1. W skardze konstytucyjnej z 15 września 2017 r. spółka […] sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że:

1) art. 361 § 2 w związku z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360; dalej: k.c.) w związku z art. 4241 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, ze zm.; dalej: k.p.c.) rozumiane jako uzależniające „istnieni[e] oraz zakres szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem od konieczności jej powstania najpóźniej w chwili wydania orzeczenia niezgodnego z prawem oraz wyłączające z pojęcia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem kosztów sądowych, kosztów procesu i kosztów egzekucyjnych, są niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji,

2) art. 29 w związku z art. 17 pkt 44 k.p.c. „w zakresie, w jakim dotyczy wyłącznej właściwości miejscowej sądu do orzekania w sprawie odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem, które zostało wydane przez ten sam sąd”, są niezgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Skarga została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego:

Skarżąca, będąc pracodawcą, prowadziła ze swoim pracownikiem spór sądowy (z powództwa pracownika) o zapłatę. W związku z tym sporem sąd rejonowy, wyrokiem z 16 lutego 2010 r. m.in. zasądził należność pieniężną oraz koszty procesu od skarżącej. Wyrokiem z 5 października 2010 r. sąd okręgowy oddalił apelację skarżącej i zasądził na rzecz pracownika zwrot kosztów postępowania apelacyjnego. Skarżąca wniosła następnie skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem tego prawomocnego orzeczenia. Sąd Najwyższy wyrokiem z 9 sierpnia 2011 r. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego wyroku sądu okręgowego, zasądzając od pracownika na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania skargowego przed Sądem Najwyższym w kwocie 450 zł.

W celu ściągnięcia zasądzonych kosztów procesu skarżąca wszczęła postępowanie egzekucyjne, w ramach którego poniosła wydatki w wysokości 38,68 zł, a także koszty opłaty sądowej, w wysokości 40 zł, od wniosku o wyjawienie majątku dłużnika. Postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne. Skarżąca wystąpiła zatem do sądu okręgowego z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez prezesa sądu okręgowego, o zapłatę 528,68 zł wraz z kosztami procesu. Sąd okręgowy przychylił się w całości do stanowiska skarżącej, zasądzając wyrokiem z 5 lipca 2016 r. od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej odszkodowanie wraz z kosztami procesu. Od tego wyroku apelację wniosła Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu apelacji sąd apelacyjny wyrokiem z 2 marca 2017 r. zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddalił w całości powództwo i zasądził od skarżącej na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej koszty postępowania. Sąd apelacyjny stwierdził, że pozyskanie przez skarżącą prejudykatu w postaci wyroku uznającego dane orzeczenie sądowe za niezgodne z prawem stanowi jedynie spełnienie przesłanki bezprawności działania organu państwowego, a brak było w niniejszej sprawie pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Sąd apelacyjny uznał, że koszty skarżącej powstałe w wyniku postępowania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie pozostają w adekwatnym związku przyczynowo-skutkowym z wydaniem orzeczenia uznanego za niezgodne z prawem. Zdaniem sądu, aby szkoda mogła zostać uznana za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem orzeczenie, musi ona powstać nie później niż w chwili wydania orzeczenia niezgodnego z prawem i winna być wykazana już w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Sąd apelacyjny wykluczył z pojęcia szkody wydanej przez niezgodne z prawem orzeczenie wszelkie uszczerbki majątkowe i utracone korzyści, które powstały „przez” wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem, lecz po dniu jego wydania. Ponadto, uzasadniając to m.in. postanowieniem Sądu Najwyższego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I BP 7/12, uznał, że koszty postępowania w ogóle nie stanowią szkody w rozumieniu art. 4241 § 1 k.p.c., tj. szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnego z prawem orzeczenia (zob. uzasadnienie wyroku sądu apelacyjnego, s. 5).

1.2. Skarżąca zarzuciła, że art. 361 § 2 w związku z art. 4171 § 2 k.c. w związku z art. 4241 § 1 k.p.c., we wskazanym w skardze rozumieniu, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jej zdaniem, całkowicie niezasadnym jest traktowanie jako szkody, wyrządzonej przez wydanie niezgodnego z prawem orzeczenia, dochodzonej na podstawie art. 4171 § 2 k.c., jedynie szkody objętej uprzednio skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia i istniejącej tym samym w chwili wniesienia skargi (lub jak uzasadniał sąd drugiej instancji, nawet wcześniej, ponieważ istniejącej już w chwili wydania orzeczenia niezgodnego z prawem).

