W skardze konstytucyjnej z 7 kwietnia 2014 r. (data nadania) Lubelski Rynek Handlowy S.A. (dalej: skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność uchwały nr XXIX/230/08 Rady Gminy Niemce z dnia 30 grudnia 2008 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru, określenia inkasentów i wynagrodzenia za inkaso (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2009 r. Nr 24, poz. 770; dalej: uchwała z 2008 r.) oraz art. 19 pkt 2 w związku z art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849; dalej: ustawa o podatkach) z art. 20 w związku z art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 2, a także z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Rada Gminy Niemce uchwałą z 2008 r. zmieniła swoją uchwałę nr II/12/06 z 6 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru, określenia inkasentów i wynagrodzenia za inkaso (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2007 r. Nr 6, poz. 175) w brzmieniu nadanym uchwałą nr V/25/07 z 18 stycznia 2007 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek dziennych opłaty targowej, zasad ustalania i poboru, określenia inkasentów i wynagrodzenia za inkaso (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2007 r. Nr 35, poz. 920) w ten sposób, że wyznaczyła skarżącą jako inkasenta opłaty targowej pobieranej na terenie należącym do spółki. Z tego względu skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z żądaniem, by ten stwierdził nieważność uchwały z 2008 r. Wyrokiem z 18 marca 2010 r. (sygn. akt III SA/Lu 581/09) sąd stwierdził nieważność § 1 kwestionowanej przez spółkę uchwały z 2008 r. Orzeczenie to zaskarżyła Gmina Niemce. Wyrokiem z 26 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II GSK 820/10) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dopuścił się błędnej wykładni art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach, gdyż uznał, że przepis ten nakłada na organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek uzyskania zgody podmiotu określonego w uchwale jako inkasenta opłaty targowej na pełnienie obowiązków związanych z poborem opłaty targowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia jest sprzeczna z brzmieniem art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który ponownie rozpoznawał sprawę był związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w orzeczeniu z 26 sierpnia 2011 r. i dlatego wyrokiem z 24 listopada 2011 r. (sygn. akt III SA/Lu 591/11) oddalił skargę na uchwałę z 2008 r. Wyrokiem z 27 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 598/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadniając zarzuty niekonstytucyjności, skarżąca podniosła, że wskazanie osób prawnych jako inkasentów opłaty targowej bez zgody tych podmiotów na pełnienie obowiązków związanych z poborem tej opłaty narusza zarówno wolność prowadzenia działalności gospodarczej, jak i prawo własności. Skarżąca wskazała, że wypełnianie obowiązków inkasenta zmusza ją do ponoszenia dodatkowych kosztów, których nie planowała i których nie rekompensuje przyznawane jej wynagrodzenie (naruszenie art. 20 w związku z art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Spółka zauważyła także, że art. 19 pkt 2 w związku z art. 15 ustawy o podatkach pozwala na arbitralne wskazanie określonych podmiotów jako inkasentów opłaty targowej. Skarżąca zarzuciła również, że ograniczenie swobody prowadzenia przez nią działalności gospodarczej nastąpiło w drodze uchwały (aktu prawa miejscowego), a nie – jak wymaga tego art. 20 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – w drodze ustawy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Przedmiotem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej może być tylko ten przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego ostatecznie rozstrzygnięto o konstytucyjnych prawach lub wolnościach przysługujących skarżącemu. Przedmiotem skargi konstytucyjnej można uczynić akty prawa miejscowego, z zastrzeżeniem, że mogą one być zaliczone do aktów normatywnych w rozumieniu konstytucyjnym, czyli do powszechnie obowiązującego prawa, zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 6 lutego 2001 r., „zakres przepisów podlegających zaskarżeniu (przedmiot skargi konstytucyjnej) ustala (…) autonomicznie i wyczerpująco art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Wyłączenie spoza zasięgu skargi konstytucyjnej prawa miejscowego byłoby (…) sprzeczne z art. 188 pkt 5 Konstytucji RP, który wyraźnie wiąże kognicję Trybunału Konstytucyjnego z regulacją art. 79 ust. 1, w tym z pojęciem »innego aktu normatywnego« (J. Repel, Przedmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 95-98)” – Ts 139/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 40.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżonej uchwale z 2008 r. nie można przypisać charakteru aktu normatywnego. Wprawdzie zawiera ona normy abstrakcyjne – odnosi się do zachowań powtarzalnych związanych z poborem opłaty targowej, ale inkasenta tej opłaty określa na podstawie cech indywidualnych (posługując się firmą osoby prawnej). Takie określenie inkasenta przez gminny organ uchwałodawczy w pełni odpowiada treści zakwestionowanego przepisu ustawy o podatkach. Stwierdzenie to ma ponadto potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że określenie inkasentów, o którym mowa w art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach, „powinno przybierać (…) postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego przez podanie imienia i nazwiska podmiotu (w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej – nazwy)”, gdyż nie powinny istnieć wątpliwości co do tego, „na kogo ten obowiązek [poboru opłaty] został nałożony” (zob. opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wyroki: WSA w Lublinie z 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 591/11, WSA w Białymstoku z 12 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 168/13, WSA w Łodzi z 9 października 2013 r., sygn. akt I SA/Łd 829/13). Skoro więc zakwestionowana uchwała zawiera normy indywidualne (co zresztą przyznaje sama skarżąca), to tym samym nie należy do kategorii aktów normatywnych w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – uznał, że wydanie orzeczenia w części dotyczącej badania zgodności uchwały z 2008 r. z Konstytucją jest niedopuszczalne i zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w tym zakresie.

W części dotyczącej art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach skarga konstytucyjna została przekazana do merytorycznego rozpoznania.