1.1. Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS lub wnioskodawca) wystąpiła 27 lipca 2012 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego
na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji o stwierdzenie niezgodności całej ustawy z dnia
18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz.
1192; dalej: ustawa zmieniająca) z uwagi na naruszenie procedury legislacyjnej, w której ustawa została uchwalona. Niezależnie
od zarzutu naruszenia trybu ustawodawczego, wnioskodawca zaskarżył szereg przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo
o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.; dalej: p.u.s.p.) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
1.2. Wnioskodawca zarzucił, że ustawa zmieniająca jest niezgodna z art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji
oraz art. 37 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
(M. P. z 2012 r. poz. 32; dalej: Regulamin Sejmu). KRS wskazała, że pierwsze czytanie ustawy zostało przeprowadzone na posiedzeniu
komisji sejmowej (Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka) zamiast na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Wnioskodawca zwrócił uwagę,
że projekt ustawy zmieniającej dotyczył zmian w ustawach regulujących ustrój i właściwość władz publicznych. Zdaniem KRS,
wykonanie decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu projektu ustawy zmieniającej na posiedzenie komisji stanowiło naruszenie procedury
pierwszego czytania. Jest ona regulowana zarówno w art. 119 ust. 1 Konstytucji, który nie przewiduje samoistnych kompetencji
organów Sejmu w tym zakresie, jak i w art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, który w odniesieniu do projektów ustaw regulujących
ustrój i właściwość władz publicznych zakłada pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu. W ocenie KRS, godzi to w jedną z podstawowych
zasad demokratycznego państwa prawnego, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, a także zasadę praworządności
nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, o której stanowi art. 7 Konstytucji.
1.3. Wnioskodawca zakwestionował również brak formalnego zaopiniowania przez KRS projektu ustawy, który Rada Ministrów przedłożyła
Sejmowi, przez co doszło do naruszenia art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy
z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o KRS z 2001 r.). Zdaniem
wnioskodawcy, to, że KRS brała udział w pracach nad projektem na etapie rządowym i kierowała swoje stanowiska do Ministra
Sprawiedliwości, nie znaczy, że spełnione zostały wymagania proceduralne w tym zakresie. Wnioskodawca wskazał, że rządowe
prace nad projektem ustawy trwały długo i przygotowywane wersje ulegały zmianie w taki sposób, że opinie przedstawiane przez
KRS stawały się nieaktualne w odniesieniu do kolejnych wariantów tej regulacji. Zdaniem KRS, w przypadku ustaw, uprawnienie
do ich opiniowania dotyczy przede wszystkim tej wersji dokumentu, który został formalnie skierowany do Sejmu przez podmiot
korzystający z inicjatywy ustawodawczej, a więc projektu w rozumieniu art. 32 i następnych Regulaminu Sejmu. Dlatego też,
w ocenie wnioskodawcy, niedochowanie tego wymagania podczas uchwalania ustawy zmieniającej stanowiło naruszenie zasady demokratycznego
państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w związku z naruszeniem zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w
granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz ograniczeniem możliwości realizacji przez KRS jej podstawowego konstytucyjnego zadania
wynikającego z art. 186 ust. 1 Konstytucji.
1.4. Wnioskodawca zakwestionował art. 9 i art. 9a p.u.s.p. co do zgodności z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Zdaniem
KRS, rozszerzenie zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów ze strony organu władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości
i przekazanie kierowania tą działalnością podległym mu organom – Dyrektorom sądów, przy jednoczesnym pozbawieniu uprawnień
prezesów sądów, prowadzi do naruszenia podziału i równowagi pomiędzy władzą wykonawczą i sądowniczą na rzecz przyznania prymatu
tej pierwszej w zakresie administrowania sądami. W konsekwencji ogranicza odrębność i niezależność sądów, gwarantowaną w art.
173 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał, że zmiany wprowadzone w ustawie zmieniającej zakładają, iż działalność administracyjna
sądów w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu, włącznie
z uprawnieniami wobec pracowników sądów (z wyjątkiem sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów), będzie powierzona
dyrektorom – organom sądu podległym w pełnym zakresie władzy wykonawczej. Pomijając konflikty, które będą musiały powstać
przy praktycznym funkcjonowaniu sądów, w których założono istnienie dwuwładzy w kierowaniu sądami, takie rozwiązanie wydatnie
rozszerza zakres kompetencji organu władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości wobec sądów i likwiduje w zakresie ich administrowania
niezależność od innych władz.
Zdaniem wnioskodawcy, z art. 173 Konstytucji nie wynika, aby odrębność i niezależność sądów od innych władz miała dotyczyć
jedynie sfery wymiaru sprawiedliwości. Ingerencja władzy wykonawczej w działalność administracyjną sądów w tym modelu nie
oznacza współdziałania władz, o którym jest mowa w preambule do Konstytucji, lecz przekazanie części działalności sądów powszechnych
administracji rządowej. Takie unormowanie, zdaniem KRS, jest niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, gdyż nadmiernie
wzmacnia władzę wykonawczą, ograniczając odrębność i niezależność od niej władzy sądowniczej w zakresie działania sądów powszechnych.
1.5. Wnioskodawca zarzucił, że art. 21 § 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. KRS wskazała,
że mimo formalnego zwierzchnictwa służbowego prezesa sądu nad dyrektorem sądu, wyłączone z tego zwierzchnictwa są sprawy związane
z dysponowaniem budżetem sądu (art. 177 § 4 p.u.s.p.), działalność administracyjna sądu, określona w art. 8 pkt 1 p.u.s.p.,
a także kierowanie personelem administracyjnym (z wyjątkiem referendarzy i asystentów sędziów). W ocenie wnioskodawcy, pozbawienie
prezesa sądu możliwości wydawania w tym zakresie dyrektorowi sądu poleceń służbowych i przyznanie mu jedynie uprawnienia do
określania raz w roku potrzeb sądu związanych z obsługą administracyjną oznacza przekazanie tej części działalności sądów
organowi podległemu w tym zakresie bezpośrednio (dyrektor sądu apelacyjnego) lub pośrednio (dyrektorzy sądów niższych szczebli)
Ministrowi Sprawiedliwości. Zdaniem KRS, ograniczenie w tak dużym zakresie uprawnień prezesa sądu do kierowania podległym
mu sądem na rzecz dyrektora sądu, który podlega władzy wykonawczej, jest niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
1.6. Wnioskodawca zakwestionował art. 22 § 1 p.u.s.p. z punktu widzenia art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Zdaniem
KRS, wyłączenie z uprawnień prezesa w zakresie kierowania sądem i reprezentowania sądu na zewnątrz, spraw należących do dyrektora
sądu, stanowi konsekwencję regulacji zawartej w kwestionowanych art. 9 i art. 21 § 3 p.u.s.p. To znaczy, że część działalności
administracyjnej sądu została przekazana organowi podległemu władzy wykonawczej. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na art.
41b § 1 p.u.s.p. (który nie został wskazany w petitum wniosku). Przepis ten przewiduje, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi lub wniosku, dotyczących działalności sądu,
jest prezes sądu. Zdaniem KRS przepis ten nie różnicuje spraw dotyczących „działalności sądu” w zależności od tego, czy chodzi
o działalność, którą kieruje prezes, czy też działalność administracyjną, na której wykonywanie ten organ nie ma wpływu.
1.7. Wnioskodawca zarzucił niezgodność art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
Zdaniem KRS, powierzenie dyrektorowi sądu uprawnień z zakresu prawa pracy wobec większości pracowników administracyjnych sądu
może w sposób istotny wpływać na prawidłowe wykonywanie zadań w zakresie wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej. W szczególności
chodzi o pracowników sekretariatów sądowych, których praca bezpośrednio służy zapewnieniu właściwego toku urzędowania sądu.
W konsekwencji oznacza to, że dyrektor sądu, podległy organowi władzy wykonawczej, będzie decydował o warunkach i realizacji
obowiązków pracowniczych niezbędnych do bezpośredniej obsługi zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Takie rozwiązanie nie
tylko godzi w odrębność i niezależność sądów od władzy wykonawczej, lecz może stanowić potencjalne zagrożenie dla rzetelnego
i sprawnego wykonywania wymiaru sprawiedliwości, jeśli dojdzie do konfliktu pomiędzy prezesem a dyrektorem sądu.
1.8. Zdaniem wnioskodawcy, art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. W ocenie
KRS, kwestionowany przepis w zakresie, w jakim przewiduje fakultatywne, a nie obligatoryjne odwołanie przez Ministra Sprawiedliwości
dyrektora sądu w przypadku negatywnej oceny sprawozdania z powierzonej mu działalności sądów przez zgromadzenie ogólne sędziów
apelacji, jak również w przypadku złożenia wniosku przez prezesa sądu, narusza art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
Wnioskodawca wskazał, że od uznania organu władzy wykonawczej będzie zależeć, czy dyrektor sądu negatywnie oceniany przez
samorząd sędziowski lub swojego formalnego zwierzchnika służbowego – prezesa sądu – będzie nadal wykonywał swoje obowiązki.
Kwestionowany przepis nie zawiera żadnej przesłanki, takiej jak np. dobro wymiaru sprawiedliwości czy rażące niewywiązywanie
się z obowiązków służbowych przez dyrektora, która ograniczałaby czy też ukierunkowywała swobodę Ministra Sprawiedliwości.
Zdaniem KRS, we wprowadzonym w ustawie zmieniającej modelu ustroju sądów, część działalności administracyjnej ma stanowić
zadanie administracji rządowej, z którego osoby odpowiedzialne za wykonanie tego zadania dyrektorzy mają być rozliczani i
podlegli władzy wykonawczej, a nie sądowniczej.
1.9. Wnioskodawca uznał, że art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. KRS
zarzuciła pozbawienie prezesów sądów, którzy formalnie mają być zwierzchnikami dyrektorów sądów, wpływu na wynagrodzenie tych
organów. Zarówno o wysokości wynagrodzenia, jak i dodatków specjalnych oraz nagród dla dyrektorów sądów i ich zastępców ma
decydować Minister Sprawiedliwości. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnego, nawet tak słabego jak wyrażenie opinii,
uczestnictwa prezesów sądów w finansowym motywowaniu tych funkcjonariuszy. Doprowadzi to do tego, że dyrektorzy sądów będą
zainteresowani jedynie wykonywaniem woli swojego faktycznego zwierzchnika - Ministra Sprawiedliwości, od którego zależy nie
tylko stabilność ich zatrudnienia, ale także wynagrodzenie.
1.10. Wnioskodawca zarzucił, że art. 37g § 5 i art. 37h § 2, 3 i 4 p.u.s.p. są niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
Zdaniem KRS, przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości prawa do zwracania prezesowi lub wiceprezesowi sądu uwagi (art. 37g § 5
p.u.s.p.), nie tylko w zakresie sprawowania wewnętrznego nadzoru administracyjnego nad sądami, ale również w zakresie kierowania
sądem, a także do odmowy przyjęcia informacji rocznej o działalności sądu (art. 37h § 2-4 p.u.s.p.), bez jednoczesnego zapewnienia
prezesowi sądu możliwości zakwestionowania takiego stanowiska przed KRS, stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
1.11. Zdaniem wnioskodawcy, art. 106c p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. KRS
wskazała, że nie kwestionuje zasadniczo wprowadzenia do p.u.s.p. systemu ocen i planowania rozwoju zawodowego sędziego. Jednak
z uwagi na bezpośredni związek tej regulacji z zasadą niezawisłości sędziego, materia ta powinna być w jak największym stopniu
i jak najprecyzyjniej unormowana w ustawie. Zdaniem KRS, w art. 106c p.u.s.p. wprowadzono instytucję indywidualnego planu
rozwoju sędziego, „bez określenia, na czym ten plan ma polegać i w jakim celu ma być opracowywany”. Przepisy zawarte w jednostkach
redakcyjnych (ustępach) tego artykułu, jak i art. 106d p.u.s.p., dotyczą jedynie zagadnień proceduralnych związanych ze sporządzaniem
i wykonywaniem takiego planu. Ponadto w art. 106c § 3 p.u.s.p. nie przewidziano możliwości odwoływania się przez sędziego
od opracowanego przez prezesa sądu indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego. Wskazany przepis przyznaje sędziemu prawo
do zgłoszenia pisemnych uwag jedynie do oceny jego pracy.
W ocenie wnioskodawcy, z uwagi na potencjalne zagrożenie niezawisłości sędziego przez system oceny pracy i planowania rozwoju
zawodowego sędziego chociażby z uwagi na wykorzystywanie zarówno oceny, jak i indywidualnego planu rozwoju sędziego w procedurze
awansowej, wątpliwości budzi powierzenie ostatecznego podsumowania wyników oceny pracy prezesom sądów. Prezesi sądów w zakresie
kierowania działalnością administracyjną sądu podlegają prezesom sądów przełożonych oraz Ministrowi Sprawiedliwości. Zdaniem
KRS system ocen sędziów w istocie stanowi kolejny instrument nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, wymienioną w
art. 8 pkt 2 p.u.s.p., który rozszerzył kompetencje Ministra Sprawiedliwości.
1.12. Wnioskodawca wskazał, że art. 106e p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust.
1 Konstytucji. Zdaniem KRS, z uwagi na znaczenie regulacji związanych z oceną pracy i planowaniem rozwoju zawodowego sędziów,
zagadnienia zawarte w upoważnieniu powinny stanowić materię ustawową. Mają one bowiem rozwijać pojęcia niedookreślone, zawarte
w art. 106a p.u.s.p., uszczegółowiając takie kryteria oceny jak m.in. sprawność i efektywność podejmowanych czynności, kultura
urzędowania, sposób formułowania wypowiedzi, a także określać szczegółowy sposób oceny pracy sędziego. Wskazany zakres spraw
został przy tym opatrzony ogólnikowymi wytycznymi i pojęciami niedookreślonymi, takimi jak: indywidualne predyspozycje sędziego
czy potrzeby wymiaru sprawiedliwości w zakresie stałego podnoszenia jakości wykonywania przez sędziów powierzonych im obowiązków.
Przy tak szeroko i nieostro ukształtowanym zakresie spraw do uregulowania dopiero akt wykonawczy, a nie ustawa, pozwoli na
zajęcie stanowiska, czy nowy system oceny pracy i planowania rozwoju zawodowego sędziego nie będzie stwarzał zagrożenia jego
niezawisłości. Z tego względu, zdaniem KRS, kwestionowany przepis narusza nie tylko art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust.
1 Konstytucji, ale również art. 92 ust. 1 Konstytucji. W istocie to rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, przesądzi jak
będą wyglądały oceny pracy sędziów. W tym zakresie akt ten nie wykonuje ustawy, ale ją uzupełnia, co w świetle art. 92 ust.
1 Konstytucji jest niedopuszczalne.
2. Marszałek Sejmu, działając w imieniu Sejmu, w piśmie z 4 stycznia 2013 r. zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie,
że:
1) ustawa zmieniająca jest zgodna z art. 2 w związku z art. 7, a także z art. 119 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji;
2) art. 9, art. 9a, art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. 32b § 1 i 3, art. 32c § 1 i 2, art. 37g § 5
oraz art. 37h § 2 p.u.s.p., w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą, są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji;
3) art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. 32b § 1 i 3 oraz art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji;
4) art. 106c i art. 106e p.u.s.p. są zgodne z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji;
5) art. 106e p.u.s.p. jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze
zm.; dalej: ustawa o TK) w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.1. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia pierwszego czytania projektu ustawy na posiedzeniu komisji, Marszałek
Sejmu w pierwszej kolejności rozważył, czy tryb uchwalenia ustawy zmieniającej powoduje naruszenie art. 37 ust. 2 Regulaminu
Sejmu, a przez to art. 2 i art. 7 Konstytucji. W ocenie Marszałka Sejmu, za trafne należy uznać twierdzenie wnioskodawcy,
że art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu wymagał przeprowadzenia pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu, nie zaś na posiedzeniu
komisji. Analiza projektu ustawy zmieniającej prowadzi bowiem do konkluzji, że przedmiotowy projekt regulował ustrój i właściwość
władz publicznych. Zdaniem Sejmu, stwierdzenie naruszenia trybu określonego w art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu nie skutkuje
jednak automatycznie niezgodnością z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego,
przywołanym przez Marszałka Sejmu, takie naruszenie miałoby miejsce dopiero wtedy, gdyby uchybienia regulaminowe prowadziły
do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego albo gdyby występowały z takim nasileniem, że uniemożliwiałyby
posłom wyrażenie w toku prac komisji i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy. Sytuacja
taka nie występuje w niniejszej sprawie. Konstytucja nie określa bowiem, choćby pośrednio, sposobu przeprowadzenia pierwszego
czytania. Nie doszło również do uchybień proceduralnych w stopniu, który uniemożliwiałby posłom wyrażenie w toku prac komisji
i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów jak i całości ustawy zmieniającej. Marszałek Sejmu zwrócił
uwagę na przeprowadzenie – po pierwszym czytaniu – wysłuchania publicznego w sprawie projektu ustawy zmieniającej, co umożliwiło
zainteresowanym środowiskom, ale przede wszystkim posłom realizację wszystkich tych celów, którym służy przeprowadzenie pierwszego
czytania projektu na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Powyższe, w ocenie Sejmu, oznacza, że ustawa zmieniająca jest zgodna z art.
2 w związku z art. 7 Konstytucji.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 119 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu podkreślił, że przepisy Konstytucji dotyczące
przebiegu postępowania ustawodawczego nie regulują szczegółowo przebiegu poszczególnych czytań oraz – z wyjątkiem trzeciego
czytania – forum, na którym przeprowadzane jest określone czytanie. Zgodnie z art. 112 Konstytucji, porządek prac Sejmu w
sytuacji, gdy dana materia nie została uregulowana w Konstytucji, jest określony w regulaminie Sejmu. Biorąc pod uwagę – poza
wyjątkami, których nie dotyczy projekt ustawy zmieniającej – brak odniesień w Konstytucji do przebiegu czytań, Marszałek Sejmu
wskazał, że przepisy Regulaminu Sejmu normujące przebieg poszczególnych czytań nie kształtują, a nawet nie współkształtują,
treści art. 119 ust. 1 Konstytucji, co i tak byłoby sprzeczne z zasadą autonomii pojęć konstytucyjnych. Skoro sposób przeprowadzenia
pierwszego czytania nie ma zakotwiczenia w przepisach Konstytucji, to tym samym, w ocenie Marszałka Sejmu, nie można uznać
za zasadny zarzut naruszenia art. 119 ust. 1 Konstytucji.
Następnie Marszałek Sejmu rozważył zasadność zarzutu naruszenia art. 186 ust. 1 Konstytucji, który zdaniem wnioskodawcy, wymaga
przedstawienia do zaopiniowania przez KRS ostatecznej wersji projektu, w brzmieniu zawartym w projekcie wnoszonym do Sejmu
w wykonaniu inicjatywy ustawodawczej. Sejm wskazał, że obowiązujący w okresie prac nad projektem ustawy zmieniającej art.
2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS z 2001 r., przyznając KRS uprawnienie do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczących
sądownictwa i sędziów, równocześnie nakładał pośrednio na organy przygotowujące projekty aktów normatywnych dotyczące sądownictwa
obowiązek umożliwienia KRS wyrażenia stanowiska. Marszałek Sejmu przypomniał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie
z którym, nie każda zmiana treści projektu ustawy wprowadzona w trakcie postępowania ustawodawczego aktualizuje automatycznie
obowiązek zasięgania opinii podmiotów, którym prawodawca przyznał uprawnienia konsultacyjne. Sejm podkreślił, że KRS wielokrotnie
wyrażała swoje opinie na etapie prac nad projektem toczących się w Radzie Ministrów, przed wniesieniem projektu ustawy zmieniającej
do Sejmu. Opinie te dotyczyły wszystkich materii, które zostały objęte projektem ustawy zmieniającej. To znaczy w świetle
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że zostało spełnione wymaganie wyrażenia opinii przez KRS. Ostateczna wersja projektu,
nawet jeśli zawierała postanowienia odmienne od ustalonych wcześniej w porozumieniu z KRS, stanowiła wykonanie tych samych
założeń i celów co projekt pierwotny. W ocenie Marszałka Sejmu, z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS z 2001 r. nie wynikało,
że przyznane KRS uprawnienie przedstawienia opinii musiało być realizowane wyłącznie bezpośrednio przed wniesieniem inicjatywy
ustawodawczej; mogło ono zostać zrealizowane także na wcześniejszych etapach, a projekt ostatecznie wniesiony do Sejmu mógł
się różnić od projektu poddanego zaopiniowaniu. Z tych przyczyn, w ocenie Marszałka Sejmu, ustawa zmieniająca jest zgodna
z art. 186 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Marszałka Sejmu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji, gdyż wnioskodawca
dopatrywał się naruszenia wynikającego z tych przepisów obowiązku działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa
w niedopełnieniu obowiązków konsultacyjnych wobec KRS.
Marszałek Sejmu wskazał również, że postępowanie w zakresie kontroli zgodności ustawy zmieniającej z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy
o KRS z 2001r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku. Niedopuszczalne jest bowiem wskazanie w charakterze wzorca kontroli przepisu ustawy.
2.2. W odniesieniu do kwestionowanych art. 9, art. 9a, art. 21 § 3, art. 22 § 1 oraz art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. Marszałek
Sejmu wskazał, że pomiędzy tymi przepisami istnieje ścisły związek, przemawiający za ich wspólnym rozpatrzeniem.
W ocenie Marszałka Sejmu, w zakresie zadań wykonywanych przez sądy, oprócz działalności orzeczniczej należy wyróżnić czynności,
które nie polegają na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oraz nie są z nim bezpośrednio powiązane. Czynności te są wprawdzie
realizowane przez sąd rozumiany jako określona struktura organizacyjna, nie są jednak czynnościami sądu, o których mowa w
art. 175 ust. 1 Konstytucji, a więc nie służą sprawowaniu władzy sądowniczej (wymierzaniu sprawiedliwości). Wskazane rozróżnienie
wywołuje istotne implikacje. Po pierwsze, realizacja czynności niejurysdykcyjnych może zostać powierzona na rzecz osób (pracowników
sądów), którzy nie są sędziami. Po drugie, kierowanie czynnościami podejmowanymi przez te osoby nie musi być zastrzeżone na
rzecz sędziów bądź też organów sądów, w których skład wchodzą sędziowie. Po trzecie, powyższa sfera może podlegać kontroli
(nadzorowi) organów władzy wykonawczej. W tym kontekście Marszałek Sejmu podkreślił, że Trybunał w wyroku z 15 stycznia 2009
r., sygn. K 45/07, dopuścił powierzenie przez ustawodawcę Ministrowi Sprawiedliwości zwierzchniego nadzoru nad działalnością
administracyjną sądów, o ile działania nadzorcze nie będą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla niezawisłego sędziego, funkcjonującego
w niezależnym sądzie. Z tego względu ustawodawca w art. 9b p.u.s.p. ustanowił gwarancję, zgodnie z którą czynności z zakresu
nadzoru administracyjnego nie mogą wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli.
Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że zasada odrębności i niezależności sądów dotyczy jedynie realizacji przez sądy funkcji jurysdykcyjnych.
