Trybunał
Konstytucyjny zważył, co następuje:
W sprawach
inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie
postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych,
skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak
również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi
konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów
sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich
warunków jej dopuszczalności. Podkreślić również należy, że składu rozpoznającego
sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte w
postanowieniu o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu lub postanowieniu o
uwzględnieniu zażalenia skarżącego na postanowienie w przedmiocie odmowy nadania
dalszego biegu skardze konstytucyjnej (zob. m.in. wyrok pełnego składu TK z 25
września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz powołane tam
orzecznictwo).
1.2. Zaskarżone przepisy oraz umorzenie postępowania w
odniesieniu do części przedmiotu kontroli.
1.2.1. W niniejszej sprawie zaskarżono
§ 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 w związku z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez
Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu
(Dz. U. z 2019 r. poz. 18, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2016 r.). Przepisy te
mają następujące brzmienie:
„1. Opłatę ustala
się w wysokości określonej w rozdziałach 2-4, przy czym nie może ona przekraczać
wartości przedmiotu sprawy.
2. Ustalenie
opłaty w wysokości wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej 150% opłat
określonych w rozdziałach 2-4, następuje z uwzględnieniem:
1) nakładu pracy
adwokata, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia
sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności
podjętych w sprawie, w tym czynności podjętych w celu polubownego rozwiązania sporu,
również przed wniesieniem pozwu;
2) wartości
przedmiotu sprawy;
3) wkładu
adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również do
wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w
orzecznictwie i doktrynie;
4) stopnia
zawiłości sprawy, w szczególności trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności
zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenia i
przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań
świadków, dowodu z dokumentów o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności”;
„Opłaty wynoszą w
sprawie objętej:
„Opłaty za obronę
wynoszą:
3) przed sądem
rejonowym w postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym ‒ 420
zł;”.
1.2.2. W świetle zgromadzonego w
niniejszej sprawie materiału procesowego w sprawie skarżącego rozstrzygano jedynie w
przedmiocie wysokości minimalnych stawek adwokackich, gdyż tylko w odniesieniu do
tej materii skarżący zainicjował postępowanie zażaleniowe, domagając się przyznania
mu stawek minimalnych, jakie otrzymałby jako obrońca z wyboru (zob. zażalenie
skarżącego na punkt IV wyroku Sądu Rejonowego w K. z 24 marca 2021 r., sygn. akt
[…], oraz postanowienie Sądu Okręgowego w K. z 24 maja 2021 r., sygn. akt […]).
Jednocześnie skarżący nie wnosił o podwyższenie przysługujących mu stawek
minimalnych na zasadach obejmujących obrońców z wyboru i ta kwestia nie była
rozstrzygana przez sąd.
Z kolei § 4 ust.
1 rozporządzenia z 2016 r. jedynie ogólnie zakreśla ramy przepisów, na podstawie
których przyznawane ma być wynagrodzenie adwokatowi świadczącemu pomoc prawną z
urzędu. Konkretne stawki wynagrodzenia adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu
zostały natomiast uregulowane w przepisach zawartych w rozdziałach 2-4 tego
wskazanego aktu normatywnego i dopiero na podstawie odnośnych przepisów adwokatom
przyznawane jest wynagrodzenie.
Z tych też
powodów – jako niezastosowane w sprawie skarżącego – ust. 1 i 2 § 4 rozporządzenia z
2016 r. nie spełniają wymogu z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1
uotpTK, co przekłada się na umorzenie niniejszego postępowania – w odniesieniu do
badania konstytucyjności § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2016 r. – na podstawie art.
59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej:
uotpTK).
1.3. Dopuszczalność badania konstytucyjności przepisów
określających wysokość stawek wynagrodzenia dla pełnomocników procesowych.
Należy
przypomnieć, że w wyrokach z: 29 sierpnia 2006 r. o sygn. SK 23/05 (OTK ZU nr
8/A/2006, poz. 94), 21 czerwca 2017 r. o sygn. SK 35/15 (OTK ZU A/2017, poz. 51)
oraz 27 lutego 2018 r. o sygn. SK 25/15 (OTK ZU A/2018, poz. 11) Trybunał
Konstytucyjny dopuścił kontrolę zgodności z Konstytucją przepisów ustanawiających
stawki wynagrodzenia pełnomocników procesowych w odnośnych sprawach. Z tego też
powodu nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania na zasadzie art. 59 ust. 1
pkt 2 uotpTK wobec § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r.
1.4. Legitymacja do wniesienia skargi konstytucyjnej we
własnym imieniu przez obrońcę z urzędu w postępowaniu karnym.
Nie budzi
wątpliwości, że wyrok Sądu Rejonowego w K. z 24 marca 2021 r. (sygn. akt […]) – w
zakresie jego punktu IV – był skierowany do skarżącego w zakresie, w jakim Sąd ten
przyznał mu wynagrodzenie z tytułu udzielonej z urzędu obrony. W rezultacie to
skarżący miał legitymację do złożenia zażalenia na punkt IV wskazanego wyroku oraz –
w konsekwencji – skargi konstytucyjnej wniesionej w następstwie wydania
postanowienia Sądu Okręgowego w K. z 24 maja 2021 r. (sygn. akt […]), utrzymującego
w mocy rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV wyroku Sądu Rejonowego w K. (por. wyroki
TK z: 30 października 2012 r., sygn. SK 20/11, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 110; 22
października 2013 r., sygn. SK 14/13, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 100; 23 maja 2018 r.,
sygn. SK 15/15, OTK ZU A/2018, poz. 35 oraz 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19, OTK
ZU A/2020, poz. 13 – potwierdzające legitymację skargową pełnomocnika z urzędu w
postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym; zob. także uchwały SN z 20 maja 2011
r., sygn. akt III CZP 14/11, OSNC nr 1/2012, poz. 2 oraz 25 czerwca 2009 r., sygn.
akt III CZP 36/09, OSNC nr 2/2010, poz. 24 – potwierdzające wyłączną legitymację
skargową pełnomocnika z urzędu do zaskarżania postanowienia sądu pierwszej instancji
w sprawie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu).
Należy
przypomnieć, że w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. o sygn. SK 66/19 Trybunał
Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż „[p]ełnomocnik strony wyznaczony do pomocy prawnej z
urzędu ma (…) osobisty i bezpośredni interes prawny w dochodzeniu kosztów tej pomocy
(co oznacza, że może on podejmować wszystkie przepisane czynności w tym celu). Z
żądaniem takim nie może wystąpić ani strona, ani uczestnik postępowania.
