W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 8 listopada 2016 r. (data nadania) spółka – Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 394 § 1 pkt 2 oraz art. 3941 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.; dalej: k.p.c.) w zw. z art. 198a ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.; dalej: p.z.p.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w zw. z: art 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także art. 34 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623, ze zm.; dalej: u.k.s.c. lub ustawa o kosztach sądowych) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w zw. z: art 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Skargę konstytucyjną sformułowano w związku z następującą sprawą. Dnia 20 lutego 2016 r. pod nr 58650-2016-PL w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej opublikowane zostało ogłoszenie o zamówieniu publicznym prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego o wartości zamówienia przekraczającej 30 000 euro na „Świadczenie usługi odbioru odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach na terenie miasta Białystok”. Zamawiającym było miasto Białystok działające przez pełnomocnika – spółkę prawa handlowego. Tego samego dnia zamawiający opublikował również na swojej stronie internetowej specyfikację istotnych warunków zamówienia. Termin składania ofert został wyznaczony na 29 marca 2016 r. W postępowaniu złożono sześć ofert, w tym ofertę skarżącej. Dnia 22 kwietnia 2016 r. zamawiający poinformował wykonawców o wynikach oceny ofert złożonych w postępowaniu. W związku z tym skarżąca wystąpiła do Krajowej Izby Odwoławczej (dalej: KIO) z odwołaniem. Wyrokiem z maja 2016 r. KIO oddaliła odwołania skarżącej. Od tych rozstrzygnięć skarżąca, za pośrednictwem Prezesa KIO, 18 lipca 2016 r. złożyła do Sądu Okręgowego w B. (dalej: Sąd Okręgowy w B.) skargę wraz z wnioskiem o zwolnienie od kosztów sądowych w całości. Postanowieniem z 4 sierpnia 2016 r., doręczonym skarżącej 9 sierpnia 2016 r., Sąd Okręgowy w B. oddalił wniosek skarżącej. Na to postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, które Sąd Okręgowy w B. odrzucił postanowieniem z sierpnia 2016 r. Postanowieniem z sierpnia 2016 r. Sąd Okręgowy w B. odrzucił skargę, ustaliwszy, że nie została opłacona.

Skarżąca podnosi, że „art. 394 § 1 pkt 2 oraz art. 3941 § 1 k.p.c. w zw. z art. 198a ust. 2 p.z.p. w brzmieniu obowiązującym 20 lutego 2016 r.” w zakresie, w jakim „nie przewidują zażalenia na postanowienie sądu okręgowego orzekającego na skutek skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej w kwestii wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych złożonego w postępowaniu przed tym sądem”, są niezgodne z „art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w zw. z: art. 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji”. Jak podkreśliła skarżąca, na etapie postępowania przed pierwszą instancją KIO nie miała „prawnej sposobności złożenia wniosku o zwolnienie od opłaty od skargi”. Dodaje przy tym, że „rozstrzygnięcie sądu okręgowego wydane w danej kwestii pierwszy raz, choćby dotyczyło kwestii wpadkowej, ale w istotny sposób oddziałującej na realizację praw podmiotowych, powinno podlegać weryfikacji. W przekonaniu skarżącej „skoro postępowanie przed KIO – organem quasi-sądowym, który nie stanowi wymiaru sprawiedliwości, traktuje się jako postępowanie pierwszoinstancyjne, przepisy k.p.c. winny dopuszczać chociażby zażalenie na postanowienie sądu okręgowego – jako sądu drugoinstancyjnego do Sądu Najwyższego”.