W konsekwencji o dopuszczalności przekazania dyrektorom sądów wykonywania czynności administracyjnych powinno rozstrzygać
to, czy czynności te mogą wpływać, choćby potencjalnie, na sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sędziów. Dokonując
analizy przepisów p.u.s.p. określających kompetencje dyrektora sądu, Marszałek Sejmu stwierdził, że nie obejmują one czynności
związanych z realizacją przez sądy funkcji jurysdykcyjnych. Zadania wykonywane przez dyrektorów sądów zaliczają się do wyróżnionej
przez Trybunał sfery działalności administracyjnej sądów, która ma zapewnić sędziom optymalne warunki materialne, lokalowe
i techniczne. W konsekwencji wykonywanie tych zadań może zostać powierzone osobom, które nie są sędziami, oraz organom sądów,
w skład których nie wchodzą sędziowie.
Marszałek Sejmu zwrócił również uwagę, że powierzenie dyrektorowi sądu nowych uprawnień z zakresu administracji sądowej miało
służyć usprawnieniu zarządzania sądami i zapewnieniu w ten sposób efektywnego wymiaru sprawiedliwości. Po pierwsze, umożliwia
to profesjonalizację funkcji administratora sądu. W ten sposób zapewnia się administrowanie sądami przez osoby, które dysponują
stosownym przygotowaniem zawodowym. Po drugie, przyjęcie przepisów wzmacniających uprawnienia dyrektora sądu w wymiarze organizacyjnym
prowadzi do odciążenia prezesa sądu od obowiązku realizacji czynności administracyjnych i pozwala mu skoncentrować się na
kierowaniu działalnością sądu w zakresie bezpośrednio związanym ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Po trzecie, uczynienie
dyrektora sądu organem odpowiedzialnym za szerokie spektrum spraw dotyczących administracji sądowej sprzyja, jednolitemu w
skali państwa, wdrożeniu i realizacji standardów dotyczących funkcjonowania aparatu urzędniczego obsługującego sądy. W konsekwencji
wprowadzone przez ustawę zmieniającą uregulowania związane z ograniczeniem uprawnień prezesa sądu w sprawach administracji
sądowej są w pełni uzasadnione w aspekcie funkcjonalnym.
Marszałek Sejmu nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, zgodnie z którym ustawa zmieniająca wprowadziła „dwuwładzę”
w kierowaniu sądami, co nieuchronnie miałoby prowadzić do konfliktów pomiędzy dyrektorem a prezesem sądu, negatywnie wpływając
na wykonywanie przez sądy powierzonych im zadań. Zdaniem Marszałka Sejmu wskazana dwuwładza ma w istocie charakter pozorny,
gdyż zasadniczo nie dochodzi do „przecięć kompetencyjnych” pomiędzy prezesem sądu a dyrektorem sądu. Celem ustawy zmieniającej
było wprowadzenie rozłączności w sferze uprawnień administracyjnych na linii prezes sądu i dyrektor sądu. Prezesowi sądu powierzono
kierowanie działalnością administracyjną sądu co do zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, związaną bezpośrednio
z wykonywaniem przez sąd zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej. Odrębna sfera należy natomiast do właściwości
dyrektora sądu, któremu powierzono kierowanie działalnością administracyjną sądu w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków
techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu.
Marszałek Sejmu nie podzielił poglądu wnioskodawcy, zgodnie z którym ustawa zmieniająca doprowadziła do rozszerzenia zakresu
nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów. Dokonując analizy art. 8 i art. 9 p.u.s.p. w brzmieniu
obowiązującym przed 28 marca 2012 r. oraz art. 8, art. 9 i art. 9a p.u.s.p. w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą, Marszałek
Sejmu doszedł do wniosku, że ustawodawca nie rozszerzył zakresu pojęcia „działalność administracyjna sądu”. Niewątpliwie nowa
regulacja uszczegółowiła pojęcie działalności administracyjnej sądu, lecz nie doprowadziła do wzbogacenia go o nowe elementy.
Minister nie został również wyposażony w nowe instrumenty nadzorcze. Ponadto wprowadzone ustawą zmieniającą regulacje nie
dają podstaw do sprawowania przez Ministra nadzoru w zakresie realizacji przez sędziów (sądy) funkcji jurysdykcyjnych.
Z powyższych względów Marszałek Sejmu uznał, że art. 9, art. 9a, art. 21 § 3, art. 22 § 1 oraz art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p.
są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
W odniesieniu do wskazanego jako wzorzec kontroli art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu zaznaczył, że nie można wykluczyć występowania
związków treściowych pomiędzy wartościami wymienionymi przez wnioskodawcę (rzetelność i sprawność wykonywania zadań przez
sądy oraz kształtowanie systemu prawnego, który sprzyja wdrażaniu praw i wolności konstytucyjnych) a klauzulą demokratycznego
państwa prawnego. Jednak analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala zaliczyć realizacji wymogu rzetelnego
i sprawnego wykonywania przez sądy zadań oraz konieczności kształtowania systemu prawnego, który sprzyja wdrażaniu praw i
wolności konstytucyjnych, za uznane elementy treściowe art. 2 Konstytucji. Jednocześnie argumentacja powołana przez wnioskodawcę
nie daje podstaw do przyjęcia, że rzeczywistym jego celem było uczynienie wzorcem kontroli zasady rzetelności i sprawności
działania instytucji publicznych, wywodzonej z preambuły do Konstytucji. Z tych względów Marszałek Sejmu przyjął, że art.
21 § 3, art. 22 § 1 oraz art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji.
2.3. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 32b § 1 i 3 i art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji,
Marszałek Sejmu podkreślił, że organizacyjno-techniczny charakter zadań przypisanych dyrektorowi sądu powoduje, iż jego działalność
może zostać poddana nadzorowi zwierzchniemu Ministra Sprawiedliwości, przy ograniczeniu (a w niektórych sytuacjach wręcz wyłączeniu)
nadzoru sprawowanego w tej mierze przez prezesa sądu. Ustanowienie nadzoru Ministra Sprawiedliwości koresponduje z zakresem
przypisanych mu ustawowo zadań. W myśl art. 24 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji
rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze zm.) Minister Sprawiedliwości jest organem właściwym w sprawach funkcjonowania
sądów w wymiarze organizacyjnym i ponosi w tym względzie odpowiedzialność. Skoro działalność dyrektora sądu nie dotyczy realizacji
funkcji jurysdykcyjnej, to w konsekwencji powyższa sfera działalności nie jest objęta gwarancjami niezależności i odrębności
władzy sądowniczej. Z tej perspektywy brak podstaw do przyjęcia, że z Konstytucji wynika obowiązek przyznania organom sądów,
w skład których wchodzą sędziowie – prezesowi sądu i zgromadzeniu ogólnemu sędziów apelacji – wiążących kompetencji w zakresie
odwołania dyrektora sądu.
Zdaniem Marszałka Sejmu, zasada równoważenia władz nie może być odczytywana jako konieczność przyznania organom władzy wykonawczej
oraz władzy sądowniczej identycznej pozycji w procedurze odwołania organów sądu. Konkretne rozwiązania przyjmowane w tej materii
powinny uwzględniać przede wszystkim charakter organu, którego dotyczy odwołanie, wynikający z rodzaju realizowanych przez
niego zadań. W odniesieniu do tej grupy, do której zalicza się dyrektor sądu, dopuszczalne jest przyznanie wiodącej roli organom
władzy wykonawczej w procedurze powoływania i odwoływania. Oznacza to dopuszczalność takiego uregulowania trybu odwołania
dyrektora sądu, w którym Ministrowi Sprawiedliwości przyznana jest rola pierwszoplanowa i jednocześnie nie ma on obowiązku
uwzględnienia wniosku o odwołanie dyrektora sądu, pochodzącego od organów sądu o składzie sędziowskim.
Marszałek Sejmu wskazał, że te same okoliczności przesądzają o nietrafności zarzutu wnioskodawcy dotyczącego zasad ustalania
wynagrodzenia dyrektora sądu przez Ministra Sprawiedliwości. Dopuszczalność przyznania organom władzy wykonawczej wiodącej
roli w sprawach związanych z działalnością administracyjną sądów nieodnoszącą się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości obejmuje
także kwestię kształtowania wysokości wynagrodzeń dyrektorów sądów (w analizowanym przypadku – uznaniowych dodatków i nagród,
które w znacznym stopniu mają charakter motywacyjny), którą ustawodawca jest władny wyłączyć spod wpływu prezesów sądów.
Z tych względów Marszałek Sejmu przyjął, że art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. oraz art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust.
1 i art. 173 Konstytucji.
W odniesieniu do wzorca kontroli w postaci art. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu wskazał, że obowiązek uregulowania funkcjonowania
organów państwa w sposób gwarantujący realizację założeń zawartych w preambule do Konstytucji nie jest objęty, w świetle dotychczasowego
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, klauzulą demokratycznego państwa prawnego i w tym zakresie art. 2 Konstytucji stanowi
nieadekwatny wzorzec kontroli. Dlatego też, art. 32b § 1 i 3 oraz art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji.
2.4. Marszałek Sejmu nie podzielił stanowiska wnioskodawcy co do niezgodności art. 37g § 5 i art. 37h § 2 p.u.s.p. z art.
10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
Marszałek Sejmu podkreślił, że podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości wobec prezesa sądu czynności mieszczą się w ramach
nadzoru administracyjnego, nie ingerują natomiast w sprawowanie przez sądy wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem Marszałka Sejmu,
brak przyznania prezesowi sądu możliwości wniesienia odwołania jest zasadny z uwagi na skutki, które wiążą się z zastosowaniem
instrumentów nadzorczych przez Ministra Sprawiedliwości. Zwrócenie uwagi prezesowi sądu, o którym mowa w art. art. 37g § 5
p.u.s.p., nie stanowi podstawy odwołania tego organu, ponieważ podstawą odwołania może być wyłącznie wystąpienie rażących
nieprawidłowości realizacji przez prezesa spoczywających na nim zadań. Kwestie te podlegają ocenie KRS, która w trybie art.
27 § 2 p.u.s.p. opiniuje zamiar odwołania przez Ministra Sprawiedliwości prezesa sądu, przy czym negatywna opinia Rady jest
wiążąca. Możliwe jest zatem odtworzenie stwierdzonych przez Ministra Sprawiedliwości nieprawidłowości sprawowania nadzoru
nad działalnością administracyjną sądu (w tym stanowiących podstawę zwrócenia pisemnej uwagi) oraz poddanie ocenie ich zasadności.
W ocenie Marszałka Sejmu, analogiczną argumentację należy zastosować wobec kwestionowanego art. 37h § 2 p.u.s.p., który nie
przewiduje możliwości wniesienia przez prezesa sądu apelacyjnego odwołania w przypadku odrzucenia przez Ministra Sprawiedliwości
informacji rocznej o działalności sądów działających na obszarze apelacji. Ponadto dopiero dwukrotna (a więc powtarzająca
się) odmowa przyjęcia informacji związana z biernością prezesa sądu apelacyjnego, jeśli chodzi o czynności zmierzające do
usunięcia uchybień w działalności administracyjnej sądów, stanowi podstawę do przyjęcia rażącego niewywiązywania się prezesa
z obowiązków, i to skutkuje wszczęciem przez Ministra Sprawiedliwości procedury odwołania tego organu sądu.
Z powyższych względów, w ocenie Marszałka Sejmu, art. 37g § 5 i art. 37h § 2 p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173
Konstytucji.
2.5. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 106c p.u.s.p. z art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że treść indywidualnego
planu rozwoju zawodowego sędziego może zostać precyzyjnie wyznaczona na podstawie dalszych unormowań p.u.s.p. Funkcjonalne
powiązanie systemu oceny pracy sędziego oraz indywidualnego planu rozwoju zawodowego determinuje bowiem treść planu, którą
jest określenie kierunku rozwoju zawodowego sędziego w zakresie doskonalenia warsztatu pracy sędziego w obszarach określonych
w art. 106a § 1 p.u.s.p. Ocena pracy sędziego służy ustaleniu stanu faktycznego sposobu realizacji przez sędziego funkcji
jurysdykcyjnych (innych powierzonych funkcji o charakterze organizacyjnym, np. przewodniczącego wydziału w sądzie) w zakresie
określonym w art. 106a p.u.s.p. Jej integralnym elementem jest podsumowanie wyników oceny (por. art. 106c § 1 p.u.s.p.). Ocena
nie zawiera jednak wskazań, które zapewniałyby praktyczną realizację jej wyników. Powyższą rolę spełnia natomiast indywidualny
plan rozwoju zawodowego sędziego, w sposób logiczny dopełniając wprowadzony przez ustawodawcę system oceny pracy sędziego
(przez wyznaczenie kierunków doskonalenia warsztatu i umiejętności sędziów). Z tego też względu ustawodawca zobowiązał prezesa
sądu do podejmowania działań umożliwiających realizację indywidualnego planu rozwoju sędziego (np. kierując go na określone
szkolenia zawodowe), zaś na samego sędziego został nałożony obowiązek uczestnictwa w opracowaniu i realizacji planu (art.
106d p.u.s.p.). W konsekwencji art. 106c p.u.s.p. jest zgodny z wymaganiem dostatecznej określoności przepisów prawnych, wynikającym
z art. 2 Konstytucji.
W ocenie Marszałka Sejmu, art. 106c p.u.s.p. jest również zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Ocena pracy
sędziego, jak i opracowany na jej podstawie indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego pozostają wprawdzie bezpośrednio
związane ze sferą orzekania, niemniej nie dotyczą sprawowania funkcji jurysdykcyjnej (treści podejmowanych orzeczeń). Przesądzają
o tym obszary podlegające ocenie, do których ustawodawca zaliczył: efektywność pracy, metodykę pracy, kulturę urzędowania,
specjalizację w rozpoznawaniu poszczególnych rodzajowo spraw oraz pełnienie przez sędziego poszczególnych funkcji. Marszałek
Sejmu podniósł również, że zgodnie z art. 106a § 3 p.u.s.p. zakres oceny pracy sędziego (a więc i opracowany na jej podstawie
plan) nie może wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli. Ponadto ocena pracy sędziego jest dokonywana przez
sędziów (w ramach wizytacji sądu), którzy zostali powołani do pełnienia funkcji wizytatora w szczególnym trybie (art. 37c
i art. 37d p.u.s.p.). Z tych względów nie można uznać, aby ocena i plan rozwoju zawodowego sędziego mogły bezpośrednio ingerować
w istotę zasady podziału władzy i niezawisłości sędziowskiej.
2.6. Marszałek Sejmu nie podzielił stanowiska wnioskodawcy co do niezgodności art. 106e p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1,
art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Marszałka Sejmu, kwestie związane z systemem oceny pracy sędziego oraz planowania kariery zawodowej sędziego nie
są objęte zasadą wyłączności ustawy, o której mowa w art. 180 i art. 181 Konstytucji. Zagadnienia te nie mogą być również
objęte szeroko rozumianą materią „ustroju sądów”, o których mowa w art. 176 ust. 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu wskazał, że
niezależnie od braku konstytucyjnego wymogu wyłączności ustawowej w omawianej materii analiza przepisów p.u.s.p. prowadzi
do wniosku, że ustawodawca stosunkowo szczegółowo uregulował zagadnienia związane z systemem oceny pracy sędziego oraz opracowania
indywidualnego planu rozwoju zawodowego. Natomiast do rozporządzenia przekazano jedynie konkretyzację niektórych zagadnień
związanych z oceną pracy sędziego, tj. uszczegółowienie kryteriów oceny oraz szczegółowy sposób oceny pracy sędziego.
Zdaniem Marszałka Sejmu, nie ma również podstaw do przyjęcia zarzutu niewystarczającego stopnia szczegółowości wytycznych
w przypadku materii, o których mowa w art. 106e pkt 1 p.u.s.p. Wytyczne te wyznaczają kształt, jaki ma zostać nadany regulacjom
na szczeblu rozporządzeń. Stopień ich szczegółowości jest przy tym adekwatny do normowanej problematyki, którą jest określenie
trybu przeprowadzania oceny pracy sędziego oraz opracowania indywidualnego planu rozwoju zawodowego. W ocenie Marszałka Sejmu,
nie można również podzielić argumentu, że w art. 106e p.u.s.p. ustawodawca posłużył się zwrotami niedookreślonymi (indywidualne
predyspozycje sędziego, potrzeby wymiaru sprawiedliwości), jeżeli wziąć pod uwagę specyfikę indywidualnego planu rozwoju zawodowego
sędziego oraz celów, które mają zostać osiągnięte w związku z jego realizacją (doskonalenie zawodowe).
Marszałek Sejmu stwierdził, że analiza art. 106e p.u.s.p. wraz z towarzyszącym mu kontekstem normatywnym wskazuje, że ocena
pracy sędziego oraz planowanie rozwoju zawodowego nie obejmują spraw związanych bezpośrednio z istotą niezawisłości sędziowskiej.
Również skutki przeprowadzenia oceny pracy sędziego ograniczają się do opracowania indywidualnego planu rozwoju zawodowego
sędziego, który sędzia ma obowiązek realizować, a prezes sądu ma mu to umożliwiać. Ustawodawca nie przewidział żadnych innych
skutków, a zwłaszcza dotyczących wykonywania funkcji jurysdykcyjnych. Ponadto podmiotami oceniającymi pracę sędziów oraz opracowującymi
indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego są odpowiednio sędziowie wizytatorzy oraz prezesi sądów. Nie są to zatem organy
władzy wykonawczej, co mogłoby ewentualnie uzasadniać niezgodność art. 106e p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 Konstytucji.
3. W piśmie z 21 stycznia 2013 r. stanowisko wobec wniosku KRS zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że:
1) ustawa zmieniająca jest niezgodna z art. 2 w związku z art. 7, z art. 186 ust. 1 Konstytucji, a ponadto jest niezgodna
z art. 112 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, jest natomiast zgodna z art. 119 ust. 1 Konstytucji;
2) art. 9 p.u.s.p., w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą, jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji;
3) art. 9a p.u.s.p. jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji;
4) art. 21 § 3, art. 22 § 1 i art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji;
5) art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. w zakresie, w jakim przepis ten nie przyznaje zgromadzeniu ogólnemu sędziów apelacji oraz prezesowi
sądu prawa do zakwestionowania stanowiska Ministra Sprawiedliwości, odmawiającego odwołania dyrektora sądu w przypadku negatywnej
opinii zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji, dotyczącej sprawozdania dyrektora z działalności sądów w zakresie powierzonych
mu zadań, lub też w przypadku wystąpienia przez prezesa sądu z wnioskiem związanym z naruszeniem obowiązków przez dyrektora
sądu, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji;
6) art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji;
7) art. 37g § 5 p.u.s.p. w zakresie, w jakim przepis ten nie przyznaje prezesowi sądu lub wiceprezesowi sądu prawa wniesienia
zastrzeżeń do uwagi na piśmie, sporządzonej przez Ministra Sprawiedliwości, jeżeli Minister ten stwierdzi uchybienia w kierowaniu
sądem lub sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji;
8) art. 37h § 2 p.u.s.p. w zakresie, w jakim przepis ten nie przyznaje prezesowi sądu prawa do zakwestionowania zasadności
odmowy przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej o działalności sądów, działających na obszarze apelacji,
w zakresie powierzonych prezesowi zadań, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji;
9) art. 106c p.u.s.p. jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji;
10) art. 106e p.u.s.p. jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3.1. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wymagania zasięgnięcia opinii KRS w procesie legislacyjnym, Prokurator Generalny
wskazał, że uprawnienie KRS do opiniowania projektów ustaw dotyczących sądownictwa i sędziów, zgodnie z orzecznictwem Trybunału
Konstytucyjnego, ma swoje konstytucyjne zakotwiczenie w art. 186 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, opinia
wyrażona przez KRS w uchwale z 9 września 2009 r. dotyczyła jednej z wersji projektu ustawy zmieniającej, która zawierała
rozwiązania znacznie odbiegające od przedstawionych w projekcie skierowanym przez Radę Ministrów do Sejmu. Z porównania obu
wersji wynika, że chociaż został zachowany ogólny kierunek proponowanych zmian, to jednak występują między nimi liczne i istotne
różnice dotyczące m.in. zasad tworzenia wydziałów sądów, trybu powoływania, oceniania pracy i odwoływania dyrektora sądu,
czy zakresu uprawnień poszczególnych organów samorządu sędziowskiego. W przypadku ustaw wprowadzających zmiany w ustawach
ustrojowych sądownictwa, uprawnienie do ich opiniowania dotyczy przede wszystkim tej wersji dokumentu, która została skierowana
do Sejmu. Istota opiniowania projektu aktu normatywnego przez KRS polega na tym, że stanowisko tego organu kierowane powinno
być przede wszystkim do ustawodawcy, nie zaś do autora projektu; posłowie muszą, mieć możliwość zapoznania się z pełną i wyrażoną
w prawidłowy sposób opinią KRS. Prokurator Generalny przytoczył pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym sama obecność
przedstawiciela KRS w toku prac parlamentarnych, nawet gdyby zabierał głos, nie stanowi jeszcze realizacji opiniodawczych
kompetencji KRS, gdyż organ ten może wydawać opinie tylko w postaci sformalizowanej uchwały. Z uwagi na powyższe, zdaniem
Prokuratora Generalnego, brak opinii KRS o ostatecznej wersji projektu ustawy zmieniającej należy uznać za uchybienie trybu
prac legislacyjnych powodujące naruszenie art. 186 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny uznał, że dodatkowym uchybieniem proceduralnym, które potęguje wadliwość procesu legislacyjnego nad ustawą
zmieniającą, było skierowanie projektu tej ustawy do pierwszego czytania w komisji zamiast na posiedzenie plenarne. Zdaniem
Prokuratora Generalnego, warunki, jakim powinno odpowiadać pierwsze czytanie nie znajdują zakotwiczenia w art. 119 ust. 1
Konstytucji, a tym samym nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wynikającej z tego przepisu zasady
trzech czytań. Prokurator Generalny, przywołując zasadę falsa demonstratio non nocet, wskazał, że wzorcem kontroli w niniejszej sprawie powinien być art. 112 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 2 Regulaminu
Sejmu. W ocenie Prokuratora Generalnego, oczywiste jest, że w toku procesu legislacyjnego doszło do naruszenia art. 37 ust.
2 Regulaminu Sejmu. Prokurator Generalny podzielił pogląd wnioskodawcy, że przeprowadzenie pierwszego czytania projektu ustawy
zmieniającej na posiedzeniu komisji, zamiast na posiedzeniu plenarnym Sejmu, przy jednoczesnym braku ostatecznej opinii KRS
i niedołączeniu do projektu wcześniejszych opinii tego organu, uniemożliwiło ogółowi posłów zapoznanie się ze stanowiskiem
KRS, w tym zwłaszcza z negatywnymi ocenami rozwiązań projektu, prezentowanymi przez ten organ. Naruszenie zasad wynikających
z art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, zakotwiczonych w art. 112 Konstytucji, wystąpiło – zdaniem Prokuratora Generalnego – w
stopniu mogącym mieć realny wpływ na dalsze decyzje podjęte przez Sejm.
