1. W petitum sporządzonej przez adwokata skargi konstytucyjnej z 13 lipca 2017 r., wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego tego samego dnia (data nadania), K.W. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801; dalej: rozporządzenie z 2015 r.), „w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 2 listopada 2016 r., w zakresie, w jakim przepis ten przewidywał w sprawach cywilnych, w których ustalono wartość przedmiotu sprawy, stawkę minimalną należną pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu w wysokości obniżonej o połowę opłaty maksymalnej, a jej podwyższenie do wysokości opłaty maksymalnej uzależnione było od uwzględnienia przez Sąd orzekający czynników wymienionych w § 4 ust. 2 rozporządzenia, zaś w przypadku reprezentowania strony przez pełnomocnika z wyboru, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie [Dz. U. poz. 1800, ze zm.; dalej: r.o.c.a.], Sąd z mocy prawa zasądzał wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w wysokości równej co najmniej całej stawce maksymalnej, o jakiej mowa w rozporządzeniu – przez co ograniczał prawo do równego traktowania przez władze publiczne, prawo do sądu, jak również naruszał prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz zasadę równorzędności stron, powodując, iż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu w tej samej sprawie jest z mocy prawa obniżone o połowę w stosunku do wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru w przypadku, gdy w sprawie nie zachodzą czynniki umożliwiające podwyższenie stawki minimalnej do wysokości stawki maksymalnej”, z art. 32 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto w uzasadnieniu skargi jako wzorzec kontroli dla kwestionowanego przepisu wskazano także art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999, ze zm.).

1.1. Skargę konstytucyjną wniesiono w oparciu o następujący stan faktyczny:

Skarżący, który wykonuje zawód adwokata, został wyznaczony pełnomocnikiem z urzędu dla strony powodowej w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o ustalenie nieważności umowy.

Wyrokiem z 25 lipca 2016 r. (sygn. akt […]) Sąd Okręgowy w K. I Wydział Cywilny: oddalił powództwo (punkt 1 sentencji), zasądził od strony powodowej na rzecz strony pozwanej kwotę 4500 zł tytułem zwrotu części kosztów procesu (punkt 2 sentencji) oraz zasądził od Skarbu Państwa – Sądu Okręgowego w K. na rzecz skarżącego kwotę 14 400 zł, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały w całości opłacone przez stronę powodową (punkt 3 sentencji).

Orzeczenie to zostało zaskarżone apelacją przez stronę powodową.

Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. (sygn. akt […]) Sąd Apelacyjny w S. I Wydział Cywilny: oddalił apelację (punkt 1 sentencji), zasądził od strony powodowej na rzecz strony pozwanej kwotę 10 800 zł tytułem kosztów procesu w postępowaniu odwoławczym (punkt 2 sentencji) oraz przyznał skarżącemu od Skarbu Państwa – Sądu Okręgowego w K. kwotę 5400 zł, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stronie powodowej w postępowaniu apelacyjnym (punkt 3 sentencji).

Skarżący, działając odpowiednio w imieniu strony powodowej oraz własnym, złożył zażalenie na punkty 2 i 3 powyższego orzeczenia, w którym wniósł o ich zmianę, tj. nieobciążanie strony powodowej obowiązkiem zwrotu stronie pozwanej poniesionych kosztów postępowania oraz przyznanie skarżącemu kwoty 10 800 zł, powiększonej o należny podatek od towarów i usług, tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu stronie powodowej.

Postanowieniem z 12 maja 2017 r. (sygn. akt […]) Sąd Apelacyjny w S. I Wydział Cywilny oddalił zażalenie (punkt 1 sentencji) oraz zasądził od strony powodowej na rzecz strony pozwanej 1800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.

1.2. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący podniósł, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. naruszył jego prawo do równego traktowania przez władze publiczne, gdyż w tej samej sprawie wynagrodzenie zasądzone na rzecz skarżącego – jako pełnomocnika z urzędu – zostało obniżone o połowę w stosunku do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego z wyboru, który reprezentował stronę pozwaną. Ponadto – zdaniem skarżącego – obniżenie o połowę wynagrodzenia zasądzonego na rzecz pełnomocnika z urzędu wynika jedynie z rozporządzenia z 2015 r., a nie z ustawy.

1.3. W sporządzonym przez adwokata piśmie procesowym z 20 października 2018 r. skarżący doprecyzował, że jako wzorce kontroli dla zaskarżonego przepisu powołał normy wywodzone odpowiednio z:

– art. 32 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji;

– art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

2. Postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2019 r. o sygn. Ts 144/17 (OTK ZU B/2019, poz. 254) skardze konstytucyjnej nadano dalszy bieg, a zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 2019 r. została ona zarejestrowana pod sygn. akt SK 66/19.

3. Pismem z 22 listopada 2019 r. (znak: IV.510.48.2019.AGR) Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

4. W piśmie z 22 listopada 2019 r. (znak: DLPK-IV.070.3.2019) stanowisko w sprawie zajął Minister Sprawiedliwości, który wniósł o orzeczenie, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. jest zgodny z:

a) art. 32 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 64 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji,

b) art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

5. W piśmie z 5 marca 2020 r. (sygn. akt PK VIII TK 117.2019) stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o orzeczenie, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r., „w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 2 listopada 2016 r., w zakresie, w jakim przepis ten przewidywał w sprawach cywilnych, w których ustalono wartość przedmiotu sprawy, stawkę minimalną należną pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu w wysokości obniżonej o połowę opłaty maksymalnej, a jej podwyższenie do wysokości opłaty maksymalnej uzależnione było od uwzględnienia przez sąd orzekający czynników wymienionych w § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, zaś w przypadku reprezentowania strony przez pełnomocnika z wyboru, zgodnie z § 2 [r.o.c.a.] (…), sąd z mocy prawa zasądzał wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w wysokości równej, co najmniej, całej stawce maksymalnej, o jakiej mowa w tym rozporządzeniu”, jest zgodny z art. 32 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. W pozostałym zaś zakresie wniósł on o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) wobec niedopuszczalności wydania wyroku.