Skarżąca podniosła, że pojęcie szkody winno być wykładane szeroko. Szkodą jest wówczas każde uszczuplenie majątku poszkodowanego wynikłe bezpośrednio ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (w tym uszczerbki powstałe na skutek rozstrzygnięcia skargi o kosztach, jak także uszczerbki dalsze, powstałe i poniesione na etapie egzekucji), bowiem nie zmienia to faktu, że koszty te nadal zachowują adekwatny związek przyczynowo-skutkowy z wydaniem orzeczenia niezgodnego z prawem. Poszkodowany nie byłby zmuszony ponosić kosztów związanych ze skargą i następnie ewentualnej egzekucji kosztów wypływających ze skargi, gdyby nie fakt wydania orzeczenia niezgodnego z prawem (zob. skarga, s. 10).

Ponadto skarżąca stwierdziła, że art. 29 w związku z art. 17 pkt 44 k.p.c. we wskazanym w skardze zakresie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jej zdaniem, „jeśli sprawcą szkody jest sąd okręgowy (...) ten sam sąd okręgowy będzie wyłącznie właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy o naprawienie szkody. W przypadku, gdy sądem, który wydał orzeczenie niezgodne z prawem jest sąd rejonowy, problem wydaje się mieć mniejsze znaczenie, w tej konfiguracji sądem właściwym w sprawie odszkodowawczej jest sąd okręgowy sprawujący nadzór nad sądem rejonowym będącym sądem sprawczym. Naruszenie praw konstytucyjnych w odczuciu skarżącego może zaistnieć natomiast w przypadku wyrządzenia szkody przez sąd apelacyjny, gdzie wówczas sądem właściwym do rozpoznania sprawy o naprawienie szkody jest sąd okręgowy będący niższą instancją (niejako jednostką podległą) w stosunku do sądu, który wydał niezgodne z prawem orzeczenie.

Jednakże w sytuacji, w której sąd okręgowy jako jedyny i właściwy orzeka nad naprawą własnej szkody i jest niejako sądem we własnej sprawie – jak to miało miejsce w sprawie skarżącego – zachodzi jaskrawe naruszenie konstytucyjnego prawa do bezstronnego sądu. Sąd – pomimo, iż rzecz jasna w odmiennym składzie osobowym (…) – orzeka o odpowiedzialności oraz tym samym o kwestiach finansowych jednostki, w której pełni swe czynności. Tym samym (…) z obiektywnego punktu widzenia pojawia się zagrożenie bezstronnego podejścia do orzekanej sprawy. Naruszenia bowiem doznaje zasada nemo iudex in causa sua, szczególnie wobec podkreślanej w orzecznictwie okoliczności, iż w procedurze cywilnej nie przewidziano możliwości wyłączenia sądu jako całej instytucji, a możliwe jest jedynie wyłączenie poszczególnych sędziów” (skarga, s. 12-13).

Skarżąca podniosła także, że wprawdzie „[n]ie sposób uznać, aby sędzia wobec Skarbu Państwa jako takiego (przy konstrukcji, iż to Skarb Państwa jest stroną postępowania w przedmiocie odszkodowania) pozostawał w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziaływa na jego prawa i obowiązki albo aby w sytuacji, kiedy stroną jest Skarb Państwa powstała taka okoliczność, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie – byłby być może to pogląd za daleko idący, zwłaszcza że Skarb Państwa stanowi podmiot bliżej nieokreślony i niespersonalizowany” (skarga, s. 14). Jednakże, zdaniem skarżącej nie zmienia to faktu, „iż sąd otrzymujący sprawę o odszkodowanie, w konfiguracji opisanej przez skarżącego, orzeka o błędzie własnego sądu, kierowanego de facto przez swego podwładnego, co wzbudza wątpliwość co do istnienia w pełni bezstronnego sądu w tym zakresie” (skarga, s. 14).

2. Pismem z 23 kwietnia 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.

3. Pismem z 24 lipca 2019 r. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) przedstawił stanowisko, że: 1) art. 361 § 2 w związku z art. 4171 § 2 k.c. w związku z art 4241 § 1 k.p.c. „rozumiane jako uzależniające istnienie oraz zakres szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem od konieczności jej powstania najpóźniej w chwili wydania orzeczenia niezgodnego z prawem oraz wyłączające z pojęcia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem kosztów sądowych, kosztów procesu i kosztów egzekucyjnych, są zgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji”; 2) art. 29 w związku z art. 17 pkt 44 k.p.c. „w zakresie, w jakim dotyczą wyłącznej właściwości miejscowej sądu do orzekania w sprawie odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem, które zostało wydane przez ten sam sąd, są zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji”.

