1. W petitum sporządzonej przez radcę prawnego skargi konstytucyjnej z 14 września 2021 r., wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 września 2021 r. (data wpływu), M.T. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68; dalej: rozporządzenie z 2016 r.) w zakresie, w jakim „przepis ten przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych [Dz. U. poz. 1804, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2015 r.], wydanym na podstawie art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych [Dz. U. z 2020 r. poz. 75], dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru”, z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

1.1. Skargę konstytucyjną wniesiono w oparciu o następujący stan faktyczny:

Skarżąca jest radcą prawnym i została ustanowiona pełnomocnikiem z urzędu dla pozwanego w sprawie o zapłatę. W sprawie tej zapadł wyrok oddalający powództwo. W pkt 5 wyroku Sąd Rejonowy przyznał skarżącej tytułem wynagrodzenia kwotę 2.952 zł, w tym 552 zł podatku od towarów i usług.

Sąd Rejonowy, rozpatrując zażalenie skarżącej, postanowieniem z 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt. […]) oddalił zażalenie. Na postanowienie to nie przysługiwało prawo do wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia, zatem skarżąca wyczerpała drogę sądową.

Ostatecznie orzeczono o wysokości wynagrodzenia skarżącej z tytułu udzielonej pozwanemu pomocy prawnej z urzędu na podstawie § 4 ust. 1 i 2 w związku z § 8 pkt 5 rozporządzenia z 2016 r.

1.2. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca wywiodła, że przedmiotem badania konstytucyjności powinien być § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r., który to przepis stanowi podstawę do stosowania dalszych przepisów rozporządzenia, określonych w rozdziałach 2-4, przewidujących dla pełnomocników z urzędu kwoty wynagrodzenia w wysokości niższej niż określone w rozporządzeniu z 2015 r., dotyczącym opłat za czynności radców prawnych, które stanowi wyznacznik do określania stawek minimalnych za sprawy prowadzone przez pełnomocników z wyboru.

Skarżąca podkreśla, że takie rozwiązanie „ogranicza prawo do równego traktowania przez władze publiczne osób znajdujących się w tej samej sytuacji oraz zasadę równorzędności stron, powodując, iż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu w tej samej sprawie jest z mocy prawa obniżone względem minimalnego wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru”, przez co nie jest zapewniona dostateczna ochrona praw majątkowych radców prawnych, będących pełnomocnikami z urzędu w zakresie uzyskiwanego wynagrodzenia”.

W swojej skardze skarżąca odwołuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2020 r. o sygn. SK 66/19, w którym Trybunał stwierdził, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Zdaniem skarżącej analiza treści tamtego przepisu oraz treści przepisu poddawanego kontroli w niniejszej skardze pozwala uznać, że kształtują one sytuację prawną pełnomocników z urzędu w podobnie dyskryminujący sposób. Zakwestionowany wówczas przepis, w jego ówczesnym brzmieniu, przewidywał, że opłatę składającą się na koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa ustala się w wysokości co najmniej 1/2 opłaty maksymalnej określonej w rozdziałach 2-4, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Jednocześnie w § 4 ust. 2 wskazano, że do dyskrecjonalnej władzy sądu należy możliwość ustalenia opłaty w wyższej wysokości, jednak nieprzekraczającej opłaty maksymalnej. Trybunał zakwestionował takie rozwiązanie, argumentując m.in., że różnicowanie w akcie podustawowym wynagrodzenia pełnomocnika w oparciu o to czy działał jako pełnomocnik z wyboru, czy z urzędu w sposób niedopuszczalny ingeruje w prawo osób wykonujących zawód profesjonalnego pełnomocnika do uzyskania wynagrodzenia za wykonaną pracę.

Nadto skarżąca wskazała również, że jeszcze przed rozpatrzeniem sprawy o sygn. SK 66/19 przez Trybunał Konstytucyjny, 3 października 2016 r. wydane zostały przez Ministra Sprawiedliwości dwa rozporządzenia kształtujące sytuację radców prawnych: rozporządzenie z 2016 r. oraz zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1667).

Skarżąca zauważa, że od listopada 2016 r. opłatę składającą się na koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa określa się w wysokości określonej w rozdziałach 2-4, zaś zgodnie z § 4 ust. 2 sąd nadal ma prawo podwyższyć wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu do wysokości 150% opłat określonych w rozdziałach 2-4 rozporządzenia. Nie zmienia to, zdaniem skarżącej, faktu, że opłata określona w rozdziałach 2-4 rozporządzenia z 2016 r., odmiennie niż w rozporządzeniu z 2015 r., „została określona w wysokości niższej niż stawka minimalna określona dla pełnomocnika z wyboru, zatem skutek w postaci ustalenia wysokości opłaty dla pełnomocnika z urzędu w wysokości poniżej stawki minimalnej pełnomocnika z wyboru został zachowany”.

Jako wzorce kontroli skarżąca wskazała art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Skarżąca podniosła również, że zaskarżona regulacja ma charakter dyskryminujący dla niej jako pełnomocnika z urzędu, naruszając jej prawo do równego traktowania przez władze publiczne, prawo do ochrony prawa majątkowego w postaci prawa do otrzymania równego wynagrodzenia w sytuacji, gdy wykonuje tożsame obowiązki jako pełnomocnik z urzędu i jako pełnomocnik z wyboru. Przepisy rozporządzenia z 2016 r. w obecnym kształcie nie pozwalają na zapewnienie właściwej ochrony praw majątkowych skarżącej, prowadząc do utraty przez nią części wynagrodzenia wskutek zastosowanej przez prawodawcę podustawowej regulacji, która wykracza poza cel rozporządzenia i stanowi ograniczenie jej praw w akcie rangi niższej niż ustawa (naruszenie zasady legalności i celowości ograniczenia praw jednostki).

Uzasadniając wskazane wzorce skarżąca stwierdziła, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z tego przepisu wynika, że ochronie poddane są wszystkie prawa majątkowe. Norma wynikająca z art. 64 ust. 2 Konstytucji doprecyzowuje zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Istotą tej zasady jest zakaz różnicowania ochrony praw majątkowych ze względu na charakter podmiotu danego prawa.