Zdaniem skarżącej art. 34 u.k.s.c. w zakresie, w jakim „wprowadza wymóg uiszczenia opłaty sądowej od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej w takiej wysokości, która może uniemożliwić wniesienie tego środka zaskarżenia oraz rozpatrzenie sprawy przez sąd powszechny”, jest niezgodny z „art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w zw. z: art. 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji”. W sprawie skarżącej opłata ustalona na podstawie art. 34 u.k.s.c. wynosiła 75 000 zł jako pięciokrotność wpisu od odwołania do KIO wynoszącego 15 000 zł. Skarżąca zauważa, że „postępowanie w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego cechuje się tym, że nie zawsze prowadzi, nawet po pozytywnym rozpatrzeniu skargi na czynności zamawiającego, do pozyskania zamówienia. Wskutek uwzględnienia skargi skarżący zyskuje jedynie szanse na zawarcie umowy z zamawiającym. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, aby w interesie rozsądnego przedsiębiorcy było złożenie skargi, przy przyjęciu, iż opłata od skargi wynosiłaby kilkadziesiąt tysięcy złotych. Kwota opłaty od skargi wydaje się być zatem niewspółmiernie wysoka nie tylko ze względu na możliwości finansowe przeciętnego oferenta, w porównaniu z innymi opłatami sądowymi mającymi zastosowanie w sprawach cywilnych, a także w porównaniu ze stanem prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji art. 34 [p.z.p.] ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 206, poz. 1591), gdzie opłata od skargi miała charakter stały i wynosiła 3 000 zł”.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2016 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez doręczenie: odpisu (i 4 kopii) wyroku KIO z maja 2016 r. wraz z uzasadnieniem oraz pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (5 egzemplarzy), określającego dokładnie sprawę, do której zostało udzielone (przedmiot skargi).

W wykonaniu zarządzenia z 15 grudnia 2016 r. skarżąca przesłała do Trybunału pismo z 28 grudnia 2016 r. (data nadania), do którego dołączyła odpis i 4 kopie wyroku KIO z maja 2016 r. oraz 5 egzemplarzy pełnomocnictwa szczególnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane rozpatrywaną skargą nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy o TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy ustawy o TK.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, a także gdy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o TK.

Ustalenie przez Trybunał, że skarga w całości lub w części spełnia wymagania przewidziane w prawie i nie występują wspomniane okoliczności, uzasadnia – w świetle art. 60 ust. 2 ustawy o TK – nadanie jej dalszego biegu odpowiednio w całości lub w części.

2. Trybunał stwierdza, że skarga w zakresie zbadania zgodności art. 34 ust. 1 u.k.s.c. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w zw. z: art 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji spełnia wymagania uzasadniające nadanie jej dalszego biegu.

2.1. Skargę w imieniu skarżącej sporządził radca prawny, który przedłożył stosowne pełnomocnictwo.

2.2. Skarżąca wyczerpała przysługującą jej drogę prawną, ponieważ postanowienie Sądu Okręgowego w B. z sierpnia 2016 r. jest prawomocne i nie przysługują od niego żadne zwyczajne środki zaskarżenia.

2.3. Skarżąca dochowała trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi zastrzeżonego w art. 77 ust. 1 ustawy o TK. Sąd Okręgowy w B. wydał postanowienie sierpnia 2016 r., a skargę złożono 8 listopada 2016 r.

2.4. Skarżąca twierdzi, że art. 34 u.k.s.c. w zakresie, w jakim wprowadza wymóg uiszczenia opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO w takiej wysokości, która może uniemożliwić wniesienie tego środka zaskarżenia oraz rozpatrzenie sprawy przez sąd powszechny, jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w zw. z: art. 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2.4.1. Trybunał zauważa, że brzmienie art. 34 u.k.s.c. zmieniało się od wejścia w życie ustawy o kosztach sądowych, tj. od 2 marca 2006 r. Na skutek wyroku TK z 15 kwietnia 2014 r. (SK 12/13, OTK ZU nr 4/2014, poz. 41) art. 34 ust. 2 u.k.s.c. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 206, poz. 1591; dalej nowelizacja p.z.p. z 2009 r.) utracił moc 28 kwietnia 2014 r. Trybunał uznał bowiem, że art. 34 ust. 2 u.k.s.c. był „przejawem nadmiernego fiskalizmu” i mógł skutkować „nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa do sądu, niekiedy nawet całkowicie eliminując możliwość uzyskania przez uczestnika postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, niedysponującego stosowną kwotą, ochrony jego słusznych praw, naruszonych przez zamawiającego”. W konsekwencji stwierdził, że art. 34 ust. 2 u.k.s.c. naruszał wyrażone w art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji prawo dostępu do sądu oraz realizowane przed sądem okręgowym prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, wynikające z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Ponadto Trybunał stwierdził niezgodność art. 34 ust. 2 u.k.s.c. z art. 78 Konstytucji, ponieważ art. 34 ust. 2 u.k.s.c. ustanawiał nadmiernie utrudnione (nieproporcjonalne) warunki wniesienia środka odwoławczego do sądu, jedynie formalnie gwarantując prawo zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji.

