierdził on, że zaskarżona uchwała wydana została przez RM w ramach wykonywania uprawnień konstytucyjnych. Prawo wydawania uchwał przez RM wynika bowiem z upoważnienia zawartego w art. 54 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów brak konkretnego upoważnienia ustawowego dla Rady Ministrów do uregulowania spraw związanych z Trójstronną Komisją nie stanowi o nielegalności uchwały i nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych. Stwierdził też, że utworzenie Trójstronnej Komisji zostało uzgodnione w trakcie negocjacji poprzedzających podpisanie “Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”, a decyzja o powstaniu tego ciała została zawarta w postanowieniach Paktu. Członkami Komisji są ze strony pracowników przedstawiciele tych związków zawodowych, które były sygnatariuszami “Paktu o przedsiębiorstwie państwowym...”. Kryterium doboru składu Komisji opiera się na woli partnerów podpisanej umowy społecznej. Prezes RM podkreślił, że przyjęty skład Komisji nie narusza obowiązujących przepisów prawa, bowiem jej członkami są przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych – reprezentatywnych w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych – mających prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych w zakresie objętym działaniami związków zawodowych. W odniesieniu do składu Trójstronnej Komisji zastosowano historyczne kryterium reprezentatywności, ze świadomością, że rozwiązanie to ma charakter przejściowy, a ostateczne unormowanie zawarte zostanie w ustawie. Strony porozumienia “Pakt o przedsiębiorstwie państwowym...”, którego jednym z wyrazów formalnych jest uchwała RM powołująca do życia Trójstronną Komisję uznały, że nie można przy określaniu składu Komisji, z uwagi na zasadę partnerstwa społecznego, wyeliminować żadnej z organizacji związkowych uczestniczących w negocjacjach “paktowych”. Przepis art. 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały przewiduje możliwość powołania przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Komisji, w jej skład przedstawicieli innych związków zawodowych i organizacji pracodawców. w toku prac Komisji postanowiono jednak, że do czasu ustawowego wskazania kryteriów “reprezentatywności” dla potrzeb ogólnokrajowych instytucji dialogu trójstronnego, Komisja pracować będzie w niezmienionym składzie.

Prezes Rady Ministrów podkreślił, że ustawodawca usankcjonował zasady i tryb działania Komisji, jeśli wziąć pod uwagę przepisy ustawy regulującej kształtowanie środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej.

5. Minister Pracy i Polityki Socjalnej także nie podzielił argumentów Zarządu Krajowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy, uznając zarzut niezgodności uchwały RM Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych z przepisami konstytucyjnymi oraz z ustawami: o związkach zawodowych, o rozwiązywaniu sporów zbiorowych oraz z kodeksem pracy, za nieuzasadniony z tych samych powodów, które zostały podniesione w uzasadnieniu stanowiska Prezesa Rady Ministrów. Stanowisko Ministra odnosi się także do wniosków Rady Krajowej Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia i Komisji Krajowej Wolnego Związku Zawodowego “Sierpień 80”. W uzupełnieniu argumentacji podniesiono, że zgodnie z wymogiem art. 4 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej... negocjacje, których przedmiotem jest prognozowane przeciętne wynagrodzenie i międzydziałowe relacje tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, toczyły się z udziałem przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym. Także art. 1 ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przeciętnych wynagrodzeń... umożliwia zawieranie porozumień w sprawach, które dotychczas rozstrzygała Rada Ministrów swoją decyzją. Takie uprawnienia Trójstronnej Komisji, a więc również organizacji związkowych będących jej członkami, nie stanowią naruszenia art. 85 przepisów konstytucyjnych.