Skarżąca wskazała, że Minister Sprawiedliwości, mimo braku ku temu odpowiedniego upoważnienia, dokonał zróżnicowania stawek wynagrodzenia według kryterium podmiotowego, inaczej traktując radców prawnych świadczących pomoc prawną z urzędu oraz radców prawnych świadczących pomoc prawną jako pełnomocnicy z wyboru, mimo iż charakter obowiązków w obu sytuacjach nie daje żadnych podstaw do tego, aby taka ingerencja była uzasadniona. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika, że wynagrodzenie pełnomocników procesowych występujących w tej samej sprawie powinno być równe i nie może zostać określone inaczej w zależności od tego czy pełnomocnik reprezentuje stronę jako pełnomocnik z wyboru, czy pełnomocnik z urzędu. Należy, zdaniem skarżącej, uznać, że regulacja narusza określone w art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji prawo do równej ochrony dla wszystkich prawa majątkowego w postaci prawa do wynagrodzenia za usługi świadczone przez radcę prawnego działającego na zlecenie sądu ustanawiającego go pełnomocnikiem z urzędu dla strony postępowania względem radcy prawnego występującego w sprawie na zlecenie strony oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne takich pełnomocników w powyższym kontekście.

Skarżąca ponadto podniosła, że naruszenie przez zaskarżoną normę prawną art. 31 ust. 3 Konstytucji polega na niespełnieniu przez przepisy rozporządzenia z 2016 r. ograniczenia prawa do równego wynagrodzenia, opisanego wyżej i wynikającego z art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, poprzez ograniczenie praw w rozporządzeniu, a nie w ustawie, a nadto przy braku realizacji celów uznawanych przez ustrojodawcę jako niezbędne do umożliwienia ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych.

W odniesieniu do kontroli zgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji skarżąca wskazała, że mimo, iż ten umiejscowiony jest w rozdziale III Konstytucji, okoliczności sprawy przemawiają za dopuszczalnością oceny zgodności regulacji z tym przepisem. Zdaniem skarżącej § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. nie spełnia celu jaki ustawodawca nadał rozporządzeniu, tj. zwrotu kosztów zastępstw procesowych pełnomocnikom ustanawianym z wyboru, jak i z urzędu na równych zasadach.

Zdaniem skarżącej, wydając rozporządzenie, Minister Sprawiedliwości dokonał zróżnicowania stawek wynagrodzenia pełnomocników z urzędu i z wyboru, mimo że charakter obowiązków w obu sytuacjach nie daje żadnych podstaw do tego, aby taka ingerencja była uzasadniona, wypaczając cel rozporządzenia polegający na ustanowieniu jednoznacznych i równych wynagrodzeń dla wszystkich osób świadczących tożsamą lub podobną pracę. Ponadto, regulacja narusza związkowo art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, bowiem w efekcie wprowadzenia rozporządzenia o zaskarżonej treści doszło do ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności w rozporządzeniu a nie w ustawie i to mimo że nie zachodzą okoliczności, które mogłyby zostać uznane za konieczne w demokratycznym państwie prawa dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego Państwa.

2. Postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 2022 r. o sygn. Ts 235/21 (OTK ZU B/2022, poz. 166) skardze konstytucyjnej nadano dalszy bieg, a zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 22 czerwca 2022 r. została ona zarejestrowana pod sygn. SK 53/22.

3. Pismem z 20 lipca 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

4. W dniu 27 lipca 2022 r. wpłynęło stanowisko Ministra Sprawiedliwości (dalej: Minister) (brak daty pisma), który wniósł o:

a) umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393, dalej: u.o.t.p.TK), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku;

b) ewentualnie o uznanie, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Minister zauważył, że podstawą prawną ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach i wolnościach skarżącej były § 4 ust. 1 w związku z § 8 pkt 5 rozporządzenia z 2016 r. Podobnie jak w stanowisku Prokuratora, Minister stwierdził, że kwestionowany przez skarżącą samoistnie § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. nie zawiera w sobie treści normatywnej, która kształtowałaby prawa i wolności skarżącej. Podkreślił, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. jedynie odsyła do zasad wyrażonych w rozdziałach 2-4 tego rozporządzenia. Co więcej, według Ministra „skarżąca pomija”, że nie wszystkie stawki w rozporządzeniu z 2016 r. zostały uregulowane w sposób odmienny niż stawki za czynności radców prawnych wynikające z rozporządzenia z 2015 r.

Minister zaznaczył, że z „ugruntowanego orzecznictwa Trybunału wynika, iż warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest więc określenie zaskarżonego przepisu, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł o konstytucyjnych prawach lub wolnościach albo obowiązkach skarżącego (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK). Przyjęty w Konstytucji model skargi konstytucyjnej został bowiem oparty na zasadzie konkretności i subsydiarności”. Podkreślił, że skarżąca „nie może zatem zakwestionować zgodności z Konstytucją aktu normatywnego w oderwaniu od indywidualnej sprawy, w której na mocy konkretnego aktu stosowania prawa doszło do naruszenia jej wolności lub praw albo obowiązków określonych w Konstytucji”.

Minister podkreślił również, że hipotetyczny wyrok Trybunału stwierdzający niezgodność § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. nie uczyniłby zadość żądaniu skarżącej w postępowaniu przed sądem. Wyeliminowanie zaskarżonego przepisu doprowadziłoby jedynie do sytuacji, że brak byłoby ograniczenia wysokości opłaty w stosunku do wartości przedmiotu sprawy. Minister Sprawiedliwości odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 66/19, na który powołała się skarżąca w niniejszej skardze, stwierdził, że przepis ten posiadał „sam w sobie” wartość normatywną, gdyż przewidywał zasadę, iż stawka minimalna wynosiła 1/2 opłaty maksymalnej.

W dalszej części swojego stanowiska Minister przedstawił argumenty na potwierdzenie zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu. Wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15, normodawca może zaprojektować mechanizm obliczania stawki wynagrodzenia pełnomocnika procesowego w różny sposób, preferując określone funkcje kosztów postępowania dla danej kategorii spraw, odpowiednio wyważając interes publiczny i interes prywatny.

Minister przypomniał również, że kwestia pomocy prawnej świadczonej z urzędu przez profesjonalnych pełnomocników była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyrok z 29 sierpnia 2006 r., sygn. SK 23/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 94). Następnie Minister przytoczył fragmenty wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził m.in., że świadczenie pomocy prawnej z urzędu przez członków samorządów zawodowych adwokatów i radców prawnych jest wypełnieniem obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Z tego charakteru zastępstwa procesowego z urzędu Trybunał wywiódł odmienny, aniżeli w przypadku zastępstwa procesowego świadczonego na podstawie umowy, sposób regulowania przez państwo zasad wynagradzania pełnomocników i obrońców działających z urzędu. Jak wskazał Trybunał różnice w wynagrodzeniu pełnomocników nie wynikają z tego, że adwokat, czy też radca prawny występuje w sprawie jako pełnomocnik z urzędu, ale z faktu, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej w konkretnej sprawie ponosi Skarb Państwa. W ocenie Ministra dzięki takim rozwiązaniom świadczenie pomocy prawnej z urzędu będące działaniem dla dobra publicznego, umożliwia realizację w postępowaniu sądowym zasady równości i prawa do sądu dla strony, której nie stać na poniesienie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru. Minister zaznaczył, że „określone w rozporządzeniu zasady ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, sposób określania tych kosztów oraz maksymalna wysokość opłat za udzieloną pomoc starają się uwzględniać zarówno interes osób wykonujących zawód adwokata lub radcy prawnego, jak również interes obywateli. Należy mieć bowiem na względzie, że rozwiązania te nie tylko muszą uwzględniać adekwatność wynagrodzenia pełnomocnika do jakości i ilości jego pracy, lecz również powinny brać pod uwagę możliwości majątkowe społeczeństwa oraz interes społeczny”.