Rozstrzygnięcie sądu dotyczące zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej jest
uboczne wobec treści rozstrzyganego w postępowaniu roszczenia, ale wpływa na kształt
sytuacji prawnej pełnomocnika. W postępowaniu cywilnym sytuacje, w których na
marginesie postępowania «głównego» sąd decyduje o prawach podmiotowych innych osób,
nie należą do rzadkości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uboczny względem
głównego żądania procesu charakter roszczenia pełnomocnika o przyznanie kosztów
pomocy świadczonej w ramach misji zawodu zaufania publicznego (jak i związane z tym
żądanie sprostowania protokołu odnośnie do treści złożonego wniosku o przyznanie
kosztów) nie zmienia faktu, że sąd, rozstrzygając w tym przedmiocie, decyduje o
prawach podmiotowych tego pełnomocnika. Prawa te zasługują na ochronę gwarantowaną
przez art. 79 ust. 1 Konstytucji w takim samym zakresie, jak wszystkie inne, gdyż
ustawa zasadnicza nie różnicuje poziomu ochrony praw w zależności od tego, czy o ich
treści rozstrzyga się w postępowaniu «głównym», czy wpadkowym. Należy również
nadmienić, że choć formalnie postępowanie sądowe toczy się między jego stronami
(uczestnikami), podmioty te nie są jedynymi legitymowanymi do wniesienia skargi
konstytucyjnej. Z gwarancyjnego charakteru tego środka ochrony konstytucyjnych
wolności i praw wynika bowiem, że służy on wszystkim osobom, pod warunkiem, iż organ
władzy publicznej władczo rozstrzygnął w orzeczeniu o ich prawach podmiotowych.
Zdaniem Trybunału w przypadku zindywidualizowanej kontroli konstytucyjności prawa
zasadnicze znaczenie ma określenie skarżącego, któremu przysługuje osobisty i
bezpośredni interes prawny w usunięciu naruszenia jego praw podmiotowych. Ten ścisły
związek wynika z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że skarga
przysługuje – verba legis – każdemu, czyje wolności
i prawa zostały naruszone. Z żądaniem ochrony nie można więc wystąpić domagając się
usunięcia stanu naruszenia na rzecz innych osób. W realiach rozpoznawanej sprawy
znaczy to, że legitymacja skargowa nie przysługuje stronie postępowania sądowego w
zakresie odnoszącym się do praw pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu
(por. wyrok TK z 23 maja 2018 r., sygn. SK 15/15)”.
Pogląd powyższy mutatis
mutandis zachowuje aktualność w odniesieniu do obrońcy z urzędu w
sprawach karnych.
W
petitum skargi konstytucyjnej (przytoczonym w komparycji
niniejszego wyroku oraz punkcie 1 ab initio cz. I
niniejszego uzasadnienia) skarżący określił zakres zaskarżenia kwestionowanych
przepisów rozporządzenia z 2016 r.
Wziąwszy pod
uwagę umorzenie postępowanie w odniesieniu do obu ustępów § 4 rozporządzenia z 2016
r., treść § 17 ust. 1 pkt 2 i § 17 ust. 2 pkt 3 tego aktu normatywnego, a także
uwzględniwszy stan faktyczny leżący u podstaw niniejszej sprawy oraz argumentację
zawartą w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, Trybunał stwierdza, że przedmiotem
kontroli w niniejszej sprawie powinny być § 17 ust. 1 pkt 2 i § 17 ust. 2 pkt 3
rozporządzenia z 2016 r. w zakresie, w jakim określone w nich stawki są o połowę
niższe od stawek przewidzianych w tych samych sprawach dla obrońców z wyboru.
1.6. Wniosek Prokuratora Generalnego o umorzenie postępowania
z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
1.6.1. W swoim stanowisku – odnosząc
się do uzasadnienia skargi konstytucyjnej – Prokurator Generalny podniósł, że
skarżący „nie przedstawił stosownej argumentacji, która podważyłaby domniemanie
konstytucyjności zaskarżonych regulacji. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej w
niniejszej sprawie zawiera bowiem w zasadzie jedynie postulaty Skarżącego”. To zaś –
zdaniem tego uczestnika postępowania – przemawiać ma za umorzeniem niniejszego
postępowania w odniesieniu do badania zgodności zaskarżonych regulacji z art. 64
ust. 1, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i w związku z art. 31
ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.
1.6.2. Trybunał uznaje wniosek
Prokuratora Generalnego za bezzasadny.
Należy
przypomnieć, że uzasadnienie rozpatrywanej skargi konstytucyjnej zawiera
jednoznacznie wskazanie wolności i praw konstytucyjnych, których naruszenie zarzuca
skarżący, oraz argumentację w tym przedmiocie (s. 5-9). Ponadto należy przypomnieć,
że w wyroku z 15 grudnia 2020 r. o sygn. SK 12/20 (OTK ZU A/2021, poz. 2) – znanym
Prokuratorowi Generalnemu w momencie sporządzania przezeń swojego stanowiska
procesowego – Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż „o dopuszczalności orzekania
merytorycznego w sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną nie decyduje objętość
jej uzasadnienia, lecz zasadność (trafność) poruszonego przez skarżącego problemu
(…). Trybunał Konstytucyjny jest zaś obowiązany samodzielnie uzasadnić określone
rozstrzygnięcie, nie ograniczając się do weryfikacji stanowisk uczestników
postępowania, co wynika z niekwestionowanej na gruncie naszej kultury prawnej zasady iura
novit curia oraz normy wyrażonej w art. 69 ust. 1 uotpTK,
nakazującej Trybunałowi w toku postępowania zbadać wszystkie istotne okoliczności w
celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy”; na marginesie wypada też zauważyć, że
pogląd ten został podtrzymany w wyroku z 22 czerwca 2022 r. o sygn. SK 3/20 (OTK ZU
A/2022, poz. 46).
W niniejszej
sprawie skarżący w petitum skargi konstytucyjnej
jako wzorce kontroli – wnosząc o uznanie niezgodności z nimi zaskarżonych przepisów
rozporządzenia z 2016 r. – wskazał art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie w związku
z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz
art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w
uzasadnieniu skargi jako wzorzec powołał również art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia
26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1651, ze zm.;
obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1184, ze zm.; dalej: prawo o
adwokaturze).
W tej sytuacji, w
świetle konstytucyjnych oraz ustawowych przesłanek skargi konstytucyjnej, Trybunał
musiał rozważyć dopuszczalność badania rozpatrywanej skargi pod kątem wskazanych
wzorców kontroli (por. np. wyroki TK z: 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU
nr 10/A/2014, poz. 112; 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15, OTK ZU A/2017, poz. 51
oraz 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19).
1.7.2. Umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności
zaskarżonej regulacji z art. 16 ust. 1, 2 i 3 prawa o adwokaturze.