Na rozprawę 23 kwietnia 2020 r. stawili się pełnomocnik skarżącego oraz umocowani przedstawiciele pozostałych uczestników postępowania, którzy podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Kwestie formalne.

1.1. Uwaga wstępna.

W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności (por. np. postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić również należy, że składu rozpoznającego sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte w zarządzeniu sędziego Trybunału – wydanym na gruncie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) – albo postanowieniu Trybunału – wydanym na gruncie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293), ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK z 2016 r.), czy też obowiązującej ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) – o przekazaniu skargi konstytucyjnej do rozpoznania merytorycznego lub postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego o uwzględnieniu zażalenia skarżącego na postanowienie w przedmiocie odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, wydanym na gruncie ustawy o TK z 1997 r., ustawy o TK z 2016 r., czy też obowiązującej uotpTK (por. np. wyrok pełnego składu TK z 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 i powołane tam orzecznictwo).

1.2. Dopuszczalność kontroli zaskarżonego przepisu.

1.2.1. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczyniono § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801; dalej: rozporządzenie z 2015 r.) w brzmieniu następującym:

„Opłatę ustala się w wysokości co najmniej 1/2 opłaty maksymalnej określonej w rozdziałach 2-4, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy”.

Rozporządzenie z 2015 r. – stosownie do jego § 23 – weszło w życie 1 stycznia 2016 r.

W dniu 2 listopada 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst pierwotny: Dz. U. poz. 1714; tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 18; dalej: rozporządzenie z 2016 r.), które uchyliło rozporządzenie z 2015 r. W myśl § 22 rozporządzenia z 2016 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji.

1.2.2. Stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 4 uotpTK Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Ocena, czy zachodzi wymieniona przesłanka umorzenia postępowania wymaga ustalenia, czy w rzeczywistości nastąpiło wyłączenie z systemu prawa danego przepisu. Formalne uchylenie przepisu nie zawsze prowadzi bowiem do utraty jego mocy obowiązującej.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wypracowanym jeszcze na gruncie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r., dopiero po ustaleniu, że uchylony przepis nie może być zastosowany do żadnych sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości, w szczególności nie wywiera już określonych skutków dla obywateli, można umorzyć postępowanie ze względu na utratę przez niego mocy obowiązującej. O utracie mocy obowiązującej można bowiem mówić dopiero wtedy, gdy dany przepis nie może być w ogóle stosowany (zob. w szczególności wyrok pełnego składu TK z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11 i powołane tam orzecznictwo). Stanowisko to aprobowane jest także pod rządami uotpTK (zob. m.in. wyroki TK z: 19 grudnia 2017 r., sygn. U 1/14, OTK ZU A/2018, poz. 5; 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11 oraz 17 stycznia 2019 r., sygn. K 1/18, OTK ZU A/2019, poz. 6, a także wyrok pełnego składu TK 30 października 2019 r., sygn. P 1/18, OTK ZU A/2019, poz. 61).

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, Trybunał zauważa, że uchylenie całego rozporządzenia z 2015 r. przez § 23 rozporządzenia z 2016 r., nie wpłynęło na modyfikację położenia prawnego skarżącego, a treść przepisu intertemporalnego zawartego w § 22 rozporządzenia z 2016 r. prowadzi wprost do wniosku, iż § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. nadal obowiązuje odnośnie do spraw wszczętych i niezakończonych w danej instancji przed 2 listopada 2016 r.