Na koniec Minister stwierdził, że na powyższe stanowisko „nie ma wpływu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt SK 66/19), które odnosi się do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801). Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu i nie można tego rozstrzygnięcia odnosić wprost do obecnie obowiązujących zasad ustalania wynagrodzenia adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu oraz zasad ustalania wysokości opłaty za czynności adwokata w sprawach z wyboru. Obecnie obowiązujące rozporządzenia mimo tego, że wywołują zbliżone skutki pod względem wysokości opłat, w sposób odmienny kształtują sposób ustalania tych opłat”.

5. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) pismem z 16 listopada 2022 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.

Prokurator podkreślił że „[z]askarżony przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. nie jest wyłączną, a przede wszystkim wystarczającą do zdekodowania normy indywidualnej, podstawą prawną rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, na tle której wywiedziono skargę konstytucyjną”.

W ocenie Prokuratora „[w] rzeczywistości orzeczenie o przyznaniu od Skarbu Państwa na rzecz Skarżącej kwoty pieniężnej tytułem wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną z urzędu nastąpiło na podstawie § 4 ust. 1 i 2 w związku z § 8 pkt 5 rozporządzenia z 2016 r., zatem za faktyczne źródło naruszenia konstytucyjnych praw Skarżącej trudno uznać wyłącznie przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. Brak ten wiąże się także z niemożnością przypisania skardze konstytucyjnej związku funkcjonalnego, czyli zależności pomiędzy ewentualnym orzeczeniem niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. a sytuacją prawną Skarżącej”.

Konkludując Prokurator stwierdził, że „[s]karżąca nie ma interesu prawnego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi, zaś brak związku funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem o niezgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją a sytuacją prawną skarżącej pociąga za sobą niedopuszczalność orzekania ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji”.

Na rozprawę 20 kwietnia 2023 r. stawili się: przedstawiciel Prokuratora Generalnego oraz pełnomocnik skarżącej. Podtrzymali stanowiska złożone na piśmie i udzielili stosownych wyjaśnień składowi orzekającemu. Nie stawił się przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości. Sędzia sprawozdawca przedstawił jego pisemne stanowisko.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Kwestie formalne.

W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności (por. np. postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29 i powołane tam orzecznictwo).

Uczestnicy postępowania zauważając, że ostatecznie orzeczono o prawie skarżącej na podstawie § 4 ust. 1 i 2, w związku z § 8 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2016 r.) podnoszą, że skarżąca może skutecznie wywieść skargę konstytucyjną jedynie wobec wszystkich przepisów aktów normatywnych wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia sądowego i w takim ujęciu związkowym, jakie wynika z rozstrzygnięcia sądowego. Powyższe stanowisko uczestnicy postępowania uzasadniają wywodzoną z orzecznictwa trybunalskiego koncepcją interesu prawnego jako warunku koniecznego dla wypełnienia podstaw formalnych skargi konstytucyjnej, w szczególności warunku istnienia związku funkcjonalnego polegającego na hipotetycznej możliwości wypełnienia przez skargę konstytucyjną szczególnego celu jakim jest ochrona konstytucyjnych wolności lub praw naruszonych przez kwestionowany akt normatywny.

Istotnie, w całym szeregu orzeczeń TK rozwinął pogląd o interesie prawnym skarżącego jako warunku formalnym skargi konstytucyjnej. Według trybunalskiego orzecznictwa (zob. np. postanowienia z: 14 września 2009 r., sygn. SK 51/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 127; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 37/08; OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 119; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 16/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 123) jednostkowy, subsydiarny i nadzwyczajny charakter skargi konstytucyjnej jako środka zaskarżenia wymaga, aby naruszenie praw i wolności zarzucane w skardze nie było potencjalne, miało charakter osobisty, bezpośredni i aktualny. Celem wystąpienia ze skargą konstytucyjną jest w konsekwencji – co należy podkreślić – usunięcie skutków naruszenia odznaczającego się osobistym, bezpośrednim i aktualnym charakterem (zob. postanowienie z 27 października 2015 r., sygn. SK 2/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 157).

Trybunał w swoim orzecznictwie wyjaśniał, że ,,naruszenie osobiste ma miejsce, gdy skarżący jest adresatem normy prawnej, a na skutek zaistnienia przewidzianych w tej normie okoliczności powstają prawa i obowiązki, które dotyczą go osobiście. (…) Bezpośredniość naruszenia oznacza, że chodzi o akt normatywny, na podstawie którego zostało podjęte orzeczenie sądowe lub administracyjne” (postanowienie z 22 lipca 2014 r., sygn. SK 28/12, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 87). Aktualność naruszenia oznacza także, że skarżący ma mieć interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi (zob. wyrok z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt SK 33/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 23; zob. także postanowienia z 20 czerwca 2011 r., sygn. SK 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 47 i 15 maja 2014 r., sygn. SK 21/13, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 58).

Przesłanka aktualności naruszenia wolności lub praw podmiotu występującego ze skargą jest spełniona, o ile występuje związek funkcjonalny między ewentualnym orzeczeniem niezgodności zakwestionowanej regulacji a sytuacją prawną skarżącego. Chodzi o występowanie sytuacji, w której „nawet uwzględnienie przez Trybunał Konstytucyjny skargi i uznanie, że kwestionowany przepis jest niezgodny ze wskazanymi w niej wzorcami kontroli konstytucyjnej nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącej” (postanowienie z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46).