Trybunał
przypomina, że z art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej wprost wynika, iż skarga
konstytucyjna przysługuje tylko w sytuacji, gdy zostały naruszone wolności lub prawa
określone w Konstytucji. W związku z tym wskazany przez skarżącego na s. 5
uzasadnienia skargi art. 16 ust. 1, 2 i 3 prawa o adwokaturze nie może stanowić
wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Podstawą skargi mogą być jedynie zarzuty
naruszenia przez akt normatywny praw i wolności gwarantowanych bezpośrednio w samej
Konstytucji (por. np. wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr
5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 7
maja 2002 r., sygn. SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29; 15 kwietnia 2009 r.,
sygn. SK 28/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 48; 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15 oraz
23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19). Ponieważ art. 79 ust. 1 Konstytucji nie
przewiduje możliwości kwestionowania w trybie skargi konstytucyjnej zgodności
przepisów aktów normatywnych (w szczególności rangi podustawowej) z aktami
ustawodawczymi, niniejsze postępowanie – w zakresie badania zgodności § 17 ust. 1
pkt 2 i § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r. z art. 16 ust. 1, 2 i 3 prawa o
adwokaturze – podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.
1.7.3. Umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności
zaskarżonej regulacji z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Z konstrukcji
skargi konstytucyjnej, określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wynika, że celem jej
jest ochrona przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności, naruszonych
na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu (normy
prawnej), którego konstytucyjność jest kwestionowana. Aby uznać skargę konstytucyjną
za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią
orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego (normą prawną) a postawionym
zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną (por. np.
postanowienia TK z: 4 marca 2014 r., sygn. Ts 88/13, OTK ZU nr 2/B/2014, poz. 147;
10 lipca 2014 r., sygn. Ts 224/12, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 385 oraz 8 listopada
2016 r., sygn. Ts 294/15, OTK ZU B/2016, poz. 507, a także wyroki TK z 20 grudnia
2017 r., sygn. SK 37/15, OTK ZU A/2017, poz. 90 oraz 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK
66/19).
Przepisy § 17
ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r. określają stawki dla
obrońcy z urzędu w sprawie objętej śledztwem oraz w sprawie przed sądem rejonowym w
postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym. Trybunał nie uznaje
za trafne stanowiska skarżącego, że wskazane przepisy naruszają – w odniesieniu do
obrońców z urzędu – prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej,
wywodzone z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Nie można bowiem przyjąć, że w sytuacji, gdy
sąd przyznaje obrońcy z urzędu wynagrodzenie według norm określonych w relewantnym
rozporządzeniu, dochodzi do „abstrakcyjnego” naruszenia prawa do sprawiedliwej
procedury. Skoro art. 45 ust. 1 Konstytucji ani nie gwarantuje zwrotu wszelkich
kosztów, które strona poniosła w celu dochodzenia roszczeń lub obrony swoich praw,
ani nie można z niego w szczególności wyprowadzić obowiązku sądu orzeczenia o
zwrocie kosztów postępowania w wysokości ustalonej w umowie zawartej pomiędzy stroną
wygrywającą proces a jej pełnomocnikiem (por. m.in. wyrok TK z 6 kwietnia 2016 r.,
sygn. SK 67/13, OTK ZU A/2016, poz. 10), to tym bardziej pełnomocnik z urzędu nie
może na podstawie tej regulacji konstytucyjnej dochodzić określenia wytycznych dla
prawodawcy odnośnie do wysokości należnego mu wynagrodzenia za udział w sprawie.
Innymi słowy, prawo wywodzone przez skarżącego z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej
nie stanowi adekwatnego wzorca w niniejszej sprawie.
Z tych też
powodów niniejsze postępowanie – w zakresie badania zgodności § 17 ust. 1 pkt 2 oraz
§ 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r. z art. 45 ust. 1 Konstytucji – podlega
umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.
1.7.4. Umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności
zaskarżonej regulacji z art. 64 ust. 1 Konstytucji.
W rozpatrywanej
skardze konstytucyjnej, jako jeden z wzorców „głównych”, powołano art. 64 ust. 1
Konstytucji, jednakże w jej uzasadnieniu wywody skarżącego skupiły się na dowodzeniu
niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 64 ust. 2 wespół z art. 31 ust. 3, art.
32 ust. 1, art. 2 oraz art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zasadniczej.
W tej sytuacji
niniejsze postępowanie – w zakresie badania zgodności § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17
ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r. z art. 64 ust. 1 Konstytucji – podlega
umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.
1.7.5. Badanie zgodności zaskarżonej regulacji z art. 64 ust.
2 Konstytucji.
Artykuł 64 ust. 2
Konstytucji wyraża zasadę równej ochrony własności oraz innych praw majątkowych.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał na znaczenie gwarancji zawartych w tym
przepisie, który poddaje ochronie zarówno prawo własności w rozumieniu prawa
cywilnego, jak i inne prawa majątkowe. Należą do nich w szczególności prawa
majątkowe wynikające z zawartych umów cywilnoprawnych. Norma ta w odniesieniu do
praw majątkowych stanowi doprecyzowanie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1
ustawy zasadniczej. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że istotą tej zasady jest zakaz
różnicowania ochrony praw majątkowych ze względu na charakter podmiotu danego prawa
(zob. wyroki TK z: 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25; 28
października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82 oraz 24 lutego 2009
r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). Gwarancja ochrony nie jest
jednolita dla wszelkich kategorii praw majątkowych, gdyż jej różny zakres wynika z
treści i konstrukcji poszczególnych praw, a równość ochrony powinna być odnoszona do
praw tej samej kategorii (zob. wyrok TK z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU
nr 5/1999, poz. 94). Jednocześnie, jak wielokrotnie wskazał Trybunał, art. 64 ust. 2
Konstytucji nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu
stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej (por.
wyroki TK z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40 oraz 14
marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29).
Problem
sformułowany w niniejszej sprawie dotyczy prawa majątkowego o określonej przez
ustawodawcę treści (zakres podmiotowy, wytyczne dla normodawcy do wydania stosownego
rozporządzenia wykonawczego), które na poziomie rozporządzenia z 2016 r. (bez
upoważnienia ze strony ustawodawcy) zostało zróżnicowane według kryterium
podmiotowego (odmienna regulacja w zakresie wynagradzania adwokatów będących
obrońcami z urzędu oraz świadczących pomoc prawną z wyboru). Tym samym skarżący w
sposób prawidłowy powołał art. 64 ust. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli.
1.7.6. Badanie zgodności zaskarżonej regulacji z art. 92 ust.
1 zdanie pierwsze Konstytucji.
Kolejny wzorzec
konstytucyjny nie odnosi się wprost do konstytucyjnych wolności i praw, których
naruszenie warunkuje wszczęcie postępowania w trybie skargi konstytucyjnej.
Zamieszczony w rozdziale III Konstytucji art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze (powołany
przez skarżącego jako wzorzec „związkowy”) statuuje bowiem ramy konstrukcyjne
rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Analiza przepisów ustawy zasadniczej pozwala
stwierdzić, że postanowienia formułujące wolności lub prawa zostały zamieszczone
przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji.