1.2.3. Tym samym w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 uotpTK.

1.3. Legitymacja pełnomocnika z urzędu w postępowaniu cywilnym do wniesienia skargi konstytucyjnej we własnym imieniu.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie ma wątpliwości, że wydane przez Sąd Apelacyjny w S. wyrok z 25 stycznia 2017 r. oraz postanowienie z 12 maja 2017 r., choć zapadły w związku ze sporem pomiędzy podmiotami trzecimi, w ramach którego skarżący został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu dla jednej ze stron, były skierowane także do skarżącego – w zakresie, w jakim Sąd ten najpierw przyznał skarżącemu obniżoną o połowę kwotę z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej oraz oddalił zażalenie skarżącego na to rozstrzygnięcie. W rezultacie należy uznać, że to skarżący (a nie strony postępowania) miał legitymację do złożenia zażalenia na punkt 3 wyroku z 25 stycznia 2017 r. oraz – w konsekwencji – skargi konstytucyjnej od postanowienia z 12 maja 2017 r. oddalającego zażalenie na to rozstrzygnięcie (por. wyroki TK z: 30 października 2012 r., sygn. SK 20/11, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 110; 22 października 2013 r., sygn. SK 14/13, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 100 oraz 23 maja 2018 r., sygn. SK 15/15, OTK ZU A/2018, poz. 35 – potwierdzające legitymację skargową pełnomocnika z urzędu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym; zob. także uchwały SN z 20 maja 2011 r., sygn. akt III CZP 14/11, OSNC nr 1/2012, poz. 2 oraz 25 czerwca 2009 r., sygn. akt III CZP 36/09, OSNC nr 2/2010, poz. 24 – potwierdzające wyłączną legitymację skargową pełnomocnika z urzędu do zaskarżania postanowienia sądu pierwszej instancji w sprawie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu). Pełnomocnik strony wyznaczony do pomocy prawnej z urzędu ma bowiem osobisty i bezpośredni interes prawny w dochodzeniu kosztów tej pomocy (co oznacza, że może on podejmować wszystkie przepisane czynności w tym celu). Z żądaniem takim nie może wystąpić ani strona, ani uczestnik postępowania. Rozstrzygnięcie sądu dotyczące zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej jest uboczne wobec treści rozstrzyganego w postępowaniu roszczenia, ale wpływa na kształt sytuacji prawnej pełnomocnika. W postępowaniu cywilnym sytuacje, w których na marginesie postępowania „głównego” sąd decyduje o prawach podmiotowych innych osób, nie należą do rzadkości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uboczny względem głównego żądania procesu charakter roszczenia pełnomocnika o przyznanie kosztów pomocy świadczonej w ramach misji zawodu zaufania publicznego (jak i związane z tym żądanie sprostowania protokołu odnośnie do treści złożonego wniosku o przyznanie kosztów) nie zmienia faktu, że sąd, rozstrzygając w tym przedmiocie, decyduje o prawach podmiotowych tego pełnomocnika. Prawa te zasługują na ochronę gwarantowaną przez art. 79 ust. 1 Konstytucji w takim samym zakresie, jak wszystkie inne, gdyż ustawa zasadnicza nie różnicuje poziomu ochrony praw w zależności od tego, czy o ich treści rozstrzyga się w postępowaniu „głównym”, czy wpadkowym. Należy również nadmienić, że choć formalnie postępowanie sądowe toczy się między jego stronami (uczestnikami), podmioty te nie są jedynymi legitymowanymi do wniesienia skargi konstytucyjnej. Z gwarancyjnego charakteru tego środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw wynika bowiem, że służy on wszystkim osobom, pod warunkiem, iż organ władzy publicznej władczo rozstrzygnął w orzeczeniu o ich prawach podmiotowych. Zdaniem Trybunału w przypadku zindywidualizowanej kontroli konstytucyjności prawa zasadnicze znaczenie ma określenie skarżącego, któremu przysługuje osobisty i bezpośredni interes prawny w usunięciu naruszenia jego praw podmiotowych. Ten ścisły związek wynika z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że skarga przysługuje – verba legis – każdemu, czyje wolności i prawa zostały naruszone. Z żądaniem ochrony nie można więc wystąpić domagając się usunięcia stanu naruszenia na rzecz innych osób. W realiach rozpoznawanej sprawy znaczy to, że legitymacja skargowa nie przysługuje stronie postępowania sądowego w zakresie odnoszącym się do praw pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu (por. wyrok TK z 23 maja 2018 r., sygn. SK 15/15).

1.4. Zakres zaskarżenia.

W petitum skargi konstytucyjnej (przytoczonym w komparycji niniejszego wyroku oraz punkcie 1 ab initio cz. I niniejszego uzasadnienia) skarżący określił zakres zaskarżenia § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r.

Wziąwszy pod uwagę treść zaskarżonego przepisu, a także uwzględniwszy stan faktyczny leżący u podstaw niniejszej sprawy oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, Trybunał stwierdza, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie powinien być cały § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r.

1.5. Wzorce kontroli.

1.5.1. Uwagi wstępne.

W niniejszej sprawie skarżący w petitum skargi konstytucyjnej jako wzorce kontroli, wnosząc o uznanie niezgodności z nimi § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r., powołał art. 32 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Ponadto na s. 5 uzasadnienia skargi jako wzorzec wskazał także art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1513, ze zm.; dalej: prawo o adwokaturze). Z kolei w piśmie procesowym skarżący doprecyzował, że konstytucyjnym punktem odniesienia dla kwestionowanej regulacji są normy wywodzone odpowiednio z: art. 32 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

W tej sytuacji, w świetle konstytucyjnych oraz ustawowych przesłanek skargi konstytucyjnej, Trybunał musiał rozważyć dopuszczalność badania rozpatrywanej skargi pod kątem wskazanych wzorców kontroli (por. np. wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112 oraz wyrok TK z 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15, OTK ZU A/2017, poz. 51).

1.5.2. Umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności zaskarżonej regulacji z art. 16 ust. 1, 2 i 3 prawa o adwokaturze.

Trybunał przypomina, że z art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej wprost wynika, iż skarga konstytucyjna przysługuje tylko w wypadku, gdy zostały naruszone wolności lub prawa określone w Konstytucji. W związku z tym wskazany przez skarżącego na s. 5 uzasadnienia skargi art. 16 ust. 1, 2 i 3 prawa o adwokaturze nie może stanowić wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Podstawą skargi mogą być jedynie zarzuty naruszenia przez akt normatywny praw i wolności gwarantowanych bezpośrednio w samej Konstytucji (por. np. wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 7 maja 2002 r., sygn. SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29; 15 kwietnia 2009 r., sygn. SK 28/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 48 oraz 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15). Ponieważ art. 79 ust. 1 Konstytucji nie przewiduje możliwości kwestionowania w trybie skargi konstytucyjnej zgodności przepisów aktów normatywnych (w szczególności rangi podustawowej) z aktami ustawodawczymi, niniejsze postępowanie – w zakresie badania zgodności § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. z art. 16 ust. 1, 2 i 3 prawa o adwokaturze – podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.