Trzeba wszak zauważyć, że wymóg istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy ewentualnym orzeczeniem TK, a sytuacją prawną skarżącego traktowany był przez Trybunał Konstytucyjny bardzo powściągliwie i tylko w sprawach oczywistych. Przykładowo w postanowieniu z 27 października 2015 r. o sygn. SK 2/14 Trybunał stwierdził, że brak związku funkcjonalnego zachodzi wówczas gdy podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sądowego, któremu skarżący zarzuca naruszenie jego praw i wolności konstytucyjnych były inne niż zaskarżone, lecz zdecydowanie poważniejsze podstawy rozstrzygnięcia (odmowa rejestracji banku z powodu braku wymaganego kapitału). Podobnie orzekał Trybunał w sprawach o sygn.: SK 4/07 postanowienie z 3 lipca 2007 r., OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83 oraz o sygn. SK 16/08 (brak związku funkcjonalnego z uwagi na faktyczne powołania na stanowiska sędziowskie, po złożeniu skargi). W postanowieniu o sygn. SK 26/09 Trybunał stwierdził nieistnienie związku funkcjonalnego przedmiotu skargi z rzeczywistym źródłem naruszenia praw konstytucyjnych skarżącej. Powyższa powściągliwość orzecznicza wynika z faktu, że sam związek funkcjonalny nie jest explicite warunkiem skargi konstytucyjnej sformułowanym w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz odnośnych przepisach ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393, dalej: u.o.t.p.TK), lecz stanowi rezultat trybunalskiej wykładni.

Uwzględniając wszystkie omówione wyżej poglądy dotyczące interesu prawnego skarżącej oraz związku funkcjonalnego przedmiotu skargi z jej celem nie można wszak tracić z pola widzenia, że gospodarzem skargi konstytucyjnej pozostaje skarżąca, i to na niej spoczywa obowiązek, a równocześnie i prawo takiego sformułowania pretensji wobec aktu normatywnego, aby wypełniając wymogi Konstytucji skarga kierowana była wobec takiemu właśnie uchybieniu legislacyjnemu, jakiego dopatruje się skarżąca. W rzeczy samej Sąd Rejonowy przyznający skarżącej w prawomocnym orzeczeniu wynagrodzenie z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu powołał się na § 4 ust. 1 i 2 w związku z § 8 pkt 5 rozporządzenia z 2016 r., natomiast skarżąca objęła skargą konstytucyjną jedynie § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. domagając się wydania przez TK wyroku zakresowego. Z argumentacji skarżącej nie wynika, by kwestionowała ona zasadność określenia samej wysokości opłaty w § 8 pkt 5 rozporządzenia z 2016 r., a jedynie to, że opłata ta jest niższa od stawki minimalnej określonej w innym akcie prawnym dla radcy prawnego występującego w takiej samej sprawie, ale z wyboru. Niewątpliwie zatem § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. dotyczy interesu osobistego skarżącej, jako osoby uprawnionej do wynagrodzenia, interesu aktualnego, bo faktycznie istniejącego w dniu rozstrzygania skargi, jak również interesu bezpośredniego, bo wynikającego z normy, z której sąd orzekający wywiódł ostateczne rozstrzygnięcie.

2. Przedmiot kontroli.

2.1. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli uczyniono normę wynikającą z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r., który posiada następujące brzmienie:

„1. Opłatę ustala się w wysokości określonej w rozdziałach 2-4, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy”.

Rozporządzenie z 2016 r. weszło w życie 2 listopada 2016 r., zastępując rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1805; dalej: uchylone rozporządzenie z 22 października 2015 r.).

2.2. Przedmiotem kontroli trybunalskiej jest cała norma prawna, a nie wyłącznie określony przepis prawa. Przypomnienia wymaga, że przepis prawa jest jednostką redakcyjną aktu prawnego, zaś norma prawna wyznacza powinność prawną. Norma prawna może wynikać z przepisu prawnego lub jego części, albo też z większej ilości przepisów prawnych lub ich części (zob. w kwestii orzecznictwa – W. Płowiec, Przepis prawny i norma prawna jako przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” nr 2/2017, s. 36-53).

Według § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. wynagrodzenie radców prawnych świadczących pomoc prawną z urzędu określa się w wysokości stawek zawartych w rozdziałach 2-4. De facto zatem norma ustanowiona w § 4 rozporządzenia z 2016 r. zawiera w sobie treść od § 8 do § 21 (rozdziały 2-4 rozporządzenia z 2016 r.). Poprzednio podobna norma zawarta była w uchylonym zapisie: „Opłatę ustala się w wysokości co najmniej 1/2 opłaty maksymalnej określonej w rozdziałach 2-4, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy” – zob. uchylone rozporządzenie z 22 października 2015 r. Również tak zredagowany przepis przewidywał uzupełnienie ustanowionej w niej normy przez stawki określone w rozdziałach 2-4. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19 (OTK ZU A/2020, poz. 13) dopuścił samoistne badanie zgodności z Konstytucją analogicznego przepisu dotyczącego adwokatów, a mianowicie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801; dalej: rozporządzenie w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu).

Zakresowe orzeczenie Trybunału, którego domaga się skarżąca, dotyczyć ma stwierdzenia niekonstytucyjności normy zezwalającej na przyznawanie radcom prawnym ustanowionym z urzędu wynagrodzenia w wysokości niższej niż stawka minimalna ustalona dla radców prawnych działających w takiej samej sprawie z wyboru. Ani w postępowaniu przed sądem, ani też w skardze konstytucyjnej skarżąca nie argumentuje, że sama w sobie wysokość stawek wynagrodzeń radców prawnych przewidzianych w rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości jest nieodpowiednia. Przedmiotem skargi w ogóle nie jest zagadnienie odpowiedniego dostosowania wysokości wynagrodzenia pełnomocników procesowych wyznaczonych z urzędu, w szczególności ze względu na rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy radcy prawnego.

W istocie § 8 rozporządzenia z 2016 r. nie jest per se normą prawną, lecz stanowi jedynie część normy dotyczącej ustalania wynagrodzenia dla radców prawnych działających przed sądami z urzędu. Przepis ten jest fragmentem zredagowanej w rozdziałach 2-4 rozporządzenia z 2016 r. listy różnych opłat ustalonych w zależności od rodzaju spraw powierzonych radcom prawnym. W przypadku § 4 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia z 2016 r. mamy więc do czynienia z rozczłonkowaniem syntaktycznym normy w przepisach prawnych w taki sposób, że określenie klasy adresatów, okoliczności oraz wymaganych zachowań (zaniechań) następuje w różnych przepisach (jednostkach redakcyjnych tekstu prawnego) ‒ (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 109 i n.). Jednakże Trybunał Konstytucyjny zważył, że orzeczenie odnoszące się wyłącznie do fragmentu normy (tylko jednej ze stawek enumeratywnie wymienionych w rozdziałach 2-4 rozporządzenia z 2016 r.) byłoby niepełne, a przez to wadliwe. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem za zasadne wypowiedzieć się odnośnie do całej normy (rozczłonkowanej syntaktycznie) wyrażonej w różnych przepisach, a nie wyłącznie w odniesieniu do konkretnej pozycji z listy stawek, która była podstawą zasądzenia wynagrodzenia w indywidualnej sprawie skarżącej. Stwierdzenie niekonstytucyjności tylko fragmentu aktu normatywnego z powodów, które dotyczą w takim samym stopniu również innych fragmentów tego samego aktu przeczyłoby celowi oraz istocie kontroli hierarchicznej zgodności norm prawa z Konstytucją. Ponadto mogłoby wywołać mylne wrażenie, że tylko jedna ze stawek jest wadliwa, a przecież ocena, która legła u podstaw niniejszego orzeczenia odnosi się do wszystkich stawek określonych w rozdziałach 2-4 rozporządzenia z 2016 r., w zakresie, w jakim są one niższe niż stawki przewidziane w takich samych sprawach w rozporządzeniu z 2015 r.