Prokurator obszernie omówił kwestionowane przepisy, przedstawiając w pierwszej kolejności pojęcie szkody, zasady jej dochodzenia oraz odpowiedzialność Skarbu Państwa za działanie organów władzy publicznej i związany z tym wzorzec kontroli konstytucyjności. Podsumowując tę część zakresu zaskarżenia, na podstawie dotychczasowe orzecznictwa TK, uznał, że „sama Konstytucja, na tle art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie rozstrzyga, ani jaka szkoda podlega naprawieniu, ani w jakich granicach przyczynowo-skutkowych” (s. 28 stanowiska). Stąd teza skarżącej „o nieograniczonej odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej nie znajduje oparcia w Konstytucji” (s. 28 stanowiska). Odnosząc się do drugiej części zakresu zaskarżenia, związanej z określeniem właściwości sądu rozpoznającego sprawę o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem, Prokurator stwierdził, że „bezstronność sądu rozpoznającego sprawę odnosi się przede wszystkim do cech składu orzekającego, nie zaś do danego sądu jako instytucji” (s. 34-35 stanowiska) a samo skierowanie sprawy przeciwko prezesowi sądu nie może stanowić z góry podstawy do uznania, że sędziowie tego sądu tracą przymiot niezawisłości.

4. Pismem z 17 października 2019 r. Marszałek Sejmu (dalej: Marszałek) przedstawił w imieniu Sejmu stanowisko, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393).

Marszałek przypomniał, że skarżąca zakwestionowała art. 361 § 2 w związku z art. 4171 § 2 k.c. i w związku z art. 4241 § 1 k.p.c. w określonym w skardze rozumieniu. Oznacza to, że badanie ich konstytucyjności może się odbyć wówczas, gdy faktycznie przepisy prawa nabrały wskazanej w skardze treści w drodze utrwalonej praktyki ich stosowania. Zdaniem Marszałka, „[w] orzecznictwie Sądu Najwyższego nie wykształciło się w ogóle, a tym bardziej nie utrwaliło, rozumienie art. 361 § 2 k.c. w związku z art. 4171 § 2 k.c. i w związku z art. 4241 § 1 k.p.c., polegające na uzależnieniu istnienia oraz zakresu szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem od konieczności jej powstania najpóźniej w chwili wydania orzeczenia niezgodnego z prawem. Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, że szkoda musi istnieć w chwili wniesienia skargi, a jeśli do tej chwili nie wystąpiła, skarga jest niedopuszczalna” (s. 14stanowiska). Marszałek przypomniał, że w art. 4246 § 1 k.p.c. został określony termin wniesienia skargi. Jeśli więc „szkoda musi istnieć w chwili wniesienia skargi, a skargę można najpóźniej wnieść w terminie dwóch lat od uprawomocnienia się orzeczenia niezgodnego z prawem, to znaczy, że szkoda musi wystąpić najpóźniej również w terminie dwóch lat od uprawomocnienia się orzeczenia niezgodnego z prawem, nie zaś w chwili wydania tego orzeczenia” (s. 15 stanowiska).

Marszałek wskazał również, że art. 361 § 2 w związku z art. 4171 § 2 k.c. i w związku z art. 4241 § 1 k.p.c., nie nabrały rozumienia, które przypisała im skarżąca, tj. polegającego na wyłączeniu z pojęcia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem kosztów sądowych, kosztów procesu i kosztów egzekucyjnych. Stwierdził, że „[p]roblem możliwości włączenia do pojęcia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem kosztów sądowych, kosztów procesu i kosztów egzekucyjnych nie jest problemem, który można rozstrzygnąć w sposób abstrakcyjny, tj. w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. Konieczne jest przede wszystkim, w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, wskazanie czasu powstania szkody (w tym momentu i okoliczności poniesienia kosztów) oraz związku przyczynowego pomiędzy wydaniem zaskarżonego orzeczenia a tą szkodą” (s. 19 stanowiska).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 w związku z art. 17 pkt 44 k.p.c. Marszałek uznał, że zarzut skarżącej sprowadza się do wyrażenia braku zaufania do bezstronności sądu, który, zdaniem skarżącej, orzeka we własnej sprawie. Według Marszałka skarżąca nie uzasadniła właściwie samego zarzutu ani nie wskazała, które orzeczenia miałyby naruszać jej konstytucyjne prawo. Nadto Marszałek stwierdził, że „[p]rzepisy o wyłączeniu sędziego od rozpoznawania konkretnej sprawy muszą być interpretowane bardzo ściśle, wkraczają bowiem w niezwykle delikatną sferę zaufania społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości, które nie jest podważane przez ustawodawcę tylko ze względu na pozostawanie sędziów w określonej formie zorganizowania ich pracy przez przydzielenie do konkretnych sądów. To nie zmienia ich statusu państwowego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej niezawisłości i niezależności w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczpospolitej, a nie, jak twierdzi skarżący «poniekąd w imieniu sądu, w którym orzeka»” (s. 22 stanowiska). Wskazując na orzecznictwo Sądu Najwyższego, dodał również że „[n]ie można w szczególności godzić się na niczym nieuzasadnione przypuszczenia o braku powyższych cech w całym korpusie sędziowskim określonego sądu tylko dlatego, że za niezgodne z prawem zostało uznane pojedyncze orzeczenie, znajdujące się wśród tysięcy innych prawomocnie wydanych i wykonywanych. Z tych względów nie można podzielić zarzutów powoda o spełnieniu przesłanek określonych w art. 379 pkt 4 k.p.c.” (s. 22 stanowiska).

Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) stanowi, że Trybunał może rozpoznać skargę konstytucyjną na posiedzeniu niejawnym (z wyjątkiem spraw rozpoznawanych w pełnym składzie) wówczas, gdy:

− pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia,

− sprawa dotyczy zagadnienia prawnego wystarczająco wyjaśnionego we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału,

− z pisemnych stanowisk wszystkich uczestników postępowania bezspornie wynika, że zakwestionowany akt normatywny jest niezgodny z Konstytucją (art. 92 ust. 1 u.o.t.p.TK).

Formalnym warunkiem rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym jest ponadto wpłynięcie do Trybunału stanowisk wszystkich uczestników postępowania (art. 92 ust. 2 zdanie drugie u.o.t.p.TK).

Ustawodawca użył − między punktami w art. 92 ust. 1 u.o.t.p.TK − spójnika „lub”, co oznacza że, po pierwsze: ustawowe przesłanki rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie muszą (choć oczywiście mogą) zostać spełnione jednocześnie, a po wtóre − spełnienie choćby jednej z nich pozwala Trybunałowi odstąpić od wyznaczenia rozprawy.

Trybunał stwierdził, że do akt postępowania wpłynęły pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Przesłanki rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym zostały zatem spełnione.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W niniejszej skardze konstytucyjnej zostały zakwestionowane dwie grupy przepisów: dotyczące rozumienia szkody oraz właściwości miejscowej sądu orzekającego w sprawie odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem. Każda z tych grup ma inny charakter, co wymaga od Trybunału oddzielnego ustosunkowania się do postawionych w nich zarzutów.

1.1. W ramach pierwszego zarzutu skarżąca zakwestionowała art. 361 § 2 w związku z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360; dalej: k.c. lub kodeks cywilny) w związku z art. 4241 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, ze zm.; dalej: k.p.c.). Przepisy te stanowią:

„W powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono” – art. 361 § 2 k.c.;

„Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą” – art. 4171 § 2 k.c.;

„Można żądać stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego wyroku sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie tego wyroku w drodze przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe” – art. 4241 § 1 k.p.c. Trybunał odnotował, ze od 1 lipca 2023 r. nastąpiła zmiana art. 4241 § 1 k.p.c. i obecnie brzmi on „Można żądać stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego wyroku sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie tego wyroku w drodze innych środków prawnych przysługujących stronie na podstawie kodeksu nie było i nie jest możliwe.”, co jednak nie wpływa na rozpoznanie niniejszej skargi.

Skarżąca zarzuciła, że wyżej wskazane przepisy, w rozumieniu wskazanym w petitum skargi, są niezgodne z deklarowaną w art. 77 ust. 1 Konstytucji zasadą pełnego odszkodowania, ponieważ: a) uzależniają istnienie oraz zakres szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem od konieczności jej powstania najpóźniej w chwili wydania orzeczenia niezgodnego z prawem oraz b) wyłączają z pojęcia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem koszty sądowe, koszty procesu i egzekucyjne.

1.2. W ramach drugiego zarzutu skarżąca zakwestionowała art. 29 w związku z art. 17 pkt 44 k.p.c. w zakresie, w jakim dotyczą wyłącznej właściwości miejscowej sądu do orzekania w sprawie odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem, które zostało wydane przez ten sam sąd. Skarżąca wskazała, że naruszają one art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „[k]ażdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”.

2. Wzorcem kontroli konstytucyjności – w zakresie dotyczącym pierwszego zarzutu – skarżąca uczyniła art. 77 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „[k]ażdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”.