Na marginesie należy także zauważyć, że skarżący nie przedstawił w odniesieniu do art. 16 ust. 1, 2 i 3 prawa o adwokaturze żadnego uzasadnienia, co – gdyby przepis ten mógł być wzorcem kontroli w sprawie inicjowanej skargą konstytucyjną – skutkowałoby także umorzeniem postępowania we wskazanym wyżej zakresie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

1.5.3. Umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności zaskarżonej regulacji z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Z konstrukcji skargi konstytucyjnej, określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wynika, że celem jej jest ochrona przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności, naruszonych na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu (normy prawnej), którego konstytucyjność jest kwestionowana. Aby uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego (normą prawną) a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną (por. np. postanowienia TK z: 4 marca 2014 r., sygn. Ts 88/13, OTK ZU nr 2/B/2014, poz. 147; 10 lipca 2014 r., sygn. Ts 224/12, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 385 oraz 8 listopada 2016 r., sygn. Ts 294/15, OTK ZU B/2016, poz. 507, a także wyrok TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15, OTK ZU A/2017, poz. 90).

Kwestionowany przez skarżącego przepis ustanawiał regułę, wedle której określana miała być wysokość wynagrodzenia przyznanego pełnomocnikowi z urzędu będącemu adwokatem. Trybunał nie uznaje za trafne stanowiska skarżącego, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. naruszał – w odniesieniu do pełnomocników z urzędu – prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, wywodzone z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Nie można bowiem przyjąć, że w sytuacji, gdy sąd przyznaje pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie według norm określonych w relewantnym rozporządzeniu, dochodzi do „abstrakcyjnego” naruszenia prawa do sprawiedliwej procedury. Skoro art. 45 ust. 1 Konstytucji (tak sam, jak i wespół z art. 2 ustawy zasadniczej) ani nie gwarantuje zwrotu wszelkich kosztów, które strona poniosła w celu dochodzenia roszczeń lub obrony swoich praw, ani nie można z niego w szczególności wyprowadzić obowiązku sądu orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w wysokości ustalonej w umowie zawartej pomiędzy stroną wygrywającą proces a jej pełnomocnikiem (por. m.in. wyrok TK z 6 kwietnia 2016 r., sygn. SK 67/13, OTK ZU A/2016, poz. 10), to tym bardziej pełnomocnik z urzędu nie może na podstawie tej regulacji konstytucyjnej dochodzić określenia wytycznych dla prawodawcy odnośnie do wysokości należnego mu wynagrodzenia za udział w sprawie. Innymi słowy, prawo wywodzone przez skarżącego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy zasadniczej nie stanowi adekwatnego wzorca w niniejszej sprawie.

Z tych też powodów niniejsze postępowanie – w zakresie badania zgodności § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji – podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.

1.5.4. Umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności zaskarżonej regulacji z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Należy przypomnieć, że stosownie do art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 uotpTK prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez prawodawcę. Powinna temu towarzyszyć stosowna argumentacja prawna, uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 67 ust. 1 uotpTK – orzekając jest związany granicami skargi konstytucyjnej (por. np. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., sygn. Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91 oraz wyrok TK z 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17, OTK ZU A/2018, poz. 43). W konsekwencji poprzestanie przez skarżącego na lakonicznym lub zdawkowym uzasadnieniu zarzutu albo na całkowitym nieuzasadnieniu sformułowanych zarzutów stanowi niewykonanie dyspozycji ustawowej (art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK), co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. Niedopuszczalne jest bowiem samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie, jedynie ogólnikowo sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (por. np. postanowienie TK z 4 lutego 2009 r., sygn. Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138 oraz wyrok TK z 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17).

W niniejszej sprawie skarżący powołał art. 64 ust. 1 Konstytucji (jako jeden z wzorców „głównych”), jednakże w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej nie przedstawił argumentacji na poparcie sformułowanego zarzutu względem tej normy konstytucyjnej. Wywody skarżącego skupiły się bowiem na dowodzeniu niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 2 Konstytucji wespół z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zasadniczej.

W tej sytuacji niniejsze postępowanie – w zakresie badania zgodności § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. z art. 64 ust. 1 Konstytucji – podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.

1.5.5. Badanie zgodności zaskarżonej regulacji z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Artykuł 64 ust. 2 Konstytucji wyraża zasadę równej ochrony własności oraz innych praw majątkowych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał na znaczenie gwarancji zawartych w tym przepisie, który poddaje ochronie zarówno prawo własności w rozumieniu prawa cywilnego, jak i inne prawa majątkowe. Należą do nich w szczególności prawa majątkowe wynikające z zawartych umów cywilnoprawnych. Norma ta w odniesieniu do praw majątkowych stanowi doprecyzowanie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że istotą tej zasady jest zakaz różnicowania ochrony praw majątkowych ze względu na charakter podmiotu danego prawa (zob. wyroki TK z: 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25; 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82 oraz 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). Gwarancja ochrony nie jest jednolita dla wszelkich kategorii praw majątkowych, gdyż jej różny zakres wynika z treści i konstrukcji poszczególnych praw, a równość ochrony powinna być odnoszona do praw tej samej kategorii (zob. wyrok TK z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94). Jednocześnie, jak wielokrotnie wskazał Trybunał, art. 64 ust. 2 Konstytucji nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej (por. wyroki TK z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40 oraz 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29).