W swoim
dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, w sprawach inicjowanych skargą
konstytucyjną, wyjątkowo dopuszczał powołanie jako wzorców kontroli przepisów
rozdziału III Konstytucji w postaci art. 87 ust. 1 – statuującego katalog źródeł
prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyroki TK z 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01,
OTK ZU nr 5/2001, poz. 127 oraz 7 lipca 2003 r., sygn. SK 38/01, OTK ZU nr 6/A/2003,
poz. 61) czy art. 92 ust. 1 (zob. np. wyroki TK z: 21 czerwca 2004 r., sygn. SK
22/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 59; 24 lipca 2006 r., sygn. SK 8/06, OTK ZU nr
7/A/2006, poz. 84; 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz.
103; 28 października 2015 r., sygn. SK 9/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 153; 6 grudnia
2016 r., sygn. SK 7/15, OTK ZU A/2016, poz. 100; 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17,
OTK ZU A/2018, poz. 43 oraz 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19), jeżeli przemawiały
za tym okoliczności sprawy oraz poruszony problem konstytucyjny. Należy przy tym
zauważyć, że art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej był ujmowany wespół z odpowiednim
przepisem Konstytucji statuującym prawa lub wolności jednostki (w sprawie SK 1/01 –
art. 67 ust. 1, a w sprawie SK 38/01 – art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze), zaś art. 92
ust. 1 albo jako wzorzec „główny” (tak w sprawach SK 8/06 oraz SK 9/14), albo jako
„związkowy” (tak w sprawach SK 22/03, SK 23/07, SK 7/15, SK 4/17 oraz SK 66/19).
W ocenie składu
orzekającego w niniejszej sprawie argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi
konstytucyjnej wykazuje związek pomiędzy naruszeniem zasady ochrony konstytucyjnych
praw majątkowych a art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, skoro podstawą
rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego były przepisy rozporządzenia z 2016 r. o
treści – jak zarzuca skarżący – wykraczającej poza delegację ustawową.
1.7.7.
Badanie zgodności zaskarżonej regulacji z art. 31 ust. 3, art.
32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji.
Przepisy art. 31
ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji – jak wynika z
petitum skargi oraz jej uzasadnienia – powołane zostały przez
skarżącego jako „związkowe” wzorce kontroli do art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej.
Argumentacja skarżącego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie powołanie art.
31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowiło konkretyzację zarzutów ograniczenia
równej ochrony praw majątkowych. Tym samym nie zachodzi przesłanka umorzenia
postępowania – odnośnie do badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 31 ust.
3, art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2
uotpTK.
W tym stanie
rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie rozpatrywać będzie
problem zgodności § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r.
z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 92 ust. 1
zdanie pierwsze Konstytucji z uwagi na to, że wskazane w zaskarżonych przepisach
stawki dla adwokatów ustanowionych obrońcami z urzędu są niższe od stawek w tych
samych sprawach dla adwokatów ustanowionych obrońcami z wyboru.
2. Ocena konstytucyjności zaskarżonych przepisów.
2.1. Istota zarzutu skarżącego
sprowadza się do wprowadzenia przez Ministra Sprawiedliwości na poziomie
rozporządzenia wykonawczego do prawa o adwokaturze – mimo braku ku temu podstaw w
ustawie – regulacji dyskryminującej, w zakresie przysługującego im wynagrodzenia,
adwokatów będących obrońcami z urzędu w stosunku do adwokatów, którzy świadczą
obronę z wyboru.
2.2. Trybunał Konstytucyjny w swym
dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się na temat wykładni art. 92
ust. 1 Konstytucji. Przepis ten – z jednej strony – określa warunki, które winno
spełniać rozporządzenie jako akt wykonawczy, z drugiej – formułuje wymagania
stawiane upoważnieniu ustawowemu.
Konstrukcja
rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy jest zdeterminowana trzema
podstawowymi warunkami:
– po pierwsze –
wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, tj. opartego nie tylko na domniemaniu
i wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w
upoważnieniu;
– po drugie –
wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach
udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu i w celu wykonania
ustawy;
– po trzecie –
niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji oraz z ustawą, na
podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które
w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem
rozporządzenia.
Cel ustawy musi
być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań. Nie może więc być
rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu
zawierającego upoważnienie. Niemożność ustalenia tak rozumianego celu prowadzi per
se do podważenia poprawności upoważnienia do wydania aktu
normatywnego. W konsekwencji przepisy wykonawcze, aby mogły pomyślnie przejść test
konstytucyjności, muszą pozostawać w merytorycznym i funkcjonalnym związku z
rozwiązaniami ustawowymi. Tylko bowiem w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w
jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. Podkreślenie
konieczności istnienia zależności o charakterze funkcjonalnym ma istotne znaczenie w
tych zwłaszcza sytuacjach, kiedy upoważnienie do wydania aktu rangi niższej niż
ustawa może – co do swego zakresu – wywoływać wątpliwości interpretacyjne. W wypadku
bowiem pojawienia się takich wątpliwości podstawowe znaczenie uzyskuje pytanie,
jakie są niezbędne środki i instrumenty prawne do urzeczywistnienia celów
zakładanych przez ustawodawcę.
Jest też
oczywiste, że ustawa nigdy nie może być interpretowana jako dająca upoważnienie do
wprowadzenia regulacji naruszających normy wyższego rzędu. W konsekwencji przy
wykonywaniu upoważnienia do wydania aktu niższej rangi poszukiwać należy takiego
kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi – przy respektowaniu celu, któremu ma
ona służyć – zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu.
W swym
dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował konsekwentnie, że
brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w braku lub nawet
tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w
danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na
domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Tego rodzaju zasadę
przyjęto już w pierwszym rozstrzygnięciu merytorycznym, które wydał w swojej
historii Trybunał Konstytucyjny, tj. w orzeczeniu z 28 maja 1986 r. o sygn. U 1/86
(OTK w 1986 r., poz. 2). Na gruncie Konstytucji z 1997 r., dzięki art. 92 ust. 1
(wymagającemu, aby ustawa zawierała wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego)
oraz ust. 2 tegoż przepisu (expressis verbis zakazującemu
subdelegacji), doszło do zwiększenia rygoryzmu odnoszącego się do bezpośredniości
związku między macierzystą ustawą i rozporządzeniem wykonawczym.