6. w piśmie z 21 maja 1996 r. Prokurator Generalny zajmując stanowisko w niniejszej sprawie uznał, że przepisy § 3 ust. 3 i § 4 ust. 3 uchwały RM z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych są niezgodne z art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw a także z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego charakter normatywny zaskarżonej uchwały RM uległ wyraźnemu wzmocnieniu przez inkorporowanie jej do systemu prawnego na podstawie dwóch ustaw: ustawy z 16 grudnia `1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. W świetle powołanych aktów prawnych Trójstronna Komisja stanowi forum współdziałania naczelnych organów administracji państwowej, związków zawodowych i organizacji pracodawców. Posiada kompetencje do uzgadniania i ustalania wskaźników przyrostu wynagrodzeń, stanowi wreszcie forum negocjacji dotyczących prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia oraz międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Wymienione ustawy nie tylko aprobują istnienie Trójstronnej Komisji, powołanej przecież przez uchwałę RM, lecz także rozszerzają jej kompetencje. Przepisy powołanych ustaw zmieniają charakter Trójstronnej Komisji. W świetle uchwały Nr 7/94 Komisja stanowić miała bowiem jedynie “forum współdziałania” organizacji związkowych oraz administracji państwowej. Tymczasem z przepisów wymienionych ustaw wynika, że jest ona upoważniona do uzgadniania i ustalania wskaźników przyrostu wynagrodzeń, a w odniesieniu do sfery budżetowej przedmiotem negocjacji w ramach Komisji jest dodatkowo prognozowanie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. W ustawie z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia... stanowi się także, że w pracach Komisji mogą brać udział przedstawiciele wszystkich związków zawodowych o zasięgu ogólnokrajowym. Wydawać by się przeto mogło, iż z zasady pierwszeństwa przepisów ustawowych przed przepisami niższego rzędu wynika, że w pracach Komisji mogą uczestniczyć, przynajmniej w zakresie uregulowanym w ustawie z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia..., przedstawiciele wszystkich związków zawodowych sfery budżetowej o zasięgu ogólnopolskim. Skoro jednak Ogólnopolskiemu Związkowi Zawodowemu Lekarzy odmawiano konsekwentnie na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały RM udziału w pracach Trójstronnej Komisji, to zdaniem Prokuratora Generalnego, powstała sytuacja niezgodności wymienionych przepisów zaskarżonej uchwały z art. 5 ust. 2 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia... Pierwotnie Trójstronna Komisja powołana została jako forum dla negocjacji wskaźników przyrostu wynagrodzeń. Wraz z rozszerzeniem kompetencji władczych Komisji nie dokonano odpowiedniej nowelizacji przepisów uchwały Nr 7/94 RM regulujących kwestie reprezentacji ogólnopolskich związków zawodowych w pracach Komisji. Tym samym uchwała w obecnym kształcie nie uwzględnia w dostatecznym stopniu interesów związków zawodowych reprezentujących pracowników sfery budżetowej, a nie wymienionych w wyliczeniu zawartym w § 3 ust. 3 uchwały. Zdaniem Prokuratora Generalnego przesądza to o niezgodności przepisów § 3 ust. 3 i § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały RM z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.

W piśmie z 6 września 1996 r. Prokurator Generalny zmodyfikował zajęte w piśmie z 21 maja 1996 r. stanowisko w ten sposób, że uznał przepisy § 3 ust. 3 i § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały za zgodne z art. 4 ust. 1 ustawy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw oraz z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, jeśli rozumieć je w ten sposób, że przedstawiciele organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z 23grudnia 1994 r., mogą brać udział jako pełnoprawni członkowie Trójstronnej Komisji w negocjacjach dotyczących kształtowania środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Jak wynika z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy, w Trójstronnej Komisji prace dotyczące prognozowania przeciętnych wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej toczą się z udziałem przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym. W ocenie Prokuratora Generalnego treść tego przepisu świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy nie było powtórzenie uprawnień związków zawodowych wynikających z ustawy o związkach zawodowych oraz z działu jedenastego kodeksu pracy, lecz umocowanie przedstawicieli tych związków w Trójstronnej Komisji, która powołana była wcześniej, w innych okolicznościach i przy obowiązywaniu innego systemu prawnego w zakresie wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej. W tej sytuacji, zdaniem prokuratora Generalnego, nie może budzić wątpliwości status prawny przedstawicieli organizacji związków zawodowych nie wchodzących w skład Trójstronnej Komisji na mocy § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały RM jako pełnoprawnych członków tej Komisji w sprawach dotyczących negocjacji prognozowanych wynagrodzeń w sferze budżetowej. Prokurator Generalny uznał zaskarżone przepisy za zgodne z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.

7. Rada Ministrów 17 grudnia 1996 r. przyjęła uchwałę Nr 144/96 zmieniającą uchwałę RM Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych. W uchwale RM Nr 7/94 m.in. dotychczasową treść § 5 oznaczono jako ust. 1, w którym pkt 4 otrzymał brzmienie: “wykonywanie innych zadań wynikających z odrębnych przepisów, w trybie i na zasadach określonych w tych przepisach” oraz dodano do § 5 ust. 2 w brzmieniu: “zadania określone w art. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163;zm.: z 1996 r. Nr 106, poz. 496, Nr 136, poz. 647), Komisja realizuje z udziałem przedstawicieli ogólnokrajowych organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej”. Wraz ze zmianą uchwały Nr 7/94 wprowadzono także niezbędne modyfikacje w Regulaminie działania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych, przez dodanie ust. 2 w § 4 w następującym brzmieniu: “Przy ustalaniu stanowiska Komisji w sprawach określonych w odrębnych przepisach, przedstawiciele związków zawodowych, których uczestnictwo wynika z tych przepisów dysponują 1 głosem”.

Przepisy zmieniające uchwałę weszły w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. W uzasadnieniu projektu przyjętego następnie rozwiązania podniesiono, że dokonanie nowelizacji jest konieczne w związku ze zgłaszanymi przez organizacje związków zawodowych pracowników sfery budżetowej wątpliwościami dotyczącymi charakteru ich uprawnień wynikających z art. 4 ustawy z 23 grudnia 1994 r. oraz w związku ze skierowanymi do Trybunału Konstytucyjnego wnioskami o stwierdzenie niezgodności z aktami wyższego rzędu uchwały RM z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych.

8. Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy w piśmie z 14 stycznia 1997 r. podniósł, że dokonana przez uchwałę Nr 144/96 Rady Ministrów z 17 grudnia 1996 r. nowelizacja uchwały Nr 7/94 nie zmienia w żaden sposób wniosku OZZL dotyczącego niezgodności powyższej uchwały z konstytucją. Zarząd Krajowy podkreślił, że istotą zaskarżenia był fakt niezgodności uchwały Nr 7/94 Rady Ministrów z konstytucyjną zasadą państwa prawa, zwłaszcza zaś z wynikającą z niej zasadą stanowienia prawa w demokratycznym państwie. Wskazano, iż zasada demokratycznego państwa prawa dopuszcza możliwość różnicowania praw obywatelskich, w tym także zróżnicowanie praw organizacji związkowych jedynie drogą regulacji o charakterze ustawowym, ewentualnie drogą rozporządzenia wydanego na podstawie wyraźnej ustawowej delegacji, wykluczając tym samym możliwość wprowadzania zróżnicowań w tej sferze drogą samoistnego aktu prawnego, jakim jest uchwała Rady Ministrów. Tymczasem zaskarżona uchwała Nr 7/94 Rady Ministrów zróżnicowała w sposób dowolny (w oparciu o kryteria historyczne) prawa związków zawodowych do uczestnictwa w pracach Trójstronnej Komisji, dodatkowo różnicując wartość głosów przedstawicieli poszczególnych organizacji związkowych w głosowaniach przeprowadzanych w trakcie prowadzonych w ramach Trójstronnej Komisji negocjacji. Ponadto przyjęte w zaskarżonej uchwale postanowienia dotyczące możliwości powiększenia składu Trójstronnej Komisji stanowią podstawę do dalszego różnicowania uprawnień organizacji związków zawodowych. Zarząd Krajowy podniósł, że dokonana nowelizacja uchwały Nr 7/94 Rady Ministrów nie usunęła zasadniczej wady prawnej tego aktu prawnego. poszerzone zostało co prawda grono organizacji związkowych mogących brać udział w negocjacjach dotyczących planowanych środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej oraz międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia, niemniej jednak utrzymana została nadal niejednorodność prawa poszczególnych organizacji związkowych do uczestniczenia w pracach Trójstronnej Komisji. Zarząd Krajowy OZZL podniósł, że wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego dotyczył nie tylko niezgodności uchwały Nr 7/94 Rady Ministrów z ustawą o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej lecz także niezgodności regulowania materii objętej zaskarżoną uchwałą drogą samoistnego aktu Rady Ministrów z konstytucyjnymi zasadami stanowienia prawa.

Uprzednio, w piśmie z 15 listopada 1996 r., Zarząd Krajowy OZZL uznawał, że zapowiadana nowelizacja zaskarżonej uchwały Nr 7/94 Rady Ministrów uwzględnia zarzuty Związku zawarte w skardze do Trybunału Konstytucyjnego.

Podniesiono także, że Zarząd Krajowy OZZL ma interes prawny i faktyczny w rozstrzygnięciu przez Trybunał Konstytucyjny czy zaskarżona uchwała Nr 7/94 Rady Ministrów z 15 lutego 1994 r. była zgodna z konstytucją także w czasie jej obowiązywania w wersji przed nowelizacją dokonaną 17 grudnia 1996 roku.

Na rozprawie 6 maja 1997 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska i argumenty przedstawione wcześniej na piśmie.

Przedstawiciel Zarządu Krajowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku oraz w piśmie z 14 stycznia 1997 r., w którym Zarząd Krajowy OZZL ustosunkował się do dokonanej przez uchwałę Nr 144/96 Rady Ministrów z 17 grudnia 1996 r. nowelizacji uchwały Nr 7/94. Przedstawiciel Zarządu Krajowego przytoczył zawarte we wniosku oraz w piśmie z 14 stycznia 1997 r. argumenty uzasadniające niekonstytucyjność zaskarżonej uchwały oraz wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności znowelizowanego przez uchwałę Nr 144/96 Rady Ministrów § 5 zaskarżonej uchwały.

Przedstawiciel Rady Krajowej Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia podtrzymał w całości stanowisko zawarte we wniosku, przytaczając argumenty wskazujące na sprzeczność zaskarżonej uchwały ze wskazanymi we wniosku normami konstytucyjnymi i ustawowymi.

Przedstawiciel Komisji Krajowej Wolnego Związku Zawodowego “Sierpień 80” podtrzymał wniosek złożony na piśmie, obejmując nim także zmiany wprowadzone do zaskarżonej uchwały Rady Ministrów przez uchwałę nr 144/96 z 17 grudnia 1996 r. W uzasadnieniu stanowiska przedstawiciel tego Związku odwołał się ponadto do argumentów przedstawicieli pozostałych wnioskodawców.

Przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej podtrzymał stanowisko przedstawione w pismach Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej i wniósł o nieuwzględnienie wniosków.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej podniósł, że zaskarżone przepisy dotyczą w istocie rzeczy sprawy reprezentacji związków w Trójstronnej Komisji i rozszerzenia jej składu. Wskazał, że uchwała Nr 144/96 Rady Ministrów z 17 grudnia 1996 r. potwierdziła uczestnictwo przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym w negocjacjach przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia i międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia w sferze budżetowej, a odpowiednia zmiana regulaminu działania Komisji nadała im w tych negocjacjach takie same uprawnienia, jakie mają członkowie Komisji. podniósł ponadto, że ustawowe usytuowanie Trójstronnej Komisji jako instrumentu kształtowania polityki płac w fazie projektowania ustawy budżetowej nie tylko nie narusza istniejącego ustawodawstwa regulującego działalność związków zawodowych oraz prawa pracy, ale przyznaje związkom zawodowym dalej idące prawo w negocjacjach, w prowadzeniu dialogu i uczestnictwa w kształtowaniu oraz realizacji zadań społeczno–gospodarczych. W tym kontekście przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów i Ministra Pracy i Polityki Socjalnej wskazał na potrzebę zachowania odrębności kryteriów reprezentatywności związków zawodowych dla potrzeb przepisów związkowych i przepisów prawa pracy oraz dla określenia przesłanek udziału w Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z 6 września 1996 r. W uzupełnieniu przedstawionej pisemnie argumentacji stwierdził, że w wyniku nowelizacji zaskarżonej uchwały, dokonanej uchwałą Nr 144/96 Rady Ministrów z 17 grudnia 1996 r., zarzuty wnioskodawców, dotyczące przede wszystkim braku efektywnego udziału reprezentantów tych związków zawodowych w pracach Trójstronnej Komisji, zostały zdezaktualizowane.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu wniosków konieczna jest analiza charakteru i trybu wydania zaskarżonego aktu prawnego. Zaskarżona uchwała Rady Ministrów wydana została w następstwie ustaleń zawartych w “Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”. Stronami Paktu są: Rząd Rzeczypospolitej Polskiej, Konfederacja Pracodawców Polskich oraz dziewięć organizacji związków zawodowych. Preambuła “Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania” zawiera niezwykle istotne postanowienie, w którym wszystkie strony tej swoistej umowy społecznej wyrażają zgodną wolę jej zawarcia. Klauzula ta oznacza zarazem akceptację wszystkich postanowień Paktu przez każdą ze stron oraz wzięcie na siebie zobowiązania realizacji zawartych w nim postanowień. Umowa ma więc charakter polityczny, a także, w pośredni sposób, wywołuje skutki prawne. W literaturze przyjmuje się, że takie porozumienia, przede wszystkim o charakterze politycznym mają również swój rezonans prawny, m.in. przez to, że mogą one stanowić szczególny rodzaj aktu samoograniczenia się suwerennej władzy państwowej na rzecz zrealizowania określonego programu działania (por. L. Garlicki, Refleksje nad charakterem Porozumienia Gdańskiego, PiP Nr 6/1981, s. 3–13) oraz że pozostali uczestnicy porozumienia przyjmują na siebie określone zobowiązania.

W postanowieniach końcowych “Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”, w pkt. 3, stanowi się, że “Strony zobowiązują się powołać Trójstronną Komisję, której powierzona zostanie kontrola realizacji Paktu”. Do Paktu odwołuje się wprost także preambuła uchwały, w której przewidziano powołanie Trójstronnej Komisji “w celu stworzenia płaszczyzny dialogu i porozumienia między rządem a organizacjami pracowników i pracodawców w zakresie kierunków i sposobów realizacji polityki społeczno–gospodarczej państwa, w nawiązaniu do ustaleń zawartych w “Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania...”. Zaskarżona uchwała Rady Ministrów stanowi więc jedną z prawnych form realizacji Paktu o przedsiębiorstwie państwowym. Powołanie Trójstronnej Komisji było nadaniem odpowiedniej formy prawnej postanowieniom wynikającym wprost z aktu politycznego (umowy społecznej), jaką jest “Pakt o przedsiębiorstwie państwowym...”.