Problem sformułowany w niniejszej sprawie dotyczy prawa majątkowego o określonej przez ustawodawcę treści (zakres podmiotowy, wytyczne dla normodawcy do wydania stosownego rozporządzenia wykonawczego), które na poziomie rozporządzenia z 2015 r. (bez upoważnienia ze strony ustawodawcy) zostało zróżnicowane według kryterium podmiotowego (odmienna regulacja w zakresie wynagradzania adwokatów będących pełnomocnikami z urzędu oraz świadczących pomoc prawną z wyboru). Tym samym skarżący w sposób prawidłowy powołał art. 64 ust. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli.

1.5.6. Badanie zgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Kolejny wzorzec konstytucyjny nie odnosi się wprost do konstytucyjnych wolności i praw, których naruszenie warunkuje wszczęcie postępowania w trybie skargi konstytucyjnej. Zamieszczony w rozdziale III Konstytucji art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze (powołany przez skarżącego jako wzorzec „związkowy”) statuuje bowiem ramy konstrukcyjne rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Analiza przepisów ustawy zasadniczej pozwala stwierdzić, że postanowienia formułujące wolności lub prawa zostały zamieszczone przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji.

W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną, wyjątkowo dopuszczał powołanie jako wzorców kontroli przepisów rozdziału III Konstytucji w postaci art. 87 ust. 1 – statuującego katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyroki TK z 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 127 oraz 7 lipca 2003 r., sygn. SK 38/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 61) czy art. 92 ust. 1 (zob. np. wyroki TK z: 21 czerwca 2004 r., sygn. SK 22/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 59; 24 lipca 2006 r., sygn. SK 8/06, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 84; 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103; 28 października 2015 r., sygn. SK 9/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 153; 6 grudnia 2016 r., sygn. SK 7/15, OTK ZU A/2016, poz. 100 oraz 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17), jeżeli przemawiały za tym okoliczności sprawy oraz poruszony problem konstytucyjny. Należy przy tym zauważyć, że art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej był ujmowany wespół z odpowiednim przepisem Konstytucji statuującym prawa lub wolności jednostki (w sprawie SK 1/01 – art. 67 ust. 1, a w sprawie SK 38/01 – art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze), zaś art. 92 ust. 1 albo jako wzorzec „główny” (tak w sprawach SK 8/06 oraz SK 9/14), albo jako „związkowy” (tak w sprawach SK 22/03, SK 23/07, SK 7/15 oraz SK 4/17).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi i uzupełniającym ją piśmie procesowym wykazuje związek pomiędzy naruszeniem zasady ochrony konstytucyjnych praw majątkowych a art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, skoro podstawą rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego był przepis rozporządzenia z 2015 r. o treści – jak zarzuca skarżący – wykraczającej poza delegację ustawową.

1.5.7. Badanie zgodności zaskarżonej regulacji z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.

Przepisy art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji – jak wynika z petitum skargi oraz jej uzasadnienia i pisma procesowego – powołane zostały przez skarżącego jako „związkowe” wzorce kontroli do art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej. Argumentacja skarżącego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie powołanie art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowiło konkretyzację zarzutów ograniczenia równej ochrony praw majątkowych. Tym samym nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania – odnośnie do badania zgodności § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK.

1.6. Konkluzja.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie rozpatrywać będzie problem zgodności § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

2. Ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu.

2.1. Istota zarzutu skarżącego sprowadza się do wprowadzenia przez Ministra Sprawiedliwości na poziomie rozporządzenia wykonawczego do prawa o adwokaturze – mimo braku ku temu podstaw w ustawie – regulacji dyskryminującej, w zakresie przysługującego im wynagrodzenia, adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu w stosunku do adwokatów, którzy reprezentują strony (uczestników postępowania) z wyboru.

2.2. Trybunał Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się na temat wykładni art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten – z jednej strony – określa warunki, które winno spełniać rozporządzenie jako akt wykonawczy, z drugiej – formułuje wymagania stawiane upoważnieniu ustawowemu.

Konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy jest zdeterminowana trzema podstawowymi warunkami:

– po pierwsze – wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, tj. opartego nie tylko na domniemaniu i wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu;

– po drugie – wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu i w celu wykonania ustawy;

– po trzecie – niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji oraz z ustawą, na podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań. Nie może więc być rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego upoważnienie. Niemożność ustalenia tak rozumianego celu prowadzi per se do podważenia poprawności upoważnienia do wydania aktu normatywnego. W konsekwencji przepisy wykonawcze, aby mogły pomyślnie przejść test konstytucyjności, muszą pozostawać w merytorycznym i funkcjonalnym związku z rozwiązaniami ustawowymi. Tylko bowiem w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. Podkreślenie konieczności istnienia zależności o charakterze funkcjonalnym ma istotne znaczenie w tych zwłaszcza sytuacjach, kiedy upoważnienie do wydania aktu rangi niższej niż ustawa może – co do swego zakresu – wywoływać wątpliwości interpretacyjne. W wypadku bowiem pojawienia się takich wątpliwości podstawowe znaczenie uzyskuje pytanie, jakie są niezbędne środki i instrumenty prawne do urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę.

Jest też oczywiste, że ustawa nigdy nie może być interpretowana jako dająca upoważnienie do wprowadzenia regulacji naruszających normy wyższego rzędu. W konsekwencji przy wykonywaniu upoważnienia do wydania aktu niższej rangi poszukiwać należy takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi – przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć – zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu.

W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował konsekwentnie, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w braku lub nawet tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Tego rodzaju zasadę przyjęto już w pierwszym rozstrzygnięciu merytorycznym, które wydał w swojej historii Trybunał Konstytucyjny, tj. w orzeczeniu z 28 maja 1986 r. o sygn. U 1/86 (OTK w 1986 r., poz. 2). Na gruncie Konstytucji z 1997 r., dzięki art. 92 ust. 1 (wymagającemu, aby ustawa zawierała wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego) oraz ust. 2 tegoż przepisu (expressis verbis zakazującemu subdelegacji), doszło do zwiększenia rygoryzmu odnoszącego się do bezpośredniości związku między macierzystą ustawą i rozporządzeniem wykonawczym.

