1. Wnioskiem z 31 sierpnia 2000 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie
art. 122 ust. 3 Konstytucji RP, o zbadanie zgodności:
1) art. 1 pkt 1 lit.a ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie nowego brzmienia
art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 pkt 5 w zakresie dodanego art.
31a ust. 3, z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.
Uchwalona 13 sierpnia 2000 r. nowelizacja ustawy przepisem art. 1 pkt 1 lit.a nadaje nowe brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa zakres przedmiotowy planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 10
ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – w nowym brzmieniu – w miejscowym planie zagospodarowania ustala się,
w zależności od potrzeb, m.in. tereny które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej
powyżej 1000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców do 20000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20000. W ocenie Prezydenta RP nowa ustawa zmierza do rozszerzenia sytuacji, w których
własność może być ograniczona wskutek uchwalenia planu miejscowego. Nowe rozwiązanie zmierza do wprowadzenia kontroli lokalizowania
wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na obszarach będących przedmiotem własności, niezależnie od typu tej własności,
przy czym wartości, które w ten sposób mają być chronione, to “skutki budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej
sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów”. Tymczasem konstytucja nie dopuszcza ograniczeń prawa własności
ze względu na wymienione wyżej okoliczności, nie zostały one bowiem przewidziane w art. 31 ust. 3 konstytucji.
Prezydent RP wyraził pogląd, że przyjęcie przez Trybunał Konstytucyjny zarzutu odnoszącego się do art. 1 pkt 1 lit.a ustawy
z 13 lipca 2000 r. za uzasadniony i uznanie tego przepisu za niezgodny z konstytucją skutkować będzie niezgodnością z konstytucją
także pozostałych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym objętych art. 1 zaskarżonej ustawy, ponieważ są one nierozerwalnie
związane z art. 1 pkt 1 lit.a.
Zdaniem Prezydenta RP, ustawa narusza ponadto zasadę przyzwoitej legislacji przez to, że nie został dochowany przez ustawodawcę
wymóg spójności regulacji. W ust. 3 dodanego ustawą nowelizującą art. 31a ustawodawca wyposaża zarząd gminy w prawo do złożenia
wraz z analizą, o której mowa w tym przepisie, wniosku do rady gminy o uchwalenie zakazu budowy wielkopowierzchniowych obiektów
handlowych na określonych obszarach. Z prawem zarządu nie został jednak skoordynowany przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa przypadki, w których rada gminy może wprowadzić zakaz określonej zabudowy.
Powołany przepis dopuszcza wprowadzenie zakazu zabudowy, ale tylko w konkretnych, wymienionych w nim sytuacjach. Aby więc
wniosek zarządu gminy o wprowadzenie zakazu zabudowy obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 mógł być skuteczny, ustawodawca winien był uzupełnić brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 8 dodatkowo “potrzebą ochrony rynku pracy,
istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów”. Brak takiego uzupełnienia przesądza o tym,
że rada gminy związana nie dopuszczającym wykładni rozszerzającej przepisem art. 10 ust. 1 pkt 8, nie będzie mogła podjąć
uchwały o zakazie zabudowy zgodnej z wnioskiem zarządu. Wprowadzony przepis art. 31a ust. 3 zdanie drugie jest zatem bezskuteczny.
Ostatni z zarzutów przedstawionych przez Prezydenta RP dotyczy art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym. W myśl tego przepisu, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie
ustawy stosuje się jej przepisy. W ocenie Prezydenta RP zaskarżona ustawa wprowadza surowsze od dotychczasowych wymogi w zakresie
ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzających rozpoczęcie działalności gospodarczej. Zgodnie z nową
ustawą wyłączone jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze, dla którego nie ma planu zagospodarowania
przestrzennego (art. 1 pkt 2). W przypadku, gdy przewiduje się budowę handlowych obiektów wielkopowierzchniowych, sporządzenie
planu miejscowego jest obligatoryjne. W konsekwencji, zgodnie z dotychczasowym art. 45 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
toczące się już postępowanie administracyjne zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przyjęte rozwiązanie oznacza wprowadzenie
nowych obowiązków dla strony wszczętego już postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy dla danego terenu został uchwalony
plan miejscowy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla handlowych obiektów wielkopowierzchniowych możliwe będzie
tylko wówczas, gdy w planie miejscowym zostaną wyznaczone tereny na ten właśnie cel. Nowa ustawa nakłada na strony wszczętego
już postępowania nowe obowiązki, ustanawiając nieznane dotychczasowemu prawu ograniczenia. W zamyśle ustawodawcy możliwa jest
też odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na podstawie
zakazu zabudowy terenu takimi obiektami. Zgodnie z dotychczasowymi przepisami brak jest możliwości zakazu ustalenia warunków
zabudowy i zagospodarowania terenu dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jeżeli w planie miejscowym zostały wyznaczone
tereny pod usługi lub handel. Regulacja zawarta w nowym art. 31a dotyczy także uczestników już wszczętych postępowań administracyjnych,
którzy nie mogli przewidzieć takiej sytuacji.
Według Prezydenta RP rozwiązanie, na mocy którego nowe normy prawne należy stosować także do stanów powstałych przed wejściem
w życie nowego prawa i które trwają w czasie zmiany prawa jest – jak podkreśla się w doktrynie prawa – niekorzystne dla adresatów.
Ustawodawca bowiem zaskakuje obywateli swoim rozstrzygnięciem, pogarszając ich sytuację prawną. Jest to rozwiązanie nielojalne
wobec zainteresowanych, osłabiające poczucie bezpieczeństwa prawnego, które wywołuje skutki podobne do następstw wstecznego
działania prawa.
2. Prokurator Generalny w piśmie z 14 listopada 2000 r. wyraził pogląd, że:
1) art. 1 pkt 1 lit.a ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nadający nowe brzmienie
art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodny z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust.
3 Konstytucji RP i nie jest niezgodny z art. 21 Konstytucji RP;
2) art. 1 pkt 5 ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym art. 31
ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP;
3) art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.
W ocenie Prokuratora Generalnego z uzasadnienia wniosku wynika, że wzorcami dla badania konstytucyjności art. 1 pkt 1 lit.a
są art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 konstytucji, a dla kontroli art. 1 pkt 5 ustawy – art. 2 konstytucji. Prokurator
Generalny wyraził pogląd, że niecelowe jest odwoływanie się do treści art. 21 konstytucji, w którym zawarto zasady ustrojowe
gwarantujące ochronę prawa własności. Wnioskodawca wskazał bowiem, obok art. 21 konstytucji, wzorce o większym stopniu szczegółowości.