Niezależnie od pewnych różnic występujących w treści Paktu w zależności od składu podmiotów związkowych, we wszystkich jego wersjach jednolicie brzmią postanowienia dotyczące powołania Trójstronnej Komisji oraz powierzenia jej kontroli realizacji Paktu. Treść Paktu upoważnia do stwierdzenia, że podstawą powołania Komisji była w istocie wspólnie wyrażona wola jego sygnatariuszy. Podpisując “Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania” reprezentant Rządu podjął w jego imieniu zobowiązanie do wypełnienia postanowień tej umowy, w tym także tych, które dla swej realizacji wymagały podjęcia określonych czynności o charakterze prawnym, m.in. przygotowania projektów odpowiednich ustaw czy powołania organu opiniodawczo–doradczego. U podłoża wydania zaskarżonej uchwały Rady Ministrów leży więc wykonanie przyjętych porozumień. Wskazuje na to także skład powołanej Trójstronnej Komisji. Wymieniony w § 3 ust. 3 katalog organizacji związków zawodowych reprezentowanych w Komisji, pokrywa się z kręgiem związkowych sygnatariuszy Paktu. Paragraf 3 uchwały wymienia taksatywnie wszystkich członków Komisji Trójstronnej. Możliwość poszerzenia składu Komisji jest natomiast znacznie obostrzona. Wprawdzie § 4 ust. 3 uchwały stanowi, że “Prezes Rady Ministrów, na wniosek Komisji, może powołać w skład Komisji przedstawicieli innych związków zawodowych i organizacji pracodawców”, a więc istnieje możliwość poszerzenia składu, jednak owa możliwość ma specyficzny charakter, nawiązujący jednoznacznie do postanowień Paktu. Prezes Rady Ministrów nie posiada bowiem samodzielnych kompetencji do powiększenia składu Trójstronnej Komisji. Uprawnienie takie nie zostało także przyznane z mocy zaskarżonej uchwały Radzie Ministrów. Dla powołania przez Prezesa Rady Ministrów nowych członków konieczna jest bowiem inicjatywa samej Trójstronnej Komisji, która musi złożyć wniosek o powołanie nowych członków. Podkreślić należy, iż musi to być wniosek całej Komisji. Uchwała wprowadza natomiast regułę ustalania przez Komisję stanowiska w drodze uzgodnienia (§ 6 ust.1 uchwały). Zatem wszyscy członkowie Trójstronnej Komisji (będący zarazem sygnatariuszami “Paktu o przedsiębiorstwie państwowym....”) muszą wyrazić zgodę na powołanie nowych członków. Brak porozumienia z którymkolwiek z członków Komisji wyklucza możliwość powołania w jej skład nowych członków. Z istoty rozwiązania przewidzianego w § 4 ust. 3 wynika jednoznacznie, iż o poszerzeniu składu Komisji decyduje zgodna wola wszystkich jej członków, będących zarazem sygnatariuszami “Paktu o przedsiębiorstwie państwowym....”.

Z pisma Prezesa Rady Ministrów wynika ponadto, że w toku prac Komisji postanowiono, iż do czasu ustawowego uregulowania kryteriów reprezentatywności dla potrzeb ogólnokrajowych instytucji dialogu trójstronnego Komisja pracować będzie w niezmienionym składzie.

Przedstawione okoliczności wskazują, że wydanie zaskarżonej uchwały było jednym z przejawów wykonania postanowień umowy “Pakt o przedsiębiorstwie...”, a zawarte w niej rozwiązania wynikają z przyjętych porozumień i wzajemnych zobowiązań..

2. Analizując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia podstawy prawnej jej wydania odwołać się należy do art. 54 ust. 2 Małej Konstytucji. Przepis ten stwarza podstawę do wydawania przez Radę Ministrów uchwał w zakresie wykonania jej konstytucyjnych uprawnień. W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się, iż Mała Konstytucja nie stwarza podstaw do wydawania przez Radę Ministrów tzw. samoistnych uchwał stanowiących normy prawne wiążące podmioty pozostające poza sferą organów podległych administracji rządowej. Uchwała może być zatem aktem, którego postanowienia stanowcze wiążą jedynie jednostki podległe organizacyjnie Radzie Ministrów. Polski model stanowienia prawa nie przewiduje możliwości stanowienia prawa w drodze uchwały Rady Ministrów, o ile normy takiego aktu miałyby charakter wiążący podmioty zewnętrzne. Taki normatywny charakter uchwał podejmowanych przez Radę Ministrów znajduje dodatkowe potwierdzenie w postanowieniach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (tekst uchwalony przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r.). Konstytucja (będąca wyrazem także określonych poglądów teorii prawa konstytucyjnego) w art. 93 stanowi, że “uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty” (por. orzeczenie TK z 29 października 1996 r., U. 4/96). Uchwały RM nie mają waloru aktu powszechnie obowiązującego, co oznacza, iż przy wykorzystaniu tej formy aktu prawnego nie można, zgodnie z obowiązującym modelem stanowienia prawa, regulować sytuacji prawnej obywateli. Uchwała nie może przyznawać żadnemu podmiotowi pozostającemu poza stosunkiem podległości z Radą Ministrów, grupie takich podmiotów, organizacji reprezentującej podmioty itp. jakichkolwiek uprawnień, z którymi po czyjejkolwiek stronie korespondowałyby obowiązki jakiegoś podmiotu, ani też nie może nakładać obowiązków.

