1. 3 kwietnia 2025 r. J.S. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art.
31za ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem
COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej: ustawa covidowa)
w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 17 kwietnia 2020 r., od 18 kwietnia 2020 r. do 15 maja 2020 r. oraz od 16
maja 2020 r. do dnia dzisiejszego.
Skarżąca uznała, że kwestionowany przepis narusza Konstytucję w zakresie, w jakim przewiduje, że w przypadku ogłoszenia stanu
zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia określonych czynności przez Komisję Nadzoru Finansowego
(dalej: KNF) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu
epidemii. Wskazała, że art. 31za ust. 1 ustawy covidowej modyfikuje normę wyrażoną w art. 169a ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca
2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 328, ze zm.; dalej: u.o.i.f.), zakazującą nakładania kary
administracyjnej po upływie wskazanych w tym przepisie terminów.
Skarżąca wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania decyzji KNF w przedmiocie nałożenia na nią kar pieniężnych, a także o uchylenie
zajęć egzekucyjnych wynikających z decyzji KNF dokonanych na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez naczelnika urzędu
skarbowego.
Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: skarżąca pełniła w latach 2017-2019 funkcję prezesa zarządu
domu maklerskiego. KNF wszczęła wobec niej postępowanie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 169a
ust. 1a u.o.i.f., w związku z podejrzeniem naruszenia przez dom maklerski przepisów u.o.i.f. i prawa UE w odniesieniu do wymogów
organizacyjnych i warunków prowadzenia działalności przez firmy inwestycyjne. 24 czerwca 2022 r. KNF nałożyła na skarżącą
karę pieniężną.
Skarżąca zaskarżyła decyzję KNF do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA). W skardze wywodziła, że
wydanie decyzji było niedopuszczalne z uwagi na upływ terminu przedawnienia możliwości nałożenia kary. Wyjaśniła, że zgodnie
z art. 169a ust. 1c u.o.i.f., kara, o której mowa w ust. 1-1ba, nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez KNF wiadomości
o czynie określonym odpowiednio w ust. 1-1ba upłynęło więcej niż 2 lata albo od popełnienia tego czynu upłynęło więcej niż
5 lat. W okolicznościach sprawy czynności kontrolne były prowadzone przez KNF w okresie od 23 kwietnia do 31 grudnia 2019
r. Komisja dowiedziała się o naruszeniu, za które skarżącej wymierzono karę pieniężną, najpóźniej 31 grudnia 2019 r. Wobec
tego, w ocenie skarżącej, zgodnie z art. 169a ust. 1c u.o.i.f., przedawnienie karalności czynu, za który wymierzono karę pieniężną,
nastąpiło 31 grudnia 2021 r., a zatem dwa lata od uzyskania przez KNF informacji o czynie.
W odpowiedzi na zarzuty skarżącej, KNF nie kwestionowała poglądu o przedawnieniu karalności i terminu, od którego okres ten
biegnie. Podnosiła jednak, że nie nastąpiło przedawnienie możliwości nałożenia sankcji z uwagi na art. 31za ust. 1 ustawy
covidowej. WSA podzielił stanowisko KNF oddalając skargę. Od wyroku WSA została złożona skarga kasacyjna. 7 listopada 2024
r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną. Wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony skarżącej
7 stycznia 2025 r. NSA wskazał, że nie nastąpiło względem skarżącej przedawnienie możliwości nałożenia sankcji, gdyż terminy
przedawnienia zostały zawieszone na podstawie art. 31za ust. 1 ustawy covidowej.
Skarżąca stwierdziła, że NSA, na podstawie art. 31za ust. 1 ustawy covidowej, orzekł w wyroku ostatecznie o jej wolnościach,
prawach i obowiązkach określonych w Konstytucji. Uzasadniając naruszenie Konstytucji przez zakwestionowaną normę ustawy covidowej,
skarżąca odwołała się do wyroku TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 12/22, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 15zzr1 ust. 1 ustawy covidowej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Przywołane orzeczenie dotyczyło zawieszenia przez przepisy ustawy
covidowej przedawnienia karalności wynikającej z przepisów ustaw określających odpowiedzialność karną i karnoskarbową.