Art. 1 ust. 1 lit.a spełnia przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Jest przepisem
ustawowym. Nie narusza istoty prawa własności, łączy się jedynie z ustalaniem sposobu wykonywania prawa własności. Spełniony
został także wymóg “konieczności”, rozumiany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako zgodność z zasadą proporcjonalności.
Uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych
umożliwia realizację celów ustawy, tj. doprowadzenie do zrównoważonego rozwoju różnych form handlu, niedopuszczenie do gwałtownego
zaniku drobnych form handlowych, a także uniknięcie zaskakiwania gmin lokalizacją w tzw. strefach handlu i usług dużych obiektów
handlowych, wymagających kosztownych inwestycji komunikacyjnych. Wprowadzenie ograniczenia co do sposobu korzystania z własności
jest niezbędne z punktu widzenia całej wspólnoty samorządowej. Kwestionowana regulacja pozostaje także w racjonalnej i odpowiedniej
proporcji do chronionego celu. Argumentem dodatkowym jest także uprawnienie przysługujące właścicielowi bądź użytkownikowi
wieczystemu do żądania odszkodowania, wykupienia nieruchomości (jej części) albo zamiany na inną, jeżeli w związku z uchwaleniem
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym
przeznaczeniem, stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone (art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Prokurator Generalny za niezasadny uznał zarzut niezgodności art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. (dodającym do ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym art. 31a), z art. 2 konstytucji, niezgodności polegającej na braku spójności zaskarżonego
przepisu z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienione przepisy mają tę samą moc prawną, są przepisami
rangi ustawowej. Każdy z nich reguluje samodzielnie określoną kwestię prawną. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 8, ustalenie szczególnych
warunków zagospodarowania terenów może łączyć się z zakazem zabudowy umieszczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wprowadzany do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym art. 31a ust. 3, wraz z ust. 1, 2 i 4 odnosi się do sytuacji, gdy w
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.
W takim przypadku zarząd gminy może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel co do możliwości
ich wykorzystania pod wymienione obiekty. Analizę tę przeprowadza się na podstawie prognozy skutków ich budowy dla rynku pracy,
komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów (ust. 1). W ust. 2 przewidziano
przypadki, gdy dokonanie tej analizy jest obligatoryjne, a w ust. 3 i 4 – tryb postępowania po jej sporządzeniu. Przedstawiona
regulacja koreluje z treścią wprowadzonej art. 1 pkt 1 lit.a zmiany do art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
a nie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Zarzut braku spójności miedzy art. 31a ust. 3 i art. 10 ust. 1 pkt 8 jest
zatem bezpodstawny. Wniosek zarządu gminy dotyczący zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na
wprowadzeniu zakazu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, będzie mógł być przedmiotem uchwały rady gminy. Z kolei rada
gminy, podejmując uchwałę zgodnie z wnioskiem, nie będzie związana treścią art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym.
Zdaniem Prokuratora Generalnego nietrafny jest także zarzut sprzeczności art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. z art. 2 konstytucji.
Zakwestionowany przepis dotyczy decyzji w sprawach indywidualnych. W oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego i przepisy
ustaw szczególnych, uprawniony organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzję tę wydaje się
na wniosek zainteresowanego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu nią objętego,
nie jest więc zapewnieniem, że cel, który został wskazany we wniosku, zostanie zrealizowany. W myśl przepisów ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym, z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają uprzednio
wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczne z ustaleniami tego planu, chyba że wydano już decyzję
o pozwoleniu na budowę. Plany zagospodarowania przestrzennego ze swojego założenia ulegają zmianom.
Według Prokuratora Generalnego w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z interesami podmiotów, które ukształtowały się
przed dokonaniem zmian zawartych w ustawie z 13 lipca 2000 r., skoro przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie
gwarantują realizacji celu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nie można
uznać, że osoby, które dopiero złożyły wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, są
zaskakiwane treścią art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. Na etapie postępowania w sprawie zagospodarowania przestrzennego adresaci
zaskarżonego przepisu nie mogą mieć racjonalnych i usprawiedliwionych podstaw do tego, aby oczekiwać, że zaplanowane przedsięwzięcie
gospodarcze czy finansowe zostanie zrealizowane na warunkach obowiązujących w chwili złożenia wniosku.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 25 stycznia 2001 r. wyraził pogląd, że zaskarżone przepisy są zgodne z przepisami konstytucji
wskazanymi jako wzór kontroli. W ocenie Marszałka Sejmu, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na gminy obowiązek
respektowania prawa każdego, kto posiada tytuł prawny do danego terenu, do jego zagospodarowania. Jednocześnie gmina powinna
dbać o “zrównoważony rozwój gminy”, jako wspólnoty mieszkańców. Sposób zagospodarowania przestrzennego, ustalony w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego, nie tylko wpływa na wykonywanie prawa własności przez konkretnego właściciela nieruchomości,
ale dotyka każdego mieszkańca danej gminy. Stąd też, w celu ochrony interesów mieszkańców, zachodzi konieczność ograniczenia
swobodnego gospodarowania posiadanym terenem. Ograniczenie to jest zgodne z art. 140 kodeksu cywilnego, który stanowi, że
granice prawa własności określają ustawy i zasady współżycia społecznego a właściciel korzysta z przysługującego mu prawa
zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Przesłanka społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności została
zawarta w treści art. 31a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dodanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z 13 lipca 2000 r. W
myśl tego przepisu, przy analizie terenów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel, w zakresie
ich wykorzystania pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, uwzględnić należy prognozę skutków budowy tych obiektów
dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów.
W ocenie Marszałka Sejmu art. 1 pkt 1 lit.a ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym spełnia
wymóg, aby ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności, zostały ustanawiane w ustawie. Jest on również zgodny
z zakazem naruszania istoty prawa własności, gdyż dotyczy jedynie ustalenia sposobu wykonywania prawa. Na terenach objętych
zakazem budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych właściciel może swobodnie dysponować tą nieruchomością na inne cele
oraz czerpać z niej pożytki. Prawo własności jest dodatkowo chronione przez przysługujące właścicielowi prawo do odszkodowania,
do wykupienia nieruchomości lub jej części, albo do zamiany na inną, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania
przestrzennego korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe lub istotnie
ograniczone.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady przyzwoitej legislacji, Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że art. 31a ust. 3
oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy normują dwa różne stany faktyczne i mają równoważną moc prawną. Uwzględniając stosowny wniosek
zarządu gminy, rada gminy może uchwalić zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na wprowadzeniu
zakazu budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na określonym terenie. Przy podejmowaniu takiej uchwały rada nie
jest związana treścią art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Marszałka Sejmu, nietrafny jest również zarzut sprzeczności art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. z art. 2 konstytucji.