Postanowienia zaskarżonej uchwały Rady Ministrów nie naruszają tych ograniczeń. W istocie bowiem uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, powołującego do życia organ społeczno–rządowy. Poza określeniem nazwy tego organu “Trójstronna Komisja”, oznaczeniem jego składu oraz trybu procedowania, zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień dotyczących kompetencji innych niż monitorowanie i konsultowanie pewnych zagadnień społeczno–gospodarczych, chyba że odwołuje się do odrębnych przepisów, które w zakresie kompetencji Komisji mają rangę ustawy. Komisja ma zatem charakter ciała opracowującego ogólne stanowisko co do oznaczonych spraw społeczno–gospodarczych i nie posiada nadawanych tą uchwałą kompetencji decydujących. Zaskarżona uchwała w zakresie stanowienia obowiązku lub przyznawania uprawnień podmiotom pozostającym poza sferą podległości RM nikogo do niczego nie zobowiązuje, ani też nikomu nie przyznaje uprawnień.

3. Przedstawiona wyżej charakterystyka uchwały Rady Ministrów Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. wymaga, aby przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie Trybunał Konstytucyjny rozważył czy kwestionowany we wnioskach akt Rady Ministrów posiada przymioty konstytutywne dla aktu prawotwórczego (normatywnego) i w konsekwencji może stanowić przedmiot rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny.

Obowiązujący w Polsce model kontroli konstytucyjności, zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami), ma ograniczony charakter i nie obejmuje wszelkich aktów prawnych wydawanych przez podmioty prawa publicznego. Z przepisu tego wynika, iż kognicji Trybunału Konstytucyjnego podlegają jedynie wydawane przez wymienione w art. 1 pkt 2 ustawy o TK organy państwa akty normatywne, czyli akty ustanawiające normy prawne. O zakresie spraw objętych właściwością rzeczową TK decyduje zatem treść danego aktu, a konkretnie zaś to, czy ma on charakter prawodawczy (normatywny).

Zagadnienie to, jako kluczowe dla zakresu kontroli konstytucyjności, było wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z 7 czerwca 1989 r. (U. 15/88) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “za akt prawotwórczy (...) uznać należy każdy akt normatywny, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla adresatów prawnie obowiązujące niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna jego ustanowienia, jaki jest jego zasięg przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania”. W kolejnym orzeczeniu z 19 czerwca 1992 r. (U. 6/92), TK stwierdził, że pod pojęciem aktu normatywnego rozumieć należy każdy akt ustanawiający normy prawne, a więc normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, przy czym forma aktu oraz jego podstawa prawna czy legalność ustanowienia aktu nie mają decydującego znaczenia (OTK w 1992 r., cz. I, s. 201 i n.). Do wymienionych tu elementów Trybunał Konstytucyjny nawiązuje w swym późniejszym orzecznictwie (por. postanowienie z 6 grudnia 1994 r., U. 5/94, OTK w 1994 r. – cz. II, s. 109 i ostatnio orzeczenie z 15 lipca 1996 r., U. 3/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 259 oraz orzeczenie z 21 stycznia 1997 r., K. 18/96).

W kontekście przedstawionych kryteriów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Ministrów wyraża treści normatywne, chociaż zakres związanych nią podmiotów jest ograniczony. Uchwała jest taką wypowiedzią naczelnego organu państwowego, która wprowadza do obowiązującego systemu prawa nowe rozwiązanie, przede wszystkim przez nadanie Trójstronnej Komisji dodatkowych kompetencji przepisami dwóch ustaw, a mianowicie art. 4 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej i art. 1 ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw.

4. Uchwała stanowi element uspołecznienia rządzenia i tworzenia prawa w sferze związanej z ważnymi dla pracobiorców, pracodawców oraz rządu zagadnieniami społeczno–gospodarczymi. Powołując do życia Trójstronną Komisję ustawa sformalizowała w pewnej sferze opiniowanie i konsultowanie przez rząd określonych zagadnień związanych z realizacją polityki społeczno–ekonomicznej oraz przebiegu i sterowania procesami gospodarczymi. Określone podmioty, sygnatariusze umowy społecznej “Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”, uzyskały możliwość uczestniczenia w monitorowaniu i konsultowaniu niektórych zagadnień ze sfery polityki społeczno–gospodarczej. Uchwała powołała zatem organ pomocniczy Rady Ministrów uzgadniający te zagadnienia. Charakter Trójstronnej Komisji jako organu pomocniczo–doradczego Rady Ministrów dodatkowo podkreśla fakt braku kompetencji decyzyjnych po stronie tego organu. Jak już wskazano jego byt oparty jest na wspólnym porozumieniu podmiotów uzgadniających “Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”.

Powołanie i kompetencje Trójstronnej Komisji odpowiadają współczesnym światowym tendencjom instytucjonalizacji dialogu społecznego. Ustawą z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno–Gospodarczych została uprawniona do corocznego negocjowania wysokości prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia oraz międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej (art. 4 ustawy z 23 grudnia 1994 r.), zaś ustawą z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw, upoważniona do uzgadniania i ustalania wskaźników przyrostu wynagrodzeń zaliczanych w ciężar kosztów w podmiotach gospodarczych zatrudniających powyżej 50 osób.