Rozważenie
relacji między rozporządzeniem, ustawą i Konstytucją wymaga zawsze uwzględniania
ogólnego założenia wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności. W
porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy
jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie
„cedować” funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Zasadnicza regulacja
pewnej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy
nienależące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym
decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów
regulacji prawnej. W tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i
praw jednostki, przewidziane, konieczne lub choćby tylko dozwolone przez Konstytucję
– unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1
i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa
prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie
prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie
znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie
do modelu określonego w art. 92 ust. 1. W tym sensie wyłączność ustawy nabrała
zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione
regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego
ustawowego unormowania tychże materii. Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania
pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne
w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa), natomiast pojawia się pytanie,
jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie
wykonawcze można pozostawić rozporządzeniu. Odpowiedź na to pytanie zależy od
normowanej materii. W niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy – mówiąc szerzej
– regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca
normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę
podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych (zob. orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995
r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12). W innych dziedzinach prawa ustawa
może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nigdy jednak nie może to
prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do
pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego
kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich
uregulowań ani wskazówek. Innymi słowy, możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej
zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych
dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja
ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (tak wyrok
TK z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3). Minimum
treściowe wytycznych nie ma tu charakteru stałego, a wyznaczane musi być a
casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z
sytuacją jednostki. Oczywiste jest przy tym, że „wytyczne” nigdy nie mogą mieć
blankietowego czy quasi-blankietowego charakteru
(np. ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że rozporządzenie określi „ogólne
zasady”), nawet jednak, gdy przybiorą one postać wskazań merytorycznych, to zawsze
pozostanie pytanie, czy – na tle regulowanej materii – stopień ich szczegółowości
można uznać za konstytucyjnie dostateczny.
Ostatni omawiany
aspekt wiąże się ściśle z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, wymagającego formy
ustawy dla ustanawiania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności.
Znaczenie prawne art. 31 ust. 3 polega na ustanowieniu dodatkowego nakazu
szczegółowości regulacji ustawowej w tych wszystkich unormowaniach, które dotyczą
ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. W takim wypadku zakres materii
pozostawianych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres materii
ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji
silniej jeszcze akcentuje konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawęża
pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia (por. wyrok TK z 28 czerwca 2018 r.,
sygn. SK 4/17).
W konsekwencji na
gruncie Konstytucji z 1997 r. w ogóle nie istnieje instytucja „upoważnienia
blankietowego” jako podstawy wydania skutecznego, nienaruszającego Konstytucji aktu
wykonawczego do ustawy. Niedopuszczalne jest także wydawanie przez upoważniony w
delegacji ustawowej organ konstytucyjny rozporządzeń wykonawczych, które
przekraczałyby zakres upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę (przekroczenie
delegacji) lub w zakresie swojego normowania pomijałyby określone elementy
wytycznych zawartych w przepisie upoważniającym (niewykonanie delegacji w sposób
pełny).
Powyższe
założenia mają podstawowe znaczenie dla oceny konstytucyjności § 17 ust. 1 pkt 2
oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r. w kontekście zarzutu naruszenia
przez te przepisy art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej.
2.3. Zagwarantowanie ochrony własności
jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek
interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w prawodawstwie
zwykłym (normach podkonstytucyjnych). Wynika z tego, że podmiot zagrożony w
realizacji swoich uprawnień może – in abstracto –
żądać od państwa nie tylko nieingerowania w sferę jego uprawnień, lecz nawet
zachowań pozytywnych służących ich ochronie (por. wyroki TK z 28 czerwca 2018 r.,
sygn. SK 4/17 oraz 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19).
W art. 64 ust. 2
Konstytucji ustanowiono zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności,
innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Trybunał Konstytucyjny dokonując
wykładni tego przepisu, podkreślił, że on nie tylko nawiązuje do zasady równości,
ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą
podlegać ochronie prawnej (por. wyroki TK z: 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15; 28
czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17 oraz 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19).
W wyroku z 2
czerwca 1999 r. o sygn. K 34/98 Trybunał zajął stanowisko, że:
– po pierwsze –
na ustawodawcy zwykłym spoczywa nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów
i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek
negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby
pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczyć;
– po drugie –
gwarancja równej ochrony praw majątkowych nie może być utożsamiana z identycznością
intensywności ochrony udzielanej poszczególnym kategoriom praw majątkowych;
– po trzecie –
równość może być odnoszona jedynie do praw majątkowych należących do tej samej
kategorii.
Zasada równej dla
wszystkich ochrony prawnej w płaszczyźnie podmiotowej oznacza zakaz różnicowania
intensywności ochrony pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, osobami fizycznymi,
podmiotami prawa publicznego czy też państwem. Chodzi tu zarówno o regulacje
pozytywne (lub ich brak) na poziomie ustawy, jak i sytuacje, w których określone
prawo (uprawnienie) majątkowe zostało przyznane przez ustawodawcę, natomiast
podustawowa regulacja wykonawcza – wbrew wytycznym delegacyjnym – dokonuje jego
ograniczenia (por. wyroki TK z 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17 oraz 23 kwietnia
2020 r., sygn. SK 66/19).
2.4. Rozporządzenie z 2016 r. zostało
wydane na podstawie art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze. Przepis ten od dnia wejścia
w życie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.; dalej: ustawa z
2002 r.), tj. 5 października 2002 r., ma następujące brzmienie:
„Minister
Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w
drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ponoszenia kosztów, o których mowa w ust.
1 [tj. ponoszonej przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z
urzędu], z uwzględnieniem sposobu ustalania tych kosztów, wydatków stanowiących
podstawę ich ustalania oraz maksymalnej wysokości opłat za udzieloną pomoc”.
Dla porównania
wytyczne w przedmiocie wynagrodzenia adwokatów świadczących pomoc prawną z wyboru
zostały zawarte w art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze, które to przepisy od dnia
wejścia w życie art. 8 pkt 1 ustawy z 2002 r., tj. 5 października 2002 r., stanowią,
co następuje:
„2. Minister
Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady
Radców Prawnych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za czynności
adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę do
zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich, mając na
względzie, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, o której mowa w ust. 3,
lecz nieprzekraczającej sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i
zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy adwokata.
3. Minister
Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady
Radców Prawnych, określi, w drodze rozporządzenia, stawki minimalne za czynności
adwokackie, o których mowa w ust. 1, mając na względzie rodzaj i zawiłość sprawy
oraz wymagany nakład pracy adwokata”.
Obecnie, w
wykonaniu powyższych dwóch ustępów art. 16 prawa o adwokaturze, obowiązuje
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie
opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.; dalej: rozporządzenie z
2015 r.), które weszło w życie 1 stycznia 2016 r.
Upoważnienie
zawarte w art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze (zwłaszcza w kontekście art. 16 ust. 2
i 3 tej ustawy) pozwala na uszczegółowienie regulacji ustawowej pod względem
przedmiotowym, precyzując jednocześnie dopuszczalny kierunek takiego doprecyzowania
przepisów ustawy: norma kompetencyjna upoważnia jedynie do określenia stawek
wynagrodzenia adwokatów w oparciu o przesłanki zawarte w tym przepisie delegacyjnym.