Wymieniony przepis ustawy nakazuje stosowanie przepisów ustawy z 13 lipca 2000 r., jeżeli do dnia wejścia w życie tej ustawy,
nie została wydana ostateczna decyzja. Decyzjami w postępowaniu, o którym mowa w art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. są: decyzja
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o pozwoleniu na budowę. Argumentacja wnioskodawcy, że obywatele
zaskakiwani są w trakcie postępowania niezakończonego decyzją ostateczną nową regulacją jest nietrafna, gdyż wszystkie wcześniejsze
decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dają gwarancji realizacji zaplanowanego celu inwestycyjnego lub
finansowego, na warunkach w nich określonych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Pierwszy z zarzutów przedstawionych przez Prezydenta dotyczy naruszenia przepisów konstytucyjnych gwarantujących prawo
własności. Konstytucyjne regulacje dotyczące prawa własności stanowiły przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego w szeregu
orzeczeń. W sposób najszerszy Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się na temat konstytucyjnych gwarancji prawa własności w
pełnym składzie w wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98. Trybunał stwierdził wówczas, że:
“– po pierwsze, prawo własności i jego gwarancje wskazane w art. 64 konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju
Rzeczypospolitej, a w szczególności na tle art. 20 i 21, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych
państwa. W świetle tych przepisów, zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość
wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym;
– po drugie, na tle ewolucji polskich unormowań konstytucyjnych nie ma obecnie podstaw, by pojęciu własności, tak jak zostało
ono użyte w art. 64 konstytucji, przypisywać charakter szeroki i utożsamiać je z całokształtem praw majątkowych;
– po trzecie, prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym, także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Ocena wszelkich regulacji
dotyczących prawa własności nie sprowadza się więc do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń jako takich, ale do kwestii dochowania
konstytucyjnych ram, w jakich podlegające ochronie konstytucyjnej prawo może być ograniczane (P. 2/98, s. 16);
– po czwarte, art. 64 ust. 3 trzeba przypisywać szczególną rolę w interpretacji prawa własności (i granic jego ochrony), bo
– w odróżnieniu od art. 64 ust. 1 i 2, przepis ten odnosi się tylko do prawa własności, a więc nie obejmuje swoim zakresem
innych praw majątkowych. Art. 64 ust. 3 pełni podwójną rolę. Po pierwsze, stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności. Po drugie,
zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia prawa własności z pewnością stanowić mogą – formalne jak też materialne
kryterium dla kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń (P. 2/98, s. 16; K. 13/98, s. 372; SK 9/98, s. 409);
– po piąte, dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki,
musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 konstytucji, w szczególności
z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji);
– po szóste, ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty tego prawa (art. 64 ust. 1 in fine, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2)” (OTK ZU Nr 1/2000, s. 37).
Rozwijając dotychczasową linię orzeczniczą Trybunału, należy podkreślić, że pojęcia konstytucyjne mają charakter autonomiczny
wobec obowiązującego ustawodawstwa. Oznacza to, że znaczenie poszczególnych terminów przyjęte w ustawach nie może przesądzać
o sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych, w przeciwnym wypadku gwarancje konstytucyjne utraciłyby jakikolwiek sens.
Punktem wyjścia dla wykładni konstytucji jest ukształtowane historycznie i ustalone w doktrynie prawa rozumienie terminów
użytych w tekście tego aktu prawnego. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku z 12 stycznia
2000 r., że “określenie istoty prawa własności musi nawiązywać do podstawowych składników tego prawa, tak jak ukształtowały się one w historii jego rozwoju”
(OTK ZU Nr 1/2000, s. 38). W doktrynie prawa podkreśla się, że rozumienie prawa własności podlega ewolucji. Do istotnych elementów
określających treść tego prawa należą jego funkcje. Prawo własności służy nie tylko ochronie autonomii i samorealizacji jednostki,
ale pełni również szereg funkcji ogólnospołecznych. Prawo własności stanowi jedną z podstaw ładu gospodarczego i warunek efektywnego
funkcjonowania gospodarki narodowej.
Interpretacja przepisów konstytucyjnych dotyczących prawa własności musi brać pod uwagę całokształt przepisów konstytucyjnych.
Zgodnie z art. 20 konstytucji podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej stanowi społeczna gospodarka rynkowa
oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych.
W myśl art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Organy władzy publicznej mają konstytucyjny obowiązek podejmowania działań mających na celu urzeczywistnianie zasad sprawiedliwości
społecznej. Z przedstawionymi zasadami konstytucyjnymi koresponduje zróżnicowanie zakresu gwarancji konstytucyjnych dla poszczególnych
rodzajów praw człowieka. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, konstytucja nakazuje stosowanie surowych
standardów w zakresie ochrony wolności i praw osobistych i politycznych.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie rozważał zagadnienie granic ochrony prawa własności. W świetle art. 64 ust. 3 oraz art.
31 ust. 3 konstytucji warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie
demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31
ust. 3 wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia
ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności. Zasada ta obejmuje m.in. wymóg doboru środków skutecznych, a więc rzeczywiście
służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny ponadto wybierać środki niezbędne, w tym sensie,
że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród
możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej
proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.
2. Ocena zasadności zarzutów sformułowanych we wniosku Prezydenta RP wymaga zwięzłego przedstawienia podstawowych rozwiązań
przyjętych w obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta reguluje sprawy związane z gospodarowaniem
przestrzenią. W myśl przepisów ustawy, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich
wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Do zadań samorządu województwa należy kształtowanie i
prowadzenie polityki przestrzennej w województwie. Z kolei do zadań Rady Ministrów i właściwych organów administracji rządowej
należy kształtowanie polityki przestrzennej państwa.
Podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Plany te sporządza
się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub ich części. Plany są sporządzane przez zarządy gmin, a następnie
uchwalane przez rady gmin. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma – co do zasady – charakter fakultatywny.
Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 13 ustawy, który określa sytuacje, w których uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego ma charakter obligatoryjny. Zgodnie z art. 7 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem
gminnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, należącym
do aktów prawa miejscowego w rozumieniu konstytucji.