Wprowadzenie Trójstronnej Komisji do aktów o charakterze ustawowym ma dwojakiego rodzaju reperkusje dla rozpoznawanego zagadnienia. Po pierwsze prawodawca inkorporując do ustaw instytucję powołaną przez uchwałę Rady Ministrów, niejako zaaprobował tryb tworzenia i działania tego organu, uwzględniającego zróżnicowanie związków zawodowych, jak również sposób rozłożenia ich głosów. Tym samym potwierdził prawną skuteczność powołania Trójstronnej Komisji i to w formie przyjętej w uchwale. Zarazem zaś wprowadzając Komisję do odpowiednich postanowień dwóch ustaw przydał temu organowi nowe, zupełnie inne niż określone w zaskarżonej uchwale, kompetencje. Trybunał podkreśla, że kompetencje negocjacyjne, w pewnym zakresie o wiążącym charakterze, zostały nadane Komisji przepisami rangi ustawy, przy zachowaniu formy i działania Komisji przyjętej w uchwale. Wprowadzenie Trójstronnej Komisji do postanowień zawartych w ustawach i przyznanie jej na mocy tych ustawowych regulacji pewnych kompetencji, nawet tych wiążących, nie zmieniło jednak prawnego charakteru działania tego organu ani jego kompetencji w odniesieniu do zakresu uregulowanego w zaskarżonej uchwale.

Komisja w dalszym ciągu działa w ramach kompetencji rządu, bowiem jej uprawnienia odnoszą się jedynie do fazy projektowania budżetu. Komisja może negocjować i postulować określone rozwiązania odnoszące się tylko do projektu budżetu. Rząd jest zobowiązany uwzględnić uzgodnienia Komisji w projekcie ustawy budżetowej. Zarazem jednak propozycje te mogą być korygowane przez parlament w wyniku debaty i głosowania nad ustawą budżetową.

5. Orzeczeniem z 11 grudnia 1996 r. (K. 11/96) Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawa z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw w zaskarżonym w tamtej sprawie zakresie także w zakresie art. 4, nie jest niezgodna m.in. z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Również w trakcie prewencyjnej kontroli tej ustawy Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z 14 marca 1995 r. stwierdził, że jest ona zgodna z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy (K. 13/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 6). W uzasadnieniu przyjętego wówczas rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przewidziane w ustawie z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw procedury służą przygotowaniu ustawy budżetowej, za co zgodnie z art. 21 Małej Konstytucji odpowiedzialna jest Rada Ministrów, która ponosi też odpowiedzialność za wykonanie ustawy budżetowej (art. 22 ust. 3 MK). Inna jest zatem w tym zakresie pozycja Rady Ministrów a inna związków zawodowych. Włączenie Trójstronnej Komisji w proces przygotowania budżetu państwa jest –jak to już podniesiono – przejawem instytucjonalizacji dialogu społecznego i tendencja ta jest zgodna z kierunkami działania Międzynarodowej Organizacji Pracy, widocznymi między innymi w zaleceniu Nr 113 z 1960 r. czy w zaleceniu Nr 152 z roku 1976, a także z praktyką krajów Unii Europejskiej. W piętnastu krajach zachodnio–europejskich funkcjonuje 25 organów partnerstwa społecznego.

W powołanym orzeczeniu z 11 grudnia 1996 r. (K. 11/96) Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, że polski ustawodawca konsekwentnie traktuje Komisję Trójstronną jako formę kształtowania polityki płac, o czym świadczy też art. 1 ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych.

Trybunał w niniejszej sprawie potwierdza ten punkt widzenia.

Negocjacje, o których mowa w obu ustawach, prowadzone w ramach Trójstronnej Komisji nie zastępują już istniejących instytucji prawa pracy, ani istniejącego ustawodawstwa regulującego działalność związków zawodowych. Problematyka i przedmiot działania Komisji nie pozostają w bezpośrednim związku z problematyką układów zbiorowych. Prowadzone w jej ramach negocjacje służą ustalaniu zasad i trybu kształtowania środków oraz limitów na wynagrodzenia w ramach procesu przygotowywania projektu budżetu państwa.

Skład Komisji i zróżnicowanie sposobu głosowania jest pochodną dotychczasowych regulacji dotyczących. instytucji prawa pracy i działalności organizacji związkowych, gdzie przyjęta jest zasada różnicowania związków zawodowych z różnych ustawowo określonych względów.

Członkami Komisji – jak podniósł Prezes Rady Ministrów – są przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, mających prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych w zakresie objętym działaniem związków zawodowych. Tak więc minimum reprezentatywności składu zostało zachowane, co pozwala aby “ujawniła się” opinia rzeczywiście występująca w środowiskach zawodowych.

