1. C.G. (dalej: skarżący) wniósł o ustanowienie służebności przesyłu na rzecz Enea Operator sp. z.o.o. (dalej: Enea), wskazując, że na jego nieruchomości znajdują się czynne urządzenia przesyłowe należące do przedsiębiorcy. Postanowieniem z 10 października 2017 r., sygn. akt […], Sąd Rejonowy w P. oddalił wniosek, stwierdzając, że Enea posiada tytuł prawny w postaci służebności gruntowej o treści służebności przesyłu nabytej w drodze zasiedzenia. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone apelacją, którą Sąd Okręgowy w P. oddalił postanowieniem z 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt […].

W skardze konstytucyjnej z 21 grudnia 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 292 w związku z art. 172 § 1 w związku z art. 285 w związku z art. 352 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej: kodeks, k.c.) rozumianych w taki sposób, że „umożliwiały nabycie przed wejściem w życie art. 3051 – 3054 kc w drodze zasiedzenia służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu przez przedsiębiorcę przesyłowego lub Skarb Państwa, w sytuacji, w której nie wydano decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 75 ust. 1 według oznaczenia w tekście pierwotnym ustawy) lub art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami”, z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty, skarżący stwierdził, że zapadłe w jego sprawie orzeczenia oparte zostały na prawotwórczej wykładni Sądu Najwyższego, naruszającej liczne przepisy Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: protokół).

Przede wszystkim zauważył, że wykładnia, która doprowadziła do wykreowania służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu, narusza regułę zakazującą podważania językowo jednoznacznego rezultatu interpretacji przez odwołanie się do dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych. Przepisy o służebności gruntowej wymagają przecież, by taka służebność miała na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej. Poza tym zakazana jest rozszerzająca wykładnia wyjątków, a tym bardziej ich tworzenie w drodze interpretacji celowościowej i funkcjonalnej. Wykładnia Sądu Najwyższego kreuje jednak wyjątek od zasady wyrażonej w art. 285 § 2 k.c., jaką jest istnienie nieruchomości władnącej. Ponadto zasadą jest nienaruszalność prawa własności, od której samo zasiedzenie stanowi wyjątek, a zatem wszelkie wątpliwości w tym zakresie należy rozstrzygać na korzyść prawa własności. Interpretacja, która dopuszcza bieg zasiedzenia służebności gruntowej przez podmiot niespełniający przesłanek jednoznacznie określonych w ustawie, jest sprzeczna z Konstytucją i narusza zaufanie obywateli do państwa.

Niezależnie od naruszenia dyrektyw interpretacyjnych wykładnia przedstawiona przez Sąd Najwyższy jest z wielu powodów błędna:

1) uchwalając kodeks w 1964 r., prawodawca świadomie zrezygnował z możliwości ustanowienia służebności na rzecz przedsiębiorcy, przewidzianej wcześniej przez art. 175 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319, ze zm.); o ile zatem interpretacja zawsze powinna zmierzać do jak najwierniejszego odtworzenia woli ustawodawcy, o tyle w tym wypadku jego wola została po prostu pominięta;

2) ustawodawca, dostrzegając próby wypełnienia luki ustawowej przez orzecznictwo sądowe w drodze coraz dalej idących zabiegów interpretacyjnych, zdecydował się wprowadzić do kodeksu służebność przesyłu jako nowe ograniczone prawo rzeczowe, co nastąpiło 3 sierpnia 2008 r., przy czym w uzasadnieniu nowelizacji zwrócił uwagę, że koncepcja służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu nie jest adekwatna do uregulowania statusu urządzeń przesyłowych i spotkała się z uzasadnioną krytyką, naruszając zasadę zamkniętego katalogu ograniczonych praw rzeczowych;

3) by posiadać prawo w sposób prowadzący do jego zasiedzenia, należy nie tylko faktycznie korzystać z rzeczy w sposób temu prawu odpowiadający (element corpus), lecz także mieć zamiar posiadania tego prawa (element animus); biorąc pod uwagę brak świadomości możliwości nabycia służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu, zanim została ona wykreowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego, niemożliwe było spełnienie drugiego warunku.