W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera przede wszystkim regulacje proceduralne
(R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 8). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są stanowione w złożonej procedurze zapewniającej wszystkim
zainteresowanym prawo do wysłuchania. Na prawo to składają się m.in. prawo każdego do wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawo składania wniosków dotyczących treści planu oraz prawo wnoszenia
protestów i zarzutów. Protest może zostać wniesiony przez każdego, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub
uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym
do publicznego wglądu.
Ustawodawca zagwarantował jednostce prawo do sądu. Wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę rady gminy
o odrzuceniu zarzutu w całości lub części. Ponadto każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady
gminy o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia
– zaskarżyć uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Z punktu widzenia ochrony praw jednostki istotne znaczenie
ma również fakt, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowione są przez rady gminy, a więc organy posiadające
demokratyczną legitymację do sprawowania władzy publicznej, opartą na powszechnych i wolnych wyborach.
Zagadnienia dotyczące treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zostały uregulowane przede wszystkim w art.
10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten określa ustalenia, które mogą być zamieszczone w planach. Ustalenia
te zamieszcza się “w zależności od potrzeb”, gmina nie ma zatem obowiązku zamieszczania wszystkich ustaleń wymienionych w
tym przepisie. Z drugiej strony, de lege lata, wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że gmina nie może zamieszczać w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w tym przepisie. W miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego określa się w szczególności:
1) przeznaczenie terenów;
2) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i
gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy;
3) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego,
kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Należy podkreślić, że ustawa nie reguluje stopnia szczegółowości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gminy
posiadają bardzo szeroki zakres swobody przy określaniu stopnia szczegółowości regulacji zawartych w tych planach.
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza zakres przedmiotowy planów, nie określa natomiast w sposób precyzyjny, jakie
ograniczenia własności mogą być ustanawiane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca sformułował
jedynie bardzo ogólne zasady gospodarowania przestrzenią. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy podstawową zasadą gospodarki przestrzennej
jest zasada zrównoważonego rozwoju. Z kolei art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględniać zwłaszcza:
1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury;
2) walory architektoniczne i krajobrazowe;
3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych;
4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury;
5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności;
6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.
Zawarte w omawianym przepisie wyliczenie wartości, które powinny być uwzględniane przy podejmowaniu rozstrzygnięć w zakresie
zagospodarowania przestrzennego, nie ma charakteru wyczerpującego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza bardzo
ogólne ramy dla stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pozostawiając bardzo szeroki zakres swobody
co do kształtowania treści planów, w szczególności określania przeznaczenia poszczególnych terenów oraz zasad ich zabudowy
i zagospodarowania. W doktrynie prawa publicznego podkreśla się, że bardziej szczegółowe uregulowanie w ustawie zasad planowania
przestrzennego nie jest możliwe z uwagi na konieczność dostosowania planów do bardzo różnorodnych warunków lokalnych. Szeroki
zakres władztwa planistycznego stanowi niezbędny środek realizacji zadań gminy w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego.
Swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak absolutna. Obowiązujące
prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialno-prawnym. Po pierwsze, organy
gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie,
miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe
z zakresu gospodarki przestrzennej. Do ustaw tych należy m.in. ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu
środowiska (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 49, poz. 196 ze zm.), ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody
(Dz.U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78
ze zm.) oraz ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity z 2000 r. Dz.U. Nr 56, poz. 679). Po trzecie, miejscowe
plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z konstytucją. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia
własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi
granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności
uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym.
3. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą szereg konsekwencji. Analiza tych konsekwencji
wymaga uprzedniego przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie
i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei, w myśl przepisów
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na
podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków, określonych w ustawie. Decyzja o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi konieczny warunek uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę może być
wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością
na cele budowlane. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
W myśl art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:
2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony;
3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych;
4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji;
5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;
6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali;
7) okres ważności decyzji.
W stosunku do inwestycji liniowych, decyzja taka określa ponadto przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających
wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali, a także – w miarę potrzeby – szczególne warunki
wynikające z charakteru inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie
narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja taka wygasa, jeżeli inny podmiot uzyska pozwolenie na budowę.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego determinuje treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można odmówić ustalenia
warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. Należy dodać, że z dniem wejścia w życie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu, chyba że właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ustawy).
Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego lub zmian tego planu nie wywołuje skutków w zakresie korzystania z nieruchomości
zabudowanych, jeżeli tylko właściciel nie dokonuje zmian w zakresie zagospodarowania terenu.
Ustawa dopuszcza wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo nieuchwalenia miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli uchwalenie planu w danym przypadku nie jest obowiązkowe. Decyzję o ustaleniu
warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się wówczas bezpośrednio na podstawie obowiązujących ustaw. Jeżeli dla
danego obszaru istnieje, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek sporządzania miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu zawiesza się do czasu uchwalenia planu.
W doktrynie prawa administracyjnego prezentowane są różne stanowiska dotyczące charakteru i znaczenia decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu. Według niektórych przedstawicieli doktryny decyzja taka jest aktem informacyjnym i nie
ma charakteru decyzji administracyjnej (tak m.in. S. Jędrzejewski, Nowe prawo budowlane, Bydgoszcz 1994, s. 23-24). Zgodnie z innym poglądem, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi decyzję
administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja Prawna, Toruń 1995, s. 195-197). Prezentowany jest również pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeważają
elementy informacyjne, jednakże zawiera ona również pewne elementy władcze. W konsekwencji decyzja ta jest decyzją administracyjną,
ale posiada szereg cech szczególnych (tak m.in. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd terytorialny nr 6/1995, s. 58). Wśród cech szczególnych wymienia się m.in. fakt, że decyzja ta nie rodzi prawa do terenu i nie narusza
praw własności ani uprawnień osób trzecich, a także czasu jej obowiązywania. Decyzja wygasa z chwilą uzyskania pozwolenia
na budowę przez inny podmiot, a także w razie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie została wydana decyzja
o pozwoleniu na budowę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu zawiera nie tylko pewne elementy informacyjne, ale kształtuje prawa i obowiązki inwestora, tym samym “rozstrzyga sprawę
administracyjną i ma cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialno-prawnym, a więc jest aktem stosowania normy prawa
administracyjnego pośrednio kształtującej sytuację prawną adresata” (wyrok NSA z 25 października 1995 r., sygn. SA/Gd 1094/95, ONSA 1996, poz. 163).