2.5. W ocenie Trybunału zaskarżone
przepisy rozporządzenia z 2016 r. są sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony praw
majątkowych, gdyż w sposób nieproporcjonalny zawężają kryteria ustawowe warunkujące
uzyskanie wynagrodzenia (naruszają upoważnienie ustawowe) – mimo milczenia
ustawodawcy w tym przedmiocie, pogarszają sytuację adwokatów świadczących pomoc
prawną z urzędu.
W swoim
dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny prezentował stanowisko, że
„[w]ybór metody ustalania stawki minimalnej wynagrodzenia dla pełnomocnika prawnego
(tak z wyboru, jak i z urzędu) należy do normodawcy, który w tym zakresie – w
granicach porządku konstytucyjnego – korzysta ze znacznej swobody regulacyjnej”
(wyroki TK z 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15 oraz 27 lutego 2018 r., sygn. SK
25/15). Stanowisko to zostało rozwinięte w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. o sygn. SK
66/19, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż „podziela ten pogląd,
wskazując jednocześnie, że – w kontekście art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1
zdanie drugie oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji – owa swoboda nie uzasadnia
arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych,
spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy. Postanowienie art.
64 ust. 2 Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej
zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji do poszczególnych
dziedzin życia społecznego (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 64 Konstytucji, [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa
1999-2007, s. 15-16). Z tego względu art. 64 ust. 2 Konstytucji powinien być
interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, ponieważ
zapewnienie równej dla wszystkich ochrony prawnej jest elementem równego traktowania
przez władze publiczne (zob. L. Garlicki, op.cit.,
s. 16). Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w
obrębie określonej klasy (kategorii). Dopełnieniem tejże jest zakaz dyskryminacji, z
jakiejkolwiek przyczyny, w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym (art. 32
ust. 2 Konstytucji)”. Stanowisko to aprobuje także Trybunał orzekający w sprawie SK
78/21.
Należy
przypomnieć, że adwokaci stanowią grupę podmiotów podobnych, posiadających – w
zakresie prawa do wynagrodzenia – wspólną cechę istotną w rozumieniu art. 64 ust. 2
Konstytucji, a więc także w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Całą tę grupę
charakteryzuje to, że jedynym przedmiotem działalności palestry jest świadczenie
profesjonalnej pomocy prawnej osobom fizycznym, osobom prawnym oraz innym podmiotom
określonym w ustawie. Pomoc ta – co do zasady – świadczona jest w ramach wyboru: to
adwokat i jego potencjalny klient ustalają warunki reprezentacji. Niemniej jednak
adwokat w określonych sytuacjach zostać może zobowiązany przez państwo do
świadczenia pomocy prawnej z urzędu wobec osób, które nie są w stanie ponieść
kosztów pomocy prawnej. W obu przypadkach adwokat zobligowany jest do dochowania jak
największej staranności w wykonywaniu swoich obowiązków i dbania o interesy klienta
(por. wyrok TK z 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19).
Odstępstwo od
równego traktowania sytuacji podobnych nie zawsze jest konstytucyjnie
niedopuszczalne. Każdorazowo niezbędna jest ocena przyjętego kryterium różnicowania.
Aby odpowiedzieć na pytanie, czy dane kryterium w sposób proporcjonalny może
stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą
istotną, należy rozstrzygnąć:
– czy kryterium
to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;
– czy waga
interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi
interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;
– czy kryterium
różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami
konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Stosując wskazane
kryteria do oceny konstytucyjności zróżnicowania wynagrodzenia adwokatów, Trybunał
stwierdza przede wszystkim, że nie dostrzega żadnych wartości konstytucyjnych,
którym mają służyć badane regulacje. Co więcej, w ocenie Trybunału, brak
jakichkolwiek racjonalnych argumentów (nie tylko konstytucyjnych), które
uzasadniałyby dyskryminujące traktowanie obrońców w zależności od tego, czy działają
oni z wyboru, czy też zostali ustanowieni z urzędu. Nota bene
w uzasadnieniu do projektu z 4 czerwca 2016 r. rozporządzenia w sprawie ponoszenia
przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z
urzędu Minister Sprawiedliwości nie przedstawił przekonujących motywów, którymi się
kierował przy określeniu w nim stawek adwokackich – przeciwnie, na s. 12 poprzestał
tylko na krytyce poprzedniego kierownictwa resortu, a na s. 12-15 krótkim
zreferowaniu treści projektowanych przepisów (zob.
https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//517/12286707/12359945/12359946/dokument227177.pdf).
Ponadto Minister Sprawiedliwości w ogóle nie odniósł się do krytycznych uwag
odnośnie do rozporządzenia z 2016 r. przedstawionych w stanowisku Naczelnej Rady
Adwokackiej, przedłożonym mu wraz z pismem Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej z 4
lipca 2016 r. (znak: NRA-145-R/29/16) – (zob.
https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//517/12286707/12359945/12359948/dokument229708.pdf).
Analiza statusu
adwokatów i ich roli w postępowaniu, w którym występują jako podmioty powołane i
zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich
wynagrodzenia (tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu o połowę wynagrodzenia, które
otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru) nie ma
konstytucyjnego uzasadnienia. Odstępstwo od zasady równości, w tym również równej
ochrony praw majątkowych, jest więc niedopuszczalne (por. wyrok TK z 23 kwietnia
2020 r., sygn. SK 66/19).
W ocenie
Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że w sprawach wymagających
profesjonalnej wiedzy prawnej prawidłowe wykonywanie obowiązków przez adwokata
(niezależnie od tego, czy jest to pełnomocnik lub obrońca z wyboru czy z urzędu)
wymaga niejednokrotnie dużego nakładu pracy. Poza ściśle określonymi w prawie
przypadkami, adwokat nie może uchylić się od wykonania zleconych mu obowiązków jako
pełnomocnik lub obrońca z urzędu – w przeciwieństwie do adwokata działającego jako
pełnomocnik lub obrońca z wyboru, który może odmówić podjęcia się reprezentacji
prawnej potencjalnego klienta. W przypadku adwokatów działających jako pełnomocnicy
lub obrońcy z urzędu łączyć się to może bez
wątpienia z określonym uszczerbkiem w ich substancji majątkowej; w przeciwieństwie
bowiem do pełnomocników lub obrońców z wyboru nie mogą oni otrzymać wynagrodzenia „z
góry” ani w całości, ani w części zaliczkowej, co oznacza, że do zakończenia
postępowania w danej instancji de facto świadczą
pomoc prawną za darmo (por. wyrok TK z 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19).
Kwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są wyrazem tego, że normodawca – właśnie
przez zastosowanie arbitralnego (i niezawartego w delegacji ustawowej) kryterium –
sprawił, że prawo do uzyskania przez adwokata, będącego pełnomocnikiem lub obrońcą z
urzędu, wynagrodzenia w pełnej wysokości zostało w istocie wyłączone.