W ocenie Prokuratora Generalnego, naruszenia w pracach nad projektem ustawy zmieniającej dotyczyły elementów trybu legislacyjnego
uregulowanych na poziomie konstytucyjnym, ustawowym i regulaminów parlamentarnych, a każde tego rodzaju uchybienie powinno
być rozpatrywane w kategoriach jednoczesnego naruszenia zasady legalizmu. Z tej przyczyny, zdaniem Prokuratora Generalnego,
ustawa zmieniająca narusza również art. 7, a także art. 2 Konstytucji.
Prokurator Generalny wskazał, że postępowanie w zakresie badania zgodności ustawy zmieniającej z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy
o KRS z 2001 r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z powodu niedopuszczalności wydania
wyroku.
3.2. Prokurator Generalny odniósł się również do zarzutów merytorycznych przedstawionych przez wnioskodawcę, na wypadek gdyby
Trybunał Konstytucyjny zdecydował o kontroli zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów p.u.s.p.
W pierwszej kolejności Prokurator Generalny przedstawił argumentację dotyczącą oceny zgodności art. 9, art. 9a, art. 21 §
3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
Prokurator Generalny wskazał, że w sądach można wyróżnić dwie struktury: jurysdykcyjną oraz administracyjną, która tworzy
hierarchicznie zorganizowaną administrację sądową. Nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2009 r., sygn.
K 45/07, wskazał, że nie występują przeszkody natury konstytucyjnej, aby ustawodawca mógł powierzyć nadzór administracyjny
nad sądami Ministrowi Sprawiedliwości, który jest właściwy – uwzględniając zasadę niezawisłości sędziowskiej – w sprawach
sądownictwa w zakresie spraw niezastrzeżonych odrębnymi przepisami dla innych organów państwowych. Dotyczy to również nadzoru
nad tą sferą działalności administracyjnej sądów, która jest bezpośrednio związana z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości,
lecz nie należy do sfery chronionej niezawisłością sędziów. Warunkiem konstytucyjności takich rozwiązań jest to, by kompetencje
z zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów dotyczyły wyłącznie kwestii, które nie są związane ze sprawowaniem
wymiaru sprawiedliwości.
W ocenie Prokuratora Generalnego, z powyższych względów, brak jest konstytucyjnych przeciwwskazań do powierzenia dyrektorom
sądów prowadzenia administracji sądowej w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych
funkcjonowania sądu. Z uwagi na to, że dyrektorzy są organami sądów, nowe rozwiązania przekazują te kompetencje organowi pozostającemu
w strukturach sądownictwa i podlegającemu, choć w ograniczonym zakresie, zwierzchnictwu prezesa sądu. Prokurator Generalny
podzielił stanowisko wnioskodawcy, że rozwiązania wprowadzone ustawą zmieniającą powodują pewną autonomizację części sfery
administracyjnej działalności sądów nie tylko w kontekście funkcjonalnym, lecz również organizacyjnym. Również stworzenie
w ramach sądownictwa powszechnego odrębnej, hierarchicznej struktury organów wykonawczych, ściśle związanych z Ministrem Sprawiedliwości,
istotnie wzmacnia pozycję tego organu w zakresie prowadzenia administracyjnej działalności sądów. W tym kontekście istnieje
także potencjalne ryzyko powstania konfliktów między strukturami orzeczniczymi a wykonawczymi sądów.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wszystkie powołane okoliczności nie powodują jednak niekonstytucyjności rozwiązań przyjętych
przez ustawodawcę, gdyż nie ingerują w niezależność sądu i niezawisłość sędziowską. W konsekwencji wprowadzony przez ustawę
zmieniającą ogólny kształt nadzoru nad działalnością administracyjną sądów nie wzmacnia uprawnień władzy wykonawczej w stopniu
pozwalającym na stwierdzenie niekonstytucyjności tych rozwiązań.
Również ściślejsze powiązania dyrektora sądu z władzą wykonawczą powodują, że nie może być uznane za niekonstytucyjne nieprzyznanie
w art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. uprawnień prezesowi sądu w zakresie ustalania wynagrodzenia dyrektora sądu.
3.3. Prokurator Generalny podzielił pogląd wnioskodawcy dotyczący niezgodności art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1
i art. 173 Konstytucji.
W jego ocenie, rozwiązania wprowadzone ustawą zmieniającą powodują, że odwołanie dyrektora sądu, nawet w wypadku bezdyskusyjnej
zasadności zarzutów podnoszonych wobec jego działań przez organy sądów, może nastąpić jedynie w wyniku całkowicie arbitralnej
i niepodlegającej jakiejkolwiek weryfikacji decyzji Ministra Sprawiedliwości. Niewątpliwie dochodzi więc w tym przypadku do
naruszenia równowagi między władzą sądowniczą a władzą wykonawczą, przy czym istota niekonstytucyjności polega na tym, że
zaskarżone przepisy nie przewidują możliwości kontroli prawidłowości decyzji Ministra Sprawiedliwości. Nawet jeśli działania
dyrektora sądu istotnie i negatywnie wpływały na realizację przez sąd zadań w zakresie wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej,
władza sądownicza nie ma skutecznego środka, pozwalającego na ochronę jej naruszonych praw. Określenie sposobu tej weryfikacji
należy oczywiście do ustawodawcy, jednakże wydaje się, że organem najbardziej predysponowanym do przeprowadzenia takiej oceny
jest, ze względu na pozycję ustrojową i skład, KRS.
Prokurator Generalny stwierdził, że to, iż w art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. nie przyznano zgromadzeniu ogólnemu sędziów apelacji
i prezesowi sądu prawa do zakwestionowania stanowiska Ministra Sprawiedliwości, odmawiającego odwołania dyrektora sądu w przypadku
negatywnej opinii zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji, dotyczącej sprawozdania dyrektora z działalności sądów w zakresie
powierzonych mu zadań lub też w sytuacji wystąpienia przez prezesa sądu z wnioskiem związanym z naruszeniem obowiązków przez
dyrektora sądu, jest niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
3.4. Prokurator Generalny podzielił stanowisko wnioskodawcy co do niezgodności art. 37g § 5 p.u.s.p. i art. 37h § 2 p.u.s.p.
z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
W jego ocenie, kwestionowane przez KRS przepisy nie zapewniają władzy sądowniczej gwarancji możliwości ochrony jej uprawnień
oraz instrumentów umożliwiających wywieranie wpływu na te działania pozostałych władz, które są istotne dla efektywności działania
sądów. Prezes sądu nie tylko nie ma prawa do odwołania się od uwag i rozstrzygnięć ministra, przewidzianych w art. 37g § 5
i art. 37h § 2 p.u.s.p., lecz nawet nie może złożyć do nich wyjaśnień lub zastrzeżeń. Stan taki prowadzić może do pozornie
uzasadnionego, lecz de facto arbitralnego wszczęcia procedur zmierzających do odwołania prezesa sądu. Niewątpliwe jest więc, że wskazane wyżej przepisy
nie zawierają instrumentów „hamujących”, tj. ograniczających dowolność działania władzy wykonawczej, a przez to są niezgodne
z zasadą podziału władz oraz niezależności sądów.
Prokurator Generalny wskazał, że określenie sposobu weryfikacji zasadności stanowiska Ministra Sprawiedliwości należy do kompetencji
ustawodawcy, muszą to być jednak mechanizmy dające organom władzy sądowniczej realną możliwość ochrony jej uprawnień. Uprawniony
wydaje się przy tym pogląd, że minimalne standardy konstytucyjne wymagają przyznania prezesowi (wiceprezesowi) sądu prawa
do wniesienia zastrzeżeń do uwagi na piśmie Ministra Sprawiedliwości, przewidzianej w art. 37g § 5 p.u.s.p. Te same standardy
przemawiają za wprowadzeniem instrumentów prawnych umożliwiających prezesowi sądu zakwestionowanie zasadności odmowy przyjęcia
przez tegoż Ministra informacji rocznej, o której mowa art. 37h p.u.s.p.
Z tych względów Prokurator Generalny stwierdził, że art. 37g § 5 p.u.s.p. w zakresie, w jakim nie przewiduje prawa do weryfikacji
zasadności uwagi na piśmie, sporządzonej przez Ministra Sprawiedliwości, a kierowanej do prezesa lub wiceprezesa sądu, jeżeli
Minister stwierdzi uchybienia w kierowaniu sądem lub sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, jest niezgodny z
art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Podobnie art. 37h § 2 p.u.s.p w zakresie, w jakim nie przyznaje prezesowi sądu prawa
do zakwestionowania zasadności odmowy przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej o działalności sądów, działających
na obszarze apelacji, w zakresie powierzonych prezesowi zadań, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
3.5. Następnie Prokurator Generalny odniósł się do zarzutów dotyczących art. 106c i art. 106e p.u.s.p., które dotyczą oceny
pracy sędziego oraz indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego.
Prokurator Generalny stwierdził, że podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty niedostatecznej określoności art. 106c i art. 106e
p.u.s.p. są nieuzasadnione. Zarówno z przepisów p.u.s.p., jak i z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej można bowiem wywnioskować,
jaki jest cel i charakter indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego. Jest to program działań, jakie winien podjąć sędzia
w celu wyeliminowania ewentualnych uchybień, występujących w sferach objętych oceną, lub też w celu podniesienia poziomu swojej
pracy. Opracowanie tego planu jest nierozerwalnie związane – w sensie merytorycznym, funkcjonalnym i czasowym – z wynikami
oceny pracy sędziego. Owe więzi determinują treść planu, sprowadzającą się do określenia tak kierunków, jak i konkretnych
działań, które powinien podjąć sędzia w celu doskonalenia swego warsztatu pracy w obszarach określonych w art. 106a § 1 p.u.s.p.
W myśl art. 106e pkt 3 p.u.s.p., określenie szczegółowego sposobu opracowania indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego
zostało – co prawda – przekazane do uregulowania w rozporządzeniu, lecz zakres zawartości tego dokumentu może być wyznaczony
na podstawie innych unormowań ustawy. Z kolei wyrażenia użyte w art. 106a i art. 106e p.u.s.p., np. „sprawność i efektywność
podejmowanych czynności”, „kultura urzędowania”, „sposób formułowania wypowiedzi”, „indywidualne predyspozycje sędziego”,
są wyrażeniami jasnymi i zrozumiałymi na płaszczyźnie języka potocznego. Ustalenie ich normatywnego znaczenia, przy użyciu
podstawowych zasad wykładni prawa, nie wydaje się trudne. Zaskarżone przepisy nie są więc dotknięte wadami uniemożliwiającymi
ich stosowanie oraz tworzenie na ich podstawie aktu wykonawczego. Z powyższych względów Prokurator Generalny uznał, że art.
106c i art. 106e p.u.s.p. są zgodne z zasadą określoności prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonych przepisów z zasadą podziału władz oraz zasadą niezawisłości sędziowskiej, Prokurator
Generalny wskazał, że ocena pracy sędziego i plan rozwoju zawodowego sędziego nie dotyczą treści rozstrzygnięć wydawanych
przez sędziego w ramach funkcji jurysdykcyjnych oraz czynności podejmowanych w toku rozpoznawania sprawy. Z tego względu trudno
uznać, aby ocena i plan mogły bezpośrednio ingerować w istotę odrębności władzy sądowniczej, jaką jest monopol kompetencyjny
tej władzy na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Z uwagi na ścisły związek między zasadą niezależności sądów a zasadą niezawisłości
sędziowskiej wykluczona jest więc tym samym dopuszczalność ingerencji oceny lub planu rozwoju zawodowego w sferę chronioną
atrybutem niezawisłości. Gwarancję przestrzegania zasady niezawisłości sędziowskiej w trakcie dokonywania oceny pracy sędziego
ustanawia przy tym wprost art. 106a § 3 p.u.s.p. Ocena pracy sędziego dokonywana jest w ramach wizytacji sądu przez sędziów,
którzy zostali powołani do pełnienia funkcji wizytatora. Rozwiązanie to minimalizuje niebezpieczeństwo arbitralności oceny.
Z kolei prezesowi sądu powierzone zostało opracowanie planu rozwoju zawodowego sędziego, zaś prezesowi sądu przełożonego –
rozpatrzenie ewentualnych uwag do oceny, zgłoszonych przez sędziego, i dokonanie ostatecznego podsumowania jej wyników. Z
tego, że w zakresie kierowania działalnością administracyjną sądów prezes danego sądu podlega prezesom sądów przełożonych
oraz Ministrowi Sprawiedliwości, nie wynika jednak, by władza wykonawcza uzyskała realny wpływ na sposób wykonywania przedmiotowych
czynności przez prezesów sądów wobec konkretnego sędziego. W szczególności niezasadny wydaje się pogląd wnioskodawcy, że system
oceny sędziów stanowi jeden z instrumentów zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów określoną w art.
8 pkt 2 p.u.s.p., który sprawuje Minister Sprawiedliwości. Z kolei zarzut wnioskodawcy dotyczący braku możliwości kwestionowania
przez sędziego indywidualnego planu rozwoju zawodowego wydaje się wynikać z niezrozumienia intencji ustawodawcy. Opracowanie
tego planu jest nierozerwalnie związane z wynikami oceny pracy sędziego, a składając zastrzeżenia do tej oceny, sędzia uzyskuje
także możliwość oddziaływania na ostateczny kształt planu rozwoju zawodowego. Z tych względów Prokurator Generalny uznał,
że art. 106c i art. 106e p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny wskazał, że w świetle przepisów Konstytucji nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, że zagadnienia
związane z systemem oceny pracy sędziego są objęte zasadą absolutnej wyłączności regulacji ustawowej. Dopuszczalne było więc dokonanie rozdziału regulowanej materii między ustawę a rozporządzenie, z tym wszakże zastrzeżeniem,
że podstawowe i istotne z punktu widzenia niezawisłości sędziowskiej zasady przeprowadzenia oceny sędziego i sporządzania
indywidualnego planu rozwoju zawodowego powinny zostać ustalone na poziomie ustawy. Z analizy przepisów p.u.s.p. wynika, że
warunek ten został spełniony. Do uregulowania w drodze rozporządzenia przekazano jedynie konkretyzację niektórych zagadnień
związanych z oceną pracy sędziego, tj. uszczegółowienie kryteriów oceny, oraz szczegółowy sposób oceny pracy sędziego, a ponadto
unormowanie szczegółowego sposobu opracowywania planu rozwoju zawodowego sędziego.
Prokurator Generalny uznał, że powyższa konstatacja ma również znaczenie w kontekście oceny poziomu szczegółowości wytycznych,
które winny precyzyjnie wyznaczać kształt i zakres regulacji przyszłego aktu wykonawczego. Kwestie, których konkretyzacja
ma nastąpić w akcie wykonawczym, stosunkowo obszernie zostały uregulowane na poziomie ustawowym. Sposób sformułowania wytycznych,
zawartych w art. 106e p.u.s.p., wskazuje, że ustawodawca upoważnił organ wydający akt wykonawczy jedynie do konkretyzacji
unormowań ustawowych, wskazując przy tym kierunki owego uszczegółowienia. Jednocześnie kontekst normatywny użycia zawartych
w przepisie upoważniającym zwrotów niedookreślonych („indywidualne predyspozycje sędziego” oraz „potrzeby wymiaru sprawiedliwości
w zakresie stałego podnoszenia jakości wykonywania przez sędziów powierzonych im obowiązków”), pozwala na zdekodowanie normatywnej
treści tych pojęć przez odwołanie się do innych przepisów p.u.s.p. oraz istoty i celu instytucji oceny sędziego i indywidualnego
planu rozwoju zawodowego sędziego. W konsekwencji Prokurator Generalny stwierdził, że art. 106e p.u.s.p. jest zgodny z art.
92 ust. 1 Konstytucji.
4. Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o TK, wystąpił 10 stycznia 2013 r. do Ministra Sprawiedliwości
o przedstawienie opinii w sprawie w terminie 30 dni. Minister Sprawiedliwości przedstawił opinię w piśmie złożonym w Trybunale
2 maja 2013 r.
4.1. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia pierwszego czytania projektu ustawy na posiedzeniu komisji, wskazał,
że użycie w art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu koniunkcji „ustrój i właściwość” można intepretować w ten sposób, że tylko projekty
ustaw regulujące jednocześnie ustrój i właściwość władz publicznych podlegają obligatoryjnemu pierwszemu czytaniu na posiedzeniu
Sejmu. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nawet błędne zakwalifikowanie określonego projektu ustawy do kategorii projektów
niepodlegających obligatoryjnemu pierwszemu czytaniu na posiedzeniu Sejmu nie powoduje niezgodności z Konstytucją, gdyż nie
przeczy istocie trzech czytań, wynikającej z art. 119 ust. 1 Konstytucji.
4.2. Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego opiniowania projektu ustawy przez KRS, Minister Sprawiedliwości przytoczył orzecznictwo
Trybunału dotyczące tego zagadnienia i wskazał, że Minister Sprawiedliwości w toku prac nad projektem realizował w pełni obowiązek
opiniowania i konsultacji projektów aktów normatywnych. Konsultacje z KRS przeprowadzano kilkakrotnie. Projekt ustawy został
przekazany do zaopiniowania KRS w maju 2009 r. Następnie w październiku 2009 r. projekt w wersji uwzględniającej znaczną część
uwag zgłoszonych w ramach konsultacji został ponownie przedstawiony KRS do zaopiniowania. W dniach 20 listopada i 2 grudnia
2009 r. odbyły się dodatkowe konsultacje projektu m.in. z przedstawicielami KRS, zaś ostatnim etapem konsultacji projektu
z przedstawicielami KRS były konferencje w dniach: 19 lutego, 9 kwietnia, 28 maja, 8 i 23 czerwca oraz 1 lipca 2010 r.
4.3. Minister Sprawiedliwości wskazał, że art. 9 i art. 9a p.u.s.p. określają mechanizm relacji między władzą wykonawczą a
władzą sądowniczą, wprowadzając bardziej precyzyjną niż w poprzednim stanie prawnym regulację przyznającą kompetencję Ministrowi
Sprawiedliwości do sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Dokonana nowelizacja zmierza ponadto do ograniczenia
nadzoru Ministra Sprawiedliwości w zakresie „toku i sprawności postępowania”. Dotychczasowa regulacja instytucji nadzoru nad
działalnością administracyjną sądów była przedmiotem krytyki m.in. z uwagi na zacieranie się różnic pomiędzy wykonywaniem
zwierzchniego nadzoru przez Ministra Sprawiedliwości a wykonywaniem nadzoru bezpośredniego przez organy sądów. Zarzucano wówczas,
że Minister Sprawiedliwości ze względu na charakter sprawowanego nadzoru nie powinien go wykonywać osobiście, a cele nadzoru
– sprawność i rzetelność funkcjonowania władzy sądowniczej – mogą być osiągnięte przez działanie mechanizmów nadzoru w obrębie
władzy sądowniczej, np. w ramach nadzoru prezesów sądów. Przedstawiciele doktryny uzupełniająco podnosili, że nadzór Ministra
Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów nie może dotyczyć czynności bezpośrednio związanych z zarządzaniem
procesem orzekania, tj. tokiem postępowania sądowego w konkretnej sprawie. Nowa regulacja pozostawia zasadnicze uprawnienia
nadzorcze w tym zakresie wewnątrz władzy sądowniczej. Z tych względów, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, przez doprecyzowanie
zakresów ustawowych pojęć nowa regulacja wzmacnia gwarancje zawarte w art. 173 Konstytucji.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, istotnym elementem zmiany związanej z przyjęciem podziału na zewnętrzny i wewnętrzny nadzór
nad działalnością administracyjną sądów jest precyzyjne, a równocześnie wąskie, określenie zakresu kompetencji Ministra Sprawiedliwości
w art. 37g p.u.s.p. Przepis ten wyraźnie ogranicza uprawnienia nadzorcze Ministra Sprawiedliwości w zakresie zewnętrznego
nadzoru nad działalnością administracyjną sądów do analizy informacji rocznych o działalności sądów, ustalenia ogólnych kierunków
wewnętrznego nadzoru administracyjnego, wykonywanego przez prezesów sądów apelacyjnych, oraz kontroli wykonywania obowiązków
nadzorczych przez prezesów sądów apelacyjnych i wydawania stosownych zarządzeń. Nadzór ten nie dotyczy zatem konkretnych postępowań
czy działań nadzorczych prezesów innych sądów; świadczy to o tym, że ustawa zmieniająca ograniczyła możliwości podejmowania
przez Ministra Sprawiedliwości działań nadzorczych w tych obszarach, w których mogłyby powstać wątpliwości, czy nie obejmują
one działalności, w której sędziowie są niezawiśli. Wyrazem tego jest między innymi przekazanie kompetencji do rozpoznawania
skarg prezesom sądów (por. art. 4lb § 1 p.u.s.p.). Nie można zatem podzielić poglądu wnioskodawcy o wzmocnieniu uprawnień
nadzorczych Ministra Sprawiedliwości względem prezesów sądów.
4.4. W dalszej kolejności Minister Sprawiedliwości odniósł się do kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów dotyczących
pozycji i kompetencji dyrektora sądu oraz prezesa sądu.
Minister Sprawiedliwości wskazał, że nowelizacja p.u.s.p. stanowi element działań podejmowanych w celu reformy wymiaru sprawiedliwości
w kierunku bardziej elastycznego ukształtowania struktury organizacyjnej sądów rejonowych i okręgowych, racjonalnego wykorzystania
kadry orzeczniczej i środków finansowych wydatkowanych na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, a w konsekwencji także istotnej
modyfikacji zasad sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów powszechnych, jak również usprawnienia zarządzania
sądami. Nowe ujęcie instytucji dyrektora sądu, funkcjonującej także w poprzednim stanie prawnym, stanowi jedynie część wprowadzanych
zmian, z którymi koresponduje, tworząc logiczny układ relacji kompetencyjnych. Zasadnicze kierunki reformy odpowiadają m.in.
zaleceniom przyjętym przez Komitet Ministrów Rady Europy i są nastawione na podniesienie jakości działalności sądów, zarówno
w wymiarze dotyczącym ich podstawowej działalności, jak i w wymiarze funkcjonalnym, poprzez optymalne zorganizowanie struktury
organizacyjnej sądów powszechnych.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, przytoczonym założeniom odpowiadają wprowadzone ustawą zmieniającą rozwiązania powodujące
uwolnienie sędziów od obowiązków administracyjnych związanych z zapewnianiem organizacyjnego i technicznego zaplecza dla realizowania
podstawowej działalności sądów. Obowiązki te, obciążające dotąd prezesów sądów, ustawodawca powierzył dyrektorom sądów, powoływanym
spośród specjalistów z zakresu zarządzania instytucjami publicznymi, finansów publicznych, prowadzenia inwestycji i gospodarowania
mieniem Skarbu Państwa. Jest to tym bardziej uzasadnione, że organ dysponujący budżetem sądu jest jednocześnie odpowiedzialny
za zapewnienie warunków prawidłowego funkcjonowania i sprawnego wykonywania przez sąd jego podstawowych zadań (dotychczas
te dwie funkcje pozostawały rozdzielone). Mimo pozostawionej dyrektorowi sądu swobody w zakresie sposobu realizacji swoich
zadań, to wyłącznie prezes, jako zwierzchnik dyrektora sądu, będzie określał potrzeby sądu niezbędne dla zapewnienia warunków
prawidłowego funkcjonowania i sprawnego wykonywania przez sąd podstawowych zadań i przekazywał taką informację dyrektorowi
sądu. Rozdzielenie kompetencji pomiędzy organy sądu – dyrektora i prezesa sądu nie stanowi ingerencji w wymiar sprawiedliwości
ani też nie stanowi „formy zamachu” władzy wykonawczej na niezależność strukturalną władzy sądowniczej.