4. Art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przedstawiciele nauki prawa
administracyjnego zwracają uwagę, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotykają zarówno możności korzystania
z rzeczy, jak też uprawnienia do jej posiadania i do rozporządzania rzeczą (Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1997, s. 81-83). Po pierwsze, plany mogą ustanawiać ograniczenia w zakresie korzystania z rzeczy. Właściciel nie
może zmieniać sposobu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie
może on wznosić obiektu budowlanego nie odpowiadającego ustaleniom planu. Po drugie, przeznaczenie danego terenu na realizację
celów publicznych stanowi przesłankę wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne. Po trzecie, miejscowy plan zagospodarowania
może ustanawiać ograniczenia w zakresie rozporządzania rzeczą, określając zasady i warunki dzielenia terenów na działki budowlane.
Właściciel nie może sprzedać części nieruchomości, jeżeli jej podział byłby niezgodny z ustaleniami planu w tym zakresie.
Ponieważ miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą w istotny sposób ograniczać prawo własności, ustawodawca wprowadził
rozwiązania mające na celu ochronę interesów właścicieli przed niekorzystnymi dla nich skutkami, wynikającymi z uchwalenia
lub zmiany planu. Jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym
przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, właściciel (a także użytkownik wieczysty) może żądać od gminy:
1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
2) wykupienia nieruchomości lub jej części, albo
3) zamiany nieruchomości na inną.
Ponadto, jeżeli wartość nieruchomości ulega obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z wymienionych praw, może on
żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Z drugiej strony, ustanowienie miejscowego planu może
wywoływać skutki korzystne dla właściciela. Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel (lub użytkownik wieczysty) zbywa tę nieruchomość, ma on obowiązek uiścić
jednorazową opłatę określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
5. Na tle powyższych ustaleń dotyczących podstawowych rozwiązań ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy przedstawić
zmiany, które wprowadza ustawa z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia projektu,
wniesionego przez Radę Ministrów, wynika, że celem ustawy było “wprowadzenie kontroli lokalizowania wielkopowierzchniowych
obiektów handlowych przez radę gminy w zakresie potrzeby budowy tych obiektów oraz skutków, jakie ta budowa powoduje dla rynku
pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb interesów konsumentów” (druk sejmowy, III kadencja, nr 1863). W trakcie prac sejmowych przedstawiciel rządu zwracał uwagę, że funkcjonowanie sklepów wielkopowierzchniowych
może “wywołać poważne zmiany w otoczeniu, oddziałując na infrastrukturę handlową, środowisko, rynek pracy i inne czynniki.
Rozwój sieci obiektów wielkopowierzchniowych nie powinien zatem przebiegać żywiołowo, prowadząc do zakłóceń w infrastrukturze
oraz zaniku mniejszych sklepów, niezbędnych dla zaopatrzenia określonych grup konsumenckich” (III kadencja, Biuletyn z posiedzenia Komisji Małych i Średnich Przedsiębiorstw, nr 113, Komisji Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nr 104 oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, nr 208).
W myśl art. 1 pkt 1 lit.a ustawy, do ustaleń, które – w myśl dotychczasowych przepisów – mogą zostać zamieszczone w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego dodane zostało określenie terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o powierzchni
sprzedażowej powyżej 1000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców do 20000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20000 (w dalszej części uzasadnienia nazywanych wielkopowierzchniowymi obiektami
handlowymi). Jednocześnie ustawa modyfikuje odpowiednio zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
nakazując dołączenie do projektu planu, który przewiduje przeznaczenie określonych terenów pod budowę wymienionych obiektów
handlowych, dwóch rodzajów dokumentów. Po pierwsze, zarząd gminy ma obowiązek przedstawić prognozę skutków budowy tych obiektów
dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Po drugie, należy
dołączyć opinię zarządu powiatu, zarządów gmin sąsiednich oraz powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów dotyczącą budowy
tych obiektów. W myśl art. 1 pkt 3 ustawy, sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego ma być obowiązkowe dla terenów,
na których przewiduje się budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców do 20000 oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20000.
Ustawa z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dodaje ponadto do ustawy nowelizowanej art. 31a
o następującej treści:
“1. Jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o
których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, zarząd gminy może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel
w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. Analizy dokonuje się na podstawie prognozy skutków budowy
tych obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia
potrzeb i interesów konsumentów.
2. Zarząd gminy obowiązany jest do dokonania analizy, o której mowa w ust. 1, jeżeli został złożony wniosek o wydanie decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę obiektu handlowego określonego w art. 10 ust. 1 pkt 1 albo dla zmiany
sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem na taki obiekt.
3. Analizę wraz z prognozą zarząd gminy przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności
zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o
których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1.
4. Jeżeli rada gminy w terminie 2 miesięcy od złożenia wniosku przez zarząd gminy, podejmie uchwałę o przystąpieniu do zmiany
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 45 ust. 1 stosuje się odpowiednio."
Należy dodać, że – w myśl art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – dla obszarów, dla których istnieje obowiązek
sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków
zabudowy i zagospodarowania terenu zawiesza się do czasu uchwalenia planu.
Ustawa nowelizująca zmienia również art. 43 ustawy. Obecnie przepis ten stanowi: “nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1”. Ustawa nowelizująca wprowadza następujące
brzmienie tego artykułu: “nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest
zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2”.
Art. 2 ustawy o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosowanie przepisów ustawy do spraw wszczętych i
niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy.
6. Jak była o tym mowa, obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje stopnia szczegółowości planów zagospodarowania
przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ustalać m.in. lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania
zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne
wskaźniki intensywności zabudowy.
Nowa ustawa przewiduje expressis verbis możliwość zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń polegających na przeznaczeniu określonych
terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Organy gminy mogą nie skorzystać z tej możliwości i nie przeznaczyć
żadnych terenów pod budowę takich obiektów. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ustalonym przepisami ustawy
z 13 lipca 2000 r. reguluje przede wszystkim procedurę podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie, nie określa natomiast materialno-prawnych
przesłanek podejmowanych rozstrzygnięć. Ustawodawca przewiduje jedynie sporządzenie prognozy skutków budowy wymienionych obiektów
dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów, co sugeruje,
że przy podejmowaniu decyzji w sprawie przeznaczenia terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych organy
gminy powinny wziąć pod uwagę wymienione czynniki. Granice władztwa planistycznego gminy określają przede wszystkim normy
konstytucyjne.
