1. W skardze konstytucyjnej z 3 czerwca 2015 r. skarżąca przedstawiła następujący stan faktyczny:

Decyzją z 14 maja 2012 r. […] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nakazał zaprzestanie niedozwolonej reklamy działalności prowadzonej przez skarżącą apteki oraz nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2500 zł w związku z prowadzeniem niedozwolonej reklamy apteki. Skarżąca odwołała się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który decyzją z 26 lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który 19 marca 2013 r. oddalił skargę. Kolejnym krokiem skarżącej było złożenie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 16 grudnia 2014 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę. Wyrok NSA został doręczony skarżącej 4 marca 2015 r.

Skarżąca zakwestionowała art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.; dalej: prawo farmaceutyczne), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. w wyniku zmiany wprowadzonej w drodze art. 60 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696, ze zm.), przewidujący całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, przy czym reklamą w rozumieniu tego przepisu nie jest informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

Skarżąca sformułowała wobec zakwestionowanego przepisu następujące zarzuty:

– zarzut naruszenia wolności działalności gospodarczej, w tym wolności prowadzenia promocji i reklamy, wolności ustalania zasad zbywania towarów i świadczenia usług, w tym zwłaszcza kształtowania cen tych towarów i usług, w zakresie niedotyczącym produktów refundowanych, a także wolności konkurowania z innymi przedsiębiorcami na rynku, przy braku spełnienia formalnych i materialnych warunków ograniczania praw i wolności konstytucyjnych (tj. zarzut naruszenia art. 20 i art. 22 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji),

– zarzut naruszenia wolności rozpowszechniania informacji (wolności wypowiedzi), obejmującej także wypowiedzi komercyjne, oraz wolności komunikowania się, w zakresie rozpowszechniania informacji oraz komunikowania się w ramach prowadzonej działalności (w relacji z pacjentem – klientem). Całkowity zakaz reklamy uniemożliwia bowiem rozpowszechnianie wszelkich informacji o działalności apteki (poza podaniem godzin pracy i lokalizacji apteki), rozciąga się także na komunikację wewnątrz lokalu apteki, a także indywidualną komunikację pomiędzy farmaceutą a pacjentem (tj. zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 i art. 49 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji),

– zarzut naruszenia prawa do ochrony zdrowia, poprzez uniemożliwienie aptekom pełnego i prawidłowego uczestniczenia w ochronie zdrowia pacjentów (tj. zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Skarżąca wskazała, że orzecznictwo organów nadzoru farmaceutycznego oraz sądów administracyjnych opiera się na bardzo szerokim rozumieniu użytych w kwestionowanym przepisie terminów: „reklama apteki” oraz „reklama działalności apteki”, a w konsekwencji – bardzo szerokim ujmowaniu zakresu przedmiotowego zakazu reklamy aptek. Tendencja orzecznicza, by zakresem zakazu reklamy aptek obejmować jak najszersze spektrum działań podejmowanych przez apteki lub dotyczących aptek, wydaje się nie tylko jednolita, ale i stała (można zatem mówić o utrwalonej linii orzeczniczej w tym zakresie). W świetle orzecznictwa, pojęcie reklamy aptek (punktów aptecznych) oraz ich działalności obejmuje de facto wszelkie aktywności apteki (punktu aptecznego) niebędące podaniem informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Za reklamę apteki może być uznane każde działanie, które nie mieści się w zakresie wyraźnych wyłączeń zawartych w przepisie art. 94a ust. 1 zdanie drugie prawa farmaceutycznego.

Skarżąca podkreśliła, że istotą każdej działalności gospodarczej, a w takiej formule działają w Polsce apteki oraz punkty apteczne, jest prawo do podejmowania działań mających na celu pozyskanie nowych klientów i utrzymywanie dotychczasowych oraz informowanie o swojej działalności, a tego rodzaju aktywności uważane są na gruncie art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego za zakazaną reklamę. Skarżąca podniosła, że zakazywanie podmiotowi mającemu status przedsiębiorcy jakichkolwiek działań prosprzedażowych oraz konkurowania na rynku stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę istoty działalności gospodarczej. Zakaz „reklamowy” w obecnym kształcie stanowi jednocześnie, zdaniem skarżącej, zakaz podejmowania przez apteki działań korzystnych, podejmowanych dla dobra klientów (pacjentów), a w konsekwencji uderza także w interesy klientów (pacjentów), stojąc także w sprzeczności z funkcją apteki jako placówki ochrony zdrowia. Ponadto zakaz reklamy aptek nie służy, w ocenie skarżącej, realizacji żadnego godnego ochrony dobra, a w odniesieniu do dobra w postaci zdrowia publicznego ma dysfunkcyjny charakter.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich, w piśmie z 21 października 2015 r., poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.