4.5. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, kwestionowana przez KRS regulacja dotycząca przesłanek i sposobu odwoływania dyrektora
sądu stanowi wypracowaną formę kompromisu w zakresie wzajemnej relacji organów sądu i samorządu sędziowskiego. Podstawą odwołania
dyrektora sądu jest m.in. odmowa przyjęcia przez właściwe zgromadzenie ogólne sędziów apelacji rocznego sprawozdania dyrektora
z działalności sądu – w zakresie powierzonych mu zadań. Takie rozwiązanie ma zapewnić z jednej strony kontrolę samorządu sędziowskiego
nad należytym wykonywaniem przez dyrektorów sądów powierzonych im zadań, a z drugiej równowagę uprawnień powierzonych w tej
części samorządowi i organom sądu.
4.6. Minister Sprawiedliwości nie podzielił argumentu wnioskodawcy, że art. 37g § 5 p.u.s.p., przyznający Ministrowi Sprawiedliwości
prawo do zwrócenia uwagi na piśmie prezesowi lub wiceprezesowi sądu, stanowi naruszenie zasady niezależności sądów, gdyż nie
zapewnia możliwości kwestionowania takiego stanowiska przed KRS. W sytuacji, w której występuje możliwość odwołania prezesa
sądu apelacyjnego po dwukrotnej odmowie przyjęcia informacji rocznej, to zgodnie z art. 27 § 2 p.u.s.p. zamiar odwołania podlega
opinii KRS, a jej negatywne stanowisko jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążące.
4.7. Odnosząc się do zarzutów dotyczących indywidualnego planu rozwoju sędziego, Minister Sprawiedliwości wskazał, że plan
ten będzie tworzony na podstawie wyników oceny pracy sędziego sporządzonej w ramach jasno i precyzyjnie określonych kryteriów,
o których mowa w art. 106a p.u.s.p. System oceny ma za zadanie mobilizować sędziego do rozwijania kompetencji zawodowych,
a w efekcie prowadzić do sprawnego i efektywnego podejmowania czynności podczas rozpoznawania spraw lub wykonywania powierzonych
zadań. Ocena ta, zgodnie z założeniem wyrażonym w art. 106a § 3 p.u.s.p., nie może wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie
są niezawiśli. W konsekwencji ocena pracy sędziego i sporządzony na jej podstawie indywidualny plan rozwoju będzie musiał
uwzględniać wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji zasadę niezawisłości sędziów.
Przewidziana w ustawie rola prezesa sądu, a w niektórych przypadkach prezesa sądu przełożonego, jeśli chodzi o realizację
indywidualnego planu rozwoju, również nie pozostaje w sprzeczności z zasadą trójpodziału i równoważenia się władz oraz zasadą
niezależności sądów i niezawisłości sędziów. System oceny pracy sędziów nie wchodzi w zakres nadzoru administracyjnego, lecz
jest narzędziem zarządzania, a treść użytych sformułowań odpowiada pojęciom z dziedziny zarządzania zasobami ludzkimi (np.
rozwój zawodowy pracowników).
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, regulacja zawarta w art. 106c p.u.s.p. nie narusza też art. 2 Konstytucji, z którego KRS
wywodzi wymaganie dostatecznej określoności przepisów prawa zapewniających prawidłową realizację prawa do sądu. Indywidualny
plan rozwoju zawodowego sędziego ma na celu określenie na podstawie wyników oceny, mocnych i słabych stron w pracy sędziego
oraz określenie potrzeb i metod rozwoju zawodowego, biorąc pod uwagę oczekiwany poziom kompetencji zawodowych i efektywności
pracy na zajmowanym stanowisku i przydzielonym zakresie obowiązków (aktualny profil kompetencyjny). Indywidualny plan rozwoju
zawodowego sędziego może określać ponadto poziom kompetencji zawodowych i efektywności pracy oczekiwany w przypadku planowanej
zmiany stanowiska lub zakresu obowiązków, wynikającego ze zmiany specjalizacji, powierzenia określonej funkcji (docelowy profil
kompetencyjny). Nie ma wątpliwości, że budowanie indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego musi uwzględniać potrzeby
wymiaru sprawiedliwości oraz indywidualne predyspozycje sędziego, zarówno w zakresie pełnienia poszczególnych funkcji, jak
i specjalizacji.
4.8. Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądu wnioskodawcy, że art. 106e p.u.s.p. jest niezgodny z art. 10 ust. 1, art.
178 ust. 1, art. 2 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Ocena pracy sędziego oraz planowanie rozwoju zawodowego nie obejmują spraw związanych bezpośrednio z istotą niezawisłości
sędziowskiej, ale chodzi o sposób realizacji tych czynności, uwzględniając efektywność i metodykę pracy, kulturę urzędowania
oraz specjalizację w rozpoznawaniu poszczególnych spraw i pełnienie poszczególnych funkcji. Powyższe założenia gwarantuje
art. 106a § 3 p.u.s.p., zgodnie z którym zakres oceny pracy sędziego i opracowany na tej podstawie indywidualny plan rozwoju
zawodowego sędziego nie może wkraczać w sferę, w której sędziowie są niezawiśli. Ponadto podmiotami oceniającymi pracę sędziów
oraz opracowującymi indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego są odpowiednio – sędziowie wizytatorzy (art. 106b w związku
z art. 37c § 2 i 3 p.u.s.p.) oraz prezesi sądów (art. 106c § 1 i 5 p.u.s.p.), którzy nie są organami władzy wykonawczej.
Upoważnienia zawarte w art. 106e p.u.s.p. spełniają, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wymagania określone w art. 92 ust.
1 Konstytucji w zakresie wskazania organu właściwego do wydania rozporządzenia oraz zakresu spraw przekazanych do uregulowania,
zawierają też prawidłowo sformułowane wytyczne dotyczące treści aktu normatywnego. Stopień szczegółowości wytycznych w przepisach
delegujących zależy od zakresu uregulowania danej kwestii w ustawie. Jeśli chodzi o kryteria i sposób dokonywania oceny pracy
sędziego regulacja ustawowa jest rozbudowana oraz określa obszary analizy i czynniki, które mają mieć wpływ na wydanie ostatecznej
opinii. W takim znaczeniu należy odczytywać upoważnienie ustawowe, które w istocie upoważnia do określenia w akcie wykonawczym
uszczegółowionych kryteriów oraz technicznych zagadnień metodyki przeprowadzania oceny.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS lub wnioskodawca) wystąpiła o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją całej ustawy
z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203,
poz. 1192; dalej: ustawa zmieniająca) ze względu na naruszenie procedury legislacyjnej, w której ustawa została uchwalona.
Niezależnie od zarzutu naruszenia trybu ustawodawczego, wnioskodawca zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 9, art. 9a,
art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. 32b § 1 i 3, art. 32c § 1 i 2, art. 37g § 5, art. 37h § 2, 3 i 4,
art. 106c oraz art. 106e ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 427, ze
zm.; dalej: p.u.s.p.), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W czasie wystąpienia przez KRS z wnioskiem w rozpatrywanej
sprawie niektóre ze wskazanych przepisów, a mianowicie: art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. art. 32b
§ 1 i 3 oraz art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p., znajdowały się w okresie vacatio legis. Z tego względu wnioskodawca wystąpił alternatywnie o orzeczenie o niezgodności z Konstytucją odpowiednich przepisów ustawy
zmieniającej, na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie przed wejściem ich w życie, tj. przed 1 stycznia 2013
r. Z uzasadnienia wniosku wynika, że sformułowane przez KRS w tej części wniosku zarzuty dotyczą konstytucyjności przepisów
zmienionych, a nie przepisów zmieniających. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny przyjął, że właściwym przedmiotem kontroli
w niniejszej sprawie są wymienione powyżej przepisy p.u.s.p. Nie ma przy tym potrzeby dookreślania, tak jak uczyniła to KRS
w swoim wniosku, że zaskarżone przepisy p.u.s.p. są badane w brzmieniu nadanym odpowiednio przez art. 1 pkt 14 lit. d, 15
lit. a, pkt 21 i pkt 24 ustawy zmieniającej. Jest to bowiem obecnie obowiązujące brzmienie zaskarżonych przepisów. Również
wskazywanie ram czasowych obowiązywania kwestionowanych przepisów (tj. od 28 marca 2012 r. lub od 1 stycznia 2013 r.) byłoby
uzasadnione tylko wówczas, gdyby Trybunał badał ich zgodność z Konstytucją w brzmieniu, w którym już nie obowiązują.
1.2. Krajowa Rada Sądownictwa w obszernie sformułowanym petitum (s. 4-9 wniosku) przedstawiła łącznie ze wskazaniem zaskarżonych przepisów również zarzuty ich dotyczące. Na podstawie brzmienia
petitum trudno było ustalić, które z zaskarżonych przepisów wnioskodawca kwestionuje zakresowo. W wielu przypadkach KRS posługuje
się bowiem sformułowaniem „w zakresie”, nie odnosząc tego jednak do zakresu zaskarżenia (np. „w zakresie dotyczącym … nowego
brzmienia”). Należy również zauważyć, że znaczne różnice występują w obrębie poszczególnych punktów zaskarżenia, gdy wnioskodawca
powołuje numerację przepisów w wersji ustawy zmieniającej, a następnie ustawy zmienionej (pkt 4-7 petitum wniosku). Analiza uzasadnienia wniosku wskazuje także, że w wielu przypadkach KRS przytoczyła argumentację, która w porównaniu
z petitum wniosku wskazuje na węższy lub szerszy zakres zaskarżenia.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że orzekanie w granicach zaskarżenia musi uwzględniać
ugruntowaną w europejskiej kulturze prawnej zasadę falsa demonstratio non nocet. W myśl tej zasady decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (zob. wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn.
K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120). W konsekwencji decydujące znaczenie należy przypisać nie tyle żądaniu wskazanemu w
petitum wniosku, ile całej jego treści z uwzględnieniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu pisma. Trybunał Konstytucyjny dokonał
zatem analizy poszczególnych zarzutów sformułowanych przez KRS w pkt 1-11 petitum wniosku kierując się wskazaną zasadą.
1.3. Ustawa zmieniająca została uchwalona w wyniku prac parlamentarnych nad rządowym projektem ustawy „o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych
oraz niektórych innych ustaw” (druk sejmowy nr 3655 VI kadencja). W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono, że proponowana
nowelizacja „stanowi element działań podejmowanych w celu reformy wymiaru sprawiedliwości w kierunku bardziej elastycznego
ukształtowania struktury organizacyjnej sądów rejonowych i okręgowych, racjonalnego wykorzystania kadry orzeczniczej i środków
finansowych wydatkowanych na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, a także istotnej modyfikacji zasad sprawowania nadzoru
nad działalnością administracyjną sądów powszechnych, jak również usprawnienia zarządzania sądami. Przedmiotem nowelizacji
są ponadto niektóre przepisy regulujące status sędziego, w tym sędziego w stanie spoczynku”.
Krajowa Rada Sądownictwa sformułowała zarzuty dotyczące niezgodności trybu uchwalenia ustawy zmieniającej ze wskazanymi w
petitum wniosku wzorcami kontroli konstytucyjności. Uznanie zasadności któregoś z postawionych zarzutów oznaczałoby orzeczenie o
niekonstytucyjności całej ustawy zmieniającej, a tym samym utratę mocy obowiązującej zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą
w odniesieniu do przepisów p.u.s.p. zakwestionowanych w dalszej części wniosku. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny
najpierw ocenił zarzuty KRS dotyczące naruszenia trybu legislacyjnego, w którym uchwalona została ustawa zmieniająca.
2. Ocena zgodności ustawy zmieniającej z art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji oraz art. 37 ust. 2 Regulaminu
Sejmu.
2.1. Wnioskodawca sformułował zarzut niezgodności z Konstytucją trybu uchwalenia ustawy zmieniającej. Jego zdaniem, nastąpiło
naruszenie art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji oraz art. 37 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: Regulaminu Sejmu)
ze względu na przeprowadzenie pierwszego czytania projektu ustawy zmieniającej na posiedzeniu komisji sejmowej, a nie, jak
to wynika z art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, na posiedzeniu plenarnym.
2.2. Demokratyczne państwo prawne opiera się na zasadzie legalizmu, stosownie do której organy władzy publicznej mają obowiązek
działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została wyrażona w art. 7 Konstytucji. Jednym z jej aspektów jest obowiązek
przestrzegania prawa przez organy państwowe w toku procesu prawotwórczego. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że dochowanie
trybu ustawodawczego unormowanego w przepisach Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych
organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, zaś działania niezgodne z prawem – niedopuszczalne (zob. wyroki TK z: 27 maja
2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34; 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Trybunał
Konstytucyjny potwierdził swoją legitymację, wynikającą z art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym
(Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), do badania przestrzegania norm procedury prawodawczej, które sformułowane
zostały w przepisach ustaw i regulaminów parlamentarnych. Złamanie wymagań proceduralnych może być rozpatrywane jako naruszenie
art. 7 Konstytucji (zob. wyroki TK z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; 19 września 2008 r., sygn.
K 5/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124; 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56). Nie znaczy to jednak,
że każde naruszenie przepisów normujących procedurę prawodawczą powoduje niezgodność aktu prawnego z Konstytucją.
2.3. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej; może to
stanowić podstawę do orzeczenia niezgodności ustawy z Konstytucją. Taki charakter miało np. zgłoszenie poprawki na dalszym
etapie procedury ustawodawczej, która nie mieściła się w zakresie treściowym projektu wniesionego w ramach inicjatywy ustawodawczej
(zob. np. wyroki TK z: 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21; 18 kwietnia 2012 r., sygn. K 33/11, OTK
ZU nr 4/A/2012, poz. 40) albo niepoddanie projektu obowiązkowym konsultacjom wynikającym z Konstytucji (zob. wyrok TK z 28
listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Z kolei naruszenie regulacji dotyczących nieistotnych elementów
procesu legislacyjnego nie powoduje niezgodności z Konstytucją (zob. wyroki TK z: 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU
nr 7/A/2009, poz. 112; 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09).
2.4. Dla oceny konsekwencji naruszenia procedury prawotwórczej, znaczenie ma także to, jaka jest ranga prawna przepisów normujących
taką procedurę. W kontekście niniejszej sprawy chodzi zwłaszcza o następstwa naruszenia norm Regulaminu Sejmu.
Art. 112 Konstytucji upoważnia Sejm do uchwalenia swojego regulaminu, który określa organizację wewnętrzną i porządek prac
Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków
organów państwowych wobec Sejmu. Kompetencja Sejmu (i analogicznie Senatu) do samodzielnego uchwalania regulaminu jest przejawem
autonomii parlamentarnej. Wymienione materie nie powinny być normowane w ustawach, bo w procedurze ustawodawczej bierze udział
druga izba parlamentu, a także może uczestniczyć rząd, a więc władza wykonawcza (zob. orzeczenie z 26 stycznia 1993 r., sygn.
U 10/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 2 oraz postanowienie z 9 lipca 2002 r., sygn. K 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 55). Regulamin
Sejmu jest aktem normatywnym; zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Jest to akt usytuowany w hierarchii źródeł prawa poniżej
Konstytucji i musi być z nią zgodny (zob. orzeczenie o sygn. U 10/92).
Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że „[r]egulaminy parlamentarne nie mogą (…) stanowić podstawy dla kontroli treści norm ustawowych,
ponieważ w hierarchii źródeł prawa nie zajmują wyższego miejsca od ustaw” (postanowienie o sygn. K 1/02). W żadnej ze spraw,
w których wnioskodawcy powoływali się na postanowienia Regulaminu Sejmu, Trybunał nie zamieścił w sentencjach wyroków przepisów
regulaminów Sejmu lub Senatu jako wzorców kontroli ustaw (zob. wydane w pełnym składzie wyroki TK z: 23 marca 2006 r., sygn.
K 4/06; 19 kwietnia 2006 r., K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006 poz. 45).
Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że dokonuje oceny przestrzegania norm Regulaminu Sejmu w zakresie, w jakim wpływają one
na realizację konstytucyjnych uwarunkowań procesu ustawodawczego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, o niezgodności
z Konstytucją w razie naruszenia Regulaminu Sejmu można mówić w dwóch sytuacjach: po pierwsze, gdy uchybienia regulaminowe
prowadzą do naruszenia elementów procesu ustawodawczego unormowanych w Konstytucji; po drugie, gdy naruszenia regulaminu występują
z takim nasileniem, że uniemożliwiają posłom wyrażenie w toku prac komisji sejmowych i obrad plenarnych stanowiska w sprawie
poszczególnych przepisów i całości ustawy (zob. przykładowo wyroki TK z: 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06; 3 listopada 2006
r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09).
2.5. Celowe jest syntetyczne przedstawienie w tym miejscu dorobku orzeczniczego Trybunału odnośnie do omawianego zagadnienia.
Jak dotąd, tylko w jednej sprawie, zakończonej wyrokiem z 19 września 2008 r., sygn. K 5/07, uchybienie normom Regulaminu
Sejmu przesądziło o orzeczeniu niezgodności ustawy z art. 7 Konstytucji. W toku prac legislacyjnych nad ustawą z dnia 18 grudnia
1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz.
424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN) Senat zgłosił poprawkę, której wynikiem było przeniesienie kwestionowanego później przed
Trybunałem przepisu ze wspomnianej ustawy do ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.;
dalej: kodeks karny). Uwzględnienie tej poprawki doprowadziło do zmiany kodeksu karnego, jednakże nastąpiło to z pominięciem
rozwiązań zawartych w dziale II rozdziale 4 Regulaminu Sejmu „Postępowanie z projektami kodeksów”. Przepisy wskazanego rozdziału
Regulaminu Sejmu przewidują odrębności dotyczące procedury ustawodawczej w Sejmie. Zgłoszenie poprawki przez Senat spowodowało,
że właściwe postanowienia Regulaminu Sejmu nie mogły znaleźć zastosowania podczas uchwalania zmian w kodeksie karnym. Należy
jednak zauważyć, że przyczyną orzeczenia o niezgodności ustawy z Konstytucją nie było samo naruszenie postanowień Regulaminu
Sejmu. Trybunał odwołał się mianowicie do art. 123 ust. 1 in fine Konstytucji, który wyłącza dopuszczalność rozpatrywania w parlamencie projektów kodeksów jako projektów pilnych. Trybunał
wskazał, że „do obligatoryjnych elementów trybu uchwalania kodeksów lub zmian kodeksów należą terminy przystąpienia do kolejnych
etapów postępowania legislacyjnego, co zresztą stanowi bezpośrednie nawiązanie do art. 123 ust. 1 in fine Konstytucji”. Analiza przebiegu postępowania ustawodawczego doprowadziła Trybunał do wniosku, że naruszony został termin
przeprowadzenia drugiego czytania. Zgodnie z art. 94 ust. 4 Regulaminu Sejmu drugie czytanie może odbyć się bowiem nie wcześniej
niż 14-tego dnia od doręczenia posłom sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej, tymczasem w okolicznościach referowanej sprawy termin
ten wyniósł zaledwie 3 dni. Trybunał podkreślił, że pośpieszna zmiana kodeksu karnego nie pozwoliła parlamentarzystom dostrzec
wątpliwości interpretacyjnych, które wyłoniły się w związku z przeniesieniem przepisu z ustawy o IPN do kodeksu karnego.
2.6. W innych sprawach, w których wnioskodawcy wskazywali związkowo naruszenie postanowień Regulaminu Sejmu jako przyczynę
uznania określonej ustawy za niezgodną z Konstytucją, Trybunał nie uznał zasadności ich zarzutów.
W wyroku z 23 marca 2006 r. o sygn. K 4/06, wydanym w pełnym składzie, Trybunał nie zaakceptował zarzutu naruszenia art. 119
ust. 1 Konstytucji w związku z naruszeniem art. 150 ust. 1 pkt 2, art. 150 ust. 5 oraz art. 152 ust. 5 Regulaminu Sejmu. Zdaniem
grupy posłów, naruszony został art. 119 ust. 1 Konstytucji, ponieważ przystąpiono do drugiego czytania projektu ustawy z naruszeniem
przepisów Regulaminu Sejmu. Naruszenie regulaminu miało dotyczyć trybu zwoływania i zawiadamiania o terminie posiedzeń komisji
sejmowych. Trybunał podkreślił, że w jego dotychczasowych orzeczeniach odnoszących się do procedury legislacyjnej, „stwierdzenie
niekonstytucyjności było następstwem uchybień w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej, regulujących tryb ustawodawczy”.
Trybunał przeprowadził analizę postępowania w kwestionowanym zakresie i – biorąc pod uwagę charakter naruszenia przepisów
regulaminowych oraz reakcję uczestników procesu ustawodawczego – uznał, że nie ma wystarczającego uzasadnienia stwierdzenia
niezgodności ustawy z art. 119 ust. 1 Konstytucji.
W sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. K 4/06 wnioskodawca wysunął zarzut naruszenia art. 112 w związku z art. 2 i art. 7
Konstytucji z powodu naruszenia Regulaminu Sejmu, a mianowicie procedowania bez uzyskania ekspertyz dotyczących konstytucyjności
projektu ustawy, których zażądała komisja, a także naruszenia przepisów dotyczących terminu zwoływania posiedzeń komisji i
formy zawiadamiania o nich. Trybunał przyjął, że stwierdzone nieprawidłowości proceduralne nie uzasadniały stwierdzenia niekonstytucyjności
trybu uchwalenia kwestionowanej ustawy.
Podobnie, w wyroku o sygn. K 31/06 Trybunał uznał, że odwołanie wysłuchania publicznego z przyczyny niewymienionej w Regulaminie
Sejmu nie miało wpływu na treść uchwalonej następnie ustawy, a tym samym nie może przesądzać o niezgodności całej ustawy z
art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Naruszenie Regulaminu Sejmu zostało również wskazane przez wnioskodawców jako podstawa orzeczenia o niezgodności ustawy z
zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. K 10/09. Art. 33 ust. 4-7 Regulaminu
Sejmu, w brzmieniu obowiązującym w czasie prac nad kwestionowaną ustawą, przewidywał zasięganie opinii organizacji samorządowych
podczas rozpatrywania ustaw oraz uchwał, których przyjęcie może powodować zmiany w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w posiedzeniach komisji oraz podkomisji nadzwyczajnej uczestniczyły organizacje reprezentujące
interesy gmin. Skutkiem uchybienia postanowieniom Regulaminu Sejmu nie był zatem brak poinformowania posłów w toku procesu
ustawodawczego o stanowisku zajętym przez zainteresowane organizacje. Tym samym nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia niezgodności
kwestionowanej ustawy z art. 7 Konstytucji.