Nowa ustawa nie zmienia w istotny sposób zakresu swobody gmin w kształtowaniu treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Wprowadzone zmiany dotykają natomiast sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Ustawa nowelizująca zmienia w szczególności
sytuację prawną właściciela nieruchomości położonych na obszarze, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego. Ustawa nowelizująca zmienia również sytuację prawną właścicieli nieruchomości na terenach przeznaczonych ogólnie
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi lub handel. Nowa ustawa nie zmienia natomiast sytuacji prawnej
właścicieli nieruchomości położonych na terenach, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone
na cele inne niż budowa obiektów handlowych.
De lege lata, jeżeli dana nieruchomość położona jest na obszarze, dla którego nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
właściwe organy nie mogą odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przedstawionym wnioskiem,
jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi. Oznacza to, że organy gminy nie mogą uniemożliwić wybudowania
wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, jeżeli budowy takiego obiektu na danym terenie nie wykluczają przepisy szczególne.
Na gruncie nowej ustawy nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę
wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem pod taki obiekt),
jeżeli dla danej nieruchomości nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W razie złożenia wniosku
o wydanie takiej decyzji, postępowanie administracyjne zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Treść decyzji w sprawie ustalenia
warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zależeć będzie od treści planu. Należy zauważyć, że jeżeli w wyniku ustanowienia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na danym gruncie stała
się niedopuszczalna, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują przedstawione wyżej uprawnienia, określone w
art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Aktualnie, jeżeli zainteresowana osoba złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod
budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem pod
taki obiekt) na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi lub handel, właściwy organ nie
może odmówić wydania takiej decyzji. Aby uniemożliwić osobom zainteresowanym budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego
(lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem pod taki obiekt), organy gminy musiałyby wprowadzić stosowne
zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na gruncie zmian wprowadzonych
ustawą nowelizującą, jeżeli zainteresowana osoba złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem
pod taki obiekt) na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi lub handel, ustawa nakazuje
zarządowi gminy dokonanie analizy wymienionych terenów w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę wielkopowierzchniowych
obiektów handlowych. Po przeprowadzeniu takiej analizy zarząd gminy występuje do rady gminy ze stosownym wnioskiem dotyczącym
planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W wypadku uchwalenia przez radę gminy
takiego zakazu, wydaje się decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku właścicielowi,
a także użytkownikowi wieczystemu przysługują uprawnienia określone w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarząd
gminy może również wnioskować wprowadzenie zmian polegających na wyraźnym przeznaczeniu określonych terenów pod budowę wielkopowierzchniowych
obiektów handlowych. W razie przyjęcia przedstawionego wniosku, właściwy organ będzie miał obowiązek wydania decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (lub zmianę sposobu użytkowania obiektu
budowlanego z przeznaczeniem pod taki obiekt), chyba że przepisy szczególne wykluczają taki sposób zagospodarowania terenu.
Możliwa jest także sytuacja, w której rada gminy nie wprowadzi zmian do planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa nie
zawiera odrębnej regulacji określającej, jaka powinna być treść decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu w takim przypadku. Należy w związku z tym zastosować ogólne zasady dotyczące ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu, a w szczególności art. 43, który – w brzmieniu ustalonym przez ustawę nowelizacyjną – stanowi, że nie można odmówić
ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego. W opisanej sytuacji fakt, że plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wyraźnie
przeznaczenia określonych terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie stoi zatem na przeszkodzie wydania
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (lub zmianę sposobu
użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem pod taki obiekt). Zmiana wprowadzona przez ustawodawcę polega na tym, że
– w opisanej sytuacji – zarząd gminy ma obowiązek dokonania analizy terenów przeznaczonych w planie pod usługi i handel co
do możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów wielkopowierzchniowych oraz złożenia wniosku dotyczącego miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego.
7. W ocenie Prezydenta RP, art. 1 pkt 1 lit.a ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
jest niezgodny z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak była o tym mowa, wymienione
przepisy konstytucyjne wyrażają szereg zasad wyznaczających granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Z uzasadnienia
wniosku wynika, że niezgodność z ustawą zasadniczą polega na naruszeniu wymogu, aby ustanowione ograniczenia prawa własności
pozostawały w funkcjonalnym związku z realizacją wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 konstytucji. Prezydent nie przedstawił
natomiast zarzutu naruszenia innych zasad konstytucyjnych wyrażonych w przepisach wskazanych jako podstawa kontroli, dlatego
kwestia zgodności zaskarżonych przepisów z innymi zasadami konstytucyjnymi pozostaje poza zakresem zainteresowania Trybunału
Konstytucyjnego w rozpoznawanej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze zwraca uwagę, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą,
pomimo wprowadzenia pewnych ograniczeń, nadal pozostawia organom gminy szeroki zakres swobody w zakresie korzystania z władztwa
planistycznego. Ustawa nie formułuje bardziej precyzyjnych kryteriów podejmowania rozstrzygnięć w zakresie dopuszczalności
budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Kompetencje w zakresie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego nie mogą jednak być wykorzystywane w sposób dowolny, ponieważ organy gminy pozostają związane normami konstytucyjnymi,
a w szczególności normami wyrażonymi w art. 31 ust. 3 konstytucji. Oznacza to, że plan zagospodarowania przestrzennego może
ustanawiać tylko takie ograniczenia prawa własności, które są zgodne z konstytucją. W świetle art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym w brzmieniu ustalonym przez ustawę nowelizującą, przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego
należy rozważyć m.in. skutki budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci
handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Ujemna ocena w tym zakresie nie stanowi jednak wystarczającej
przesłanki ustanowienia ograniczeń w budowie takich obiektów. Wymienione czynniki muszą zostać uwzględnione w taki sposób,
aby ograniczenia prawa własności wprowadzone w tych planach mieściły się w ramach wyznaczonych przez art. 64 ust. 3 w zw.
z art. 31 ust. 3 konstytucji.
Należy dodać, że wprowadzenie ograniczeń w zakresie budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na danym terenie, może
być uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości konstytucyjnych, w szczególności – porządku publicznego, bezpieczeństwa
państwa, środowiska naturalnego, a także dziedzictwa kulturowego.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, że ingerencja organów władzy publicznej w sferę prawa własności, mająca na celu
przeciwdziałanie negatywnym skutkom określonych działań dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokajania
potrzeb i interesów konsumentów, nie mieści się w zakresie wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 konstytucji. Ingerencja
podyktowana przedstawionymi względami służy ochronie wolności i praw innych osób. Wprowadzenie ograniczeń w zakresie budowy
wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na danym terenie, może być uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości konstytucyjnych.