W ocenie skarżącej, wyrok TK o sygn. P 12/22 zachował pełną aktualność w jej sprawie, która również dotyczyła zawieszenia
przez przepisy ustawy covidowej przedawnienia karalności, tyle że administracyjnej. Skarżąca przywołała argumentację Trybunału
Konstytucyjnego dotyczącą naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikających z niej zasad poprawnej legislacji. Następnie omówiła
genezę art. 31za ust. 1 ustawy covidowej i treść tego przepisu. Skarżąca wyjaśniła, że ustawodawca nie wskazał terminu, do
którego obowiązywać miało zawieszenie biegu przedawnienia ani nie określił maksymalnego limitu czasowego, do którego mogło
ono trwać. W związku z tym nie było możliwe przewidzenie lub określenie granic czasowych, do których miało trwać wydłużenie
okresów przedawnienia.
Skarżąca uznała, że art. 31za ust. 1 ustawy covidowej ustanowił instytucję zawieszenia biegu przedawnienia na czas nieokreślony,
godząc przez to w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zgodnie z którą działalność organów władzy
publicznej powinna charakteryzować się przewidywalnością, lojalnością i uczciwością względem każdej jednostki.
Skarżąca wskazała też, że kwestionowana regulacja weszła w życie z mocą wsteczną, bez racjonalnego uzasadnienia. Zawieszenie
biegu przedawnienia bez wskazania konkretnej daty końcowej narażało zainteresowane podmioty na skutki prawne, które nie mogły
zostać przewidziane. Pierwotne brzmienie art. 31za ust. 1 ustawy covidowej zawierało zdanie drugie, zgodnie z którym „[w]
zakresie nieuregulowanym stosuje się art. 15zzs”. Art. 15zzs ustawy covidowej, do którego odsyłał art. 31za ust. 1 i który
został uchylony 16 maja 2020 r., dotyczył wyłącznie „biegu terminów procesowych i sądowych”. Nie odnosił się do zawieszenia
okresu przedawnienia.
Skarżąca podniosła, że badany przepis był również sprzeczny z art. 169a ust. 1c u.o.i.f., który wprost przewidywał, że kara,
o której mowa w ust. 1-1ba, nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez KNF wiadomości o czynie określonym odpowiednio
w ust. 1-1ba upłynęło więcej niż 2 lata albo od popełnienia tego czynu upłynęło więcej niż 5 lat.
Choć skarżąca przyznała, że ustawodawca ma możliwość swobodnego kształtowania instytucji przedawnienia, to jednocześnie podkreśliła,
że brak określenia maksymalnego czasu zawieszenia wynikającego z art. 31za ust. 1 ustawy covidowej powodował, że zawieszenie
biegu przedawnienia mogło utrzymywać się przez czas nieokreślony. Wykreowany przez art. 31za ust. 1 ustawy covidowej stan
prawny, ingerujący w pozycję prawną jednostki, zależał od decyzji organu władzy wykonawczej, czyli ministra właściwego do
spraw zdrowia, który decyduje w sprawie wprowadzenia i zakończenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii.
Skarżąca podkreśliła, że art. 31za ust. 1 ustawy covidowej ingerował w prawa jednostki i nie miał racjonalnego i zgodnego
z prawem uzasadnienia. Wniosła zatem o stwierdzenie przez TK, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 31 ust.
3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż w nieproporcjonalny sposób narusza prawa skarżącej chronione przez konstytucyjną zasadę
demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyjaśniła, że bezterminowe,
niemożliwe do przewidzenia zawieszenie biegu terminu przedawnienia możliwości nałożenia kary godzi w prawo do rozpatrzenia
sprawy w „rozsądnym terminie” i „bez nieuzasadnionej zwłoki”, gdyż ustawodawca spowodował, iż zniesione zostały ramy czasowe
służące wytyczeniu granic czasowych do zamknięcia postępowania administracyjnego prowadzonego przez KNF.
W związku z wydaniem opartego na art. 31za ust. 1 ustawy covidowej wyroku i uznaniu przez NSA, że na podstawie tej normy zawieszeniu
uległa karalność administracyjna, nastąpiło realne naruszenie konstytucyjnych wolności i praw skarżącej.
W piśmie z 14 maja 2025 r., odpowiadając na zarządzenie wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej,
skarżąca wyjaśniła, że art. 31za ust. 1 ustawy covidowej narusza: 1) wynikające z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego
państwa prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, których emanacją jest prawo skarżącej do pewności prawa, zaufania do
państwa i stanowionego przez nie prawa oraz prawo do prawidłowej legislacji, w tym jasności i określoności prawa; 2) wynikające
z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy,
niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, z której wynika w szczególności prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie
i ochrony przed przewlekłością postępowania; 3) wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę, że ograniczenia w zakresie
korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym
państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo
wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, która przejawia się w wolności od nadmiernej
ingerencji państwa oraz wprowadzania ograniczeń praw i wolności jedynie ustawą.