2.7. W świetle przytoczonych orzeczeń można wyprowadzić kilka tez podsumowujących dotychczasowe stanowisko Trybunału co do
znaczenia norm Regulaminu Sejmu dla oceny zgodności ustaw z Konstytucją:
– po pierwsze, naruszenie postanowień Regulaminu Sejmu nie powoduje samo przez się naruszenia Konstytucji;
– po drugie, badając zasadność zarzutu naruszenia Konstytucji, Trybunał analizuje przestrzeganie tych postanowień Regulaminu
Sejmu, które są powiązane treściowo z przepisami Konstytucji;
– po trzecie, oceniając wagę naruszeń Regulaminu Sejmu, jako przesłanki uznania zasadności zarzutu niezgodności procedury
legislacyjnej z Konstytucją, Trybunał opiera się na kryterium wpływu tych naruszeń na treść uchwalonej następnie ustawy;
– po czwarte, Trybunał przeprowadza w poszczególnych sprawach analizę konkretnych postępowań ustawodawczych i ocenia, czy
naruszenie przepisów Regulaminu Sejmu zniweczyło cel, któremu te przepisy służyły.
2.8. Powyższe konkluzje stanowiły punkt wyjścia oceny zasadności zarzutu niezgodności ustawy zmieniającej z art. 2 w związku
z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji oraz art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu.
Art. 118-123 Konstytucji zawierają normy wyznaczające kształt postępowania ustawodawczego w Sejmie. Art. 119 ust. 1 statuuje
zasadę trzech czytań projektu ustawy. Trybunał zajmował się tą zasadą i stwierdził, że służy ona możliwie najbardziej dokładnemu
i wnikliwemu rozpatrzeniu projektu ustawy oraz wyeliminowaniu ryzyka niedopracowania lub przypadkowości przyjmowanych w toku
prac ustawodawczych rozwiązań. Zasada ta oznacza konieczność trzykrotnego rozpatrywania przez Sejm tego samego projektu ustawy
w sensie merytorycznym, a nie tylko technicznym czy formalnym (zob. wyroki z: 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03; 24 marca 2009
r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27). Trybunał nie wypowiadał się jednak dotychczas o tym, na jakim forum powinny
się odbywać czytania projektów ustaw. Posłużenie się w art. 119 ust. 1 pojęciem „Sejm” wskazuje Sejm działający in pleno, a nie jego organy, a zwłaszcza komisje. Do takiego wniosku prowadzi też okoliczność, że do Sejmu, jako ustawodawcy, powinno
być zastrzeżone podejmowanie rozstrzygnięć co do losu projektów ustaw na poszczególnych etapach postępowania legislacyjnego.
Z omawianego przepisu Konstytucji nie wynika, czy dopuszczalne są odstępstwa polegające na dopuszczeniu przeprowadzenia czytania
albo czytań projektów ustaw na posiedzeniach komisji sejmowych. Ujmując to zagadnienie od innej strony powstaje kwestia, czy
organizacja czytań projektów ustaw jest unormowana całościowo w Konstytucji, czy też jest objęta zakresem autonomii organizacyjnej
Sejmu. Przy przyjęciu tego ostatniego rozwiązania, organizacja czytań projektów ustaw mogłaby być przedmiotem unormowań w
Regulaminie Sejmu na podstawie art. 112 Konstytucji. Za dopuszczalnością odstąpienia od literalnej wykładni art. 119 ust.
1 Konstytucji i umożliwienia częściowego przebiegu procedury czytań projektów ustaw na posiedzeniach komisji sejmowych przemawiają
względy praktyczne, a zwłaszcza zamiar odciążenia Sejmu od rozpatrywania coraz większej liczby projektów ustaw.
Takie właśnie rozwiązanie zostało przyjęte w Regulaminie Sejmu. Art. 37 Regulaminu brzmi:
„1. Pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu Sejmu lub komisji.
2. Pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w odniesieniu do projektów ustaw: o zmianie Konstytucji, budżetowych,
podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość
władz publicznych, a także kodeksów.
3. Marszałek Sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu również inne niż określone w ust. 2 projekty
ustaw, a także projekty uchwał Sejmu, jeżeli przemawiają za tym ważne względy.
4. Pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, chyba że Sejm lub
komisja postanowią inaczej”.
Z przytoczonych przepisów można wyciągnąć kilka wniosków: Po pierwsze, Regulamin Sejmu dopuszcza przeprowadzenie pierwszego
czytania projektu ustawy na posiedzeniu komisji, alternatywnie do rozpatrywania na posiedzeniu Sejmu. Po drugie, możliwość
czytania projektu na posiedzeniu komisji dotyczy wyłącznie pierwszego czytania. Stosownie do art. 39 ust. 1 Regulaminu Sejmu
„Pierwsze czytanie projektu ustawy (uchwały) obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych
zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy”. Po trzecie, precyzyjne określenie zakresu przedmiotowego projektów
ustaw podlegających pierwszemu czytaniu na posiedzeniu Sejmu, wynikające z art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, może niekiedy
napotkać trudności interpretacyjne.
2.9. Stosownie do przytoczonego już art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się
m.in. w odniesieniu do projektów ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych. Należy się zgodzić ze stanowiskiem
wnioskodawcy, że przeprowadzenie pierwszego czytania projektu ustawy zmieniającej na posiedzeniu komisji, a nie na posiedzeniu
plenarnym, było naruszeniem art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu. Ustawa ta dotyczyła bowiem władz publicznych, ponieważ nowelizowała
prawo o ustroju sądów powszechnych, a także inne ustawy ustrojowe. Jak wynika z protokołu posiedzenia Komisji Sprawiedliwości
i Praw Człowieka z dnia 14 grudnia 2010 r., (Biuletyn nr 4483/VI kadencji) zagadnienie, czy komisja sejmowa jest właściwym
forum do pierwszego czytania projektu omawianej ustawy było sporne wśród posłów, a przeważyło zdanie prawników – pracowników
Biura Analiz Sejmowych. Ta okoliczność nie może jednak służyć, zdaniem Trybunału, jako usprawiedliwienie naruszenia Regulaminu
Sejmu, zwłaszcza że dotyczyło to przepisu normującego porządek prac legislacyjnych, niemającego wyłącznie znaczenia porządkowego.
W kontekście niniejszej sprawy istotne znaczenie ma rozstrzygnięcie tego, czy omawiane naruszenie Regulaminu Sejmu było także
naruszeniem Konstytucji. Należy zauważyć, że treść art. 37 Regulaminu Sejmu nie jest wyznaczona przez normy konstytucyjne,
a w szczególności nie da się jej wyprowadzić z art. 119 ust. 1 Konstytucji. Z samego brzmienia art. 119 ust. 1 Konstytucji
nie wynika bowiem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie czytania projektu ustawy na posiedzeniu komisji. Jeśli zaaprobuje
się taką możliwość ze względu na potrzebę usprawnienia pracy Sejmu, to na podstawie wskazanego przepisu Konstytucji nie daje
się ustalić, jakich projektów ustaw może to dotyczyć. Uzasadnione jest zatem odwołanie się w tym względzie do swobody regulacyjnej
Sejmu, korzystającego z autonomii regulaminowej. Konsekwencją przyjęcia założenia, że naruszenie art. 37 ust. 2 Regulaminu
Sejmu pociąga za sobą naruszenie Konstytucji, byłoby to, że zmiany w omawianym przepisie Regulaminu Sejmu decydowałyby o zgodności
lub niezgodności z Konstytucją trybu uchwalania ustaw. Konsekwencja taka byłaby trudna do zaakceptowania. Dodatkowo należy
zauważyć, że Regulamin Sejmu był zmieniany już po wejściu w życie Konstytucji kilkadziesiąt razy; nie dotyczy to omawianego
przepisu. Uzależnianie oceny zgodności trybu ustawodawczego z Konstytucją od jego zgodności z normami Regulaminu Sejmu prowadziłoby
zatem do rezultatów niepewnych i zmiennych w czasie.
2.10. Znaczenie naruszenia art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu dla oceny konstytucyjności ustawy zmieniającej zależy od rozstrzygnięcia,
czy miało ono wpływ na treść uchwalonej następnie ustawy, a także czy uniemożliwiło posłom wyrażenie w toku prac komisji sejmowych
i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy. W tym celu należy syntetycznie przedstawić
przebieg prac legislacyjnych w Sejmie nad projektem ustawy zmieniającej.
Rada Ministrów wniosła do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych
ustaw (druk nr 3655/VI kadencja Sejmu) 26 listopada 2010 r. Marszałek Sejmu 1 grudnia 2010 r. skierował projekt do Komisji
Sprawiedliwości i Praw Człowieka (dalej: komisja). Pierwsze czytanie przeprowadzono na posiedzeniu tej komisji 14 grudnia
2010 r. Podczas tego posiedzenia komisja podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia wysłuchania publicznego w odniesieniu do
projektu ustawy. Wysłuchanie publiczne odbyło się 11 stycznia 2011 r.
Na posiedzeniu komisji 18 stycznia 2011 r. podjęta została uchwała o skierowaniu projektu ustawy do podkomisji (Biuletyn nr
4574/VI). Podkomisja rozpatrzyła przedłożony projekt, wprowadziła szereg poprawek i przedłożyła komisji do rozpatrzenia. 13
maja 2011 r. podkomisja przedstawiła sprawozdanie o projektach dotyczących zmiany ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Ponadto podkomisja przedstawiła propozycję 80 zmian w treści rządowego projektu ustawy.
Podczas posiedzeń komisji w dniach 7, 17 i 21 czerwca 2011 r. przyjęto prawie wszystkie zmiany zaproponowane przez podkomisję.
Do niektórych zmian zaproponowanych przez podkomisję zgłoszono poprawki. Drugie czytanie projektu ustawy odbyło się na posiedzeniu
Sejmu 29 czerwca 2011 r. (Sprawozdanie Stenograficzne z 95 posiedzenia Sejmu 29 czerwca 2011 r., s. 174-188). Podczas trzeciego
czytania 1 lipca 2011 r. przyjęto projekt ustawy zmieniającej. 2 sierpnia 2011 r. Senat uchwalił 83 poprawki do ustawy. Na
posiedzeniu 18 sierpnia 2011 r. Sejm przyjął część poprawek Senatu i uchwalił ustawę zmieniającą. Prezydent podpisał ustawę
2 września 2011 r.
2.11. Z powyższej analizy prac nad projektem ustawy zmieniającej wynika, że przeprowadzenie pierwszego czytania projektu ustawy
na posiedzeniu komisji, a nie na plenum Sejmu, było naruszeniem art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu. Nie znaczy to jednak, że
pierwszego czytania projektu ustawy nie było. Nie ma też dowodów na negatywny wpływ omawianej nieprawidłowości na przebieg
dalszego procesu legislacyjnego. W szczególności, nie stanowiło przeszkody dla udziału posłów, także spoza właściwej komisji,
w procesie ustawodawczym. Stosownie do art. 38 Regulaminu Sejmu, o posiedzeniu komisji, na którym odbywać się ma pierwsze
czytanie, zawiadamia się wszystkich posłów; każdy poseł może wziąć udział w tym posiedzeniu albo pisemnie zgłosić uwagi lub
propozycje poprawek. Prace nad ustawą między pierwszym a drugim czytaniem trwały ponad pół roku (od połowy grudnia 2010 r.
do końca czerwca 2011 r). W tym czasie odbyły się 4 posiedzenia komisji, przesłuchanie publiczne i obrady podkomisji. Podczas
obrad komisji i podkomisji zgłaszane były dziesiątki propozycji poprawek przez poszczególnych posłów, zarówno z partii tworzących
koalicję rządową jak i przez posłów opozycyjnych. Każdy z posłów mógł zgłaszać indywidualnie przez ponad pół roku poprawki
do projektu ustawy. Naruszenie art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, który określa fragment organizacji prac legislacyjnych i nie
ma charakteru porządkowego, należy ocenić krytycznie. Nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że ta okoliczność wpłynęła negatywnie
na dalszy przebieg prac legislacyjnych i ich rezultat. Tak więc przeprowadzenie pierwszego czytania ustawy zmieniającej na
posiedzeniu komisji, a nie na posiedzeniu plenarnym, nie ograniczyło udziału posłów w pracach nad projektem ustawy ani nie
oddziaływało na treść uchwalonej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na orzeczenie o niezgodności
trybu uchwalenia ustawy zmieniającej z art. 119 ust. 1 Konstytucji, a także z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego
państwa prawnego w związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu.
Z kolei powołany przez wnioskodawcę jako wzorzec art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu nie mógł być podstawą kontroli w odniesieniu
do ustawy. Wobec tego postępowanie podlega w tym zakresie umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu
na niedopuszczalność wydania wyroku.
3. Ocena zgodności ustawy zmieniającej z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 pkt 4
ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa.
3.1. Kolejny zarzut sformułowany przez wnioskodawcę dotyczy nieprzedłożenia do zaopiniowania przez KRS projektu ustawy zmieniającej
w wersji skierowanej przez Radę Ministrów do Sejmu.
Stosownie do art. 186 ust. 1 Konstytucji Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że „[p]ojęcie «straży», o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji,
obejmuje czuwanie nad brakiem zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów w systemie prawnym (skoro KRS może
inicjować «aż» kontrolę konstytucyjności, to tym bardziej pojęciem «straży» będzie objęte opiniowanie stosownych aktów prawnych)”
– (wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07).
Funkcje KRS określone w przytoczonym wyżej przepisie Konstytucji zostały sprecyzowane na szczeblu ustawowym przez przyznanie
KRS kompetencji opiniodawczych. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa
(Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.; dalej: ustawa o KRS z 2011 r.) do kompetencji KRS należy opiniowanie projektów aktów normatywnych
dotyczących sądownictwa i sędziów, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie. W stanie prawnym obowiązującym w czasie
prac nad ustawą zmieniającą kompetencja do opiniowania projektów aktów normatywnych była przewidziana w art. 2 ust. 2 pkt
4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o KRS
z 2001 r.). Ani przepisy Konstytucji, ani ustawy o KRS, zarówno obecnie obowiązującej jak i poprzedniej, nie określają jednak
procedury opiniowania, w tym m.in. tego, w jakiej fazie prac nad projektem danego aktu normatywnego powinny być przeprowadzone.
W odniesieniu do projektów ustaw, opiniowanie przez KRS powinno się odbywać w ramach procedury legislacyjnej w parlamencie.
Ponadto w przypadku rządowych projektów ustaw, z konstytucyjnej roli KRS wynika kompetencja do przedstawienia przez nią opinii
przed wniesieniem projektu ustawy do Sejmu. Poselskie lub komisyjne projekty ustaw są kierowane przez Marszałka Sejmu do wymaganego
przez ustawy zaopiniowania przed ich pierwszym czytaniem w Sejmie, jeśli nie były wcześniej poddane konsultacjom (art. 34
ust. 3 Regulaminu Sejmu). Inne akty normatywne, czyli zasadniczo rozporządzenia, podlegają opiniowaniu przed nadaniem im mocy
obowiązującej przez właściwy organ.
3.2. W procedurze opiniowania należy wyróżnić z jednej strony organ decydujący – zasięgający opinii, czyli dokonujący danego
rozstrzygnięcia, np. wydający dany akt albo sporządzający jego projekt, a z drugiej strony, podmiot opiniujący. Opinia wyraża
stanowisko podmiotu opiniującego. Jej treść nie jest prawnie wiążąca dla organu zasięgającego opinii. Opinia ma służyć wzbogaceniu
przesłanek, na podstawie których organ decydujący podejmuje rozstrzygnięcie w kwestiach poddanych konsultacji. Zgodnie z orzecznictwem
Trybunału, procedura opiniowania zakłada po stronie organu decydującego obowiązek przedstawienia informacji o projekcie decyzji
prawotwórczej, zaś po stronie podmiotów opiniujących, możliwość prezentowania różnych stanowisk. Uchwalanie ustaw z mocy Konstytucji
stanowi kompetencję Sejmu, a rola podmiotów opiniujących ogranicza się do zajęcia stanowiska, pozwalającego Sejmowi na zapoznanie
się z ich poglądem w danej kwestii (zob. wyroki z: 17 marca 1998 r., sygn. U 23/97 (OTK ZU nr 2/1998, poz. 11; 8 listopada
2005 r., sygn. SK 25/02, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 112).
Jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii wynika z przepisów prawa, brak zwrócenia się o opinię albo nieprawidłowy przebieg procedury
opiniodawczej powodują, że dane rozstrzygnięcie jest wadliwe. Kwestia, jaki jest to rodzaj wadliwości, a zwłaszcza czy jej
skutkiem jest nieważność aktu, nie może być rozpatrywana abstrakcyjnie.
Brak związania organu decydującego treścią opinii nie oznacza, że opinia nie ma dla niego żadnego znaczenia. Organ ten powinien
rozważyć, czy treść opinii nie wpływa na zmianę dotychczasowych założeń lub projektu aktu, a także poinformować o sposobie
odniesienia się do uzyskanej opinii. Może to nastąpić, w zależności od sytuacji, w różnych formach, np. przez udzielenie odpowiedzi
podmiotowi opiniującemu albo ustosunkowanie się do treści opinii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
3.3. Realizacja kompetencji opiniodawczych w toku prac legislacyjnych w parlamencie polega na zajmowaniu stanowiska przez
KRS wobec projektów ustaw dotyczących sądownictwa i sędziów. Przebieg procesu legislacyjnego powinien być tak zorganizowany,
aby KRS miała realną możliwość zajęcia stanowiska w formie swoistej dla organów kolegialnych, tj. przez podejmowanie uchwał.
Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 czerwca 1998 r. o sygn. K 3/98. Brak opinii KRS przesądził wówczas
o orzeczeniu niezgodności z Konstytucją kwestionowanej ustawy. Trybunał wskazał przy tym przesłanki takiego rozstrzygnięcia,
a mianowicie: „Po pierwsze, przed zakończeniem sejmowych prac ustawodawczych nie doszło do wyrażenia stanowiska KRS (…), jako
że nie doszło do zwołania posiedzenia Rady na ten temat (…). Po drugie, nie było też możliwości wyrażenia takiego stanowiska,
jako że pomiędzy zgłoszeniem poprawki (…), a uchwaleniem ustawy w trzecim czytaniu minęły tylko cztery dni, a w tym czasie
(…) Rada nie mogła się ustosunkować do tej poprawki. Po trzecie, nie można było wykorzystać stanowiska Rady dotyczącego projektu
rządowego, bo art. 6 objął materię nową, której w ogóle nie normowano w projekcie rządowym”.
Uchwały zawierające opinie o projektach ustaw znajdujących się w toku procedury legislacyjnej w parlamencie powinny być podejmowane
na wniosek Marszałka Sejmu lub z własnej inicjatywy Rady. Oprócz uchwał inną, stosowaną w praktyce, formą konsultacji, jest
udział przewodniczącego KRS lub członków w pracach komisji sejmowych lub w wysłuchaniach publicznych. Przewodniczący i wyznaczeni
członkowie KRS w toku prac ustawodawczych prezentują stanowisko Rady i działają z jej upoważnienia (por. § 20 ust. 2 Regulaminu
szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa, stanowiącego załącznik do uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia
22 lipca 2011 r. w sprawie regulaminu szczegółowego trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa, M. P. z 2011 r. Nr 72, poz.
712).
3.4. Opiniowanie rządowych projektów ustaw przed ich wniesieniem do Sejmu następuje w formie uchwał KRS podejmowanych na wniosek
organu przygotowującego projekt lub z własnej inicjatywy Rady albo w formie prezentowania stanowiska Rady przez jej upoważnionych
przedstawicieli biorących udział w konferencjach uzgodnieniowych, dotyczących projektów ustaw.
Ze względu na dynamiczny charakter prac nad projektami ustaw w rządzie, w trakcie których treść projektów ulega zmianie, powstaje
pytanie, czy przedmiotem opiniowania musi być ostateczny tekst projektu w takiej postaci, w jakiej jest przesyłany do Sejmu.
Zdaniem Trybunału, decydujące powinno być kryterium materialne (treściowe), a nie formalne. Nie ma podstaw do sformułowania
ogólnego wymagania, aby KRS opiniowała finalny rządowy projekt ustawy bezpośrednio przed jego skierowaniem do Sejmu, jeśli
opiniowane były wcześniejsze wersje projektu, a późniejsze zmiany nie miały zasadniczego charakteru i nie dezaktualizują treści
opinii. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał, że procedura opiniowania projektów aktów normatywnych powinna
mieć charakter rzeczywisty, a nie formalny. Obowiązek zasięgania opinii może być realizowany we wcześniejszych stadiach postępowania
ustawodawczego, czyli w ramach prac rządowych nad projektem ustawy. Jeśli pomimo wprowadzenia poprawek i uzupełnień projekt
stanowi wynik wykonania tych samych założeń, brak jest potrzeby ponownego kierowania go do konsultacji. Kwestia ścisłego dochowania
rygorów formalnych towarzyszących formułowaniu i wypowiadaniu opinii schodzi na dalszy plan wobec mającego faktyczne znaczenie
uzyskania przez organ prawodawczy opinii odnośnie do materii regulowanej w projektowanym akcie normatywnym. Trybunał podkreślał,
że „wymóg opiniowania regulacji przez KRS jest spełniony, jeśli w przewidzianej prawem formie zajęła ona stanowisko na etapie
rządowych prac legislacyjnych, a zasadnicze elementy regulacji nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący treść opinii” (wyrok
TK z 13 czerwca 2013 r., sygn. P 35/12, niepubl.; zob. również orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr
6/1996, poz. 49 oraz wyroki z: 27 listopada 2000 r., sygn. U 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293 i 18 stycznia 2005 r., sygn.
K 15/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 5). Należy ponadto zauważyć, że skoro opinia KRS nie jest prawnie wiążąca i służy poszerzeniu
wiedzy organu przygotowującego projekt ustawy, a także dostarczeniu mu materiału do podjęcia rozstrzygnięcia, nie zawsze jest
potrzebne uzyskiwanie opinii o wszelkich, nawet szczegółowych rozwiązaniach. Niekiedy wystarczy ogólna ocena KRS poszczególnych
konstrukcji prawnych.
Odmienne stanowisko, stosownie do którego wymagane jest opiniowanie ostatecznego rządowego projektu ustawy, byłoby nawet niekiedy
dysfunkcjonalne. Udostępnienie KRS projektu rządowego na końcowym etapie mogłoby oznaczać w praktyce utratę możliwości wcześniejszego
poznania stanowiska KRS przez rząd i wywarcia realnego wpływu przez KRS na treść projektu ustawy. Z Konstytucji i ustawy nie
da się wyinterpretować obowiązku kilkukrotnego przeprowadzania konsultacji przed wniesieniem projektu do Sejmu, jakkolwiek
tak się w praktyce dzieje. Ponadto prawidłowa procedura zasięgania opinii KRS wymaga czasu na odniesienie się do tej opinii
przez organ sporządzający projekt ustawy. W razie przedłożenia do zaopiniowania ostatecznego projektu ustawy oznaczałoby to
potrzebę zarezerwowania czasu na oczekiwanie na opinię, a następnie jej analizę i ewentualne uwzględnienie uwag. Mogłoby to
w konsekwencji prowadzić do sporządzenia kolejnego projektu, który zgodnie z logiką dyskutowanego tu stanowiska powinien być
znowu przedstawiony KRS do zaopiniowania. Spowodowałoby to niewątpliwie opóźnienie i skomplikowanie procesu prawotwórczego.