Powyższego
wniosku nie zmienia ust. 2 § 4 rozporządzenia z 2016 r. przytoczony w punkcie 1.2.1
tej części niniejszego uzasadnienia, wedle którego stawka minimalna może zostać
powiększona do wysokości nieprzekraczającej 150% tejże stawki.
Po pierwsze
bowiem – stawki minimalne w rozporządzeniu z 2016 r. są na ogół niższe od stawek w
analogicznych sprawach w rozporządzeniu z 2015 r. (w jego aktualnym brzmieniu). W
sprawach karnych jest to aż nad wyraz widoczne, albowiem § 17 rozporządzenia z 2016
r. dla obrońców z urzędu przewiduje następujące stawki – verba legis
:
„1. Opłaty
wynoszą w sprawie objętej:
1) dochodzeniem –
180 zł;
3) czynnościami
wyjaśniającymi w postępowaniu w sprawach o wykroczenia – 90 zł.
2. Opłaty za
obronę wynoszą:
1) przed sądem
rejonowym w postępowaniu szczególnym – 360 zł;
2) przed sądem
rejonowym w postępowaniu w sprawach o wykroczenia – 180 zł;
3) przed sądem
rejonowym w postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym – 420 zł;
4) przed sądem
okręgowym jako drugą instancją lub przed wojskowym sądem okręgowym jako drugą
instancją – 420 zł;
5) przed sądem
okręgowym jako pierwszą instancją lub przed wojskowym sądem okręgowym jako pierwszą
instancją oraz przed sądem apelacyjnym – 600 zł;
6) przed Sądem
Najwyższym – 600 zł.
3. Opłaty wynoszą
za sporządzenie i wniesienie kasacji w sprawie, w której w pierwszej instancji
orzeczenie wydał:
1) sąd rejonowy
lub wojskowy sąd garnizonowy – 360 zł;
2) sąd okręgowy
lub wojskowy sąd okręgowy – 600 zł.
1) za czynności w
sprawie o wznowienie postępowania oraz w sprawie o podjęcie postępowania warunkowo
umorzonego – 360 zł;
2) za
sporządzenie opinii o braku podstaw wniosku o wznowienie postępowania, za
sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia kasacji oraz braku podstaw do
stwierdzenia nieważności orzeczenia w postępowaniu karnym – 360 zł;
3) za
sporządzenie środka odwoławczego w przypadku, gdy sporządzający nie występuje przed
sądem – 360 zł.
5. Opłaty wynoszą
za obronę w sprawach o wydanie wyroku łącznego – 120 zł.
6. Opłaty wynoszą
za prowadzenie spraw o odszkodowanie za niesłuszne skazanie lub ukaranie,
aresztowanie lub zatrzymanie, w tym spraw wynikających z przepisów o uznanie za
nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz
niepodległego bytu Państwa Polskiego – 120 zł.
7. Przepisy ust.
1-5 stosuje się odpowiednio do opłat za czynności w postępowaniu karnym i
odpowiednio w postępowaniu w sprawach o wykroczenia pełnomocnika powoda cywilnego,
pełnomocnika pokrzywdzonego, pełnomocnika oskarżyciela posiłkowego lub oskarżyciela
prywatnego”.
Tymczasem § 11
rozporządzenia z 2015 r. (w aktualnej redakcji) przewiduje w tych samych sprawach
wyższe stawki dla obrońców z wyboru – verba legis:
„1. Stawki
minimalne wynoszą w sprawie objętej:
1) dochodzeniem –
360 zł;
3) czynnościami
wyjaśniającymi w postępowaniu w sprawach o wykroczenia – 180 zł.
2. Stawki
minimalne za obronę wynoszą:
1) przed sądem
rejonowym w postępowaniu szczególnym – 720 zł;
2) przed sądem
rejonowym w postępowaniu w sprawach o wykroczenia – 360 zł;
3) przed sądem
rejonowym w postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym – 840 zł;
4) przed sądem
okręgowym jako drugą instancją lub przed wojskowym sądem okręgowym jako drugą
instancją – 840 zł;
5) przed sądem
okręgowym jako pierwszą instancją lub przed wojskowym sądem okręgowym jako pierwszą
instancją oraz przed sądem apelacyjnym – 1200 zł;
6) przed Sądem
Najwyższym – 1200 zł.
3. Stawki
minimalne wynoszą za sporządzenie i wniesienie kasacji w sprawie, w której w
pierwszej instancji orzeczenie wydał:
1) sąd rejonowy
lub wojskowy sąd garnizonowy – 720 zł;
2) sąd okręgowy
lub wojskowy sąd okręgowy – 1200 zł.
4. Stawki
minimalne wynoszą:
1) za czynności w
sprawie o wznowienie postępowania oraz w sprawie o podjęcie postępowania warunkowo
umorzonego – 720 zł;
2) za
sporządzenie opinii o braku podstaw wniosku o wznowienie postępowania, za
sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia kasacji oraz braku podstaw do
stwierdzenia nieważności orzeczenia w postępowaniu karnym – 720 zł;
3) za
sporządzenie środka odwoławczego w przypadku, gdy sporządzający nie występuje przed
sądem – 720 zł.
5. Stawki
minimalne wynoszą za obronę w sprawach o wydanie wyroku łącznego – 240 zł.
6. Stawki
minimalne wynoszą za prowadzenie spraw o odszkodowanie za niesłuszne skazanie lub
ukaranie, aresztowanie lub zatrzymanie, w tym spraw wynikających z przepisów o
uznanie za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na
rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego – 240 zł.
7. Przepisy ust.
1-5 stosuje się odpowiednio do opłat za czynności w postępowaniu karnym i
odpowiednio w postępowaniu w sprawach o wykroczenia pełnomocnika powoda cywilnego,
pełnomocnika pokrzywdzonego, pełnomocnika oskarżyciela posiłkowego lub oskarżyciela
prywatnego”.
Po drugie –
określone w rozporządzeniu z 2015 r. stawki minimalne stanowią punkt odniesienia dla
adwokatów przy ustalaniu minimalnego cennika ich usług (por. wyrok TK z 23 kwietnia
2020 r., sygn. SK 66/19).
Po trzecie –
adwokat działający jako pełnomocnik lub obrońca z wyboru może odmówić prowadzenia
sprawy, jak też prowadzić ją według stawek określonych w rozporządzeniu z 2015 r.
lub wynikających z indywidualnej umowy z klientem, a także reprezentować lub bronić
klienta za darmo (pro bono); we wszystkich tych
sytuacjach jest to jednak – co należy podkreślić – autonomiczna decyzja adwokata.
Natomiast adwokat ustanowiony pełnomocnikiem lub obrońcą z urzędu (a więc działający
na podstawie sui generis polecenia państwa)
zmuszony jest do pracy za wynagrodzenie na ogół niższe od tego, które otrzymałby
jako pełnomocnik lub obrońca z wyboru według stawek określonych w rozporządzeniu z
2015 r. (por. wyrok TK z 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19).