2. 26 września 2025 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO albo Rzecznik) zgłosił udział w postępowaniu i przedstawił
stanowisko, że art. 31za ust. 1 ustawy covidowej rozumiany w ten sposób, że odnosi się on także do biegu terminów przedawnienia
karalności deliktów administracyjnych, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Zdaniem RPO, problemem konstytucyjnym w analizowanej
sprawie była dopuszczalność uzależnienia biegu terminu przedawnienia karalności deliktów administracyjnych, za które kary
wymierza KNF, od wprowadzenia lub zniesienia mocą rozporządzenia ministra właściwego ds. zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego
albo stanu epidemii oraz od wydania albo zaniechania wydania przez KNF decyzji załatwiającej sprawę, dokonania czynności,
wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu.
RPO przyznał, że ustawodawca ma swobodę w kształtowaniu instytucji przedawnienia, ale forma, w jakiej dokonał wstrzymania
biegu przedawnienia w art. 31za ustawy covidowej, naruszyła art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę ochrony zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego. Zgodził się też, że tezy zawarte w wyroku o
sygn. P 12/22 mogą być odniesione do oceny art. 31za ust. 1 ustawy covidowej.
Rzecznik nie odniósł się do dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Stwierdził jedynie, że „nie powinna budzić wątpliwości
dopuszczalność oceny kwestionowanej regulacji przez pryzmat wyłącznie art. 2 Konstytucji RP. Prawo skarżącej, którego ochrony
oczekuje, występując ze skargą konstytucyjną, nie jest bowiem wyrażone wprost w przepisach rozdziału II Konstytucji RP”.
3. Sejm nie przedstawił stanowiska w sprawie.
4. Prokurator Generalny nie przedstawił stanowiska w sprawie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach
określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu
normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach
albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady wniesienia skargi konstytucyjnej określa ustawa z dnia 30 listopada
2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).
Wymogi formalne pisma procesowego, jakim jest skarga, są uregulowane w art. 53 tej ustawy.
Niezależnie od nadania biegu skardze konstytucyjnej na etapie kontroli wstępnej, na każdym etapie postępowania Trybunał musi
badać, czy nie zachodzi którakolwiek z ujemnych przesłanek procesowych, powodująca obligatoryjne umorzenie postępowania (zob.
np. postanowienie z 9 lutego 2022 r., sygn. SK 17/21, OTK ZU A/2022, poz. 12).
W związku z tym Trybunał Konstytucyjny postanowił w pierwszej kolejności zbadać spełnienie wymogów dopuszczalności merytorycznego
rozpoznania sprawy, zwłaszcza, że skarżąca w petitum skargi przywołała wzorce, które nie wyrażają wprost wolności i praw konstytucyjnych.
2. Przedmiotem skargi konstytucyjnej jest art. 31za ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 764; dalej: ustawa covidowa). Zgodnie z tym przepisem, „[w] przypadku
ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego
czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia
kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania
stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę,
dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie albo wniesie sprzeciw”. Art. 31za ust. 1
ustawy covidowej był podstawą prawną wyroku NSA wydanego w sprawie skarżącej 7 listopada 2024 r., a doręczonego jej 7 stycznia
2025 r. Skarga konstytucyjna została złożona w Trybunale Konstytucyjnym 4 kwietnia 2025 r., a zatem dochowano ustawowego terminu
na zainicjowanie postępowania. Jako wzorce kontroli skarżąca przywołała art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 45 Konstytucji.
W związku z tym, że skargę konstytucyjną można wnieść na akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji
publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny
dokonał oceny prawidłowości sformułowania wzorców kontroli w niniejszej skardze konstytucyjnej. Art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji
wyrażają bowiem przede wszystkim zasady konstytucyjne, a art. 45 ust. 1 Konstytucji, choć wyraża prawo podmiotowe, to odnosi
się do postępowania przed sądem, a nie przed jakimkolwiek organem władzy publicznej.
3. Skargę konstytucyjną spośród innych pism inicjujących postępowanie przed TK wyróżniają w szczególności jej przedmiot i wzorce
kontroli. Skarga może dotyczyć aktu normatywnego lub jego części, na podstawie którego organ ostatecznie rozstrzygnął o wolnościach,
prawach lub obowiązkach skarżącego, które są sformułowane w Konstytucji (zob. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99,
OTK ZU nr 5/2000, poz. 144).