Niezależnie od kwestii prawidłowości normy umożliwiającej zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu, za niedopuszczalne należy uznać jej stosowanie do stanów rzeczy istniejących przed wydaniem uchwały Sądu Najwyższego z 7 października 2008 r., sygn. akt III CZP 89/08 (Lex nr 458125), a już w szczególności przed wydaniem uchwały Sądu Najwyższego z 17 stycznia 2003 r., sygn. akt III CZP 79/02 (OSNC nr 11/2003, poz. 142). Narusza ono bowiem zasadę niedziałania prawa wstecz wyrażoną w art. 3 k.c. Retroaktywne zastosowanie owej normy uchybiło przy tym zasadzie lojalności państwa wobec obywateli, umożliwiając bieg zasiedzenia przeciwko właścicielowi nieruchomości, któremu nie sposób zarzucić bierności, gdyż przed 2008 r. nie przysługiwało mu żadne skuteczne roszczenie mogące zapobiec zasiedzeniu.

Skarżący – uznając, że uregulowania konstytucyjne odpowiadają w znacznej części konwencyjnej koncepcji ochrony własności, a argumenty za ich naruszeniem są w znacznej części tożsame – ograniczył się do omówienia naruszenia art. 1 protokołu, zaznaczając, iż jego wywody odnoszą się także do naruszenia polskiego porządku konstytucyjnego.

Jak zauważył skarżący, zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i na poziomie konwencyjnym ograniczenie prawa własności może nastąpić jedynie w drodze ustawy. Warunku tego nie spełnia służebność odpowiadająca treścią służebności przesyłu, która została wykreowana w orzecznictwie sądowym, dopuszczającym możliwość jej zasiedzenia przed 3 sierpnia 2008 r.

Poza tym wszelkie ograniczenia prawa własności powinny spełniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. Na skutek zakwestionowanej wykładni przepisów kodeksu umożliwiającej nabycie służebności odpowiadającej treścią służebności przesyłu, w drodze skomplikowanych i niejasnych zabiegów interpretacyjnych, nastąpiło jednak obciążenie prawa własności na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego bez przyznania ekwiwalentu.

Jednocześnie norma ograniczająca prawo własności powinna być jednoznaczna, a jej stosowanie przewidywalne. W rzeczywistości właściciele nieruchomości nie zdawali sobie jednak sprawy, że nastąpi zmiana praktyki orzeczniczej, a wsteczne zastosowanie nowo wykreowanej normy doprowadziło do arbitralnej ingerencji w prawo własności, wobec czego byli bezradni.

2. W piśmie z 29 maja 2020 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Marszałek, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania, Marszałek Sejmu stwierdził, że skarżący nie kwestionuje w istocie treści normy prawnej dopuszczającej nabycie służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu, gdyż nie twierdzi, że funkcjonowanie w polskim porządku prawnym takiego ograniczonego prawa rzeczowego naruszałoby powołane przez niego wzorce konstytucyjne. W rzeczywistości zarzut niezgodności z Konstytucją odnosi do prawidłowości wyinterpretowania rozważanej normy z zaskarżonych przepisów prawnych oraz skutków wstecznych przyjętej wykładni. Oba zagadnienia pozostają jednak poza kognicją Trybunału.

3. W piśmie z 28 maja 2021 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Prokurator Generalny zauważył, że w wypadku kontroli sprawowanej w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jej przedmiotem są akty normatywne, które stanowiły podstawę orzeczenia przez sąd lub organ administracji publicznej o prawach i wolnościach skarżącego. Trybunał Konstytucyjny nie jest natomiast uprawniony do kontrolowania wykładni przepisów prawa, praktyki ich stosowania czy – tym bardziej – prawidłowości jednostkowych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. W jego orzecznictwie ugruntowany jest jednak pogląd, że w ramach kognicji Trybunału mieści się dokonywanie kontroli zgodności z Konstytucją treści normatywnej przepisu uzyskanej w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej wykładni sądowej. Jak przy tym stwierdzono w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2018 r., sygn. P 7/17 (OTK ZU A/2018, poz. 59), jest to warunek konieczny, ale niewystarczający, ponieważ owo jednolite orzecznictwo musi znajdować akceptację w literaturze przedmiotu. Tego ostatniego warunku nie spełniała badana wówczas regulacja, która odpowiada przedmiotowi kontroli w niniejszej skardze konstytucyjnej. Należy zatem uznać, że o ile w judykaturze Sądu Najwyższego dominuje stanowisko dopuszczające możliwość zasiedzenia w okresie przed 3 sierpnia 2008 r. służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu, o tyle poglądy wyrażane w literaturze nie są w tym zakresie jednolite. Jednocześnie warunek doktrynalnej akceptacji jednolitej linii orzeczniczej należy postrzegać przede wszystkim w perspektywie zakresu kompetencji Trybunału, który nie jest powołany do rozstrzygania ani rozbieżności interpretacyjnych, ani sporów doktrynalnych.