2.1. Trybunał zwraca uwagę, że rozumienie analizowanego wzorca ewoluowało. W wyroku z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 256) TK stwierdził, że: „[u]żyte w Konstytucji pojęcie «szkody» powinno być rozumiane w sposób przyjęty na gruncie prawa cywilnego jako tej gałęzi prawa, w której usytuowane są przepisy konkretyzujące mechanizm funkcjonowania odpowiedzialności odszkodowawczej”. Przyjął też, że „[z]akres kompensacji, a zwłaszcza elementy szkody podlegające wynagrodzeniu powinny być ustalone na podstawie odpowiednich regulacji kodeksu cywilnego, zwłaszcza zaś art. 361 § 2”. Odwołanie się przez Trybunał do art. 361 § 2 k.c. prowadzi wprost do uznania, że – jeśli chodzi o szkodę majątkową – dyrektywą konstytucyjną jest naprawienie szkody w pełnym jej zakresie, tj. obejmującym (w myśl powołanego przepisu) „straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono”. Na takie rozumienie szkody i obowiązku jej naprawienia powołuje się skarżąca.

Jednakże, w miarę rozwoju orzecznictwa dotyczącego art. 77 ust. 1 Konstytucji Trybunał zajął stanowisko, że wykładnia musi być dokonywana z uwzględnieniem perspektywy wykraczającej poza statuowaną w art. 361 § 2 k.c. zasadę pełnego odszkodowania. Wynika to przede wszystkim z autonomicznego znaczenia pojęć konstytucyjnych, których rozumienie nie może się ograniczać do sensu nadanego im na gruncie ustaw (zob. wyroki TK z: 1 marca 2011 r., sygn. P 21/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 7 oraz 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 42). W ocenie Trybunału, szczególna surowość odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, widoczna w zestawieniu z ogólnymi zasadami odpowiedzialności deliktowej, wyraża się przede wszystkim w ukształtowaniu tej odpowiedzialności jako obiektywnej, oderwanej od winy funkcjonariuszy państwa (zob. wyrok o sygn. SK 56/12). Nie ma natomiast podstaw, by z art. 77 ust. 1 Konstytucji wyprowadzać bezwzględną zasadę naprawienia, w każdym wypadku, wszystkich elementów szkody polegającej na uszczupleniu praw majątkowych.

2.2. Wbrew twierdzeniu skarżącej, art. 77 ust. 1 Konstytucji przesądza o „wynagrodzeniu szkody” wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, nie zaś o pełnym odszkodowaniu. Już w wyroku z 23 września 2003 r. (sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76) TK wskazał, że: „funkcje kompensacyjne są tradycyjnie realizowane przez różnorodne mechanizmy odpowiedzialności odszkodowawczej, dla której zasada pełnego odszkodowania pozostaje jedynie zasadą kierunkową, i z całą pewnością nie wyczerpuje wszystkich możliwości (wynikających z rozmaitych sytuacji i stanów faktycznych). (…) nawet [więc] na gruncie zasady pełnego odszkodowania nie można a priori wykluczyć dopuszczalności zróżnicowanych (także poprzez ustawodawstwo zwykłe) mechanizmów miarkowania odszkodowania ze względu na powszechnie uznawane i wręcz konieczne sposoby dyferencjacji kompensacji”. W wyroku Trybunału z 27 listopada 2007 r. (sygn. SK 18/05, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 128) stwierdzono, że Konstytucja nie zawiera ogólnego, normatywnego „wzorca” odpowiedzialności odszkodowawczej (na podobieństwo art. 415 k.c.), nawet w sferze poddanej częściowo regulacji konstytucyjnej, tzn. odpowiedzialności za bezprawne działania władzy publicznej. Z kolei w wyroku o sygn. P 21/09, Trybunał stwierdził wprost, że „[z] art. 77 ust. 1 Konstytucji nie można wywieść prawa do pełnego odszkodowania”.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przypomniał, że pojęcie szkody nie jest również zdefiniowane w kodeksie cywilnym. Jest ono wypracowywane w orzecznictwie sądowym, w szczególności Sądu Najwyższego, z uwzględnieniem zróżnicowanych stanów faktycznych i prawnych. Rację należy przyznać skarżącej, że w prawie cywilnym obowiązuje zasada pełnego odszkodowania (art. 361 § 2 k.c.), a sprawca szkody, co do zasady, odpowiada za nią w granicach związku przyczynowego w ujęciu art. 361 § 1 k.c. Pełne odszkodowanie obejmuje wszystkie szkodliwe skutki zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność odszkodowawczą – zarówno powstałe wraz z tym zdarzeniem, jak i powstałe później – jeżeli tylko pozostają z tym zdarzeniem w adekwatnym związku przyczynowym, tj. stanowią jego normalne następstwo. Jednakże w orzecznictwie sądowym, jak wskazują na to pisma procesowe złożone w niniejszej sprawie przez skarżącą, Sejm i Prokuratora, przedstawiane są orzeczenia zarówno popierające, jak i odrzucające wskazane w skardze konstytucyjnej rozumienie adekwatnego związku przyczynowego warunkującego istnienie szkody w zakresie obejmującym wskazane w skardze elementy. Potwierdza to również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Nie można więc przyjąć za uzasadnione stanowiska skarżącej, że prezentowany przez nią sposób rozumienia kwestionowanych przepisów – który uzależnia istnienie oraz zakres szkody od jej powstania najpóźniej w chwili wydania orzeczenia niezgodnego z prawem oraz wyłącza z pojęcia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem koszty sądowe, procesu i egzekucyjne – znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie. Nie pozwalało to także uznać, że normy, które skarżąca kwestionuje, mogą zostać merytorycznie ocenione przez TK.