3. Wzorce kontroli.

3.1. Uwagi wstępne.

W niniejszej sprawie skarżąca w petitum skargi konstytucyjnej jako wzorce kontroli powołała, wnosząc o uznanie niezgodności z nimi § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

3.2. Art. 64 ust. 2. Konstytucji.

„Artykuł 64 ust. 2 Konstytucji wyraża zasadę równej ochrony własności oraz innych praw majątkowych. (…) Norma ta w odniesieniu do praw majątkowych stanowi doprecyzowanie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że istotą tej zasady jest zakaz różnicowania ochrony praw majątkowych ze względu na charakter podmiotu danego prawa (zob. wyroki TK z: 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25; 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82 oraz 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). Gwarancja ochrony nie jest jednolita dla wszelkich kategorii praw majątkowych, gdyż jej różny zakres wynika z treści i konstrukcji poszczególnych praw, a równość ochrony powinna być odnoszona do praw tej samej kategorii (zob. wyrok TK z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94). Jednocześnie, jak wielokrotnie wskazał Trybunał, art. 64 ust. 2 Konstytucji nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej (por. wyroki TK z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40 oraz 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29)” (wyrok o sygn. SK 66/19).

„Konstytucja samodzielnie nie ustanawia poszczególnych kategorii praw podmiotowych, nie hierarchizuje ich ani też nie determinuje określonych rozwiązań konstrukcyjnych lub treściowych, gdyż to jest zadaniem właściwych regulacji prawodawstwa zwykłego. Z drugiej jednak strony, zasady tej nie można rozumieć w sposób czysto formalny i blankietowy, pozwalający prawodawcy na całkowitą dowolność kreowania poszczególnych praw podmiotowych. Przedmiotem oceny jest bowiem – z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej nakazującej równą ochronę prawną praw majątkowych – również stosowane przez prawodawcę kryterium wyodrębnienia poszczególnych kategorii praw i zasadność merytoryczna stosowanego podziału. Czysto formalne wyodrębnienie na poziomie podkonstytucyjnym jakiegoś prawa majątkowego i zapewnienie zasadniczo odmiennej ochrony prawnej temu prawu w stosunku do innego, należącego wprawdzie do formalnie różnej kategorii praw majątkowych, ale treściowo, konstrukcyjnie i funkcjonalnie zbliżonego czy prawie identycznego z prawem, któremu przyznawana jest ochrona znacznie silniejsza – może uzasadniać zarzut naruszenia zasady równej ochrony wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji” (wyrok o sygn. SK 66/19).

„Z art. 64 ust. 2 Konstytucji wynika, że podmiot zagrożony w realizacji swoich uprawnień może – in abstracto – żądać od państwa nie tylko nieingerowania w sferę jego uprawnień, lecz nawet zachowań pozytywnych służących ich ochronie” (wyrok o sygn. SK 66/19; zob. również wyrok z 20 grudnia 2022 r., sygn. SK 78/21, OTK ZU A/2023, poz. 20). Według orzecznictwa sądów sformułowane w art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166; dalej: ustawa o radcach prawnych) prawo radcy prawnego do wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej z urzędu należy do praw majątkowych, o których mowa w art. 64 ust. 2 Konstytucji i podlegających ochronie na tej podstawie.

W wyroku o sygn. SK 66/19 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż prawo adwokata ustanowionego pełnomocnikiem z urzędu w postępowaniu sądowym jest prawem majątkowym podlegającym ochronie z mocy art. 64 ust. 2 Konstytucji, a nadto, że jest to prawo przysługujące bezpośrednio zainteresowanemu pełnomocnikowi.

Z kolei w wyroku o sygn. SK 78/21 Trybunał uznał za niezgodny § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18, ze zm.) z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji przez to, że wskazane w nich stawki dla adwokatów ustanowionych obrońcami z urzędu są niższe od stawek w tych samych sprawach dla adwokatów ustanowionych obrońcami z wyboru. W uzasadnieniu do tego wyroku stwierdzono, że „[z]asada równej dla wszystkich ochrony prawnej w płaszczyźnie podmiotowej oznacza zakaz różnicowania intensywności ochrony pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, osobami fizycznymi, podmiotami prawa publicznego czy też państwem” oraz, że „zaskarżone przepisy rozporządzenia z 2016 r. są sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony praw majątkowych, gdyż w sposób nieproporcjonalny zawężają kryteria ustawowe warunkujące uzyskanie wynagrodzenia (naruszają upoważnienie ustawowe) – mimo milczenia ustawodawcy w tym przedmiocie, pogarszają sytuację adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu”.

3.3. Art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.

Jako związkowe wzorce kontroli skarżąca powołała w pierwszej kolejności art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Art. 31 ust. 3 Konstytucji wymaga formy ustawy dla ustanawiania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Wymóg ten dotyczy w szczególności praw majątkowych objętych ochroną na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji. Ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne dla osiągnięcia szczególnych celów.

Trybunał w swoim orzecznictwie zaznaczał, że „[o]dstępstwo od równego traktowania sytuacji podobnych nie zawsze jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Każdorazowo niezbędna jest ocena przyjętego kryterium różnicowania. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy dane kryterium w sposób proporcjonalny może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną, należy rozstrzygnąć:

– czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

– czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

– czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych” (wyroki o sygn. SK 66/19 i o sygn. SK 78/21).

Art. 32 ust. 1 zdanie drugie brzmi: „Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Jednym ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji do poszczególnych dziedzin życia społecznego jest art. 64 ust. 2 Konstytucji (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 64 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999-2007, s. 15-16). Z tego względu art. 64 ust. 2 Konstytucji powinien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ zapewnienie równej dla wszystkich ochrony prawnej jest elementem równego traktowania przez władze publiczne (zob. L. Garlicki, op. cit., s. 16). Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Dopełnieniem tejże jest zakaz dyskryminacji, z jakiejkolwiek przyczyny, w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym (art. 32 ust. 2 Konstytucji) (por. wyrok o sygn. SK 78/21).