Prokurator Generalny podkreślił również, że zarówno w postanowieniu z 17 października 2018 r., sygn. P 7/17, jak i w postanowieniu sygnalizacyjnym z 17 października 2018 r., sygn. S 5/18 (OTK ZU A/2018, poz. 60), Trybunał Konstytucyjny uznał, iż nieunormowanie wprost w ustawie stanów faktycznych dotyczących korzystania z urządzeń przesyłowych usytuowanych na cudzym gruncie, przed wprowadzeniem do polskiego systemu prawnego służebności przesyłu, stanowi zaniechanie prawodawcze, które – niezależnie od oceny takiej decyzji ustawodawcy – pozostaje poza jego kognicją.

4. W pismach z 16 grudnia 2019 r. oraz z 4 lutego 2020 r. stanowisko w sprawie zajął Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o stwierdzenie, że art. 292 stosowany w związku z art. 285 k.c. w zakresie, w jakim umożliwia przed wejściem w życie art. 3051-3054 k.c., tj. przed 3 sierpnia 2008 r., nabycie w drodze zasiedzenia przez przedsiębiorcę przesyłowego lub Skarb Państwa służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja administracyjna ograniczająca prawa właściciela do gruntu, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji przez to, że pozbawia prawo własności konstytucyjnej ochrony oraz jest niezgodny z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że w sposób nieproporcjonalny ogranicza prawo własności w drodze przyjęcia analogii na niekorzyść właściciela.

Rzecznik uznał, że rozumienie art. 285 i art. 292 k.c. w zakresie dotyczącym możliwości zasiedzenia służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu przed 3 sierpnia 2008 r., ukształtowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, ma charakter stały, jednoznaczny i powszechny, a w konsekwencji może stanowić przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Uzasadniając niezgodność zakwestionowanego unormowania z art. 64 ust. 2 Konstytucji, Rzecznik wskazał, że zasiedzenie służebności stanowi ograniczenie prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji istotne jest, czy właściciel ma możliwość uchronienia się przed negatywnymi dla niego skutkami prawnorzeczowymi. Z tego względu konieczne jest zapewnienie jednolitej kwalifikacji prawnej zdarzenia ciągłego prowadzącego do zasiedzenia, czyli posiadania służebności. Wymóg ten nie jest spełniony, gdy norma dopuszczająca zasiedzenie zostaje wprowadzona do obrotu w wyniku twórczej wykładni sądowej, a tym bardziej, gdy taka norma dotyczy przeszłych stanów faktycznych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Zakwestionowane unormowanie narusza, zdaniem Rzecznika, również art. 64 ust. 3 Konstytucji, powodując nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności. Nie zostało ono ustanowione w ustawie, a jedynie odtworzone z niej w drodze analogii. Co więcej, ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo nie jest już aktualnie konieczna, gdyż istnieją inne instrumenty prawne należycie zabezpieczające interesy przedsiębiorców przesyłowych, np. przymusowe ustanowienie służebności. Nie ma też powodu, by uprzywilejowywać ekonomicznie silniejszych uczestników obrotu cywilnoprawnego. Dalsze utrzymywanie rozważanej konstrukcji prawnej nie jest konieczne do realizacji żadnej z wartości wyszczególnionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Rzecznik podkreślił, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność wydania wyroku merytorycznie rozstrzygającego kwestię zgodności z Konstytucją instytucji służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu pomimo umorzenia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania w sprawie o sygn. P 7/17, w którym przedmiotem analizy były analogiczne problemy konstytucyjne.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

2. Skarga konstytucyjna inicjująca postępowanie w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie, co pociągnęło za sobą konieczność umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Przedmiotem skargi może być bowiem jedynie zarzut niezgodności określonej regulacji prawnej z Konstytucją, jeżeli na podstawie tej regulacji podjęto rozstrzygnięcie negatywnie ingerujące w konstytucyjne wolności lub prawa. Trybunał Konstytucyjny uznał, że podstawą normatywną wyroków zapadłych w sprawie skarżącego nie była norma odtworzona z zakwestionowanych przez niego przepisów prawnych. Jednocześnie przedstawione zarzuty nie zostały uzasadnione lub nie zostały uzasadnione w sposób wystarczający, a wzorców kontroli będących zasadami konstytucyjnymi nie powiązano odpowiednio z przepisami konstytucyjnymi chroniącymi prawa lub wolności jednostki. Ze względu na treść art. 79 ust. 1 Konstytucji, wzorcem kontroli nie mógł być Protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: protokół).

3. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarżący nie podnosi zarzutów niezgodności z Konstytucją bezpośrednio wobec treści przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: kodeks, k.c.), lecz w stosunku do unormowania wyinterpretowanego z tych przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zgodnie z którym możliwe było – jeszcze przed uregulowaniem w kodeksie instytucji służebności przesyłu (art. 3051 – art. 3054 k.c.), tj. przed 3 sierpnia 2008 r. – zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu.

Skarga konstytucyjna została złożona w związku z rozstrzygnięciami sądowymi oddalającymi wniosek skarżącego o ustanowienie służebności przesyłu. Wniosek ten został oddalony w wyniku uwzględnienia przez sądy obu instancji podniesionego przez przedsiębiorstwo przesyłowe zarzutu zasiedzenia przez nie służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że zasiedzenie służebności nastąpiło w dobrej wierze, jednak sąd drugiej instancji nie zgodził się z tym ustaleniem, wskazując, że do zasiedzenia doszło w złej wierze.

4. Podniesione w skardze zarzuty niezgodności z Konstytucją zostały sformułowane wobec unormowania odtworzonego z następujących przepisów kodeksu:

1) art. 292: „Służebność gruntowa może być nabyta przez zasiedzenie tylko w wypadku, gdy polega na korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia. Przepisy o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie stosuje się odpowiednio”;

2) art. 172 § 1: „Posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie)”;

3) art. 285 § 1: „Nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa)”; § 2: „Służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części”;

4) art. 352 § 1: „Kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności, jest posiadaczem służebności”.

5. Umarzając postępowanie w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę istotne wady formalne wniesionej skargi konstytucyjnej, uniemożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie.

Po pierwsze, należało zauważyć, że obowiązkiem skarżącego było wskazanie normy prawnej, która miałaby zostać poddana kontroli Trybunału, co następuje przez podanie przepisów prawnych, w których została wyrażona. W wypadku skargi konstytucyjnej norma powinna być podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach i wolnościach konstytucyjnych. Skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku, ponieważ przedmiotem zaskarżenia uczynił normę umożliwiającą zasiedzenie służebności odpowiadającej treścią służebności przesyłu w dobrej wierze; norma ta miałaby zostać odtworzona łącznie z art. 292 w związku z art. 172 § 1 w związku z art. 285 w związku z art. 352 § 1 k.c. Jak wynika z zapadłego w jego sprawie wyroku sądu drugiej instancji, zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treścią służebności przesyłu nastąpiło jednak w złej wierze. Okres posiadania służebności wymagany do jej zasiedzenia w złej wierze reguluje zatem art. 172 § 2 k.c., a nie art. 172 § 1 k.c. Przedmiotem zaskarżenia powinien być zatem art. 292 w związku z art. 172 § 2 w związku z art. 285 w związku z art. 352 § 1 k.c.

Po drugie, mimo że skarżący wskazał liczne wzorce kontroli, dopiero na podstawie uzasadnienia skargi konstytucyjnej – obejmującego przede wszystkim polemikę z wykładnią Sądu Najwyższego z punktu widzenia regulacji i dyrektyw interpretacyjnych prawa cywilnego oraz ogólnikowe twierdzenia o naruszeniu określonych przepisów Konstytucji – można próbować ustalić konkretne postanowienia konstytucyjne, z którymi miałoby być niezgodne zakwestionowanie unormowanie. Przedstawione zarzuty nie zostały jednak uzasadnione albo uzasadniono je pobieżnie i chaotycznie. Co więcej, zarzuty naruszenia poszczególnych zasad konstytucyjnych nie zostały powiązane odpowiednio z właściwymi postanowieniami konstytucyjnymi chroniącymi prawa i wolności jednostki. Należy też zauważyć, że wobec tego, iż umowy międzynarodowe nie mogą być wzorcami kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej, skoncentrowanie się skarżącego na przedstawieniu argumentów za niezgodnością zakwestionowanego unormowania z art. 1 protokołu było błędne i wobec tego oczywiście nieskuteczne.