Należy podkreślić, że stosownie do art. 34 ust. 3 zdanie pierwsze Regulaminu Sejmu uzasadnienie projektu ustawy wnoszonego
do Sejmu powinno przedstawiać wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach,
w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. Nie ma natomiast prawnego obowiązku dołączania
do projektu ustawy samych tekstów opinii, ani wyróżniania organów lub organizacji, od których pochodzą.
3.5. W kontekście powyższych ustaleń niezbędne było dokonanie analizy udziału KRS w pracach nad projektem zaskarżonej ustawy.
W toku prac nad projektem ustawy przed skierowaniem go do Sejmu, Minister Sprawiedliwości dwukrotnie, a mianowicie 30 kwietnia
2009 r. oraz 8 października 2009 r., przesyłał KRS projekt ustawy zmieniającej do zaopiniowania. KRS zajęła stanowisko zajęła
stanowisko wobec tych projektów w piśmie z 9 września 2009 r. oraz w opinii z 12 marca 2010 r. Jeszcze wcześniej, gdyż 4 czerwca
2009 r., KRS zajęła stanowisko wobec planowanych zmian w p.u.s.p. Ponadto, jak wynika z pisma Ministra Sprawiedliwości z 2
maja 2013 r., posiedzenia konsultacyjne z przedstawicielami KRS dotyczące późniejszej wersji projektu ustawy odbyły się 20
listopada i 2 grudnia 2009 r., a ostatnie spotkania miały miejsce: 19 lutego, 9 kwietnia, 28 maja, 8 i 23 czerwca oraz 1 lipca
2010 r.
Z porównania treści projektów przesłanych KRS do zaopiniowania z treścią projektu wniesionego przez Radę Ministrów do Sejmu
wynika, że późniejsze zmiany w projekcie rządowym nie polegały na wprowadzeniu nowych materii, rozwiązań lub instytucji prawnych.
Za istotną można uznać jedynie zmianę dotyczącą art. 32b § 1 p.u.s.p. Przepis ten w projekcie przesłanym KRS do zaopiniowania
przewidywał, że Minister Sprawiedliwości odwołuje dyrektora sądu, w razie negatywnego zaopiniowania jego sprawozdania przez
zgromadzenie ogólne sędziów apelacji. Projekt przesłany do Sejmu przewidywał natomiast, że Minister Sprawiedliwości może odwołać
dyrektora sądu we wskazanej sytuacji; takie rozwiązanie znalazło się też w uchwalonej ustawie. Należy jednak zauważyć, że
w swoich stanowiskach KRS obszernie i krytycznie odnosiła się w całości do zmiany pozycji dyrektora sądu i jego podległości
Ministrowi Sprawiedliwości (zob. stanowisko KRS z 9 września 2009 r., s. 4 i 5). Nie można zatem uznać, że zagadnienie pozycji
dyrektorów sądów i ich relacji do Ministra Sprawiedliwości nie było przedmiotem opinii KRS i nie było znane.
W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy została zamieszczona ocena skutków regulacji. Wskazano w niej, że pod wpływem uwag
zgłaszanych w toku konsultacji zostały wprowadzone do projektu istotne zmiany, dotyczące przede wszystkim regulacji samorządu
sędziowskiego oraz nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, organów sądów, ocen kwalifikacji kandydatów do objęcia
stanowisk sędziowskich, statusu sędziego, referendarza sądowego i asystenta sędziego. Nie zostały natomiast uwzględnione uwagi
dotyczące m.in. struktury organizacyjnej sądownictwa, podziału kompetencji prezesa i dyrektora sądu czy ocen okresowych sędziów
(zob. druk sejmowy nr 3655/VI kadencja Sejmu). Z uzasadnienia rządowego wynikał zatem sam fakt konsultacji z KRS, jej zakres
i przedmiot oraz rezultaty, tj. kwestie, w których stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa zostało uwzględnione, a w których
nie uzyskało aprobaty. Za nietrafny należy uznać argument wyrażony w stanowisku Prokuratora Generalnego, że posłowie podejmujący
decyzję w przedmiocie wskazanej nowelizacji p.u.s.p. nie mieli możliwości zapoznania się z poglądem KRS co do proponowanych
zmian.
3.6. Przedstawiciele KRS prezentowali swoje opinie o projektowanych zmianach ustawowych w toku prac nad projektem ustawy w
Sejmie. Podczas pierwszego czytania ustawy 14 grudnia 2010 r. na posiedzeniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka byli
obecni i zabierali głos w dyskusji przewodniczący KRS oraz członkowie Rady. Przewodniczący KRS – odnosząc się do proponowanych
zmian – negatywnie ocenił m.in. proponowaną w projekcie instytucję nadzoru nad sędziami przez sędziów wizytatorów. Członkowie
KRS stawiali zarzuty m.in. odnośnie przewidzianych w projekcie: komisji konkursowej na stanowisko sędziego, zasad wybierania
dyrektora sądu oraz jego kompetencji, a także ocen okresowych sędziów. Po pierwszym czytaniu, 11 stycznia 2011 r. sejmowa
Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka przeprowadziła wysłuchanie publiczne w odniesieniu do projektu ustawy. W posiedzeniu
udział wzięli przewodniczący KRS oraz członkowie Rady, którzy zabrali głos w dyskusji oraz zgłaszali liczne zastrzeżenia co
do projektu ustawy, dotyczące m.in. instytucji nadzoru sprawowanej przez sędziów wizytatorów, ocen okresowych sędziów, pozycji
i kompetencji dyrektora sądu, powołania komisji konkursowej na stanowisko sędziego, samorządu sędziowskiego i zgromadzeń ogólnych
sędziów w sądach, w tym większości głosów potrzebnej do podejmowania uchwał przez zgromadzenia, modelu nadzoru administracyjnego
nad działalnością sądów, organizacji sądów, delegacji asystentów sędziów, szkoleń sędziów oraz wyboru sędziów do KRS. Podczas
drugiego czytania projektu ustawy zmieniającej w Sejmie głos w dyskusji zabrał wiceprzewodniczący KRS, wskazując m.in. stanowisko
KRS dotyczące pozycji dyrektorów sądów, zasad tworzenia wydziałów w sądach i procedury delegowania sędziów. Wiceprzewodniczący
KRS podkreślił, że członkowie KRS aktywnie brali udział w pracach parlamentarnych, zaś część zgłoszonych uwag została uwzględniona
(zob. Sprawozdanie Stenograficzne z 95 posiedzenia Sejmu VI kadencji, 29 czerwca 2011 r.).
Podczas prac w Sejmie nad projektem ustawy zmieniającej zostało podtrzymane i rozwinięte przez członków KRS stanowisko wyrażone
w opiniach sporządzonych w czasie prac na etapie rządowym. Trybunał nie ma informacji, aby w tym czasie były podejmowane uchwały
KRS formułujące opinie o tym projekcie. Należy jednak stwierdzić, że w odróżnieniu od sytuacji, jaka wystąpiła w sprawie,
w której został wydany powołany wyżej wyrok z 24 czerwca 1998 r. o sygn. K 3/98, gdy poprawka do projektu ustawy została zgłoszona
cztery dni przed uchwaleniem ustawy, w obecnej sprawie nie było żadnych przeszkód do podejmowania uchwał przez KRS. Od pierwszego
czytania do uchwalenia ustawy przez Sejm upłynęło bowiem ponad osiem miesięcy. Stosownie do obowiązującego w czasie prac legislacyjnych
nad ustawą zmieniającą rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego
trybu działania Krajowej Rady Sądownictwa oraz postępowania przed Radą (Dz. U. Nr 219, poz. 1623, ze zm.) porządek posiedzeń
plenarnych Rady przygotowuje jej Prezydium (§ 2 ust. 5). Według § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, zwołując posiedzenie Rady,
Przewodniczący przesyła jej członkom zawiadomienie o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad. Zawiadomienia oraz materiały
będące przedmiotem rozpatrzenia przez Radę powinny być doręczone nie później niż na 14 dni przed terminem posiedzenia. Według
§ 9 ust. 2 zdanie drugie, porządek obrad może być rozszerzony o sprawy, których pilność rozpatrzenia jest uzasadniona. Tak
więc przewodniczący lub członkowie KRS, biorący aktywnie udział w pracach sejmowych i śledzący zmiany wprowadzane w projekcie
ustawy, a także wcześniej biorący udział w konferencjach uzgodnieniowych w rządzie, przed wniesieniem projektu ustawy do Sejmu,
mieli realną możliwość postawienia zagadnień związanych z tą kwestią na forum KRS i podjęcia stosownych uchwał.
3.7. W świetle powyższych ustaleń niezasadny jest więc zarzut naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego
państwa prawnego w związku z wynikającą z art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu. Analiza okoliczności prac nad projektem ustawy
zmieniającej prowadzi do konkluzji, że nie doszło do ograniczenia możliwości realizacji przez Krajową Radę Sądownictwa jej
podstawowej, konstytucyjnej funkcji. Należy uznać zatem, że nie ma podstaw do orzeczenia, że kwestionowana ustawa została
uchwalona w trybie nieodpowiadającym konstytucyjnym wymaganiom zawartym w art. 186 ust. 1 Konstytucji, a wobec tego także
wymaganiom wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego w związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji
zasadą legalizmu.
Podany jako kolejny wzorzec kontroli art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS z 2001 r. nie może być wzorcem kontroli w niniejszej
sprawie, bo niedopuszczalna jest tzw. pozioma kontrola ustaw (por. np. orzeczenie z 18 października 1994 r., sygn. K 2/94,
OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36; wyroki z: 13 września 2005 r., sygn. K 38/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 92; 21 października
2008 r., sygn. SK 51/04, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 140; 13 marca 2007 r. o sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; postanowienie
TK z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52). Wobec tego postępowanie podlega w tym zakresie umorzeniu
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Powyższa konkluzja otwiera drogę do odniesienia się przez Trybunał Konstytucyjny do zarzutów dotyczących poszczególnych przepisów
p.u.s.p.
4. Ocena zgodności art. 9 i art. 9a p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
4.1. Pierwsza grupa zarzutów wnioskodawcy odnosi się do norm o charakterze systemowym, zawartych w art. 9 i art. 9a p.u.s.p.,
w których ustawodawca określił ogólne zasady oddziaływania Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów na działalność administracyjną
sądów. Przepisy te zawierają rozwiązania dotyczące sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, w tym także
rozłożenia kompetencji w tej dziedzinie między poszczególne organy.
Zaskarżone przepisy, łącznie z art. 1 § 2 i 3 oraz art. 8 p.u.s.p., przydatnymi do odczytania norm będących przedmiotem kontroli,
mają następujące brzmienie:
Art. 1 „§ 2. Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych
oraz Sądu Najwyższego.
§ 3. Sądy powszechne wykonują również inne zadania z zakresu ochrony prawnej, powierzone w drodze ustaw”.
Art. 8 „Działalność administracyjna sądów polega na:
1) zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd
zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3;
2) zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których
mowa w art. 1 § 2 i 3.
Art. 9. Nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 1, sprawuje Minister Sprawiedliwości, na
zasadach określonych w dziale I rozdziale 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.
1240, [ze zm.]).
Art. 9a § 1. Wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2, sprawują prezesi sądów.
§ 2. Zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2, sprawuje Minister Sprawiedliwości
przez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości w trybie art. 77”.
Z analizy petitum i uzasadnienia wniosku wynika, że zarzuty wnioskodawcy wobec art. 9 i art. 9a p.u.s.p. koncentrują się wokół dwóch zasadniczych
zagadnień. Po pierwsze, KRS zarzuca, że ustawodawca w art. 9 i art. 9a p.u.s.p., w połączeniu z wprowadzeniem w art. 8 p.u.s.p.
nowej definicji działalności administracyjnej sądów, dokonał rozszerzenia zakresu nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością
administracyjną sądów w porównaniu z wcześniejszym stanem prawnym. W szczególności wnioskodawca zarzuca, że zgodnie z art.
9a § 2 p.u.s.p. Minister Sprawiedliwości sprawuje zwierzchni nadzór nad tą częścią działalności administracyjnej sądów, która
służy zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań w zakresie
sprawowania wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej. Po drugie, zdaniem KRS wprowadzone w art. 9 i art. 9a p.u.s.p. oraz
rozwinięte w dalszych zaskarżonych przepisach tej ustawy rozwiązania dotyczące nadzoru nad sądami powszechnymi powodują, że
część działalności administracyjnej sądu, wskazana w znowelizowanym art. 8 pkt 1 p.u.s.p., staje się zadaniem władzy wykonawczej
– administracji rządowej.
Wskazane unormowania, zdaniem KRS, są niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, gdyż nadmiernie wzmacniają władzę
wykonawczą, ograniczając odrębność i niezależność władzy sądowniczej. Według wnioskodawcy, art. 173 Konstytucji nie odnosi
odrębności i niezależności sądów od innych władz jedynie do sfery wymiaru sprawiedliwości. KRS wskazuje, że w kwestionowanym
modelu nadzoru nad sądami ingerencja władzy wykonawczej w działalność administracyjną sądów nie oznacza współdziałania władz,
o którym stanowi preambuła Konstytucji, lecz przekazanie części działalności sądów powszechnych na rzecz administracji rządowej.
4.2. Zasada podziału i równowagi władzy była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Trybunału, również w kontekście pozycji
władzy sądowniczej (zob. wyroki TK z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41; 18 lutego 2004 r., sygn.
K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114; 19 lipca 2005 r.,
sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81; 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119; 15 stycznia
2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3 oraz 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 29).
Stosownie do art. 10 ust. 1 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej,
władzy wykonawczej oraz władzy sądowniczej. Konstytucja z 1997 r. nie ogranicza się do statycznego wyrażenia zasady podziału
władzy, polegającego na zaliczeniu organów państwa do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich odrębności, ale ujmuje stosunki
między władzami w sposób dynamiczny, co wyraża się w formule ich równoważenia się. Istotą zasady wyrażonej w art. 10 ust.
1 Konstytucji jest zarówno funkcjonalny podział władzy, jak i stan równoważenia się władz, w celu gwarantowania poszanowania
kompetencji każdej z nich i stworzenia podstaw do stabilnego działania mechanizmów demokratycznego państwa prawa (zob. wyroki
z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 oraz 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12).
Podział władz oznacza, że każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co
więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty.
Z kolei wyrażona w art. 10 ust. 1 Konstytucji formuła „równoważenie się” władz oznacza oddziaływanie władz na siebie i wzajemne
uzupełnianie ich funkcji. Istotą zasady podziału i równowagi władzy jest więc funkcjonalny podział władzy, a ponadto stan
równoważenia się władz, celem gwarantowania poszanowania kompetencji każdej z nich i stworzenia podstaw do stabilnego działania
mechanizmów demokratycznego państwa prawa (zob. wyroki z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 oraz 27 marca 2013 r., sygn. K
27/12). Każda z władz powinna dysponować takimi instrumentami, które pozwalają jej hamować działania władz pozostałych. Zasada
ta, wyrażana przez znaną formułę checks and balances, jest jedną z zasad ustrojowych i zarazem jedną z najistotniejszych i najlepiej sprawdzonych w praktyce reguł demokracji (zob.
wyroki z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03). „Równoważenie się władz” jest ponadto wzbogacone przez wymaganie „współdziałania
władz”, o którym mowa we wstępie do Konstytucji. Poszczególne władze są zobowiązane do współdziałania w celu zapewnienia rzetelności
i sprawności działania instytucji publicznych.
4.3. Sposób ujęcia zasady podziału i równowagi władz oddziałuje na pozycję władzy sądowniczej w systemie władz i dla wzajemnych
ich relacji. Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, że art. 173 Konstytucji, stosownie do
którego sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, nie narusza podstawowej zasady wyrażonej w art. 10
Konstytucji (zob. wyrok z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99 i 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03). Ze względu na zakres zaskarżenia
w niniejszej sprawie z dalszych rozważań na temat władzy sądowniczej zostały wyłączone trybunały.
O ile w odniesieniu do władzy ustawodawczej lub wykonawczej występuje zjawisko przecinania się kompetencji władz, o tyle dla
władzy sądowniczej charakterystyczne jest odseparowanie od pozostałych władz (zob. orzeczenia z: 21 listopada 1994 r., sygn.
K 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 39; 22 listopada 1995 r., sygn. K 19/95, OTK ZU nr 3/1995, poz. 35; wyroki z: 14 kwietnia
1999 r., sygn. K 8/99 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04). Do istoty wymiaru sprawiedliwości należy bowiem, że jest on
sprawowany wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogą władczo ingerować w tę dziedzinę. Wynika to ze szczególnego powiązania
władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostek (zob. orzeczenie z 21 listopada 1994 r., sygn. K 6/94 oraz wyrok z
27 marca 2013 r., sygn. K 27/12; P. Sarnecki, uwagi do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom V, Warszawa 2007, s. 13). Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i literaturze, wskazuje się, że w przypadku
władzy sądowniczej „jądro kompetencyjne” polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (zob. wyroki z 19 lipca 2005 r., sygn.
K 28/04 i 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07; zob. również L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Zarys wykładu, Warszawa 2012, s. 76).
Dla niniejszej sprawy szczególne znaczenie ma spostrzeżenie, że władzę sądowniczą można ujmować w znaczeniu funkcjonalnym
i organizacyjnym (podmiotowym). To rozróżnienie można spotkać, jakkolwiek w różnych wariantach, w literaturze prawniczej i
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest ono przydatne dla interpretacji art. 10 i art. 173 Konstytucji. Władzą sądowniczą w
znaczeniu funkcjonalnym jest wymierzanie sprawiedliwości, a także wykonywanie innych zadań z zakresu ochrony prawnej (zob.
L. Garlicki, uwagi do art. 175, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom IV, Warszawa 2005, s. 4 oraz cytowana tam literatura i orzecznictwo). W znaczeniu organizacyjnym władza sądownicza to
natomiast system organów państwowych – sądów. Między władzą sądowniczą w znaczeniu organizacyjnym a w znaczeniu funkcjonalnym
występują oczywiście powiązania, polegające na tym, że charakterystyczne funkcje wraz z odpowiadającymi im kompetencjami w
dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej są przypisane wyodrębnionym i wyspecjalizowanym organom państwowym –
sądom (zob. A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo”, z. 7/1998, s. 5; W. Sanetra, Sądy powszechne i Sąd Najwyższy jako władza sądownicza, „Przegląd Sądowy”, nr 6/2008, s. 5-6).
Odrębność i niezależność sądów, w rozumieniu art. 173 Konstytucji, zakłada oddzielenie sądownictwa od organów innych władz,
tak aby zapewnić sądom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. Odrębność taką należy rozumieć jako
odrębność organizacyjną, co oznacza, że władza sądownicza jest osobną, autonomiczną strukturą organizacyjną w systemie organów
państwa, a także jako odrębność funkcjonalną, co oznacza, że na wymierzanie sprawiedliwości w ramach władzy sądowniczej nie
ma wpływu ani władza ustawodawcza, ani władza wykonawcza (zob. J. Trzciński, uwagi do art. 173, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 1999, s. 11; B. Banaszak, uwagi do art. 173, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 871). Ani władza ustawodawcza, ani wykonawcza nie mogą zatem sprawować wymiaru sprawiedliwości, ani wkraczać
w te dziedziny, w których sędziowie są niezawiśli (zob. wyroki TK z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04 i 29 listopada 2005 r.,
sygn. P 16/04).
Wyodrębnienie władzy sądowniczej nie oznacza jednak jej pełnej izolacji od innych organów państwa oraz zerwania wszelkich
relacji i odniesień do pozostałych władz. Prawne podstawy działalności sądów zawarte są w ustawach, czyli w aktach pochodzących
od parlamentu, zaś sędziowie są powoływani przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Te lub inne jeszcze powiązania
władz nie mogą jednak naruszać wskazanej wyżej odrębności władzy sądowniczej oraz oddziaływać na działalność orzeczniczą sądów.
Rozstrzygnięcia sądów poddawane są kontroli sądów wyższych na zasadach i w formach określonych w Konstytucji i ustawach.
Jakkolwiek oba aspekty władzy sądowniczej: funkcjonalny i organizacyjny, są ściśle powiązane, ich odróżnianie jest istotne.
Chodzi głównie o to, że działalność będąca wykonywaniem funkcji władzy sądowniczej, czyli sprawowanie wymiaru sprawiedliwości
i udzielanie ochrony prawnej, jest podstawową działalnością sądów jako jednostek organizacyjnych władzy sądowniczej, ale nie
jedyną. W sądach jest bowiem prowadzona także działalność administracyjna. W jej ramach można wyróżnić działalność administracyjną
związaną z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości oraz działalność administracyjną niezwiązaną z wymiarem sprawiedliwości, ale
mającą na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania sądu jako jednostki organizacyjnej.
Jeśli chodzi o osoby zatrudnione w sądach, można wśród nich wyróżnić osoby sprawujące wymiar sprawiedliwości i wykonujące
zadania z zakresu ochrony prawnej, czyli wykonujące funkcje władzy sądowniczej (sędziów i referendarzy sądowych) oraz pozostałych
pracowników wykonujących zadania w zakresie działalności administracyjnej sądu.
Dużą wagę w kontekście niniejszej sprawy ma stwierdzenie, że cała działalność administracyjna sądów ma charakter służebny
i jest podporządkowana działalności podstawowej sądów, o której mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p. Tak więc organizacja administracji
sądowej i sposób jej funkcjonowania mają wspierać prawidłowe sprawowanie przez sąd wymiaru sprawiedliwości i wykonywanie zadań
z zakresu ochrony prawnej, a zdolność osiągnięcia takiego stanu jest jednym z podstawowych kryteriów oceny tej administracji.
Dalszymi kryteriami są działanie zgodne z prawem i efektywność. Ujmując to zagadnienie od drugiej strony: brak wsparcia dla
podstawowych funkcji sądu, a tym bardziej utrudnianie ich wykonywania przez administrację sądową są okolicznościami, które
sprzeciwiają się racji bytu tej administracji. Administracja sądowa nie może być oceniana samoistnie, bez uwzględnienia celu
jej utworzenia.
Stwierdzenia powyższe mogą się wydać oczywiste, ale mają istotne znaczenie dla oceny zarzutów wnioskodawcy. Są one bowiem
pomocne przy wykładni i stosowaniu przepisów p.u.s.p., w tym także przepisów zakwestionowanych przez KRS. Należy wymagać,
aby relacje między działalnością administracyjną sądów a sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości i udzielaniem ochrony prawnej
były ukształtowane z uwzględnieniem sformułowanej wyżej zależności. W tym świetle należy rozpatrywać także kwestię nadzoru
nad działalnością administracyjną sądów. Dotyczy to organizacji, zakresu i środków nadzoru nad działalnością administracyjną
sądów. Kompetencje w zakresie nadzoru administracyjnego nie mogą prowadzić do ingerencji w sprawowanie wymiaru sprawiedliwości
i wykonywanie zadań z zakresu ochrony prawnej, a zwłaszcza naruszać lub osłabiać niezawisłości sędziowskiej.
Problem konstytucyjny objęty wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa dotyczy kwestii, czy sprawowanie nadzoru administracyjnego
nad sądami powszechnymi może zostać ustawowo powierzone organowi władzy wykonawczej – Ministrowi Sprawiedliwości, a także
czy zakres oraz formy tego nadzoru nie naruszają zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej.