Dodatkowo Trybunał wskazuje, że Sąd Najwyższy konsekwentnie prezentuje stanowisko, iż „o tym, czy określone zdarzenia pozostają w normalnym związku przyczynowym decyduje wiedza dostępna o tych zdarzeniach w chwili orzekania i zobiektywizowane kryteria wynikające m.in. z doświadczenia życiowego Za normalne następstwo zdarzenia uważa się taki skutek, który zazwyczaj, w zwykłym porządku rzeczy jest konsekwencją tego zdarzenia. W sytuacjach granicznych rozstrzygające znaczenie przypada – ze względu na niedookreśloność zwrotu «normalne następstwa» – poczuciu prawnemu sędziego. Podkreśla się, że celem przedstawionego ujęcia przyczynowości adekwatnej jest wyznaczenie odpowiadającej słuszności granicy między tymi skutkami, które można przypisać pozwanemu o naprawienie szkody, a tymi, których przypisać mu nie można” (uchwała składu siedmiu sędziów z 29 maja 2019 r., sygn. akt III CZP 68/18, OSNC nr 10/2019 a także podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów z 2 września 2019 r., sygn. akt III CZP 99/18, OSNC nr 2/2020, poz. 13).

2.3. Z powyższych ustaleń TK wynika, że ani Konstytucja nie stanowi o prawie do pełnego odszkodowania, ani też wywiedzione w skardze konstytucyjnej brzmienie kwestionowanych przepisów.

Trybunał postanowił więc umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym kontroli art. 361 § 2 w związku z art. 4171 § 2 k.c., w związku z art. 4241 § 1 k.p.c., we wskazanym w petitum rozumieniu, z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

3. Drugi ze sformułowanych w niniejszej skardze zarzutów dotyczył art. 29 w związku z art. 17 pkt 44 k.p.c. w zakresie, w jakim dotyczą one wyłącznej właściwości miejscowej sądu do orzekania w sprawie odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem, które zostało wydane przez ten sam sąd.

3.1. Skarżąca uznała, że „sąd otrzymujący sprawę o odszkodowanie, w konfiguracji opisanej przez skarżąc[ą], orzeka o błędzie własnego sądu, kierowanego de facto przez swego podwładnego, co wzbudza wątpliwości co do istnienia w pełni bezstronnego sądu w tym zakresie” (s. 14 skargi).

Ze względu na to, że wskazany przez skarżącą wzorzec kontroli był już wielokrotnie przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego, nie ma więc potrzeby szczegółowego przedstawiania tez wszystkich wyroków i postanowień wydanych w tym zakresie. Na potrzeby niniejszej sprawy wystarczy przypomnienie najważniejszych ustaleń.

Na prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) składają się cztery komponenty (prawo dostępu do właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu; prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; prawo do wyroku sądowego tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy). Skarżąca swój zarzut oparła na częściowym naruszeniu pierwszego z nich tj. prawa uruchomienia procedury przed bezstronnym sądem.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bezstronność polega na tym, że „sędzia kieruje się obiektywizmem, nie stwarzając korzystniejszej sytuacji dla żadnej ze stron czy uczestników postępowania, zarówno w trakcie toczącej się przed sądem sprawy, jak i orzekania. Traktuje on zatem uczestników postępowania równorzędnie” (wyrok z 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3). Jest ona nie tylko „niezbywalną cechą władzy sądowniczej”, lecz także indywidualną cechą sędziego, konieczną kwalifikacją do pełnienia tej funkcji (por. wyroki TK z: 26 czerwca 2006 r., sygn. SK 55/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 67; 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 137). Istotą pierwszego z tych wymiarów bezstronności, tzw. bezstronności obiektywnej, jest „nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności” (wyrok z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 19/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 67). Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania.