3. Prokurator Generalny wyraził swoje stanowisko w dwóch pismach, z 23 listopada 2015 r. i z 6 września 2016 r.

W piśmie z 23 listopada 2015 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, że art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego jest niezgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz jest zgodny z zasadą określoności prawa wywiedzioną z art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie, zdaniem Prokuratora Generalnego, postępowanie powinno zostać umorzone.

W piśmie z 6 września 2016 r. Prokurator Generalny zmodyfikował swoje pierwotne stanowisko i wyraził pogląd, że zaskarżony art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego jest zgodny ze wszystkimi wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi. Prokurator Generalny wyjaśnił, że zmianie uległ – w porównaniu do pierwotnie przedstawionego stanowiska – wynik testu proporcjonalności. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w pozostałym zakresie postępowanie należy umorzyć z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie sposób przyjąć, by skarżącej – jako osobie prawnej – przysługiwało konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia. Z tego powodu niedopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania i wydanie wyroku odnoszącego się do powołanego jako wzorzec kontroli art. 68 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu niedostatecznej określoności zaskarżonego przepisu, Prokurator Generalny ocenił go z punktu widzenia jego precyzyjności, jasności i prawidłowości, dochodząc do wniosku, że nie doszło do naruszenia wymogów prawidłowej legislacji. Prokurator Generalny podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie pojawiły się praktycznie żadne trudności w zdekodowaniu normy prawnej wynikającej z art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie można przyjąć, że zakwestionowana regulacja jest wieloznaczna i nie pozwala tym podmiotom, do których jest skierowana, na przewidzenie konsekwencji prawnych ich zachowań. W ocenie Prokuratora Generalnego, możliwe jest wskazanie adresatów rozważanych unormowań, zakresu dozwolonych i zakazanych działań oraz sankcji, jakie mogą grozić w przypadku nieprzestrzegania zakazów.

Prokurator Generalny zbadał także proporcjonalność ograniczenia praw i wolności skarżącej, tj. wolności działalności gospodarczej oraz wolności słowa i wolności komunikowania się. Doszedł do wniosku, że ocena proporcjonalności ograniczeń wolności gospodarczej, które są podyktowane ochroną zdrowia publicznego, powinna być dokonywana z dużą ostrożnością, z uwzględnieniem konstytucyjnych obowiązków nałożonych na władze publiczne w zakresie ochrony zdrowia, co determinuje znaczną swobodę ustawodawcy określania środków prawnych służących tej ochronie. Przedsiębiorca decydujący się na prowadzenie apteki ma świadomość działania na rynku regulowanym, na którym istnieje szereg przepisów ograniczających swobodę gospodarczą. Występując o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, przedsiębiorca musi godzić się na respektowanie nałożonych prawem farmaceutycznym rygorów.

Odnosząc powyższe do kryteriów testu proporcjonalności, Prokurator Generalny doszedł do wniosku, że badany przepis jest przydatny do osiągnięcia założonego celu, którym jest ograniczenie spożycia leków, a w konsekwencji – uzyskanie określonych celów w zakresie ochrony zdrowia. Prokurator Generalny podniósł dalej, że ustawodawca, chroniąc – pozostającą w ścisłym związku z godnością człowieka, która stanowi źródło wolności i praw jednostki – wartość, jaką jest zdrowie publiczne, ma szczególną legitymację do dokonywania ingerencji w wolność działalności gospodarczej. Dlatego – po przyjęciu założenia, że państwo nie powinno wspierać, lecz ograniczać działanie polegające na nakłanianiu konsumentów do korzystania z usług aptek, którego to nakłaniania efektem może być nadmierna konsumpcja leków – ustawodawca, korzystając z przysługującej mu swobody, był uprawniony do uznania, że wprowadzenie zakazu reklamy aptek jest środkiem niezbędnym dla zapewnienia właściwego poziomu ochrony zdrowia. Co więcej, zdaniem Prokuratora Generalnego, zakaz ustanowiono z zachowaniem proporcjonalności sensu stricto. Ustawodawca nie wykluczył bowiem bezwzględnie dopuszczalności informowania o działalności aptek. Nie jest zakazane informowanie o ich lokalizacji i godzinach pracy. Klienci mogą również dowiedzieć się w każdej aptece o dostępności konkretnych artykułów i ich cenach. Nie jest natomiast dozwolone stosowanie reklam, które nie mają w głównej mierze funkcji informacyjnej, lecz nakłaniają do nabycia oferowanych artykułów. Według Prokuratora Generalnego, zalety badanej regulacji przeważają nad jej wadami. Brak możliwości reklamy apteki nie stanowi nadmiernego ciężaru nałożonego na przedsiębiorców. Zakaz ten kierowany jest do wszystkich przedsiębiorców, nie preferuje żadnych podmiotów i nie narusza zasad równej konkurencji.