3.1. Samodzielnym wzorcem kontroli w przypadku skargi konstytucyjnej mogą być przy tym jedynie takie przepisy Konstytucji, z których
treści można wyprowadzić prawo podmiotowe (zob. np. postanowienie TK z 28 lutego 2018 r., sygn. SK 28/17, OTK ZU A/2018, poz.
10). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału wiodącym stanowiskiem było to, że nie można oprzeć skargi wyłącznie o naruszenie
zasad polityki, naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa czy naruszenie zasady równości (zob. np. wyrok TK z 8 czerwca
1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; postanowienia TK z: 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr
7/2001, poz. 225; 19 grudnia 2001 r., sygn. SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272; wyroki TK z: 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01,
OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2; 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168). Jeżeli w skardze konstytucyjnej
przywołano jedynie tego rodzaju wzorce konstytucyjne, Trybunał odmawia nadania dalszego biegu skargom konstytucyjnym lub umarza
postępowanie.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że nawet wówczas, gdy zarzuty skargi konstytucyjnej odwołują się do przepisów konstytucyjnych
wyrażających prawa lub wolności, to skarga może być niedopuszczalna, gdy podnoszone w skardze naruszenie nie dotyczy przepisu,
który jest przedmiotem kontroli. Zatem niezależnie od zasadności zarzutu niezgodności z Konstytucją badanej regulacji warunkiem
merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wskazanie konkretnego naruszenia przysługującego skarżącemu prawa lub
wolności konstytucyjnej. Z naruszeniem praw lub wolności konstytucyjnych mamy zaś do czynienia tylko wtedy, gdy organ władzy
publicznej poprzez wydanie konkretnego orzeczenia w sposób nieusprawiedliwiony wkroczył w sferę przysługujących temu podmiotowi
praw lub wolności konstytucyjnych, albo prawom tym lub wolnościom odmówił ochrony lub też ich urzeczywistnienia (zob. postanowienie
TK z 6 października 1998 r., sygn. Ts 56/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 84).
3.2. Odnosząc wyżej przedstawione założenia do analizowanej skargi konstytucyjnej, Trybunał ustalił, że skarżąca wskazała, iż prawami
wynikającymi z art. 2 Konstytucji są zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej, których
emanacją są prawo do pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz prawo do prawidłowej legislacji
i określoności prawa.
Ponadto wyjaśniła, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej
zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a w szczególności prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym
terminie i ochrony przed przewlekłością postępowania. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji skarżąca wywiodła wolność od nadmiernej
ingerencji państwa.
3.3. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał co do zasady przyjmował, że art. 2 Konstytucji nie może stanowić samoistnego wzorca
kontroli w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną. Z przepisu tego nie wynikają bowiem wprost żadne konkretne prawa lub
wolności. Trybunał zwracał uwagę, że dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności w trybie zainicjowanym skargą, konstytucyjnej
podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych przepisach Konstytucji
wyrażających określone wolności i prawa (zob. m.in. wyroki TK z: 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz.
258; 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01; 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102; 21 czerwca 2017 r.,
sygn. SK 35/15, OTK ZU A/2017, poz. 51 oraz 29 kwietnia 2020 r., sygn. SK 24/19, OTK ZU A/2020, poz. 19, a także wyrok pełnego
składu TK z 21 września 2011 r., sygn. SK 6/10, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 73).
Jednakże w niektórych orzeczeniach Trybunał uznawał, że dopuszczenie art. 2 Konstytucji byłoby możliwe, o ile prawo wywodzone
przez skarżącego z tego przepisu nie ma wyraźnego „zakotwiczenia” w żadnym z unormowań rozdziału II Konstytucji (zob. wyrok
TK z 16 grudnia 2020 r., sygn. SK 26/16, OTK ZU A/2020, poz. 69 i przywołane tam wcześniejsze orzecznictwo).
W związku z tym należy zwrócić uwagę, że we wcześniejszych sprawach, nawet, jeśli z punktu widzenia formalnego Trybunał Konstytucyjny
wyjątkowo traktował art. 2 Konstytucji jako samodzielny wzorzec kontroli w skardze konstytucyjnej, to w praktyce nie wywodził
z tego przepisu nowego prawa podmiotowego, a jedynie łączył treści wynikające z tego przepisu z innymi normami Konstytucji,
które odnosiły się do wolności i praw (np. z prawem do sądu, równą ochroną praw nabytych, prawem do równego traktowania przez
organy władzy publicznej w określonych procedurach, prawem do prywatności czy wolnością wyboru i wykonywania pracy). Argumentacja
dotycząca naruszenia art. 2 Konstytucji uzupełniała tę, która odnosiła się do naruszeń konkretnych wolności i praw wyrażonych
w Konstytucji. Trybunał nie wywodził z tego przepisu nowych wolności czy praw konstytucyjnych. Ocenę zgodności z Konstytucją
opierał na tych argumentach, które dotyczyły ingerencji w zasady konstytucyjne wynikające z demokratycznego państwa prawnego.