Rozważenie relacji między rozporządzeniem, ustawą i Konstytucją wymaga zawsze uwzględniania ogólnego założenia wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie „cedować” funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Zasadnicza regulacja pewnej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej. W tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw jednostki, przewidziane, konieczne lub choćby tylko dozwolone przez Konstytucję – unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1. W tym sensie wyłączność ustawy nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tychże materii. Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa), natomiast pojawia się pytanie, jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można pozostawić rozporządzeniu. Odpowiedź na to pytanie zależy od normowanej materii. W niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy – mówiąc szerzej – regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych (zob. orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12). W innych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nigdy jednak nie może to prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek. Innymi słowy, możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (tak wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3). Minimum treściowe wytycznych nie tu ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki. Oczywiste jest przy tym, że „wytyczne” nigdy nie mogą mieć blankietowego czy quasi-blankietowego charakteru (np. ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że rozporządzenie określi „ogólne zasady”), nawet jednak, gdy przybiorą one postać wskazań merytorycznych, to zawsze pozostanie pytanie, czy – na tle regulowanej materii – stopień ich szczegółowości można uznać za konstytucyjnie dostateczny.

Ostatni omawiany aspekt wiąże się ściśle z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, wymagającego formy ustawy dla ustanawiania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Znaczenie prawne art. 31 ust. 3 polega na ustanowieniu dodatkowego nakazu szczegółowości regulacji ustawowej w tych wszystkich unormowaniach, które dotyczą ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. W takim wypadku zakres materii pozostawianych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres materii ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji silniej jeszcze akcentuje konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawęża pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia (por. wyrok TK z 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17).

W konsekwencji na gruncie Konstytucji z 1997 r. w ogóle nie istnieje instytucja „upoważnienia blankietowego” jako podstawy wydania skutecznego, nienaruszającego Konstytucji aktu wykonawczego do ustawy. Niedopuszczalne jest także wydawanie przez upoważniony w delegacji ustawowej organ konstytucyjny rozporządzeń wykonawczych, które przekraczałyby zakres upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę (przekroczenie delegacji) lub w zakresie swojego normowania pomijałyby określone elementy wytycznych zawartych w przepisie upoważniającym (niewykonanie delegacji w sposób pełny).

Powyższe założenia mają podstawowe znaczenia dla oceny konstytucyjności § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. w kontekście zarzutu naruszenia przez ten przepis art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej.

2.3. Zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w prawodawstwie zwykłym (normach podkonstytucyjnych). Wynika z tego, że podmiot zagrożony w realizacji swoich uprawnień może – in abstracto – żądać od państwa nie tylko nieingerowania w sferę jego uprawnień, lecz nawet zachowań pozytywnych służących ich ochronie (por. wyrok TK z 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17).

W art. 64 ust. 2 Konstytucji ustanowiono zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni tego przepisu, podkreślił, że on nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej (por. wyroki TK z 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15 oraz 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17).

W wyroku z 2 czerwca 1999 r. o sygn. K 34/98 Trybunał zajął stanowisko, że:

– po pierwsze – na ustawodawcy zwykłym spoczywa nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczyć;

– po drugie – gwarancja równej ochrony praw majątkowych nie może być utożsamiana z identycznością intensywności ochrony udzielanej poszczególnym kategoriom praw majątkowych;

– po trzecie – równość może być odnoszona jedynie do praw majątkowych należących do tej samej kategorii.

Zasada równej dla wszystkich ochrony prawnej w płaszczyźnie podmiotowej oznacza zakaz różnicowania intensywności ochrony pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, osobami fizycznymi, podmiotami prawa publicznego czy też państwem. Chodzi tu zarówno o regulacje pozytywne (lub ich brak) na poziomie ustawy, jak i sytuacje, w których określone prawo (uprawnienie) majątkowe zostało przyznane przez ustawodawcę, natomiast podustawowa regulacja wykonawcza – wbrew wytycznym delegacyjnym – dokonuje jego ograniczenia (por. wyrok TK z 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17).

2.4. Rozporządzenie z 2015 r. zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze. Przepis ten od dnia wejścia w życie art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.; dalej: ustawa z 2002 r.), tj. 5 października 2002 r., ma następujące brzmienie:

„Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ponoszenia kosztów, o których mowa w ust. 1 [tj. ponoszonej przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu], z uwzględnieniem sposobu ustalania tych kosztów, wydatków stanowiących podstawę ich ustalania oraz maksymalnej wysokości opłat za udzieloną pomoc”.

Dla porównania wytyczne w przedmiocie wynagrodzenia adwokatów świadczących pomoc prawną z wyboru zostały zawarte w art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwokaturze, które to przepisy od dnia wejścia w życie art. 8 pkt 1 ustawy z 2002 r., tj. 5 października 2002 r., stanowią, co następuje:

„2. Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę do zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich, mając na względzie, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, o której mowa w ust. 3, lecz nieprzekraczającej sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy adwokata.

3. Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych, określi, w drodze rozporządzenia, stawki minimalne za czynności adwokackie, o których mowa w ust. 1, mając na względzie rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy adwokata”.

Obecnie, w wykonaniu powyższych dwóch przepisów, obowiązuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.; dalej: r.o.c.a.), które weszło w życie 1 stycznia 2016 r.

