1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 marca 2021 r. (data nadania) S.W. (dalej: skarżący),
reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego pełnomocnikiem z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego
stanu faktycznego.
Wnioskiem z 22 listopada 2012 r. skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi:
[…] położonych w miejscowości S. Decyzją z 24 maja 2013 r. (znak: […]) Wójt Gminy T. (dalej: Wójt albo organ pierwszej instancji)
odmówił ustalenia warunków zabudowy. Kilka lat po zakończeniu postępowania administracyjnego, skarżący wystąpił z ponagleniem,
o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz.
256, ze zm.; dalej: k.p.a.), które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) postanowieniem z 17 grudnia 2018 r. (znak:
[…]) uznało za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy, co do istoty, przez organ pierwszej instancji decyzją z 24 maja
2013 r.
Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania
przez Wójta w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowania, wymierzenia
organowi grzywny oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt […]) WSA stwierdził,
że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem
prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę i orzekł także o kosztach postępowania.
Od powyższego rozstrzygnięcia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem
z 25 listopada 2020 r. (sygn. akt […]) ją odrzucił i uchylił zaskarżony wyrok oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu
odwołał się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), w której orzeczono, że wniesienie
skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę
w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. W odniesieniu do ponaglenia (o którym mowa w art. 37 § 1 pkt
2 k.p.a.) wskazał zaś na postanowienie siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18). Przyjęto w nim,
że wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego
prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania
byłoby nie tylko niecelowe, lecz sprzeczne z istotą tej regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu
do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałego stanu braku działania administracji publicznej.
W konsekwencji NSA uznał, że „[p]ismo skarżącego będące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, złożone już po zakończeniu
postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia (…) którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi”
(s. 8 postanowienia NSA). Orzeczenie to, doręczone skarżącemu 10 grudnia 2020 r., wskazane zostało jako ostateczne w rozumieniu
art. 79 ust. 1 Konstytucji.
2. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 5 maja 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi 27 maja 2021 r.), na podstawie
art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.
U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego skargi przez doręczenie – wraz
z czterema kopiami – odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem orzeczeń (wyroków, postanowień, decyzji) potwierdzających
wyczerpanie drogi prawnej, w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt […]). Skarżący
doręczył wymagane orzeczenia 2 czerwca 2021 r. (data nadania).
Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 13 lipca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 4 sierpnia 2021 r.),
na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do: 1) wskazania, które konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego,
wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze konstytucyjnej
art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a.; 2) dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób zaskarżone
przepisy, w zakresie określonym w skardze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa, o których mowa w punkcie 1 zarządzenia;
3) uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych w skardze przepisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na
jego poparcie. W piśmie procesowym z 9 sierpnia 2021 r. (data nadania) skarżący ustosunkował się do zarządzenia sędziego Trybunału.
3. Skarżący twierdzi, że zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), rozumiany w sposób przedstawiony w postanowieniu
składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w związku
z którym wniósł skargę do Trybunału, narusza prawo do sądu. Ogranicza on bowiem możliwość „uzyskania przedsądu niezbędnego
do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 4171 § 3 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.)]” (s. 8 skargi).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań
lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie.
W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie
którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach
określonych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określenia przedmiotu skargi,
tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym
mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą.
Naruszenie prawa do sądu skarżący łączy z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 25 listopada 2020
r. (sygn. akt […]). Orzeczeniem tym NSA m.in. odrzucił jego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, stwierdziwszy,
że zgodnie z ukształtowanym jednolitym stanowiskiem orzeczniczym niedopuszczalne jest inicjowanie postępowania sądowego w
sytuacji, w której postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. W uzasadnieniu
tego stanowiska podkreślił m.in., że wniesienie ponaglenia, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego
w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej.
Podstawą tego orzeczenia nie był więc art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi o tym, że prawo wniesienia ponaglenia przysługuje stronie,
jeżeli sprawy w ogóle nie załatwiono w terminach w nim określonych (ponaglenie na bezczynność). Orzeczenie to nie zostało
wydane także na podstawie art. 37 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje organ właściwy do wniesienia przez stronę ponaglenia.
W sprawie, w związku z którą skarżący wystąpił do Trybunału, ponaglenie zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego
(ostateczną decyzją z 24 maja 2013 r.), którego terminowość – za pośrednictwem organu pierwszej instancji – kwestionował skarżący.
NSA nie orzekał więc o tym, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie
przysługuje prawo wniesienia ponaglenia oraz o tym do jakiego organu należy je wnieść (art. 37 § 3 k.p.a.). Powyższe przepisy
nie determinowały zatem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skoro
zarówno art. 37 § 1 pkt 1, jak i art. 37 § 3 k.p.a. nie były podstawą orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne,
to w tym zakresie analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji,
a dookreślonego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK.
Powyższa okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą odmowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego
biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
2. W zakresie, w jakim skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1
pkt 2 k.p.a. rozumianych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania
prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły
kwestionuje się w skardze”, Trybunał stwierdza, że skarga spełnia przesłanki nadania jej dalszego biegu (art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK).
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 1 powyższego postanowienia
w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.