Odnosząc powyższe ustalenia do rozpoznawanej skargi konstytucyjnej Trybunał ustalił, że skarżąca nie wykazała dostatecznie,
iż z art. 2 Konstytucji wynikają prawa podmiotowe, takie jak prawo do pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego przez
nie prawa oraz prawo do prawidłowej legislacji i określoności prawa. Zagadnienia te są elementami konstytucyjnej zasady demokratycznego
państwa prawnego i wskazują ogólne ramy kształtowania systemu prawnego.
Pewność prawa jest to cecha, którą ma charakteryzować się prawo. Zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego
przez nie prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, „by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i
aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania
decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości
uznawane przez porządek prawny” (zob. np. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29).
Zasady poprawnej legislacji to dyrektywy umożliwiające realizację przez organy władzy publicznej zasady ochrony zaufania do
państwa i stanowionego przez nie prawa, a także budowanie pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Obejmują one między innymi
zasadę dostatecznej określoności przepisów, która wymaga od prawodawcy, by przepisy przez niego tworzone były formułowane
w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać
się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie
(zob. np. wyroki TK z: 11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU
nr 3/2001, poz. 51; 12 września 2005 r., sygn. SK 13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91; 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05 OTK
ZU nr 2/A/2006, poz. 18; 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103; 18 marca 2010 r., sygn. K 8/08,
OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23).
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że choć pewność i bezpieczeństwo prawa mają wpływ na status jednostki w państwie,
to jednak są to jedynie cechy prawa, a nie prawa podmiotowe. Nie stanowią praw podmiotowych także wymogi poprawnej legislacji,
które pełnią funkcję wytycznych dla prawodawcy, odnoszących się do warunków stanowienia prawa.
Skarżąca również nie wyjaśniła, na czym miałaby polegać treść praw wywodzonych z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu poprzestała
jedynie na przypomnieniu dotychczasowego stanowiska TK dotyczącego zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, a to jest niewystarczające,
by udowodnić, że zasada jest jednocześnie prawem podmiotowym, które może być punktem odniesienia w skardze konstytucyjnej.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega zasadności sformułowania prawa do prawidłowej legislacji
jako prawa podmiotowego, które mogłoby być chronione skargą konstytucyjną. Doprowadziłoby to bowiem do zatarcia różnicy między
skargą konstytucyjną a innymi formami inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a także stwarzałoby ryzyko,
że skarga konstytucyjna przekształci się w środek kwestionowania aktów normatywnych z jakiejkolwiek przyczyny mającej źródło
w Konstytucji. Tymczasem nie taka była intencja ustrojodawcy, który tworząc art. 79 Konstytucji i zamieszczając go w rozdziale
II uczynił skargę środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw, a nie środkiem ochrony zasad wynikających z Konstytucji.
Zatem z uwagi na niewykazanie przez skarżącą konkretnego prawa lub konkretnej wolności, wynikających z art. 2 Konstytucji,
które różniłyby się od zasad ustrojowych wywodzonych z tego przepisu, postępowanie w zakresie badania zgodności art. 31za
ust. 1 ustawy covidowej z art. 2 Konstytucji zostało umorzone, wobec niedopuszczalności wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt
2 u.o.t.p.TK).
3.4. Drugim przepisem przywołanym przez skarżącą jako wzorzec kontroli był art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jest to ogólna klauzula
ograniczająca, która stanowi normatywne uzasadnienie ustanawiania zgodnych z prawem ograniczeń w korzystaniu z wolności i
praw określonych w Konstytucji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wyraża prawa podmiotowego, które może być chronione skargą
konstytucyjną. Stanowi on jedynie kryterium oceny, czy ingerencja prawodawcy (przede wszystkim ustawodawcy) w owe wolności
i prawa nie była nadmierna, a zatem, czy spełniała wymogi celowości, konieczności i proporcjonalności i czy znajdowała uzasadnienie
w wymienionych w tym przepisie wartościach (tj. bezpieczeństwie lub porządku publicznym, ochronie środowiska, zdrowia i moralności
publicznej, albo ochronie wolności i praw innych osób). Wobec tego wskazany przepis nie może być samodzielnym wzorcem kontroli,
ale musi być współstosowany z innymi normami Konstytucji wyrażającymi wolności i prawa, do których się odnosi (zob. postanowienie
z 23 lipca 2024 r., sygn. SK 21/20, OTK ZU A/2024, poz. 72).