4.4. W świetle ustawodawstwa wyróżnia się dwa rodzaje nadzoru nad sądami – nadzór judykacyjny sprawowany przez Sąd Najwyższy
oraz nadzór administracyjny, który sprawuje Minister Sprawiedliwości. Rozróżnienie to znajduje także odbicie w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki TK z: 16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 44 i 15 stycznia
2009 r., sygn. K 45/07). W literaturze wyodrębnia się również nadzór służbowy nad sędziami powierzony sądom dyscyplinarnym,
określony w art. 107 i n. p.u.s.p. (zob. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2009, s. 47).
Nadzór judykacyjny jest sprawowany przez Sąd Najwyższy i znajduje podstawę w art. 183 ust. 1 Konstytucji i art. 7 p.u.s.p.
Środki nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego nad orzecznictwem sądów powszechnych, zarówno instancyjne, jak i pozainstancyjne,
służą prawidłowemu rozstrzygnięciu konkretnych spraw cywilnych lub karnych, a przede wszystkim – ujednoliceniu orzecznictwa
sądowego. Nadzór judykacyjny jest sprawowany przez rozpoznawanie skarg kasacyjnych i zażaleń w sprawach cywilnych (art. 3981 i art. 3941 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) oraz kasacji i wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczenia
w sprawach karnych (art. 519 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.),
podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnianie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w wykładni prawa
(art. 60 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz. U. z 2013 r., poz. 499; dalej: ustawa o SN) oraz podejmowanie
uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości co do wykładni prawa w konkretnej sprawie
(art. 59 ustawy o SN) – zob. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych…, s. 47-49).
Nadzór judykacyjny nie był przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie; należy go wyraźnie odróżnić od nadzoru administracyjnego,
sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów.
4.5. Art. 9 p.u.s.p., w brzmieniu obowiązującym przed 28 marca 2012 r., był przedmiotem kontroli Trybunału w cytowanym wyżej
wyroku z 15 stycznia 2009 r. o sygn. K 45/07. Przepis kontrolowany w omawianym wyroku ustanawiał ogólną zasadę zwierzchniego
nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów. We wskazanej sprawie, wszczętej wnioskiem Krajowej
Rady Sądownictwa, Trybunał orzekł, że art. 9 p.u.s.p. jest zgodny z art. 2, art. 10, art. 173, art. 176 ust. 2 i art. 178
ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał stwierdził, że uwzględniając zasadę podziału
i równowagi władzy, działalność administracyjna sądów może znajdować się pod zwierzchnim nadzorem Ministra Sprawiedliwości.
Warunkiem zgodnego z tą zasadą nadzoru administracyjnego jest wszakże to, aby czynności wykonywane w jego ramach nie wkraczały
w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli. Trybunał przyjął, że takie gwarancje są zachowane, gdyż kompetencje Ministra
Sprawiedliwości związane z wykonywaniem nadzoru nad administracją sądową określone są w p.u.s.p.
Dokonując analizy pojęcia „nadzór administracyjny nad sądami”, Trybunał wskazał, że pojęcie nadzoru w p.u.s.p. należy interpretować
w sposób odpowiadający celowi, jakiemu ma służyć ta instytucja, tj. wpływaniu na bieg spraw administracyjnych sądu, bez ingerencji
w sprawowanie przez niego wymiaru sprawiedliwości. Konieczność funkcjonowania nadzoru administracyjnego wynika z tego, że sąd jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną, która jest wyposażona w środki materialne i budżetowe. Musi zatem mieć administrację,
a jej funkcjonowanie powinno podlegać weryfikacji. Nadzór administracyjny nad działalnością sądów polega zatem na „weryfikacji
zewnętrznej, formalnej działalności administracyjnej sądów”. Wskazana definicja nadzoru administracyjnego jest również akceptowana
w literaturze (zob. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych…, s. 125).
4.6. Wobec zarzutu wnioskodawcy dotyczącego rozszerzenia zakresu nadzoru administracyjnego nad sądami, należy dokonać analizy
i oceny zmian ustawowych wprowadzonych w ustawie zmieniającej dotyczących zakresu pojęcia „działalność administracyjna” sądów
oraz nadzoru sprawowanego nad tą działalnością.
W tym kontekście należy przytoczyć treść art. 8 § 1 p.u.s.p., w brzmieniu obowiązującym przed 28 marca 2012 r., a także związane
z tym orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wskazany przepis stanowił, że „[d]ziałalność administracyjna sądów ma na celu
zapewnienie sądom odpowiednich warunków wykonywania ich zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3” tej ustawy, tj. sprawowania
wymiaru sprawiedliwości oraz wykonywania powierzonych w drodze ustaw zadań z zakresu ochrony prawnej. Uwzględniając ówczesny
stan prawny, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 stycznia 2009 r. o sygn. K 45/07 stwierdził, że „działalność administracyjna
sądu jest to wszelka działalność zarządzająca i organizatorska sądów, inna aniżeli związana z czynnościami jurysdykcyjnymi
sądu”. Do pojęcia działalności administracyjnej sądu należy również zaliczyć „tok i sprawność postępowania”. Trybunał rozróżnił
w tym zakresie pojęcie administracji sądowej w znaczeniu wąskim i szerokim. Na administrację sądową w znaczeniu wąskim składa
się „bezpośrednie dysponowanie środkami rzeczowymi i sprawami osobowymi sądu w zakresie, jaki jest konieczny do zapewnienia
właściwego i ciągłego funkcjonowania sądu (między innymi czynności i decyzje związane z finansami sądu, księgowością, biurem
podawczym, czynnościami sekretariatów, wyposażeniem sądów)”. Czynności administracyjne sensu stricto obejmują także „pewien zakres spraw dotyczących spraw osobowych zarówno sędziów jak i urzędników sądowych, czynności porządkowe
wykonywane w trakcie sądzenia lub bezpośrednio związane z orzekaniem (np. wydawanie odpisów, zaświadczeń)”. Natomiast przez
administrację sądową w znaczeniu szerokim należy rozumieć „działalność administrowania (administrowanie) oraz nadzór administracyjny
(służbowy) wynikający z podległości służbowej, polegający na kontrolowaniu należytego biegu urzędowania, sprawdzaniu stosowania
zarządzeń i instrukcji przez organy administracji sądowej, czuwaniu nad przestrzeganiem obowiązków przez sędziów i innych
pracowników sądu oraz na analizie orzecznictwa sądowego”.
Zasady dotyczące nadzoru nad działalnością administracyjną sądów były określone w art. 9 p.u.s.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem,
zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów sprawował Minister Sprawiedliwości osobiście oraz przez właściwą
służbę nadzoru. Natomiast „podstawowe zadania z zakresu zwierzchniego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów bezpośrednio
związaną z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości” były wykonywane przez sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości
w trybie określonym w art. 77 p.u.s.p. Jak wskazano powyżej art. 9 p.u.s.p., w brzmieniu obowiązującym przed 28 marca 2012
r., był przedmiotem oceny konstytucyjnej w wyroku o sygn. K 45/07.
4.7. Ustawa zmieniająca wprowadziła nowe zasady nadzoru administracyjnego nad sądami, które opierają się na wyraźnym podziale
działalności administracyjnej sądu na dwa odrębne obszary. Z jednej strony, działalność administracyjna sądu określona w art.
8 pkt 1 p.u.s.p. polega na zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu
i wykonywania przez sąd zadań w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej. Z drugiej zaś, działalność
administracyjna sądu określona w art. 8 pkt 2 p.u.s.p. polega na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu,
bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej. Odrębny
charakter tych dwóch sfer działalności administracyjnej sądu powoduje odmienne ukształtowanie reguł dotyczących sprawowania
nad nimi nadzoru.
4.8. Zgodnie z art. 9 p.u.s.p., w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą, nadzór administracyjny nad działalnością sądów,
o której mowa w art. 8 pkt 1, sprawuje Minister Sprawiedliwości, na zasadach określonych w dziale I rozdziale 6 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Zasady,
do których odwołuje się omawiany przepis, dotyczą kontroli zarządczej oraz koordynacji kontroli zarządczej w jednostkach sektora
finansów publicznych. Zgodnie z art. 68 ustawy o finansach publicznych kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych
stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny
i terminowy. Ten rodzaj kontroli nie odnosi się jedynie do działalności finansowej jednostek sektora finansów publicznych.
Kontrola zarządcza bowiem jest traktowana jako jedna z funkcji zarządzania (kierowania) jednostką organizacyjną (zob. C. Kosikowski,
uwagi do art. 68, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011). Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności zgodności działalności z przepisami
prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, wiarygodności sprawozdań, ochrony zasobów, przestrzegania
i promowania zasad etycznego postępowania, efektywności i skuteczności przepływu informacji, a także zarządzania ryzykiem.
W art. 69 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wyszczególniono zadania Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do kierowanego
przez niego działu administracji rządowej. Zgodnie ze wskazanym przepisem Minister Sprawiedliwości zapewnia funkcjonowanie
adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w kierowanym przez niego dziale administracji rządowej, w zakresie
spraw niezastrzeżonych odrębnymi przepisami do kompetencji innych organów państwowych i z uwzględnieniem zasady niezawisłości
sędziowskiej.
4.9. W odniesieniu do działalności administracyjnej sądu, która polega na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania
sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej,
ustawa zmieniająca wprowadziła podział na nadzór wewnętrzny i zewnętrzny. Jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy,
takie ukształtowanie zasad sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów miało na celu ścisłe rozgraniczenie
uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów oraz ograniczenie nadzoru Ministra Sprawiedliwości w zakresie
„toku i sprawności postępowania” (druk sejmowy nr 3655/VI kadencja, s. 12).
Zgodnie z art. 9a § 1 p.u.s.p. wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2 tej
ustawy, sprawują prezesi sądów. Z kolei zgodnie z art. 9a § 2 p.u.s.p. zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością
sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2 p.u.s.p., sprawuje Minister Sprawiedliwości przez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie
delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości w trybie art. 77 p.u.s.p. Szczegółowe zasady dotyczące „wewnętrznego i zewnętrznego
nadzoru nad działalnością administracyjną sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu związanego
bezpośrednio ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości oraz wykonywaniem innych zadań z zakresu ochrony prawnej” zostały określone
w rozdziale V z działu I omawianej ustawy (art. 37-41 p.u.s.p.).
Stosownie do art. 37a p.u.s.p. prezes sądu apelacyjnego sprawuje wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną
sądu apelacyjnego oraz sądów okręgowych i rejonowych działających na obszarze apelacji, prezes sądu okręgowego – nad działalnością
administracyjną sądu okręgowego oraz sądów rejonowych działających w okręgu sądowym, a prezes sądu rejonowego – nad działalnością
administracyjną sądu rejonowego. Czynności nadzorcze prezesa sądu, w ramach wewnętrznego nadzoru administracyjnego, obejmują
w szczególności: badanie sprawności postępowania w poszczególnych sprawach, kontrolowanie działalności sekretariatu wydziału,
a także badanie prawidłowości przydzielania sędziom i referendarzom sądowym spraw oraz równomiernego obciążenia ich pracą
(art. 37b § 1 p.u.s.p.). Czynnościami z zakresu wewnętrznego nadzoru administracyjnego wykonywanymi przez prezesa sądu apelacyjnego
i prezesa sądu okręgowego są ponadto: wizytacja, obejmująca pełną działalność administracyjną sądu lub wydziału sądu, oraz
lustracja, obejmująca wybrane zagadnienia z działalności administracyjnej sądu lub wydziału sądu (art. 37b § 2 p.u.s.p.).
Czynności z zakresu wewnętrznego nadzoru administracyjnego prezes sądu może powierzyć sędziemu wizytatorowi, wiceprezesowi
sądu, przewodniczącemu wydziału, a także, w uzasadnionych przypadkach, innemu wyznaczonemu sędziemu lub referendarzowi sądowemu.
Czynności z zakresu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, w zakresie kontroli działalności sekretariatu wydziału, prezes
sądu może powierzyć inspektorowi do spraw biurowości (art. 37 § 1 i 2 p.u.s.p.).
Zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów określoną w art. 8 pkt 2 p.u.s.p., który sprawuje Minister Sprawiedliwości,
obejmuje analizę i ocenę prawidłowości oraz skuteczności wykonywania przez prezesów sądów wewnętrznego nadzoru administracyjnego,
wykonywanie czynności niezbędnych ze względu na wystąpienie uchybień w działalności administracyjnej sądów, a także czynności
koniecznych do wykonywania zadań związanych z reprezentowaniem Rzeczypospolitej Polskiej przed Europejskim Trybunałem Praw
Człowieka, w zakresie spraw dotyczących działalności sądów (art. 37f p.u.s.p.). Minister Sprawiedliwości, w ramach zewnętrznego
nadzoru administracyjnego analizuje informacje roczne o działalności sądów, ustala ogólne kierunki wewnętrznego nadzoru administracyjnego,
wykonywanego przez prezesów sądów apelacyjnych, a także kontroluje wykonywanie obowiązków nadzorczych przez prezesów sądów
apelacyjnych oraz wydaje stosowne zarządzenia. W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności administracyjnej
sądu lub niewykonania przez prezesa sądu apelacyjnego stosownych zarządzeń Minister Sprawiedliwości może zarządzić przeprowadzenie
lustracji sądu lub wydziału sądu albo przeprowadzenie lustracji działalności nadzorczej prezesa sądu (art. 37g § 1 i 2 p.u.s.p.).
Stosownie do art. 9a § 2 p.u.s.p. Minister Sprawiedliwości sprawuje zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów
określoną w art. 8 pkt 2 p.u.s.p., przez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości
w trybie art. 77 p.u.s.p. Zgodnie z art. 77 § 1 pkt 2 p.u.s.p. Minister Sprawiedliwości może delegować sędziego, za jego zgodą,
do pełnienia obowiązków sędziego lub czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości lub innej jednostce organizacyjnej
podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej. Do Ministerstwa Sprawiedliwości może być delegowany jedynie
sędzia wyróżniający się wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz wykazujący znajomość problematyki w zakresie powierzanych
mu obowiązków (art. 78 § 1 b p.u.s.p.) Należy podkreślić, że stosownie do art. 77 § 2b p.u.s.p. sędzia nie może łączyć funkcji
orzekania z wykonywaniem czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości lub innej jednostce organizacyjnej podległej
Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej.
4.10. Przechodząc do oceny zarzutów wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny na wstępie stwierdził, że podtrzymuje stanowisko
wyrażone w wyroku z 15 stycznia 2009 r. o sygn., K 45/07, wydanym w pełnym składzie, iż konstytucyjna zasada podziału i równowagi
władzy nie wyklucza tego, aby Minister Sprawiedliwości wykonywał nadzór administracyjny nad sądami. Ustawodawca powinien wszakże
stworzyć gwarancje, by działania ministra ograniczały się jedynie do spraw związanych z administracją sądową i nie wkraczały
swoimi działaniami nadzorczymi w sferę rezerwowaną dla niezawisłego sędziego, funkcjonującego w niezależnym sądzie. Podobne
stanowisko już wcześniej, pod rządami Małej Konstytucji z 1992 r. zajął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 9 listopada
1993 r., sygn. K 11/93 (OTK w 1993 r., cz. II, poz. 37).
Obowiązkiem państwa jest zapewnienie warunków organizacyjnych i finansowych dla funkcjonowania systemu sądownictwa. Obejmuje
to także prawidłowe wykorzystanie środków budżetowych przeznaczonych na sądownictwo (zob. wyroki z: 16 kwietnia 2008 r., sygn.
K 40/07; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, a także cytowany wyrok o sygn. K 45/07). Między innymi te okoliczności uzasadniają
sprawowanie nadzoru administracyjnego nad sądami. Do ustawodawcy należy wybór, czy nadzór taki zostanie zorganizowany w ramach
władzy sądowniczej, czy też kompetencje nadzorcze zostaną przypisane innej władzy – w tym przypadku władzy wykonawczej. Racją
dla tego ostatniego rozwiązania może być przedstawione wyżej wymaganie współdziałania między różnymi władzami państwowymi.
Powierzenie funkcji nadzoru administracyjnego Ministrowi Sprawiedliwości może znaleźć merytoryczne uzasadnienie także z uwagi
na odpowiedzialność polityczną, jaką władza wykonawcza ponosi za sprawne funkcjonowanie aparatu państwowego, a w szczególności
za racjonalne i prawidłowe gospodarowanie środkami budżetowymi.
O wyborze i przyjęciu któregoś z rozwiązań dotyczących nadzoru nad działalnością administracyjną sądów powinno decydować m.in.
to, w jaki sposób można najsprawniej zapewnić osiąganie zamierzonych celów. Znaczenie ma też odwołanie się do zastanych rozwiązań
organizacyjnych, zwłaszcza jeśli mają one długą tradycję. Sądownictwo powszechne działa w oddzielonych od pozostałych władz
strukturach organizacyjnych i posiada wyodrębnione środki finansowe zapewniające ich funkcjonowanie. Nadzór ministra może
się rozciągać na działalność administracyjną organów władzy sądowniczej w znaczeniu organizacyjnym, jakkolwiek jest niedopuszczalny
w stosunku do sprawowania władzy sądowniczej w znaczeniu funkcjonalnym.
W literaturze wyrażane są również głosy krytyczne wobec omawianego rozwiązania (zob. S. Dąbrowski, Granice dopuszczalnej ingerencji włazy wykonawczej i ustawodawczej we władzę sądowniczą, [w:] T. Wardyński, M. Niziołek red. Niezależność sądownictwa i zawodów prawniczych jako fundamenty państwa prawa. Wyzwania współczesności, Warszawa 2009, s. 118; P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego [w:] Ratio est anima legis. Księga Jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 483; W. Jakimko, Konstytucyjna zasada niezawisłości sędziowskiej a nadzór administracyjny nad sądami powszechnymi, [w:] J. Jaskiernia red., Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości. Tom 1, Pozycja ustrojowa władzy sądowniczej i uwarunkowania transformacji, Toruń 2011, s. 549; tenże Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07, „Przegląd Sejmowy”, nr 2/2010, s. 164). Wskazuje się, że innym rozwiązaniem mógłby być nadzór nad działalnością administracyjną
sądów powszechnych sprawowany przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, na wzór zwierzchniego nadzoru sprawowanego nad działalnością
sądów administracyjnych przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. art. 12 i art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002
r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.).
Do Trybunału Konstytucyjnego nie należy decydowanie o modelu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Rozstrzygnięcie
o pozostawieniu obecnych rozwiązań prawnych albo o wprowadzeniu reformy postulowanej przez krytyków obecnego stanu prawnego
należy do ustawodawcy, w takich ramach, jakie wyznacza mu Konstytucja.
Na marginesie można jedynie zauważyć, że w omawianym tu kontekście sytuacja sądownictwa powszechnego i administracyjnego wykazuje
znaczne różnice. Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne jest znacznie mniej rozbudowane w porównaniu z trójszczeblowym
sądownictwem powszechnym, zarówno jeśli chodzi o strukturę organizacyjną, jak i liczbę sądów oraz sędziów. Ponadto przed reformą
sądownictwa administracyjnego, tj. przed 1 stycznia 2004 r., jednoinstancyjny Naczelny Sąd Administracyjny funkcjonował w
Warszawie i w ośrodkach zamiejscowych. Sądem kierował Prezes NSA. Stąd powierzenie Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego
funkcji zwierzchniego nadzoru nad działalnością sądów administracyjnych, kiedy miejsce ośrodków zamiejscowych NSA zajęły wojewódzkie
sądy administracyjne, wydawało się bardziej naturalne niż tworzenie nowego systemu nadzorczego. Inna jest sytuacja w sądownictwie
powszechnym. Sąd Najwyższy nie jest jego częścią składową. Powierzenie funkcji nadzoru nad sądownictwem powszechnym Pierwszemu
Prezesowi Sądu Najwyższego wymagałoby tworzenia systemu nadzoru od początku. Należy w tym kontekście przypomnieć, że nadzór
administracyjny Ministra Sprawiedliwości nad sądami powszechnymi ma długą tradycję; występuje w polskim porządku prawnym już
od okresu międzywojennego (zob. M. Materniak-Pawłowska, Ustrój sądownictwa powszechnego w II Rzeczypospolitej, Toruń 2003, s. 257, a także powoływany powyżej wyrok o sygn. K 45/07).
Poza kwestią organizacji nadzoru administracyjnego istotne jest to, aby jego zakres i formy nie przekroczyły granicy, za którą
zaczyna się działalność orzecznicza sądów, czyli sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a zatem sfera gdzie sądy są niezależne,
a sędziowie niezawiśli, i gdzie miejsce współdziałania władz zajmuje separacja władzy sądowniczej.
W przedstawionym wyżej wyroku z 15 stycznia 2009 r. o sygn. K 45/07, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że należy ściśle rozróżnić
nadzór nad działalnością administracyjną sądów, sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości, oraz nadzór nad działalnością sądów
w zakresie orzekania, który może zostać powierzony wyłącznie organom władzy sądowniczej. Jednocześnie w ramach działalności
pozaorzeczniczej sądów należy odróżnić działalność związaną z koniecznym zarządzaniem procesem orzeczniczym oraz właściwą
działalność administracyjną, mającą zapewnić sędziom optymalne warunki materialne, lokalowe i techniczne. Nadzór nad działalnością administracyjną sądów nie powinien obejmować organizowania postępowania w rozpoznawanych sprawach
(np. rozdziału wpływających spraw, wyznaczania terminów konkretnych posiedzeń, wzywania świadków i biegłych). Sprawy te są
nierozerwalnie związane z władzą sądowniczą. W tym zakresie wyłączne kompetencje powinny zostać zastrzeżone na rzecz przewodniczących
wydziałów bądź prezesów sądów.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że realizację powyższych założeń ustawodawca zagwarantował w art. 9b p.u.s.p. (a przed
wejściem w życie ustawy zmieniającej w art. 39 p.u.s.p.), zgodnie z którym czynności z zakresu nadzoru administracyjnego nie
mogą wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli. W kontekście zarzutów Krajowej Rady Sądownictwa należy jednak
zbadać, czy wskazane gwarancje zostały spełnione.
4.11. Po pierwsze, KRS zarzuca, że ustawodawca w kwestionowanych art. 9 i art. 9a p.u.s.p., w połączeniu w wprowadzeniem w
art. 8 p.u.s.p. nowej definicji działalności administracyjnej sądów, dokonał rozszerzenia zakresu nadzoru Ministra Sprawiedliwości
nad działalnością administracyjną sądów, w tym bezpośrednio związaną z wykonywaniem przez sąd zadań w zakresie sprawowania
wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej.
Odniesienie się do zarzutów wnioskodawcy dotyczących rozszerzenia przez ustawę zmieniającą zakresu nadzoru Ministra Sprawiedliwości
wymaga w pierwszym rzędzie odpowiedzi na pytanie, czy w obecnym stanie prawnym pojęcie „działalność administracyjna sądu”
zostało wzbogacone o dodatkowe elementy, które nie występowały we wcześniejszej regulacji. Należy odnotować na wstępie zmianę
terminologiczną. Uprzednio art. 9 p.u.s.p. posługiwał się pojęciem „zwierzchni nadzór nad działalnością administracyjną sądów”,
zaś obecnie operuje terminem „nadzór administracyjny nad działalnością sądów”, który odwołuje się wprost do działalności administracyjnej
sądu określonej w art. 8 pkt 1 p.u.s.p.