Prokurator Generalny uznał również, że ocena zaskarżonego przepisu z punktu widzenia art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest identyczna z oceną jego zgodności z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i opiera się na tych samych argumentach.

4. W piśmie z 20 grudnia 2017 r., uzupełniającym skargę konstytucyjną, skarżąca przedstawiła dodatkowe argumenty dotyczące niezgodności kwestionowanego art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego ze wskazanymi w skardze wzorcami konstytucyjnymi, w związku z okolicznościami zaistniałymi w okresie po złożeniu skargi konstytucyjnej, tj.:

– uchwaleniem przez Komisję Ustawodawczą Sejmu opinii nr 36 z 30 marca 2016 r. dla Marszałka Sejmu w sprawie skargi konstytucyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania,

– przedstawieniem stanowiska Prokuratora Generalnego z 23 listopada 2015 r. oraz dodatkowego stanowiska Prokuratora Generalnego z 6 września 2016 r. w sprawie skargi konstytucyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania,

– wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, dotyczącego zakazu reklamy otwartych funduszy emerytalnych (OFE),

– wydaniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku z 4 maja 2017 r. w sprawie Vanderborght (C-339/15),

– publikacją streszczenia raportu Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dotyczącego detalicznej sprzedaży leków,

– utrwaleniem się linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie zaskarżonego przepisu.

5. Sejm, w piśmie z 26 stycznia 2018 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego jest zgodny z art. 20 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 49 i art. 54 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady określoności przepisów prawa, Sejm uznał, że skarżąca nie wskazała żadnych aktów stosowania prawa, z których wynikałoby, że w obrocie prawnym art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego jest różnie interpretowany, co w konsekwencji prowadziłoby do zróżnicowania sytuacji prawnej jego adresatów i wprowadzałoby niepewność w odniesieniu do ich praw i obowiązków. W ocenie Sejmu, skarżąca nie uzasadniła zarzutu naruszenia zasady określoności przepisów prawa i postępowanie należy w tym zakresie umorzyć.

Zdaniem Sejmu, skarżąca nie uzasadniła również zarzutu naruszenia zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji, przywołując jedynie genezę badanego przepisu, bez identyfikacji zakresu naruszenia przysługujących skarżącej osobistych praw i wolności, co powoduje – w ocenie Sejmu – konieczność umorzenia postępowania w odniesieniu do tego zarzutu.

Sejm zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu skargi pojawia się zarzut możliwego naruszenia w pewnych przypadkach zasady ochrony praw nabytych. W opinii Sejmu, podnoszone przez skarżącą naruszenia powinny mieć charakter aktualny, a nie potencjalny lub przyszły, a nadto powinny odnosić się do przykładów związanych z sytuacją faktyczną skarżącej. Takich cech zarzut postawiony przez skarżącą nie ma, a zatem, zdaniem Sejmu, w odniesieniu do tego zarzutu postępowanie powinno zostać umorzone.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 68 ust. 1 Konstytucji Sejm podniósł, że warunkiem sine qua non stwierdzenia legitymacji osoby prawnej do wniesienia skargi konstytucyjnej jest wykazanie, że wskazywane w skardze naruszenie praw dotyczy bezpośrednio danej osoby prawnej. Sejm uważa, że osobie prawnej, jaką jest skarżąca, nie przysługuje prawo do ochrony zdrowia, co prowadzi do wniosku o niedopuszczalności rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie zgodności zaskarżonego przepisu z art. 68 ust. 1 Konstytucji i konieczności umorzenia postępowania w tym zakresie.

Sejm zwrócił uwagę, że postępowanie winno zostać umorzone z powodu niedopuszczalności wydania wyroku w zakresie odnoszącym się do pisma procesowego wniesionego 20 grudnia 2017 r., zawierającego uzupełnienie skargi konstytucyjnej o dodatkowe argumenty. Pismo to zostało bowiem złożone po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącej prawomocnego ostatecznego rozstrzygnięcia w jej sprawie, a zatem został przekroczony ustawowy termin, w którym można wnieść skargę konstytucyjną.