3.4. Art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Powołany przez skarżącą związkowo art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji stanowi, że „[r]ozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Przepis ten z jednej strony – określa warunki, które winno spełniać rozporządzenie jako akt wykonawczy, z drugiej – formułuje wymagania stawiane upoważnieniu ustawowemu.

Z całego przedstawionego wyżej wywodu wynika, że zakres materii pozostawianych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres materii ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji znacznie silniej akcentuje konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawęża pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia (por. wyrok TK z 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17, OTK ZU A/2018, poz. 43).

W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował konsekwentnie, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w braku lub nawet tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. W wyrokach o sygn. SK 66/19 i sygn. SK 78/21 Trybunał stwierdził, że „[j]est też oczywiste, że ustawa nigdy nie może być interpretowana jako dająca upoważnienie do wprowadzenia regulacji naruszających normy wyższego rzędu. W konsekwencji przy wykonywaniu upoważnienia do wydania aktu niższej rangi poszukiwać należy takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi – przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć – zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu”.

Wzorzec ten – zamieszczony w Rozdziale III Konstytucji – wprost nie odnosi się do konstytucyjnych wolności i praw, których to naruszenie skutkuje wszczęciem postępowania w trybie skargi konstytucyjnej. Mimo to w swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wyjątkowo dopuszczał powołanie tego wzorca, jeśli przemawiały za tym okoliczności sprawy oraz problem konstytucyjny. Przykładowo dopuszczano art. 92 ust. 1 Konstytucji jako główny wzorzec kontroli w sprawach: o sygn. SK 8/06 (wyrok z 24 lipca 2006 r., OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 84) oraz o sygn. SK 9/14 (wyrok z 28 października 2015 r., OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 153), zaś jako związkowy wzorzec kontroli w sprawach: o sygn. SK 22/03 (wyrok z 21 czerwca 2004 r., OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 59), o sygn. SK 23/07 (wyrok z 17 listopada 2010 r., OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103), o sygn. SK 7/15 (OTK ZU nr wyrok z 6 grudnia 2016 r., OTK ZU A/2016, poz. 100), o sygn. SK 4/17 (wyrok z 28 czerwca 2018 r., OTK ZU A/2018, poz. 43).

4. Ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu.

Problem konstytucyjny przedstawiony w niniejszej sprawie przedstawiony Trybunałowi Konstytucyjnemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pośród zasad rozliczania pomocy prawnej świadczonej w postępowaniu sądowym przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, można zgodnie z Konstytucją, ustalić mocą rozporządzenia zróżnicowanie samej wysokości wynagrodzenia przyznawanego radcom prawnym działającym z urzędu w stosunku do wynagrodzenia ustalanego według stawek minimalnych radcy prawnemu działającemu z wyboru w takiej samej sprawie. Skarżąca wskazała zatem adekwatnie wzorzec z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Niewątpliwie prawo do wynagrodzenia za pracę jest konstytucyjnym prawem majątkowy (art. 65 ust. 4 Konstytucji).

Rozporządzenie z 2016 r. zostało wydane na podstawie art. 223 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten ma następujące brzmienie:

„Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Radców Prawnych, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ponoszenia kosztów, o których mowa w ust. 1, [tj. ponoszonej przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu], z uwzględnieniem sposobu ustalania tych kosztów, wydatków stanowiących podstawę ich ustalania oraz maksymalnej wysokości opłat za udzieloną pomoc”.

Natomiast wytyczne w przedmiocie wynagrodzenia radców prawnych świadczących pomoc prawną z wyboru zostały zawarte w art. 225 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych. Przepisy te mają następujące brzmienie:

„2. Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za czynności radców prawnych przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę do zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego, mając na względzie, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, o której mowa w ust. 3, lecz nieprzekraczającej sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy radcy prawnego. 3. Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, stawki minimalne za czynności radców prawnych, o których mowa w ust. 1, mając na względzie rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy radcy prawnego”.

W chwili orzekania przez Trybunał, w wykonaniu powyższych dwóch ustępów art. 225 ustawy o radcach prawnych, obowiązuje rozporządzenie z 2015 r., które weszło w życie 1 stycznia 2016 r.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny prezentował stanowisko, że „[w]ybór metody ustalania stawki minimalnej wynagrodzenia dla pełnomocnika prawnego (tak z wyboru, jak i z urzędu) należy do normodawcy, który w tym zakresie – w granicach porządku konstytucyjnego – korzysta ze znacznej swobody regulacyjnej” (wyrok z 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15, OTK ZU A/2017, poz. 51; zob. również wyrok z 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11). W wyroku o sygn. SK 66/19, Trybunał Konstytucyjny podzielił ten pogląd i stwierdził, że „w kontekście art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji – owa swoboda nie uzasadnia arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy”.

W niniejszej sprawie Trybunał nie znajduje racjonalnych argumentów (nie tylko konstytucyjnych), które uzasadniałyby dyskryminujące traktowanie radców prawnych w zależności od tego, czy działają oni z wyboru, czy też zostali ustanowieni z urzędu. Zróżnicowanie wysokości stawek nie służy żadnemu z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie wypełnia żadnego z kryterium dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa posiadających tę samą cechę istotną (por. wyżej 3.3.). Nie ma też znaczenia, że płatnikiem wynagrodzenia jest Skarb Państwa, a nie inny podmiot.

Nie zmieniają powyższej oceny powoływane przez Ministra Sprawiedliwości poglądy wyrażane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 sierpnia 2006 r. o sygn. SK 23/05 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 94) ani też w wyroku o sygn. SK 35/15. Przedmiot kontroli konstytucyjnej oraz wskazywane wzorce kontroli w obu wyżej wymienionych sprawach sformułowane były odmiennie, zatem nie zachodzi przesłanka res iudicata. Ponadto rozważania zawarte w uzasadnieniach obu powyższych wyroków są w większości nieadekwatne w stosunku do problemu konstytucyjnego sprawy niniejszej. W sprawie o sygn. akt SK 35/15 problemem konstytucyjnym była zasadniczo wysokość stawek przewidzianych w dawnych przepisach dla celów odpowiedniego obciążenia kosztami procesowym strony przegrywającej spór na tle prawa do sądu ustanowionego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Natomiast w sprawie o sygn. SK 23/05 Trybunał Konstytucyjny orzekał o zgodności z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji ówcześnie obowiązujących przepisów w zakresie różnicowania stawek maksymalnych przyznawanych radcom prawnym działającym z urzędu, a nie różnicowania stawek pomiędzy radcami prawnymi działającymi z urzędu oraz działającymi z wyboru. Ówcześnie obowiązujące przepisy poddane trybunalskiej kontroli nie przewidywały żadnej różnicy pomiędzy stawkami radców prawnych ustanawianych z urzędu i z wyboru. Problem konstytucyjny w sprawie SK 23/05 sformułowany więc był zasadniczo odmiennie, niż w sprawie niniejszej. Trybunał badał bowiem zasady przyznawania stawek maksymalnych podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o to, że część stawek minimalnych pełnomocników z wyboru określana jest w wysokości wyższej niż podstawowe stawki maksymalne opłat przysługujących pełnomocnikom z urzędu działającym w takich samych sprawach.