W świetle orzecznictwa: „Niezawisły sąd tworzą osoby, którym prawo nadaje cechę niezawisłości, i to nie tylko werbalnie deklarując istnienie tej cechy, lecz kształtując tak system uwarunkowań działania sędziów, aby tę niezawisłość realnie, efektywnie zagwarantować” (wyrok TK z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Sędzia jest niezawisły wtedy, gdy „w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości podlega normie prawnej i własnemu wewnętrznemu przekonaniu” (wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41). Obejmuje ona: „1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, 4) niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego” (wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52, odwołujący się do doktryny). Niezawisłość oznacza zakaz „nie tylko rzeczywistego, lecz także pozornego uzależniania sądów (sędziów) w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania prawa. Niezawisłość w aspekcie obiektywnym ocenia się, badając, czy obiektywne fakty mogą rodzić wątpliwości co do zachowania tej niezawisłości. Chodzi tutaj o zaufanie, jakie sądy muszą wzbudzać w społeczeństwie, a przede wszystkim u stron postępowania” (wyrok TK z 15 stycznia 2009, sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3, zob. także wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129).

Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że konstytucyjne standardy prawa do sądu wymagają stworzenia odpowiednich rozwiązań ustawowych. W stosunku do bezstronności sędziowskiej najpełniej zostało to wyrażone w powołanym wyroku o sygn. K 1/98, w którym Trybunał ostrzegł przed dążeniem do nadmiernej jurydyzacji tej materii, podkreślając, że „stronniczość to stan psychiczny sędziego, mogący się uzewnętrzniać w mniejszym lub większym stopniu. Stąd też zagrożenia bezstronności dają się zobiektywizować tylko w ograniczonym zakresie”. Wobec tego „[g]warancje bezstronności sędziego, jeśli chodzi o kształtowanie obrazu wymiaru sprawiedliwości są – w rezultacie – konstytucyjnie dopuszczalne jeśli: 1) znajdują uzasadnienie w istniejących w danym społeczeństwie obawach, co do poziomu moralno-etycznego sędziów i innych osób, którym powierzono określone funkcje w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, 2) jeśli w pierwszym rzędzie ustawodawca sięgać będzie do takich gwarancji, które pozwalają na ocenę indywidualnej postawy sędziego, nie zaś a priori i niejako «obiektywnie» przypisują mu cechę stronniczości, 3) ustawodawca przede wszystkim sięgać będzie do takich ograniczeń, które nie mają charakteru absolutnych zakazów, tzn. powodujących z mocy prawa «automatycznie» nieodwracalne skutki, z punktu widzenia osób podlegających tym ograniczeniom” (powołany wyrok o sygn. K 1/98 oraz zob. wyrok z 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 148).

3.2. Trybunał przypomniał, że powództwo przeciwko Skarbowi Państwa – zgodnie z art. 29 k.p.c. – wytacza się według siedziby państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie. Reprezentantem strony pozwanej w sprawie skarżącej był zatem Prezes Sądu Okręgowego (zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c.), który to sąd (zgodnie z art. 17 pkt 44 k.p.c.) rozpoznawał przedmiotową sprawę. Oznacza to, że sprawę rozpatrywali sędziowie związani stosunkiem organizacyjnym z jedną ze stron postępowania, tj. ze stroną pozwaną.

Jak podnosi się w orzecznictwie „[m]aterialnoprawna konstrukcja zakładająca jednolitość Skarbu Państwa, jako osoby prawnej, wywiera w sferze przepisów proceduralnych ten skutek, że (…) stroną pozwaną jest zawsze Skarb Państwa, a nie wskazane jednostki. Wymóg określenia w procesie właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wynika z konieczności określenia właściwości miejscowej sądu (art. 29 k.p.c.), zapewnienia należytej reprezentacji Skarbu Państwa (art. 67 § 2 k.p.c.) i skonkretyzowania tej jednostki w orzeczeniu dla celów egzekucji sądowej (art. 1060 k.p.c.).” (zob. wyrok SN z 13 kwietnia 1983 r., sygn. akt IV CR 66/83, OSNC z 1/1984, poz. 5). Niezasadne jest więc twierdzenie, że okoliczność, iż stroną pozwaną jest Prezes Sądu rozpoznającego tę konkretną sprawę, prowadzi zawsze do naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd. Trzeba w tym kontekście przychylić się do stanowiska Sądu Najwyższego w którym stwierdzono, że „zarówno przepisy ustrojowe sądownictwa, jak i judykatura jednoznacznie wskazują na brak jakichkolwiek istotnych zależności zachodzących między sędzią – organem (podmiotem) władzy sądowniczej – a sądem jako jednostką organizacyjną Skarbu Państwa lub pracodawcą sędziego” (uchwała z 11 września 2014 r., sygn. akt III CZP 66/14, OSNC 6/2015, poz. 71). Akceptacja wyrażonych we wniesionej skardze twierdzeń na temat relacji pomiędzy uprawnieniami prezesa sądu przewidzianymi w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217, ze zm.), a treścią wydawanych przez sędziów danego sądu lub sądów podległych rozstrzygnięć, oznaczałaby przyjęcie, że w polskim systemie prawa faktycznie nie obowiązuje zasada niezawisłości sędziowskiej. Nie ma bowiem podstaw – nie wskazuje ich także skarżąca – aby ograniczyć działanie tej zasady tylko do sytuacji, w której prezes sądu jest stroną w postępowaniu jako przedstawiciel Skarbu Państwa.