Skarżąca uznała, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika wolność od nadmiernej ingerencji państwa. Nie powiązała jednak tego
z żadną wolnością lub prawem konstytucyjnym, które mogłoby być wzorcem kontroli w skardze konstytucyjnej.
Wobec tego Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie dotyczące oceny zgodności art. 31za ust. 1 ustawy covidowej
z art. 31 ust. 3 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3.5. Ostatnim ze wzorców kontroli skarżąca uczyniła prawo do sądu w kontekście prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art.
45 ust. 1 Konstytucji). Niewątpliwie dany przepis wyraża prawo podmiotowe, które może być wzorcem w postępowaniu zainicjowanym
skargą konstytucyjną. Prawo to, jak i jego poszczególne elementy, odnosi się jednak do postępowania przed organem sądowym.
Tymczasem postępowania przed Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF), którego dotyczy zaskarżony art. 31za ust. 1 ustawy
covidowej, nie można utożsamiać z postępowaniem sądowym. Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie wyraźnie wskazywał,
że prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji nie może być z natury rzeczy właściwym wzorcem kontroli dla oceny
jakiejkolwiek procedury przed innymi organami władzy publicznej (zob. postanowienie z 7 listopada 2016 r., sygn. SK 3/15,
OTK ZU A/2016, poz. 84).
Nie sposób zatem uznać, że skarżąca, kwestionując określenie zawieszenia biegu terminów przedawnienia w związku z czynnościami
dokonywanymi przez KNF, wskazała należyty i prawidłowy, z punktu widzenia sformułowanego zarzutu niezgodności z Konstytucją,
wzorzec kontroli.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że wbrew wymogom stawianym skardze konstytucyjnej skarżąca nie wykazała, w jaki sposób
zaskarżone przepisy, które dotyczą działań KNF mogłyby naruszyć jej prawo do zbadania sprawy bez zbędnej zwłoki przez sąd.
Nie można było więc uznać, że skarżąca sformułowała należycie zarzut naruszenia przez art. 31za ust. 1 ustawy covidowej art.
45 ust. 1 Konstytucji ani tym bardziej, że zarzut ten został uzasadniony z powołaniem dowodów na jego poparcie.
To spowodowało, że również w tym zakresie postępowanie należało umorzyć.
4. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny uznał, że wskazane przez skarżącą wzorce kontroli są nieprawidłowe. Art. 2 i art. 31
ust. 3 Konstytucji nie wyrażają konstytucyjnych wolności i praw. Skarżąca nie wywiodła ich z tych przepisów w sposób poprawny,
a Trybunał nie uznał, że istnieje potrzeba formułowania prawa do dobrej legislacji z art. 2 Konstytucji. Z kolei art. 45 ust.
1 Konstytucji nie jest powiązany z treścią art. 31za ust. 1 ustawy covidowej, gdyż odnosi się do postępowania sądowego, a
nie do postępowania przed KNF. Z powyższych względów postępowanie należało umorzyć z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też, że wobec umorzenia postępowania bezprzedmiotowe stało się rozpoznanie wniosku o wstrzymanie
wykonania decyzji KNF w przedmiocie nałożenia na skarżącą kar pieniężnych, a także o uchylenie zajęć egzekucyjnych wynikających
z decyzji KNF dokonanych na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez naczelnika urzędu skarbowego.
Postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga konstytucyjna dotyczy,
jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować nieodwracalne skutki, wiążące się z dużym uszczerbkiem
dla skarżącego albo gdy przemawia za tym inny ważny interes skarżącego lub ważny interes publiczny (art. 79 ust. 1 u.o.t.p.TK),
może być wydane w trakcie rozpoznawania skargi konstytucyjnej. Trybunał uchyla je, jeżeli ustaną przyczyny, dla których zostało
ono wydane, jednak nie później niż w dniu wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie skargi konstytucyjnej. Jeśli więc Trybunał
zakończył postępowanie o sygn. SK 67/25 umarzając postępowanie, nie istnieją podstawy prawne do wydania postanowienia tymczasowego.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.