W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 23/05 Trybunał stwierdził między innymi, iż nie ma uzasadnionego powodu, dla którego za pomoc prawną świadczoną w postępowaniu sądowym z urzędu miałoby łożyć wyłącznie państwo, lecz zasadne jest, by w kosztach pomocy prawnej partycypowały również poszczególne korporacje prawnicze. Rozdział kosztów świadczenia pomocy prawnej z urzędu pomiędzy Skarbem Państwa a korporacjami prawniczymi uznał Trybunał Konstytucyjny za zgodny z interesem publicznym. Trybunał podkreślił, że świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego w ramach wykonywania zawodu zaufania publicznego objęte jest wzmocnionymi gwarancjami konstytucyjnymi jako forma zinstytucjonalizowanego systemu pomocy prawnej. Trybunał zwrócił też uwagę, że ustawowe ukształtowanie (na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji) samorządu zawodu zaufania publicznego oznacza możliwość zlecania takim korporacjom wykonywania określonych funkcji o charakterze publiczno-prawnym. Członkowie korporacji świadcząc pomoc prawną z urzędu wypełniają obowiązek o charakterze publiczno-prawnym. Z takiego charakteru zastępstwa procesowego z urzędu, wynika odmienny aniżeli sposób zastępstwa umownego, sposób regulowania przez państwo zasad wynagradzania pełnomocnika. Jednakże, jak zostało stwierdzone in fine w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 23/05 „[n]ie oznacza to, że w określaniu wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu władza publiczna nie jest związana żadnymi regułami, jednakże punktem odniesienia regulacji w tej materii nie muszą być regulacje dotyczące zasad obowiązujących w sytuacji ponoszenia kosztów przez strony postępowania”.

Trybunał Konstytucyjny orzekając w niniejszej sprawie zasadniczo podzielił poglądy wyrażone w wyroku o sygn. SK 23/05, aczkolwiek nie znalazł w nich uzasadnienia dla różnicowania samych stawek wynagrodzenia radców prawnych świadczących w tej samej sprawie pomoc prawną z wyboru albo z urzędu, i to z mocy aktu o charakterze podustawowym. Przede wszystkim – jeżeli uznać, że wysokość wynagrodzenia przyznawanego radcom prawnym ustanawianym z urzędu wpisana jest w zasady wykonywania zawodu radcy prawnego jako zawodu zaufania publicznego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, to trzeba również dojść do wniosku, że powinna być ona określana w drodze ustawy, a nie rozporządzenia (por. zdanie odrębne Pana Sędziego Trybunału Konstytucyjnego Jarosława Wyrembaka do wyroku o sygn. SK 78/21).

W myśl preambuły Kodeksu Etyki Radcy Prawnego, stanowiącego Załącznik do uchwały Nr 884/XI/2023 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 7 lutego 2023 r., tekst jednolity) radca prawny wykonując w sposób samodzielny i niezależny zawód zaufania publicznego, służy dobru osób, których prawa i wolności zostały mu powierzone w celu ochrony. Pełni swoją misję społeczną z poszanowaniem obowiązków wobec demokratycznego społeczeństwa, zawodu radcy prawnego oraz wymiaru sprawiedliwości. Zawód radcy prawnego podlegający ochronie Konstytucji i zorganizowany na zasadzie samorządu stanowi jedną z gwarancji praworządności. Jest to zawód respektujący ideały i obowiązki etyczne jego wykonywania, przyczyniające się do godnego i uczciwego świadczenia pomocy prawnej.

Problemem w niniejszej sprawie nie jest zatem misja zawodu radcy prawnego jako zawodu zaufania publicznego, ani też szczególnej roli samorządu zawodowego radców prawnych, bo w tym zakresie nie ma jakichkolwiek wątpliwości, lecz raczej odniesienie tej misji do ponoszenia kosztów nieopłaconej procesowej pomocy prawnej dla osób ubogich.

Zapewnienie osobom ubogim nieodpłatnej pomocy prawnej poprzez ustanowienie z urzędu pełnomocników lub obrońców procesowych jest standardem demokratycznego państwa prawa, służy nie tylko bezpośrednim beneficjentom takiej pomocy, lecz także poprawnemu działaniu i celom wymiaru sprawiedliwości. W praktyce ustanawiane są w różnych państwach w tym zakresie odpowiednie regulacje obejmujące rozmaite zasady przyznawania nieodpłatnej, lub częściowo tylko odpłatnej procesowej pomocy prawnej dla osób ubogich. Regulacje te dokonywane są w państwach europejskich na różnych poziomach legislacyjnych, zarówno na szczeblu ustawowym, jak też w formie rozporządzeń władz wykonawczych, a nawet odpowiednich uchwał organów sądowniczych lub organów samorządu adwokatury.