Ponadto należy przypomnieć, że przy ocenie danej regulacji uwzględnić trzeba także kontekst normatywny, w jakim ona funkcjonuje. W tym przypadku należy wskazać na art. 49 k.p.c., zgodnie z którym sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie. W sytuacji, w której wyłączeniu podlegaliby wszyscy sędziowie konkretnego sądu okręgowego, w czasie, w którym była rozpoznawana sprawa skarżącej, mógłby znaleźć zastosowanie art. 44 § 1 k.p.c., w myśl którego jeżeli sąd właściwy nie może z powodu przeszkody rozpoznać sprawy lub podjąć innej czynności, sąd nad nim przełożony wyznaczy inny sąd równorzędny. Od 7 listopada 2019 r., na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1469, ze zm.) obowiązują nowe rozwiązania (art. 441 i art. 442 k.p.c.), które w jeszcze szerszym stopniu kształtują w opinii społecznej przekonanie o obiektywnym działaniu sądów i zachowaniu bezstronności w rozpoznaniu każdej sprawy, a także zapobiegają sytuacjom, w których mogą wystąpić okoliczności wpływające na swobodę orzekania lub stwarzające przekonanie o braku warunków do rozpoznania sprawy przez sąd miejscowo właściwy w sposób obiektywny. Procedura cywilna przewiduje zatem mechanizmy gwarantujące rozpoznanie sprawy przez bezstronny sąd.

Należy też zauważyć, że sąd ma obowiązek realizować przepisy nakazujące skuteczną egzekucję należnych świadczeń pieniężnych na rzecz wszystkich podmiotów. Działanie to, a więc sprawowanie władzy sądowniczej, nie ma bezpośredniego związku z reprezentacją majątkową Skarbu Państwa. W przedmiotowej sytuacji zachodzi co prawda jedność organizacyjna między orzekającym sądem a państwem, i tym samym także Skarbem Państwa, ale nie istnieje jedność funkcjonalna. Sąd nie działa w tej sprawie w imieniu Skarbu Państwa, lecz orzeka o ochronie praw strony postępowania, jak działałby wobec każdej innej strony, której prawo powinno być zgodnie z obowiązującymi przepisami zrealizowane. Sąd okręgowy reprezentuje Skarb Państwa w ujęciu funkcjonalnym jedynie w zakresie sporów wynikających z działalności tego sądu. Odrzucić należy także zarzut naruszenia bezstronności i niezależności sądu w wypadku orzekania w sprawie skarżącej. Ze wskazanych już powyżej powodów, a także ze względu na brak związania sędziów więzami podległości organizacyjnej oraz pozycję sędziów, jako niezawisłych podmiotów działających w ramach wymiaru sprawiedliwości w systemie sądownictwa powszechnego, nie można uznać, by sąd, rozstrzygając w sprawie dotyczącej skarżącej, orzekał w swojej sprawie. Oczywiste jest więc, że zarzut braku bezstronności sądu jest w przedmiotowej sprawie bezzasadny. Należy tu ponownie przytoczyć wskazaną wyżej uchwałę SN z 11 września 2014 r., że „[a]utorytet wymiaru sprawiedliwości wymaga zatem, aby sądy ustawowo właściwe nie unikały – bez ważnej przyczyny, wyraźnie przewidzianej przez ustawę – rozpoznawania spraw z jakiegokolwiek powodu «niewygodnych» lub «trudnych»”.

Wobec tego Trybunał uznał, że art. 29 w związku z art. 17 pkt 44 k.p.c., w zakresie, w jakim określają właściwość miejscową sądu do orzekania w sprawie odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem, które zostało wydane przez ten sam sąd są zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.