Po czwarte –
odpowiednikiem § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2016 r. jest § 15 ust. 3 rozporządzenia z
2015 r., jednakże ten ostatni przepis dotyczy warunków, które pełnomocnik z wyboru
musi spełnić, aby uzyskać – co należy uwypuklić – sześciokrotność stawki minimalnej,
a nie 150% jak w przypadku pełnomocnika z urzędu.
Po piąte –
Konstytucja (jak już wcześniej wspomniano) w art. 64 ust. 2 ustanowiła zasadę równej
dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Jak zauważył Trybunał w
wyroku z 13 kwietnia 1999 r. o sygn. K 36/98: „[p]rzepis ten nie tylko (…) nawiązuje
do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa
majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym
nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających
ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się
od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też
ochronę tę ograniczać”. Obecna regulacja konstytucyjna nie pozostawia więc żadnych
wątpliwości co do zakresu ochrony udzielanej prawom majątkowym innym niż własność w
znaczeniu technicznoprawnym (cywilistycznym) – (por. wyrok TK z 23 kwietnia 2020 r.,
sygn. SK 66/19).
W tym kontekście
Trybunał stwierdza, że Konstytucja samodzielnie nie ustanawia poszczególnych
kategorii praw podmiotowych, nie hierarchizuje ich ani też nie determinuje
określonych rozwiązań konstrukcyjnych lub treściowych, gdyż to jest zadaniem
właściwych regulacji prawodawstwa zwykłego. Z drugiej jednak strony, zasady tej nie
można rozumieć w sposób czysto formalny i blankietowy, pozwalający prawodawcy na
całkowitą dowolność kreowania poszczególnych praw podmiotowych. Przedmiotem oceny
jest bowiem – z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej nakazującej równą ochronę
prawną praw majątkowych – również stosowane przez prawodawcę kryterium wyodrębnienia
poszczególnych kategorii praw i zasadność merytoryczna stosowanego podziału. Czysto
formalne wyodrębnienie na poziomie podkonstytucyjnym jakiegoś prawa majątkowego i
zapewnienie zasadniczo odmiennej ochrony prawnej temu prawu w stosunku do innego,
należącego wprawdzie do formalnie różnej kategorii praw majątkowych, ale treściowo,
konstrukcyjnie i funkcjonalnie zbliżonego czy prawie identycznego z prawem, któremu
przyznawana jest ochrona znacznie silniejsza – może uzasadniać zarzut naruszenia
zasady równej ochrony wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji (por. wyroki TK z: 2
czerwca 1999 r., sygn. K 34/98; 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17 oraz 23 kwietnia
2020 r., sygn. SK 66/19). W tym miejscu należy stwierdzić, że ani z analizy art. 29
ust. 2 prawa o adwokaturze, ani z pozostałych przepisów tej ustawy, nie można na
gruncie językowym ani celowościowym wyprowadzić podstawy dla Ministra
Sprawiedliwości do zróżnicowania wynagrodzenia adwokatów w reżimie rozporządzenia z
2016 r. (dotyczącego pełnomocników lub obrońców z urzędu) w porównaniu z
rozporządzeniem z 2015 r. (dotyczącym pełnomocników lub obrońców z wyboru). W tym
przypadku – jak miało to miejsce wobec skarżącego – zróżnicowanie w akcie
podustawowym wysokości wynagrodzenia w zależności od tego, czy adwokat świadczy
pomoc prawną jako obrońca z urzędu czy z wyboru w sprawie objętej śledztwem (300 zł
– § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2016 r.; 600 zł – § 11 ust. 1 pkt 2
rozporządzenia z 2015 r.) lub w sprawie prowadzonej przed sądem rejonowym w
postępowaniu zwyczajnym (420 zł – § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r.; 840 zł
– § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2015 r.), stanowiło niedopuszczalną w
demokratycznym państwie prawa samowolę legislacyjną, w sposób nieproporcjonalny
ingerującą w uprawnienia obrońców z urzędu do uzyskania wynagrodzenia za ich pracę.
2.6. Konkludując, Trybunał stwierdza,
że § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r. są niezgodne z
art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 92 ust. 1
zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskazane w nich
stawki dla adwokatów ustanowionych obrońcami z urzędu są niższe od stawek w tych
samych sprawach dla adwokatów ustanowionych obrońcami z wyboru.
3. Uwagi o skutkach niniejszego wyroku.
3.1. W ślad za wyrokiem z 23 kwietnia
2020 r. o sygn. SK 66/19 niniejszy wyrok ponownie podważa różnicowanie pozycji
pełnomocników profesjonalnych w zależności od tego, w jakiej formie świadczą oni
pomoc prawną, tj. z wyboru czy z urzędu. Trybunał zdecydował przy tym – również po
raz kolejny (zob. postanowienie z 29 kwietnia 2020 r., sygn. S 1/20, OTK ZU A/2020,
poz. 14) – odrębnym postanowieniem sygnalizacyjnym zwrócić uwagę Ministrowi
Sprawiedliwości na konieczność zrównania regulacji w przedmiocie wynagradzania
pełnomocników z urzędu z regulacjami dotyczącymi pełnomocników z wyboru.
3.2. Bezpośrednim skutkiem niniejszego
wyroku jest utrata mocy obowiązującej § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3
rozporządzenia z 2016 r. Od dnia opublikowania orzeczenia w Dzienniku Ustaw
Rzeczypospolitej Polskiej, zamiast wskazanych przepisów, podstawę zasądzania
wynagrodzenia obrońcy z urzędu w sprawie objętej śledztwem oraz za obronę przed
sądem rejonowym w postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym
stanowić będą odpowiednio: § 11 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z
2015 r. (por. zamiast wielu: postanowienie SN z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt V KK
549/20, LEX nr 3322628; wyrok SA w Gdańsku z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II AKa
160/22, LEX nr 3435966; wyrok SO w Szczecinie z 31 marca 2021 r., sygn. akt IV Ka
85/21, LEX nr 3174778; por. także: B. Nita-Światłowska, Orzekanie o
kosztach za pomoc prawną z urzędu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.04.2020
r., SK 66/19, „Przegląd Sądowy” nr 5/2022, s. 59; M.
Florczak-Wątor, O niekonstytucyjności zasad wynagradzania radców
prawnych świadczących pomoc prawną z urzędu i wynikających z tego skutkach prawnych,
„Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” nr 2/2022, s. 156-157).
3.3. Na podstawie niniejszego wyroku,
skarżący ma możliwość wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem na podstawie art.
190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 626 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. –
Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375, ze zm.) – (por. B.
Nita-Światłowska, op.cit., s. 57-58).
W tym stanie
rzeczy orzeczono jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.