Od 28 kwietnia 2014 r. art. 34 u.k.s.c. składa się więc wyłącznie z ustępu pierwszego, zgodnie z którym od skargi na orzeczenie KIO przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych pobiera się opłatę stałą w wysokości pięciokrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga.

Trybunał stwierdza, że skarżąca kwestionuje, co wynika wprost z uzasadnienia skargi, wyłącznie art. 34 ust. 1 u.k.s.c. w brzmieniu ustalonym nowelizacją p.z.p. z 2009 r., tj. obowiązującym od 22 grudnia 2009 r. Trybunał uznaje tym samym, że skarga odpowiada wymaganiu określonemu w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, tj. że przedmiot skargi został prawidłowo oznaczony.

2.4.2. Trybunał zwraca uwagę na to, że ostatecznym orzeczeniem wydanym na podstawie zakwestionowanego przepisu jest postanowienie o odrzuceniu skargi złożonej przez skarżącą na rozstrzygnięcie KIO. Tym samym orzeczeniem, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, jest postanowienie Sądu Okręgowego w B. z sierpnia 2016 r. (skarżąca mylnie oznaczyła datę wydania tego orzeczenia jako 4 sierpnia 2016 r.).

2.4.3. Skarżąca zarzuca art. 34 ust. 1 u.k.s.c. naruszenie przysługującego jej prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji), prawa do zaskarżania orzeczeń i dwuinstancyjnego postępowania (art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do równego traktowania (art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Skarżąca kwestionuje art. 34 ust. 1 u.k.s.c., ponieważ „wprowadza [on] wymóg uiszczenia opłaty sądowej od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej w takiej wysokości, która całkowicie wyłącza w pewnych przypadkach możliwość skutecznego wniesienia tego środka zaskarżenia oraz rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny”. Jak dodatkowo podkreśla, „ocenę konstytucyjności wskazanego przepisu należy rozpatrywać nie tylko na poziomie prawa do sądu (dostępności sądu z uwagi na wysokość kosztów), ale także w kwestii takich praw konstytucyjnych, jak prawo do równego traktowania oraz równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych. Wynikające z zakwestionowanego przepisu ograniczenie konstytucyjnego prawa do równego traktowania, w tym pod względem majątkowym, wyrażonego w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jest niedopuszczalne, ponieważ nie spełnia przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji”.

Trybunał zaznacza, że choć może budzić wątpliwości powołanie w skardze niektórych wzorców kontroli konstytucyjności (art. 32 ust. 1, art. 176 ust. 1), to jednak nie wpływa to na zasadność nadania jej dalszego biegu co do podstawowego zarzutu – naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Trzeba też podkreślić, że w przywołanej już sprawie SK 12/13, która dotyczyła art. 34 ust. 2 u.k.s.c., Trybunał za adekwatne wzorce kontroli konstytucyjności uznał zarówno art. 45 ust. 1 (w zw. z art. 31 ust. 3), art. 77 ust. 2, jak i art. 78 Konstytucji.

Trybunał stwierdza zatem, że skarga odpowiada warunkom wskazanym w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK, a brak jest wystarczających podstaw, by uznać ją za oczywiście bezzasadną (art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK).

2.5. Skoro złożona skarga w zakresie, w jakim jej przedmiotem jest art. 34 ust. 1 u.k.s.c., spełnia przesłanki określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz wymagania wynikające z ustawy o TK, a nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o TK, to skardze należało nadać dalszy bieg.