Upoważnienie zawarte w art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze (zwłaszcza w kontekście art. 16 ust. 2 i 3 tej ustawy) pozwala na uszczegółowienie regulacji ustawowej pod względem przedmiotowym, precyzując jednocześnie dopuszczalny kierunek takiego doprecyzowania przepisów ustawy: norma kompetencyjna upoważnia jedynie do określenia stawek wynagrodzenia adwokatów w oparciu o przesłanki zawarte w tym przepisie delegacyjnym.

2.5. W ocenie Trybunału zaskarżony przepis rozporządzenia z 2015 r. jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą ochrony praw majątkowych, gdyż w sposób nieproporcjonalny zawęża kryteria ustawowe warunkujące uzyskanie wynagrodzenia (narusza upoważnienie ustawowe) – mimo milczenia ustawodawcy w tym przedmiocie, pogarsza sytuację adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu.

W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny prezentował stanowisko, że „[w]ybór metody ustalania stawki minimalnej wynagrodzenia dla pełnomocnika prawnego (tak z wyboru, jak i z urzędu) należy do normodawcy, który w tym zakresie – w granicach porządku konstytucyjnego – korzysta ze znacznej swobody regulacyjnej” (wyroki TK z 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15 oraz 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, wskazując jednocześnie, że – w kontekście art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji – owa swoboda nie uzasadnia arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy. Postanowienie art. 64 ust. 2 Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji do poszczególnych dziedzin życia społecznego (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 64 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999-2007, s. 15-16). Z tego względu art. 64 ust. 2 Konstytucji powinien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, ponieważ zapewnienie równej dla wszystkich ochrony prawnej jest elementem równego traktowania przez władze publiczne (zob. L. Garlicki, op.cit., s. 16). Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Dopełnieniem tejże jest zakaz dyskryminacji, z jakiejkolwiek przyczyny, w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym (art. 32 ust. 2 Konstytucji).

Adwokaci stanowią grupę podmiotów podobnych, posiadających – w zakresie prawa do wynagrodzenia – wspólną cechę istotną w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji, a więc także w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Całą tę grupę charakteryzuje to, że jedynym przedmiotem działalności palestry jest świadczenie profesjonalnej pomocy prawnej osobom fizycznym, osobom prawnym oraz innym podmiotom określonym w ustawie. Pomoc ta – co do zasady – świadczona jest w ramach wyboru: to adwokat i jego potencjalny klient ustalają warunki reprezentacji. Niemniej jednak adwokat w określonych sytuacjach zostać może zobowiązany przez państwo do świadczenia pomocy prawnej z urzędu wobec osób, które nie są w stanie ponieść kosztów pomocy prawnej. W obu przypadkach adwokat zobligowany jest do dochowania jak największej staranności w wykonywaniu swoich obowiązków i dbania o interesy klienta.

Odstępstwo od równego traktowania sytuacji podobnych nie zawsze jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Każdorazowo niezbędna jest ocena przyjętego kryterium różnicowania. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy dane kryterium w sposób proporcjonalny może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną, należy rozstrzygnąć:

– czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

– czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

– czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Stosując wskazane kryteria do oceny konstytucyjności zróżnicowania wynagrodzenia adwokatów, Trybunał stwierdza przede wszystkim, że nie dostrzega żadnych wartości konstytucyjnych, którym miała służyć badana regulacja. Co więcej, w ocenie Trybunału, brak jakichkolwiek racjonalnych argumentów (nie tylko konstytucyjnych), które uzasadniałyby dyskryminujące traktowanie pełnomocników w zależności od tego, czy działają oni z wyboru, czy też zostali ustanowieni z urzędu. Nota bene w uzasadnieniu do projektu z 25 września 2015 r. rozporządzenia w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu Minister Sprawiedliwości nie przedstawił jakichkolwiek motywów, którymi się kierował przy redakcji § 4 tego aktu normatywnego – przeciwnie, na s. 14-15 poprzestał tylko na krótkim zreferowaniu treści projektowanego przepisu (zob. https://legislacja.gov.pl/docs//517/12275508/12302786/12302787/dokument185685.pdf). Ponadto Minister Sprawiedliwości w ogóle nie odniósł się do krytycznych uwag odnośnie do § 4 przedstawionych w uchwale Naczelnej Rady Adwokackiej nr 41/2015 z dnia 19 września 2015 r. w sprawie opinii o projekcie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (zob. https://legislacja.gov.pl/docs//517/12275508/12302798/12302801/dokument186171.pdf).

Analiza statusu adwokatów i ich roli w postępowaniu, w którym występują jako podmioty powołane i zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia (tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu o połowę wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru) nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Odstępstwo od zasady równości, w tym również równej ochrony praw majątkowych, jest więc niedopuszczalne.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że w sprawach wymagających profesjonalnej wiedzy prawnej prawidłowe wykonywanie obowiązków przez adwokata (niezależnie od tego, czy jest to pełnomocnik z wyboru czy z urzędu) wymaga niejednokrotnie dużego nakładu pracy. Poza ściśle określonymi w prawie przypadkami, adwokat nie może uchylić się od wykonania zleconych mu obowiązków jako pełnomocnik z urzędu – w przeciwieństwie do adwokata działającego jako pełnomocnik z wyboru, który może odmówić podjęcia się reprezentacji prawnej potencjalnego klienta. W przypadku adwokatów działających jako pełnomocnicy z urzędu łączyć się to może bez wątpienia z określonym uszczerbkiem w ich substancji majątkowej; w przeciwieństwie bowiem do pełnomocników z wyboru nie mogą oni otrzymać wynagrodzenia „z góry” ani w całości, ani w części zaliczkowej, co oznacza, że do zakończenia postępowania w danej instancji de facto świadczą pomoc prawną za darmo. Kwestionowany w niniejszej sprawie przepis jest wyrazem tego, że normodawca – właśnie przez zastosowanie arbitralnego (i nie zawartego w delegacji ustawowej) kryterium – sprawił, że prawo do uzyskania przez adwokata, będącego pełnomocnikiem z urzędu, wynagrodzenia w pełnej wysokości zostało w istocie wyłączone.