W wyroku z 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że “przesłanka porządku publicznego,
mimo jej dalece niedookreślonego treściowo charakteru mieści w sobie niewątpliwie postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego
wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej. Dokonując ograniczenia konkretnego
prawa lub wolności, ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa,
co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym i mienia publicznego”
(OTK ZU Nr 1/1999, s. 20). Także w wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98 Trybunał uznał, że wprowadzone w ustawie z
2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, ograniczenia prawa własności znajdują oparcie w argumencie
“porządku publicznego” (OTK ZU Nr 1/2000, poz. 3, s. 30 i n.). Ingerencja mająca na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom
określonych działań na rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz dla zaspokojenia potrzeb interesów konsumentów,
służy ochronie porządku publicznego.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie, że kontrola konstytucyjności prawa przebiega w oparciu
o domniemanie, że badane normy są zgodne z konstytucją. Szczególnie silne domniemanie konstytucyjności ma miejsce w kontroli
prewencyjnej. Na podmiocie, który inicjuje kontrolę konstytucyjności prawa, spoczywa ciężar dowodu, że kwestionowana regulacja
prawna jest niezgodna z konstytucją. Wnioskodawca musi przedstawić przekonujące argumenty, uzasadniające tezę o niekonstytucyjności
zaskarżonej regulacji. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie wykazał, że ograniczenia prawa własności ustanowione
w kwestionowanych przepisach wykraczają poza zakres dopuszczalnych ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw, Trybunał Konstytucyjny
nie stwierdził niezgodności art. 1 pkt 1 lit.a ustawy z 13 lipca 2000 r. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
8. Drugi z zarzutów przedstawionych przez Prezydenta RP dotyczy naruszenia wewnętrznej spójności ustawy, a w konsekwencji
naruszenia zasady przyzwoitej legislacji, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 konstytucji.
Prezydent RP zwraca uwagę, że – z jednej strony – art. 31a dodany ustawą wyposaża zarząd gminy w prawo do złożenia wraz z
analizą, o której mowa w tym przepisie, wniosku do rady gminy o uchwalenie zakazu budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych
na określonych obszarach. Z drugiej strony art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie dopuszcza wprowadzenia
zakazu zabudowy podyktowanego potrzebą ochrony rynku pracy, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów
konsumentów.
Jak była o tym mowa wyżej, art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa ustalenia, które mogą być zamieszczone
w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 6 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
ustala się “lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy
i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy”. Z kolei w świetle pkt. 8 w planie
ustala się “szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego,
kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych”. Na gruncie
obowiązującej ustawy wyliczenie zawarte w tym przepisie uważane było za wyczerpujące.
Art. 31a ust. 3 ustawy przyznaje zarządowi gminy kompetencję do wystąpienia z wnioskiem o wprowadzenie w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego zakazu budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Przepis ten przesądza w sposób jednoznaczny,
że do ustaleń, które mogą zostać zamieszczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy zakaz budowy wielkopowierzchniowych
obiektów handlowych. Nie ulega wątpliwości, że art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić
podstawy dla ustanowienia zakazu budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, uzasadnianego innymi względami niż potrzeby
ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony
gruntów rolnych i leśnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że zakaz budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych mieści
się w sformułowaniu przyjętym w art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Nawet gdyby art. 10 ust. 1 nie upoważniał do ustanowienia zakazu budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to wobec
jednoznacznego brzmienia art. 31a ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należałoby przyjąć, że przepis ten rozszerza
zakres ustaleń, które mogą być zamieszczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów Trybunał
Konstytucyjny nie podziela poglądu, że nowelizacja narusza spójność ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
9. Ostatni z zarzutów przestawionych przez Prezydenta RP dotyczy art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym. W ocenie Wnioskodawcy przepis ten narusza zasadę zaufania do państwa i do stanowionego przezeń prawa.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także
jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono
swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie
mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym
prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać
ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego
postępowania.
Ocena zgodności aktów normatywnych z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa wymaga rozważenia szeregu kwestii.
W pierwszej kolejności, należy ustalić na ile oczekiwanie jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła
przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana
warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia
w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko
niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w
danej sferze życia. Im dłuższa jest – w danej sferze życia – perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna
być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa. Należy również zwrócić uwagę, że – w świetle orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego – konstytucja dopuszcza nie tylko odstąpienie w szczególnych okolicznościach od nakazu wprowadzania
zmian do systemu prawnego z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis, ale również odstąpienie od nakazu ochrony praw nabytych. Co więcej, w wyjątkowych okolicznościach dopuszczalne jest nawet
wprowadzenie pewnych odstępstw od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest
możliwa bez wstecznego działania prawa. Dopuszczalność odstępstw od wymienionych zasad konstytucyjnych zależy od wagi wartości
konstytucyjnych, które badana regulacja prawna ma chronić.
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego istotnym elementem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa
jest obowiązek poszanowania przez ustawodawcę interesów w toku, tj. przedsięwzięć gospodarczych i finansowych, rozpoczętych
na gruncie dotychczasowych przepisów. Ustawodawca, dokonując kolejnych modyfikacji stanu prawnego, nie może tracić z pola
widzenia interesów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. Trybunał Konstytucyjny analizował znaczenie
nakazu ochrony interesów w toku w wyroku z 25 listopada 1997 r., sygn. K. 26/97. Trybunał Konstytucyjny zwracał wówczas uwagę,
że nakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego. Powołana zasada ma jednak bardziej kategoryczny charakter, jeżeli spełnione
zostały trzy warunki:
1) ustawodawca wyznaczył pewne ramy czasowe, w których jednostka może realizować określone przedsięwzięcie według z góry ustalonych
reguł, w zaufaniu, że ustalone reguły nie zostaną zmienione,
2) dane przedsięwzięcie ma charakter rozłożony w czasie, a jednocześnie
3) jednostka faktycznie rozpoczęła realizację danego przedsięwzięcia (OTK ZU Nr 5-6/1997, s. 450).