W odniesieniu do zarzutu nieproporcjonalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, Sejm wyraził pogląd, że wprowadzenie zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności powinno być postrzegane jako legitymowane koniecznością zagwarantowania ochrony zdrowia ludzkiego, mieszczącej się w kategorii „ważnego interesu publicznego”, o którym mowa w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Sejmu, spełnia ono kryterium przydatności, bowiem umożliwia realizację celów zakładanych przez ustawodawcę, do których należy zaliczyć m.in. ochronę zdrowia, a nawet ochronę życia poprzez ograniczenie spożycia leków. Kwestionowany przez skarżącą mechanizm jest, w ocenie Sejmu, niezbędny do realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu, w tym sensie, że nie istnieje inny, mniej restrykcyjny środek, który pozwalałby na osiągnięcie tego samego skutku. Sejm stwierdził, że zakaz reklamy dotyczy wszystkich aptek lub punktów aptecznych i nie stanowi nadmiernego ciężaru nałożonego na przedsiębiorców prowadzących apteki, którzy mogą, poprzez stosowanie ofert cenowych w aptekach lub punktach aptecznych, wpływać na poziom zainteresowania proponowanych przez nich produktów i usług, a w ten sposób dążyć do zwiększenia swoich zysków. Zdaniem Sejmu, wprowadzony mechanizm pozytywnie wpisuje się w działania państwa mające na celu korygowanie praw rynku i osiąganie określonych potrzeb społecznych, które byłyby niemożliwe do realizacji przy założeniu swobodnego funkcjonowania praw rynkowych. Zdaniem Sejmu, kwestionowany przepis wypełnia standardy dotyczące ograniczania praw i wolności, wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ocenie Sejmu, wskazany w skardze konstytucyjnej art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego jest również zgodny z art. 49 i art. 54 ust. 1 Konstytucji, dotyczącym wolności rozpowszechniania informacji związanych z działalnością gospodarczą podmiotów prowadzących apteki lub punkty apteczne. Zaskarżony przepis przewiduje bowiem wyłączenie, że nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego, a zatem nie ma charakteru absolutnego. Sejm przyjął, że takie rozwiązanie jest skutecznym instrumentem umożliwiającym ograniczenie perswazyjnego wpływu reklamy na decyzję konsumentów. Tego celu nie można osiągnąć mniej inwazyjnymi środkami.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. 3 stycznia 2017 r. weszła w życie (za wyjątkiem kilku przepisów, których wejście w życie zostało określone odmiennie) ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK lub ustawa o organizacji TK). Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074, ze zm.) do postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji TK stosuje się przepisy tej ustawy.

W związku z powyższym do postępowania zainicjowanego skargą konstytucyjną z 3 czerwca 2015 r. zastosowanie mają przepisy ustawy o organizacji TK.

2. Na podstawie danych wynikających z Krajowego Rejestru Sądowego, Trybunał Konstytucyjny ustalił, co następuje:

Na podstawie uchwały nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki skarżącej z 6 sierpnia 2015 r. nastąpił podział przez wydzielenie skarżącej spółki w trybie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, ze zm.), to jest przez przeniesienie na spółkę nowo zawiązaną – […] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością – części majątku skarżącej spółki.

Trybunał Konstytucyjny uznał za bezprzedmiotowe badanie, czy spółka nowo zawiązana mogła stać się uczestnikiem postępowania przed Trybunałem, w związku ze skargą konstytucyjną wniesioną przez spółkę […] sp. z o.o., gdyż 20 grudnia 2017 r. – a więc już po dokonaniu podziału przez wydzielenie – do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pismo procesowe „Uzupełnienie skargi konstytucyjnej”, sygnowane wyłącznie przez spółkę […] sp. z o.o.

Skarżąca spółka 11 marca 2020 r. została wykreślona z rejestru przedsiębiorców – wykreślenie z KRS uprawomocniło się 31 maja 2020 r. Utrata podmiotowości prawnej przez spółkę skarżącą przesądziła o tym, że wydanie orzeczenia stało się zbędne, z uwagi na ustalony przez ustrojodawcę kształt konstrukcyjny skargi konstytucyjnej, stanowiącej instrument ochrony praw i wolności podmiotu legitymującego się podmiotowością prawną i zdolnością skargową (a więc: podmiotu istniejącego).

Wskazana okoliczność implikowała konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK.

Z uwagi na powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.