Jak już podkreślił Trybunał w powołanym orzeczeniu, spory dotyczące ustawy budżetowej nie są sporami regulowanymi przepisami prawa pracy, ale mają charakter polityczny i ich rozwiązanie następuje ostatecznie na forum parlamentu, który zgodnie z art. 21 Małej Konstytucji uchwala ustawę budżetową.

6. Trybunał Konstytucyjny potwierdza także wyrażony w orzeczeniu z 24 lutego 1997 r., K. 19/96 pogląd, że sprzeczne z art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy byłyby takie regulacje, które sprowadzałyby rolę związków zawodowych poniżej pewnego minimum doniosłości i uniemożliwiałyby im reprezentowanie interesów i praw pracowników. Tego typu oceny mogą być jednak dokonywane tylko na tle całokształtu ustawowej regulacji zadań, kompetencji i uprawnień związków zawodowych.

Rozwiązania przewidziane w zaskarżonej uchwale łącznie z rozwiązaniami obu ustaw przewidującymi możliwość negocjacji w ramach Trójstronnej Komisji nie zastępują, jak podniesiono, ani istniejących instytucji prawa pracy, ani ustawodawstwa dotyczącego związków zawodowych i w niczym nie ograniczają dotychczasowych uprawnień związków.

Trójstronna Komisja nie wypowiada się w kwestiach określających prawa i obowiązki związków zawodowych, ale wyraża opinię w kwestiach natury ogólnej, o znaczeniu istotnym dla społeczeństwa. Pozwala to z jednej strony na zapoznanie się instytucji rządowych z prezentowaną przez związki zawodowe opinią, z drugiej zaś umożliwia związkom włączenie się w proces podejmowania decyzji dotyczących poziomu życia różnych grup społeczeństwa.

7. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności należy stwierdzić, że przepisy zaskarżonej uchwały Rady Ministrów nie są niezgodne z art. 1, 3 i 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy oraz nie naruszają postanowień art. 7 i 11 ustawy o związkach zawodowych.

8. Uchwała Rady Ministrów Nr 144/96 z 17 grudnia 1996 r. zmieniająca uchwałę Rady Ministrów z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych jednoznacznie ustaliła podstawy do uczestniczenia w pracach Komisji przedstawicieli tych ogólnopolskich organizacji związków zawodowych, które nie zostały ujęte w wyliczeniu zawartym w § 3 ust. 3 uchwały, w tym zakresie w jakim uprawnienie do uczestnictwa wynika z art. 4 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 1997 roku.

Przyjęte w nowelizacji zaskarżonej uchwały rozwiązanie usuwa wszelkie wątpliwości stanowiące podstawę złożonych do Trybunału Konstytucyjnego wniosków o zbadanie zgodności uchwały Nr 7/94, a w szczególności jej § 3 ust. 3 i § 4 ust. 3, z art. 1, 3, i art. 85 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy oraz ustawami: z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych i z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (dział jedenasty).

Nowelizacja potwierdza prawo do uczestnictwa przedstawicieli organizacji związków zawodowych sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym w negocjacjach dotyczących proponowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia i międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia. Zmiana Regulaminu natomiast prowadzi do nadania przedstawicielom tych organizacji związkowych takich samych uprawnień, jakie posiadają w tych negocjacjach członkowie Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych.

Rozszerzając krąg podmiotów biorących udział w negocjacjach dotyczących prognozowanego wynagrodzenia i międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, uchwała w obecnym kształcie gwarantuje identyczny zakres uprawnień ogólnokrajowym organizacjom związkowym, jak zakres określony w ustawie z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia.

Zmiana uchwały oznacza, że do sytuacji związanych z zakresem spraw określonych w art. 4 ustawy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, nie znajduje już zastosowania od 1 stycznia 1997 r., norma dotycząca podmiotów uprawnionych do brania udziału w negocjacjach w ramach Trójstronnej Komisji, w kształcie jaki posiadała ona przed dokonaniem nowelizacji.

Wobec istotnej zmiany uchwały w części dotyczącej uczestnictwa przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym w negocjacjach prowadzonych w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych, straciły aktualność podnoszone we wnioskach zarzuty niezgodności uchwały w tej części z przepisami konstytucyjnymi oraz z ustawami: z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych i z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy.

Biorąc pod uwagę podniesione okoliczności, a przede wszystkim utratę – w powyższym zakresie – mocy normatywnej dotychczasowej treści zakwestionowanych przepisów uchwały, należało postępowanie w tym zakresie umorzyć.

Należy dodatkowo podnieść, że na tle treści “Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”, w którym przewiduje się, że w przyszłości regulacja dotycząca Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych przyjmie formę ustawy, Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne zasygnalizować Radzie Ministrów w trybie art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym potrzebę przyjęcia formy ustawy dla unormowania statusu Trójstronnej Komisji, co byłoby celowe także ze względu na rosnące znaczenie dialogu społecznego oraz na rozszerzenie już w formie ustawy kompetencji i zadań Komisji, w szczególności dotyczących ustalania propozycji płacowych.

Mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.