3. Skarżąca kwestionuje zgodność „art. 394 § 1 pkt 2 oraz art. 3941 § 1 k.p.c. w zw. z art. 198a ust. 2 p.z.p. w brzmieniu obowiązującym 20 lutego 2016 r.” z „art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w zw. z: art. 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji”. Naruszenie praw skarżącej ma polegać na tym, że ustawodawca nie przyznał jej środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zwolnienia od kosztów sądowych wydane przez sąd rozpatrujący skargę na orzeczenie KIO.

Trybunał przypomina, że przedmiotem skargi może być tylko przepis (zrekonstruowana na jego podstawie norma prawna), na którym sąd lub organ administracji publicznej oparły swoje ostateczne rozstrzygnięcie o konstytucyjnych prawach skarżącego (art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Trybunał ma jednak również kompetencję do tego, by rozstrzygać, czy we wskazanym w skardze przepisie (normie prawnej) nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Postawiony w skardze zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć pominięcia prawodawczego, czyli tego, co prawodawca w akcie normatywnym pominął, choć – postępując zgodnie z Konstytucją – powinien był unormować (zob. m.in. postanowienie TK z 14 lipca 2009 r., SK 2/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 117 i tam przywołane orzecznictwo).

Skarżąca zarzuca brak w istniejącej w kodeksie postępowania cywilnego regulacji środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zwolnienia od kosztów sądowych wydane przez sąd rozpatrujący skargę na orzeczenie KIO. Przedmiotem skargi uczyniła art. 394 § 1 pkt 2 k.p.c. w zw. z art. 198a ust. 2 p.z.p. i art. 3941 § 1 k.p.c. w zw. z art. 198a ust. 2 p.z.p. Trybunał zaznacza przy tym, że art. 198a ust. 2 p.z.p. obowiązuje bez zmian od 29 stycznia 2010 r. i dlatego Trybunał nie bierze pod uwagę zakresu obowiązywania wyznaczonego przez skarżącą („w brzmieniu obowiązującym 20 lutego 2016 r.”).

Trybunał zauważa, że art. 394 § 1 pkt 2 k.p.c. dotyczy postanowienia sądu pierwszej instancji, zaś art. 3941 § 1 k.p.c. postanowienia sądu drugiej instancji odrzucającego skargę kasacyjną oraz postanowienia sądu pierwszej lub drugiej instancji odrzucającego skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Trybunał podkreśla, że w świetle art. 198a ust. 2 p.z.p. w postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi na orzeczenie KIO stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. o apelacji (jeżeli przepisy działu VI rozdziału 3 p.z.p. nie stanowią inaczej). Tym samym sąd rozpatrujący skargę jest sądem drugiej instancji. Nie dotyczy go zatem art. 394 § 1 pkt 2 k.p.c. i nie mógł on być podstawą wydanego w sprawie skarżącej rozstrzygnięcia. Z kolei art. 3941 § 1 k.p.c. dotyczy tylko dwóch rodzajów rozstrzygnięć wydawanych przez sąd drugiej instancji: postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej i postanowienia o odrzuceniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Żadne z tych postanowień nie zostało wydane wobec skarżącej, dlatego również sąd, odrzucając zażalenie skarżącej, nie oparł swojego judykatu na art. 3941 § 1 k.p.c. Trybunał wskazuje art. 3942 § 1 k.p.c. jako ten przepis, który ostatecznie ukształtował jej sytuację i w stosunku do którego mogłaby żądać kontroli w postępowaniu skargowym. Trybunał nie może jednak zastąpić skarżącej i uzupełnić wniesionej skargi o dodatkowe zarzuty, ponieważ jest związany granicami skargi (art. 67 ust. 1 ustawy o TK).

Wobec powyższego Trybunał stwierdza, że w części dotyczącej art. 394 § 1 pkt 2 k.p.c. w zw. z art. 198a ust. 2 p.z.p. i art. 3941 § 1 k.p.c. w zw. z art. 198a ust. 2 p.z.p. skarga nie spełnia wymagania określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co uzasadnia odmowę nadania jej w tej części dalszego biegu.

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

POUCZENIE

Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącej przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie – w części, w której Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej – w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.