10. Badając zgodność art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego
przezeń prawa, należy zwrócić uwagę na zakres ochrony tego zaufania na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym
brzmieniu. De lege lata wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że decyzja ta zostanie
wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wszczęcia postępowania lub –
w braku takiego planu – na zasadach przewidzianych dla ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania w takiej sytuacji. Ten,
kto wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi liczyć się z możliwością sporządzenia lub zmiany
planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zarząd gminy ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia ogłoszenia. Jeżeli jednak w okresie zawieszenia postępowania
administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie dokonano jego zmiany, właściwy organ
wydaje decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie dotychczasowego planu, a w przypadku braku planu
– na zasadach przewidzianych dla takiej sytuacji.
Również osoba, która uzyskała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, musi liczyć się z tym, że nie
zawsze będzie mogła zabudować lub zagospodarować teren zgodnie z uzyskaną decyzją. Sporządzenie lub zmiana planu po wydaniu
decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może prowadzić do wygaśnięcia decyzji. Jak była o tym mowa,
z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. Dopiero wydanie decyzji o pozwoleniu na
budowę powoduje, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wygasnąć pomimo zmiany planu.
W jednym z orzeczeń Sąd Najwyższy uznał nawet, że podmiot prawny dysponujący prawem do gruntu oraz ważną decyzją o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu, który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich
praw od chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ pierwszej instancji (wyrok SN z 17 kwietnia 1997 r., sygn. III RN 12/97, OSNAP 1997, poz. 21). Pogląd ten budzi jednak wątpliwości doktryny, m.in. w zakresie możliwości nabycia praw z decyzji nieostatecznej
(J. Borkowski, Glosa, OSP 1999, nr 5, s. 259).
Art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosowanie przepisów ustawy do
spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy. Dotyczy to decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy ustawy znajdują zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu. Zaskarżony przepis nie znajduje natomiast zastosowania w sprawach pozwoleń na budowę, prowadzonych na podstawie ustawy
– Prawo budowlane, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl przepisów
wymienionej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego,
właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu m.in. z miejscowymi planami zagospodarowania
przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami,
w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Ani ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu ustalonym przez ustawę z
13 lipca 2000 r.), ani ustawa – Prawo budowlane nie daje podstaw do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę lub
zatwierdzenia projektu budowlanego z tego powodu, że dany teren nie został objęty planem zagospodarowania przestrzennego lub
nie został wyraźnie przeznaczony pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Ustawa nie przewiduje również zawieszenia
postępowania w takich sytuacjach.
Z tego wynika, że jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 lipca 2000 r. dany podmiot uzyskał ostateczną decyzję o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu, to w dalszym postępowaniu stosuje się dotychczasowe przepisy. Oznacza to, że nie istnieje
po stronie gminy – w odniesieniu do takich sytuacji – obowiązek sporządzenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.
Sprawa, w której doszło do takiej decyzji jest sprawą zakończoną i nie stosuje się do niej rozwiązań wprowadzonych nowelizacją.
Dotyczy to również sytuacji, w których decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidująca budowę wielkopowierzchniowego
obiektu handlowego, została wydana w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast fakt, że postępowanie
toczy się na dotychczasowych zasadach oznacza m.in., że tylko zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzona
przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę może doprowadzić do wygaśnięcia decyzji o warunkach i zabudowy i zagospodarowania
terenu. Na gruncie art. 2 ustawy z 13 lipca 2000 r., nowe przepisy znajdują zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy dany podmiot
nie uzyskał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zasadnicze zmiany wprowadzone ustawą z 13 lipca 2000 r. nie odnoszą się do tych
podmiotów, które uzyskały już ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiany wprowadzone przez
ustawę polegają – mówiąc w skrócie – na tym, że jeżeli dany teren nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego
lub też został przeznaczony ogólnie pod handel lub usługi, to uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem
na taki obiekt, wymaga uprzedniego podjęcia przez organy gminy rozstrzygnięcia w sprawie uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania
przestrzennego. Organy te mogą ukształtować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby wyłączyć możliwość
budowy lub otwarcia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na danym terenie. Nawet, jeżeli całe postępowanie zakończy
się decyzją korzystną dla osoby zainteresowanej otwarciem takiego obiektu, to stosowanie przepisów nowej ustawy wydłuża czas
całego postępowania.
Należy zwrócić uwagę, że podjęcie działań zmierzających do wykluczenia budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na
danym terenie jest możliwe również na gruncie dotychczasowego ustawodawstwa. Rada gminy może bowiem podjąć uchwałę o przystąpieniu
do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znaczenie nowelizacji polega zatem przede wszystkim
nie tyle na wprowadzeniu instrumentów prawnych umożliwiających gminom kontrolę nad budową wielkopowierzchniowych obiektów
handlowych, ile na zwiększeniu intensywności tej kontroli przez uzależnienie budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego
lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem na taki obiekt od wyraźnego rozstrzygnięcia tej kwestii
przez radę gminy.
Obowiązujące dotychczas regulacje w zakresie planowania przestrzennego nie wyznaczają ram czasowych, w których jednostka oczekująca
na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu realizuje określone przedsięwzięcie w oparciu o
znane z góry reguły. Ten, kto planuje budowę takiego obiektu, musi liczyć się z wprowadzeniem ograniczeń prawa własności,
niezbędnych dla ochrony wolności i praw innych osób, i ponieść ryzyko zmiany stanu prawnego, nawet jeżeli dane przedsięwzięcie
wiąże się z podejmowaniem decyzji w dłuższej perspektywie czasowej. Obowiązujące przepisy ustawowe nie zawierają wprawdzie
gwarancji, że zasady zagospodarowania danego terenu nie zostaną zmienione, jednak należy podkreślić, że decyzja ostateczna
o warunkach zabudowy również kształtuje sytuację prawną jej adresatów. Zmiana tej sytuacji nie jest obligatoryjna i może nastąpić
na ogólnych zasadach. Oznacza to zarazem, że decyzja o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego nie może być arbitralna.
Nie można tracić z pola widzenia, że ustawa z 13 lipca 2000 r. służy ochronie wartości konstytucyjnych, a w szczególności
wolności i praw innych osób, co uzasadnia nie tylko pewne formy kontroli organów władzy publicznej nad tworzeniem wielkopowierzchniowych
obiektów handlowych, ale także stosowanie nowych rozwiązań w tych sprawach, które nie zostały zakończone ostateczną decyzją
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wyłączenie możliwości budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, niezbędne dla realizacji wartości chronionych przez
konstytucję, nie może być uważane za naruszenie zasady lojalności organów władzy publicznej wobec jednostki, jeżeli zainteresowana
osoba nie uzyskała pozwolenia na budowę. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 2 ustawy o zmianie ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym nie narusza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.