Powyższego wniosku nie zmienia ust. 2 § 4 rozporządzenia z 2015 r. w brzmieniu:

„Ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej opłaty maksymalnej następuje z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy adwokata oraz wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym czynności podjętych w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu, wartości przedmiotu sprawy, wkładu pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności”.

Po pierwsze bowiem – stawki maksymalne w rozporządzeniu z 2015 r. były równe stawkom minimalnym określonym w pierwotnym brzmieniu r.o.c.a.

Po drugie – określone w r.o.c.a. stawki minimalne stanowią punkt odniesienia dla adwokatów przy ustalaniu minimalnego cennika ich usług.

Po trzecie – adwokat działający jako pełnomocnik z wyboru może odmówić prowadzenia sprawy, jak też prowadzić ją według stawek określonych w r.o.c.a. lub wynikających z indywidualnej umowy z klientem, a także reprezentować klienta za darmo (pro bono); we wszystkich tych sytuacjach jest to jednak – co należy podkreślić – autonomiczna decyzja adwokata. Natomiast adwokat ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu (a więc działający na podstawie sui generis polecenia państwa) zmuszony jest do pracy za wynagrodzenie o połowę niższe od tego, które otrzymałby jako pełnomocnik z wyboru według stawek określonych w r.o.c.a.

Po czwarte – odpowiednikiem § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2015 r. jest § 15 ust. 3 r.o.c.a., jednakże ten ostatni przepis dotyczy warunków, które pełnomocnik z wyboru musi spełnić, aby uzyskać – co należy uwypuklić – sześciokrotność stawki minimalnej.

Po piąte – Konstytucja (jak już wcześniej wspomniano) w art. 64 ust. 2 ustanowiła zasadę równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Jak zauważył Trybunał w wyroku z 13 kwietnia 1999 r. o sygn. K 36/98: „[p]rzepis ten nie tylko (…) nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać”. Obecna regulacja konstytucyjna nie pozostawia więc żadnych wątpliwości co do zakresu ochrony udzielanej prawom majątkowym innym niż własność w znaczeniu technicznoprawnym (cywilistycznym).

W tym kontekście Trybunał stwierdza, że Konstytucja samodzielnie nie ustanawia poszczególnych kategorii praw podmiotowych, nie hierarchizuje ich ani też nie determinuje określonych rozwiązań konstrukcyjnych lub treściowych, gdyż to jest zadaniem właściwych regulacji prawodawstwa zwykłego. Z drugiej jednak strony, zasady tej nie można rozumieć w sposób czysto formalny i blankietowy, pozwalający prawodawcy na całkowitą dowolność kreowania poszczególnych praw podmiotowych. Przedmiotem oceny jest bowiem – z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej nakazującej równą ochronę prawną praw majątkowych – również stosowane przez prawodawcę kryterium wyodrębnienia poszczególnych kategorii praw i zasadność merytoryczna stosowanego podziału. Czysto formalne wyodrębnienie na poziomie podkonstytucyjnym jakiegoś prawa majątkowego i zapewnienie zasadniczo odmiennej ochrony prawnej temu prawu w stosunku do innego, należącego wprawdzie do formalnie różnej kategorii praw majątkowych, ale treściowo, konstrukcyjnie i funkcjonalnie zbliżonego czy prawie identycznego z prawem, któremu przyznawana jest ochrona znacznie silniejsza – może uzasadniać zarzut naruszenia zasady równej ochrony wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji (por. wyroki TK z 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98 oraz 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17). W tym miejscu należy stwierdzić, że ani z analizy art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze, ani pozostałych przepisów tej ustawy, nie można na gruncie językowym ani celowościowym wyprowadzić podstawy dla Ministra Sprawiedliwości do zróżnicowania wynagrodzenia adwokatów w reżimie rozporządzenia z 2015 r. w porównaniu do r.o.c.a. W tym przypadku zróżnicowanie w akcie podustawowym wysokości wynagrodzenia od tego, czy adwokat świadczył pomoc prawną jako pełnomocnik z wyboru czy z urzędu stanowiło niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawa samowolę legislacyjną, w sposób nieproporcjonalny ingerującą w uprawnienia pełnomocników z urzędu do uzyskania wynagrodzenia za ich pracę.

2.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

3. Uwagi o skutkach niniejszego wyroku.

Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji – w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. – zainteresowanym podmiotom (w tym skarżącemu) przysługuje wznowienie prawomocnie zakończonych postępowań w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów procesu, gdzie podstawę prawną stanowił badany w niniejszej sprawie przepis.

Niniejszy wyrok powoduje, że zarówno w sprawach toczących się na skutek wznowienia postępowania, jak i w sprawach wszczętych przed 2 listopada 2016 r. i dotychczas niezakończonych w danej instancji, przy zasądzaniu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu zastosowanie będą mieć stawki maksymalne określone w §§ 8-21 rozporządzenia z 2015 r.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.