Jest oczywiste, że zapewnienie osobom ubogim pomocy prawnej w procesie jest obowiązkiem państwa i leży w jego interesie. Koszty z tym związane są częścią kosztów działania wymiaru sprawiedliwości, będącego zadaniem państwa prawa. Bezsprzeczne jest również, że ustawowe ukształtowanie samorządu radców prawnych jako korporacji zawodowej osób zaufania publicznego pociąga za sobą szereg zobowiązań, które dla każdego radcy prawnego posiadają także wymiar materialny. Należą do nich uzyskanie odpowiedniej wiedzy zawodowej i prowadzenie odpowiedniej zawodowej praktyki z uwzględnieniem przewidzianych w ustawie zasad i standardów, a także ograniczeń, w szczególności dotyczących zasad wykonywania zawodu, powstrzymania się od pewnych zajęć i działań, zachowania tajemnicy zawodowej, przetwarzania danych osobowych, szczególnych wymogów dotyczących organizacyjnych form wykonywania zawodu, w tym ponoszenia związanych z tym kosztów takich, jak przykładowo obsługa kancelaryjna, komunikacja, archiwizacja, przynależność do samorządu zawodowego, obowiązkowe ubezpieczenia itp. Sam fakt wykonywania przez radcę prawnego zawodu zaufania publicznego pociąga za sobą określone koszty. O ile więc Skarb Państwa ponosi koszty stałe związane z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości, to również radcowie prawni ponoszą w swoim zakresie koszty związane z określonym ustawowo sposobem świadczenia pomocy prawnej. De facto zatem koszt świadczenia pomocy prawnej z urzędu przy uwzględnieniu nader umiarkowanych stawek opłat oznacza rozdział kosztów tej pomocy pomiędzy Skarbem Państwa a ustanowionym z urzędu pełnomocnikiem lub obrońcą. Radcowie prawni ustanowieni z urzędu zobowiązani są świadczyć pomoc prawną według najwyższych standardów, nie odbiegając od profesjonalnego poziomu pomocy prawnej świadczonej z wyboru. Poza ściśle określonymi w prawie przypadkami, radca prawny nie może uchylić się od wykonania zleconych mu obowiązków jako pełnomocnik lub obrońca z urzędu – w przeciwieństwie do radcy prawnego działającego jako pełnomocnik lub obrońca z wyboru. Radca prawny świadczący pomoc prawną z wyboru może odmówić prowadzenia sprawy, jak też prowadzić ją według stawek określonych w rozporządzeniu z 2015 r. lub wynikających z indywidualnej umowy z klientem, a także reprezentować lub bronić klienta za darmo (pro bono); we wszystkich tych sytuacjach jest to jednak – co należy podkreślić – autonomiczna decyzja radcy prawnego. Natomiast radca prawny ustanowiony pełnomocnikiem lub obrońcą z urzędu (a więc działający na podstawie sui generis polecenia państwa) zmuszony jest do pracy za wynagrodzenie na ogół niższe od tego, które otrzymałby jako pełnomocnik lub obrońca z wyboru według stawek określonych w rozporządzeniu z 2015 r. (por. wyroki o sygn. SK 66/19 oraz o sygn. SK 78/21).

W przypadku radców prawnych działających jako pełnomocnicy lub obrońcy z urzędu łączy się to z pewnym uszczerbkiem w ich substancji majątkowej dodatkowo przez to, że w przeciwieństwie do pełnomocników lub obrońców z wyboru nie mogą oni otrzymać wynagrodzenia „z góry” ani w całości, ani w części zaliczkowej, co oznacza, że do zakończenia postępowania w danej instancji de facto świadczą pomoc którą sami finansują. Zasady rozliczania należności z tytułu wynagrodzeń radców prawnych działających z urzędu i działających z wyboru w zależności od tego, czy płatnikiem jest strona lub uczestnik postępowania, czy też Skarb Państwa są zatem ipso facto zróżnicowane. Jednak odmienność sposobu rozliczania należności tytułem wynagrodzenia nie może uzasadniać odmienności w ustanowieniu wysokości wynagrodzeń za pomoc prawną świadczoną z urzędu lub z wyboru. Analiza statusu radców prawnych i ich roli w postępowaniu, w którym występują jako podmioty powołane i zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia (tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru) nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Odstępstwo od zasady równości, w tym również równej ochrony praw majątkowych, jest więc niedopuszczalne (por. wyroki o sygn. SK 66/19 oraz o sygn. SK 78/2, a także o sygn. SK 85/22).

Reasumując należy stwierdzić, że ani z analizy art. 223 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, ani z pozostałych przepisów tej ustawy, nie można na gruncie językowym ani celowościowym wyprowadzić podstawy dla Ministra Sprawiedliwości do zróżnicowania wynagrodzenia radców prawnych w reżimie rozporządzenia z 2016 r. (świadczących pomoc prawną z urzędu) w porównaniu z rozporządzeniem z 2015 r. (świadczących pomoc prawną z wyboru). Z tych wszystkich powodów Trybunał stwierdził, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. w zakresie, w jakim przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w rozporządzeniu z 2015 r., wydanym na podstawie art. 225 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych, dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Niezależnie od powyższego rozstrzygnięcia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że norma o podobnej treści utrwaliła się w orzecznictwie sądowym po wyroku o sygn. SK 66/19, Sąd Najwyższy odpowiednio orzekał w podobnych sprawach (por. postanowienia Sądu Najwyższego z: 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II UK 383/19, Lex nr 3060735; 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I UK 244/19, LEX nr 3111689; 25 maja 2020 r., sygn. akt III CSK 303/19, Lex nr 3032493; 30 czerwca 2020 r., sygn. akt V CZ 87/19, Lex nr 3049067; 30 czerwca 2020 r., sygn. akt III CZ 1/20, Lex nr 3033197; 23 lipca 2020 r., sygn. akt II CSK 101/20, Lex nr 3060759; 23 lipca 2020 r., sygn. akt III CSK 40/20, Lex nr 3066651; 15 września 2020 r., sygn. akt V CSK 71/20, Lex nr 3062754; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I CSK 438/20, Lex nr 3150255; 7 stycznia 2021 r., sygn. akt I CSK 598/20, Lex nr 3103835).

Można również wskazać na odpowiednie orzecznictwo sądów apelacyjnych (por. np.: wyroki Sądu Apelacyjnego w Krakowie z: 26 lutego 2021 r., sygn. akt I ACa 39/21 (niepubl.); 12 stycznia 2021 r., sygn. akt. I ACa 1290/19, Lex nr 3207418; Wrocławiu z 2 września 2021 r., sygn. akt II AKa 207/21, Lex nr 3304569 oraz postanowienia Sądu Apelacyjnego we: Wrocławiu z: 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II AKa 341/21 (niepubl.); 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II AKz 505/21 (niepubl.); Szczecinie z: 25 lutego 2022 r. sygn. akt I ACa 750/21 (niepubl.); Krakowie z: 11 lutego 2021 r., sygn. akt II AKz 824/20 (niepubl.); 6 lipca 2021 r., sygn. akt I ACz 366/21 (niepubl.); 8 lipca 2021 r., sygn. akt II AKz 423/21(niepubl.).

5. Skutki wyroku.

Skutkiem niniejszego wyroku jest utrata mocy obowiązującej normy poddanej kontroli. Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji zainteresowanym podmiotom (w tym skarżącej) przysługuje wznowienie prawomocnie zakończonych postępowań w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów procesu, gdzie podstawę prawną stanowiła badana w niniejszej sprawie norma.

Niniejszy wyrok powoduje, że w sprawach toczących się na skutek wznowienia postępowań, przy zasądzaniu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, zastosowanie będą mieć stawki minimalne określone w § 2 rozporządzenia z 2015 r.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.