W myśl art. 8 p.u.s.p., w brzmieniu obowiązującym przed 28 marca 2012 r., działalność administracyjna obejmowała działalność
mającą na celu zapewnienie sądowi odpowiednich warunków wykonywania zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p. Czynności
podejmowane w tym zakresie mogły pozostawać przy tym w bezpośrednim związku z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Z kolei
w stanie prawnym ukształtowanym ustawą zmieniającą (art. 8 p.u.s.p. w obowiązującym brzmieniu), działalność administracyjna
sądów polega na zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania
przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p oraz zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio
związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p.
Analiza treści wskazanych regulacji nie potwierdza, aby zakres przedmiotowy pojęcia „działalność administracyjna sądu” uległ
rozszerzeniu wskutek zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą. W tym względzie Trybunał podziela stanowisko Sejmu. Nie można
przyjąć, aby obecnie obowiązująca definicja („zapewnienie odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych
funkcjonowania sądu” oraz „zapewnienie właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu”) obejmowała nowe elementy, które nie
mieściły się w dotychczasowym ujęciu („działalność administracyjna mająca na celu zapewnienie sądom odpowiednich warunków
wykonywania ich zadań”). W stanie prawnym obowiązującym od 28 marca 2012 r. uszczegółowione zostało natomiast pojęcie działalności
administracyjnej sądu, przez jej podział na dwie kategorie. W tym względzie widoczne jest nawiązanie do omawianego powyżej
wyroku Trybunału z 15 stycznia 2009 r. o sygn. K 45/07 (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 3655/VI kadencja
Sejmu, s. 12). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ów podział i uszczegółowienie pojęcia „działalność administracyjna sądu”
nie doprowadziły jednak do rozszerzenia zakresu tej działalności czy też wzbogacenia jej o dodatkowe elementy.
Regulacja nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym przed 28 marca
2012 r., uległa jednak pewnym zmianom. Ustawodawca sprecyzował tryb sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną
przez ten organ. W przypadku działalności administracyjnej o charakterze organizacyjnym, technicznym i majątkowym nadzór jest
realizowany na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (art. 9 p.u.s.p.). Z kolei nadzór nad działalnością
administracyjną sądów bezpośrednio związaną z realizacją przez sądy funkcji orzeczniczej Minister Sprawiedliwości może sprawować
wyłącznie przez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości w trybie art. 77 p.u.s.p.
(art. 9a § 2 p.u.s.p.). Podobna regulacja dotycząca sprawowania nadzoru przez sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości
w trybie określonym w art. 77 p.u.s.p. była przewidziana w art. 9 zdanie drugie p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym przed 28
marca 2012 r. Odmiennie jednak niż w poprzednim stanie prawnym ustawa zmieniająca nie przewiduje w art. 9a p.u.s.p. możliwości
„osobistego” sprawowania nadzoru przez Ministra Sprawiedliwości (zob. także uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr
3655/VI kadencja Sejmu, s. 11). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nietrafny jest zatem zarzut Krajowej Rady Sądownictwa,
że kwestionowane art. 9 i art. 9a p.u.s.p. przewidują rozszerzenie zakresu nadzoru ministerialnego nad działalnością administracyjną
sądów.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy co do powierzenia Ministrowi Sprawiedliwości nadzoru nad działalnością administracyjną
bezpośrednio związaną z realizacją funkcji orzeczniczej, należy również przypomnieć, że w wyroku z 15 stycznia 2009 r. o sygn.
K 45/07, tego rodzaju nadzór został uznany za konstytucyjnie dopuszczalny. Trybunał wskazał, że zasada podziału i równowagi
władzy nie sprzeciwia się temu, aby Minister Sprawiedliwości sprawował nadzór nad działalnością administracyjną sądów bezpośrednio
związaną z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości, która obejmuje tok i sprawność postępowania w poszczególnych sprawach, pod
warunkiem że nadzór ten nie ingeruje w swobodę sędziego w zakresie jurysdykcji. Czynności te są wykonywane przez służbę nadzoru,
tj. przez sędziów, którzy, mimo że w zakresie administracji sądowej podlegają Ministrowi Sprawiedliwości, nie zostają przez
to wyłączeni z władzy sądowniczej. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podtrzymał to stanowisko.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powyżej przedstawiona analiza dotycząca art. 9 i art. 9a p.u.s.p., w powiązaniu z art.
8 p.u.s.p., prowadzi do wniosku, iż nadzór sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości nie wkracza w sferę realizacji przez
sądy funkcji jurysdykcyjnych, w których sędziowie korzystają z przymiotu niezawisłości.
4.12. Po drugie, zdaniem KRS, wprowadzony w art. 9 i art. 9a p.u.s.p., oraz rozwinięty w dalszych zaskarżonych przepisach
tej ustawy model nadzoru nad sądami powszechnymi powoduje, że część działalności administracyjnej sądu, wskazana w znowelizowanym
art. 8 pkt 1 p.u.s.p., staje się zadaniem władzy wykonawczej – administracji rządowej. W istocie wnioskodawca zarzuca, że
wyodrębnienie z zakresu działalności administracyjnej sądów czynności związanych z zapewnieniem odpowiednich warunków technicznych,
organizacyjnych i majątkowych funkcjonowania sądu i przekazanie ich realizacji dyrektorowi sądu spowodowało wyłączenie tej
sfery z właściwości sądów i włączenie jej w obręb władzy wykonawczej.
Według art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 743 ze zm.;
dalej: ustawa o działach) Minister Sprawiedliwości jest właściwy w sprawach sądownictwa w zakresie spraw niezastrzeżonych
odrębnymi przepisami do kompetencji innych organów państwowych i z uwzględnieniem zasady niezawisłości sędziowskiej. Ponadto
stosownie do art. 177 § 1 p.u.s.p. dysponentem części budżetowej odpowiadającej sądom powszechnym jest Minister Sprawiedliwości.
Powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości nadzoru nad działalnością administracyjną sądów w zakresie zapewnienia odpowiednich
warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu nie powoduje, że tego rodzaju działalność administracyjna
sądu staje się zadaniem administracji rządowej. Kierowanie działalnością administracyjną sądu w zakresie przewidzianym w art.
8 pkt 1 p.u.s.p. zostało powierzone organowi sądu w znaczeniu organizacyjnym, jakim jest dyrektor sądu. Przed wejściem w życie
zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą wskazane funkcje pełnił prezes sądu, który w tym zakresie podlegał nadzorowi Ministra
Sprawiedliwości, na zasadach szczegółowo określonych w rozdziale V działu I p.u.s.p. (art. 37-40 p.u.s.p.). Z zakresu zadań
prezesa sądu wyłączone były jednak na rzecz dyrektora sądu, tak jak w obecnym stanie prawnym, zadania i kompetencje dotyczące
dysponowania budżetem sądów, kontroli gospodarki finansowej oraz gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przez sądy (art. 177
§ 2 p.u.s.p.). Zarówno w dotychczasowym stanie prawnym, jak i po wejściu w życie ustawy zmieniającej, niewiele funkcji administrowania
w sądach zostało natomiast przewidzianych dla organów kolegialnych sądu, w skład których wchodzą sędziowie, tj. zgromadzenia
ogólnego i kolegium (zob. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych…, s. 52).
Podobnie nie można uznać za zadanie z zakresu administracji rządowej nadzoru nad działalnością administracyjną sądów bezpośrednio
związaną z realizacją przez sądy funkcji orzeczniczej, o której mowa w art. 8 pkt 2 p.u.s.p. W tym zakresie nadzór jest sprawowany
przez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości w trybie art. 77 p.u.s.p. (art.
9a § 2 p.u.s.p.). Mimo że w zakresie administracji sądowej sędziowie delegowani podlegają Ministrowi Sprawiedliwości, nie
zostają przez to wyłączeni z władzy sądowniczej. W wyroku o sygn. K 45/07, Trybunał rozstrzygając o zgodności z Konstytucją
kompetencji Ministra Sprawiedliwości do delegowania sędziów do wykonywania czynności w Ministerstwie Sprawiedliwości, stwierdził,
że delegacja nie wiąże się z pozbawieniem sędziego miejsca służbowego. Przez czynność delegowania sędzia nie zostaje pozbawiony
urzędu, lecz jedynie wykonuje czynności wskazane w akcie delegowania w odpowiedniej jednostce. Jego status wynikający z powołania na stanowisko sędziego przez Prezydenta nie ulega zmianie.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości, czyli organowi władzy wykonawczej, kompetencji
do sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów nie oznacza, że sądy, w zakresie dotyczącym takiej działalności,
stały się częścią władzy wykonawczej. Ponadto ani prezes sądu, ani dyrektor sądu, wykonujący zadania w zakresie działalności
administracyjnej sądów, nie należą do administracji rządowej. Podmioty te, zgodnie z art. 21 § 1 p.u.s.p., są organami sądu,
czyli elementem władzy sądowniczej w znaczeniu organizacyjnym.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 9 i art. 9a p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173
Konstytucji.
5. Ocena zgodności art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
5.1. Druga grupa zarzutów dotyczących treści ustawy przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa dotyczy wprowadzonych ustawą
zmieniającą przepisów określających wzajemne relacje pomiędzy prezesem sądu a dyrektorem sądu. Wnioskodawca zarzucił niezgodność
art. 21 § 3, art. 22 § 1 oraz art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Kwestionowane
przepisy mają następujące brzmienie:
Art. 21 § 3 p.u.s.p. – „Prezes sądu jest zwierzchnikiem służbowym dyrektora sądu, z zastrzeżeniem art. 177 § 4, wykonuje w
stosunku do dyrektora sądu czynności z zakresu prawa pracy, z wyjątkiem czynności zastrzeżonych dla Ministra Sprawiedliwości,
oraz co najmniej raz w roku określa potrzeby sądu konieczne dla zapewnienia warunków prawidłowego funkcjonowania i sprawnego
wykonywania przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3, biorąc pod uwagę przewidywany ich zakres; nie może jednak wydawać
dyrektorowi sądu poleceń, dotyczących kompetencji określonych w art. 31a § 1 pkt 1-3 i 5”.
Art. 22 § 1 p.u.s.p. – „Prezes sądu:
1) kieruje sądem i reprezentuje sąd na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu, a w szczególności:
a) kieruje działalnością administracyjną sądu, w zakresie wskazanym w art. 8 pkt 2,
b) jest zwierzchnikiem służbowym sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów danego sądu,
c) powierza sędziom i referendarzom sądowym pełnienie funkcji i zwalnia z ich pełnienia, chyba że ustawa stanowi inaczej;
2) dokonuje analizy orzecznictwa w kierowanym sądzie pod względem poziomu jego jednolitości i informuje sędziów o wynikach
tej analizy, a w razie stwierdzenia istotnych rozbieżności w orzecznictwie informuje o nich Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego;
3) pełni inne czynności przewidziane w ustawie oraz przepisach odrębnych”.
Art. 31a § 1 p.u.s.p. – „Dyrektor sądu:
1) kieruje działalnością administracyjną sądu, w zakresie wskazanym w art. 8 pkt 1;
2) wykonuje zadania przypisane, na podstawie odrębnych przepisów, kierownikowi jednostki w zakresie finansowym, gospodarczym,
kontroli finansowej, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz audytu wewnętrznego w tych obszarach;
3) jest zwierzchnikiem służbowym i dokonuje czynności z zakresu prawa pracy oraz reprezentuje sąd w tym zakresie wobec pracowników
sądu, z wyłączeniem sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów;
4) określa, w porozumieniu z prezesem sądu, rozmieszczenie i liczbę poszczególnych stanowisk, na których są zatrudniani pracownicy
sądu, z wyłączeniem sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów, w wydziałach sądu;
5) reprezentuje Skarb Państwa w zakresie powierzonego mienia i zadań sądu”.
Wobec zaskarżonych przepisów wnioskodawca skierował szczegółowe zastrzeżenia.
W petitum wniosku, w odniesieniu do art. 21 § 3 p.u.s.p. KRS podniosła, że kwestionowany przepis ogranicza kompetencje prezesa sądu do kierowania podległym mu
dyrektorem sądu, w szczególności pozbawiając możliwości wydawania przez prezesa sądu poleceń, dotyczących kompetencji dyrektora
sądu określonych w art. 31a § 1 pkt 1-3 i 5 tej ustawy. W uzasadnieniu wniosku KRS zarzuciła, że pomimo formalnego proklamowania
zwierzchnictwa służbowego prezesa sądu nad dyrektorem sądu, ustawodawca wyłączył z zakresu tego zwierzchnictwa działalność
administracyjną sądu określoną w art. 8 pkt 1 p.u.s.p. oraz kierowanie personelem administracyjnym (z wyjątkiem referendarzy
i asystentów sędziów). W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjął, że wnioskodawca kwestionuje art. 21 § 3 p.u.s.p. w zakresie,
w jakim nie przewiduje kompetencji prezesa sądu do wydawania dyrektorowi sądu poleceń, dotyczących kompetencji określonych w art. 31a § 1 pkt 1 i 3 p.u.s.p. W odniesieniu do
wydawania poleceń dotyczących kompetencji dyrektora sądu wymienionych w art. 31a § 1 pkt 2 i 5 p.u.s.p. wnioskodawca nie sformułował
natomiast żadnych zarzutów.
Jeśli chodzi o art. 22 § 1 p.u.s.p., KRS nie podważyła kompetencji przyznanych prezesowi sądu, sprecyzowanych w poszczególnych
jednostkach redakcyjnych tego przepisu. Z analizy petitum i uzasadnienia wniosku wynika, że KRS kwestionuje art. 22 § 1 p.u.s.p. w zakresie, w jakim wyłącza z kompetencji prezesa
sądu do kierowania sądem i reprezentowania sądu na zewnątrz sprawy należące do kompetencji dyrektora sądu.
Z kolei w odniesieniu do art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. wnioskodawca zarzucił, że ustawa powierzyła dyrektorowi sądu kierowanie
działalnością administracyjną sądu określoną w art. 8 pkt 1 tej ustawy oraz zwierzchnictwo służbowe wobec pracowników administracyjnych
sądu, którzy wykonują zadania związane bezpośrednio z wymiarem sprawiedliwości. Na rozprawie Krajowa Rada Sądownictwa wyjaśniła,
że zarzut dotyczący art. 31a § 1 pkt 3 p.u.s.p. odnosi się do kompetencji dyrektora sądu wobec wszystkich pracowników administracyjnych
sądu, zaś w szczególności pracowników sekretariatów wydziałów sądowych. W odniesieniu do wymienionego w petitum art. 31a § 1 pkt 4 p.u.s.p. wnioskodawca nie sprecyzował w uzasadnieniu wniosku żadnych zarzutów. Uzasadnia to umorzenie
postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Przedstawione wyżej zarzuty dotyczące kilku przepisów znowelizowanej ustawy zostały poddane łącznej analizie, ponieważ są
ze sobą powiązane i składają się na ogólną ocenę relacji między prezesem a dyrektorem sądu. W ocenie wnioskodawcy, ustawowe
ukształtowanie relacji pomiędzy tymi organami sądu w zakresie kierowania działalnością administracyjną sądu pociąga za sobą
dwie istotnie konsekwencje. Po pierwsze, przyjęte rozwiązanie powoduje znaczne ograniczenie kompetencji prezesa do kierowania
sądem na rzecz dyrektora sądu, czyli organu podległego Ministrowi Sprawiedliwości. Po drugie, rozwiązanie to godzi w odrębność
i niezależność sądów od władzy wykonawczej, a ponadto może stanowić potencjalne zagrożenie rzetelnego i sprawnego wykonywania
wymiaru sprawiedliwości, jeśli dojdzie do konfliktu pomiędzy prezesem a dyrektorem sądu. Zaskarżone przepisy są zatem, zdaniem
wnioskodawcy, niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
Krajowa Rada Sądownictwa wskazała jako wzorzec kontroli także art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca nie powiązał jednak naruszenia
art. 2 Konstytucji z żadnym z elementów treściowych składających się na klauzulę demokratycznego państwa prawnego. Ograniczył
się wyłącznie do wskazania, że kwestionowane przepisy zawierają „rozwiązanie, które nie sprzyja współdziałaniu władz, a także
rzetelnemu i sprawnemu funkcjonowaniu instytucji publicznych – nakazanym we wstępie do Konstytucji”. Ze względu zatem na brak
uzasadnienia zarzutu Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK umorzyć postępowanie
w odniesieniu do kontroli kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji, z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
5.2. Odniesienie się do zarzutów wnioskodawcy wymaga krótkiej charakterystyki jednego z podstawowych założeń nowelizacji p.u.s.p.
Jest nim wprowadzenie zmian w zasadach kierowania działalnością administracyjną sądu, o której mowa w art. 8 pkt 1 p.u.s.p.
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazuje się, że oddzielenie „sfery zarządzania tzw. administracyjnym zapleczem
sądu od sfery kierowania pracą sędziów funkcjonuje w wielu krajach europejskich (…) i zgodne jest z postulowaną przez Radę
Europy w Zaleceniu nr R(95)12, dotyczącym zarządzania wymiarem sprawiedliwości w sprawach karnych, tendencją do odchodzenia
od tradycyjnego modelu zarządzania wymiarem sprawiedliwości w kierunku modelu menadżerskiego” (druk sejmowy nr 3655/VI kadencja,
s. 4). W konsekwencji w działalności administracyjnej sądów wyróżniono zespół czynności polegających na zapewnieniu odpowiednich
warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu. Czynności w tej dziedzinie podlegające wcześniej
prezesowi sądu zostały przekazane na rzecz dyrektora sądu, czyniąc z niego organ sądu odpowiedzialny za zapewnienie sprawnego
funkcjonowania infrastruktury organizacyjnej i majątkowej sądu oraz zarządzanie personelem administracyjnym. Zgodnie z art.
32a § 1 pkt 3 p.u.s.p. dyrektorzy sądów mają być powoływani spośród specjalistów z zakresu zarządzania instytucjami publicznymi,
finansów publicznych, prowadzenia inwestycji i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa.
Kierowanie działalnością administracyjną sądu związaną bezpośrednio ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości i wykonywaniem
zadań z zakresu ochrony prawnej należy natomiast do właściwości prezesa sądu. Normatywnym wyrazem tego założenia jest art.
8 p.u.s.p., który wyróżnia dwie sfery działalności administracyjnej sądów, a także art. 22 § 1 i art. 31a § 1 p.u.s.p., określające
kompetencje prezesa sądu i oddzielające je od kompetencji dyrektora sądu w sprawach administracji sądowej.
Pozycja prawna dyrektora jest urzeczywistnieniem wspomnianej idei menadżerskiego zarządzania sądami. Przyznanie kompetencji
dyrektorowi ma na celu odciążenie prezesa sądu od obowiązków administracyjnych, polegających na zapewnianiu organizacyjnego
i technicznego zaplecza dla realizowania podstawowej działalności sądów. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, reformy oparte
na takim podejściu do sądownictwa wprowadzane były z powodzeniem m.in. w Holandii, Wielkiej Brytanii czy w państwach skandynawskich
(zob. D. Sześciło, Dwuwładza w sądzie? Status, zadania i kompetencje dyrektorów sądów po reformie, Warszawa 2012, s. 2 i cytowana tam literatura). Ten kierunek modernizacji sądów jest również propagowany w pracach instytucji
Rady Europy, m.in. w zaleceniach Komitetu Ministrów Rady Europy. Zalecenia te są uchwałami organizacji międzynarodowej o charakterze
niewiążącym prawnie, skierowanymi pro foro externo i zawierającymi standardy oczekiwanego zachowania po stronie państw członkowskich (zob. M. Balcerzak, Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy jako forma pozatraktatowej działalności normatywnej i harmonizującej w dziedzinie
praw człowieka, [w:] Rada Europy – 60 lat na rzecz jedności europejskiej, I. Głuszyńska, K. Lankosz red., Bielsko-Biała 2009, s. 8). Założenia dotyczące odciążenia sędziów od wykonywania zadań administracyjnych
w celu poprawienia efektywności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości są również widoczne w pracach działającej w ramach
Rady Europy Komisji na rzecz Efektywności Sądownictwa (zob. L. Berthier, H. Pauliat, Administration and management of judicial systems in Europe, CEPEJ Studies No 10, 2008). Zadaniem Komisji jest analiza funkcjonowania systemów władzy sądowniczej oraz przedstawianie
zaleceń i udzielanie wsparcia państwom Rady Europy w zapewnianiu sprawnego funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości.
W literaturze wskazuje się, że powołanie dyrektora sądu, będącego fachowcem zarządzającym finansami i gospodarką sądu, wychodzi
naprzeciw oczekiwaniom środowiska sędziowskiego. Obarczanie prezesa sądu obowiązkami, do których nie jest profesjonalnie przygotowany,
wymagającymi znajomości zarządzania, ekonomii i finansów, ogranicza jego możliwości sprawnego wykonywania innych ważnych funkcji,
związanych z nadzorem nad działalnością sądu (zob. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych…, s. 90).
5.3. Instytucja dyrektora sądu nie jest nowa; została wprowadzona 1 października 2001 r. wraz z wejściem w życie p.u.s.p.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 4 p.u.s.p. dyrektor sądu apelacyjnego, dyrektor sądu okręgowego, zaś w sądzie rejonowym, w razie
jego powołania, kierownik finansowy stanowili organy sądu powołane do zarządzania finansami i gospodarką sądu. Wykonywali
oni zadania przypisane kierownikowi jednostki na podstawie odrębnych przepisów w zakresie finansowym i gospodarczym, kontroli
finansowej, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz audytu wewnętrznego (art. 21 § 2 p.u.s.p.). Dyrektor sądu oraz kierownik
finansowy sądu podlegali służbowo prezesowi sądu, z zastrzeżeniem art. 177 § 4 p.u.s.p. (art. 21 § 2 p.u.s.p.), tj. w zakresie
wykonywania zadań i kompetencji dysponowania budżetem sądów oraz sprawowania kontroli gospodarki finansowej i gospodarowania
mieniem Skarbu Państwa przez te sądy. W omawianym zakresie, dyrektor sądu apelacyjnego podlegał bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości,
dyrektor sądu okręgowego podlegał dyrektorowi sądu apelacyjnego, a kierownik finansowy sądu rejonowego podlegał dyrektorowi
danego sądu okręgowego. Dyrektorów sądu oraz kierownika finansowego sądu powoływał i odwoływał Minister Sprawiedliwości na
wniosek prezesa danego sądu (art. 32 § 1, 2 i 3 p.u.s.p.). Kandydaci na powyższe stanowiska byli wyłaniani w drodze konkursu,
który zarządzał i przeprowadzał prezes danego sądu (art. 32a p.u.s.p.). Minister Sprawiedliwości mógł odwołać dyrektora lub
kierownika finansowego także z własnej inicjatywy, po zasięgnięciu opinii prezesa danego sądu (art. 32 § 4 p.u.s.p.). Dyrektorowi
sądu oraz kierownikowi finansowemu sądu przysługiwało wynagrodzenie określone w przepisach ustawy o pracownikach sądów i prokuratury.
5.4. W wyniku zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą, od 1 stycznia 2013 r. znacznie zmieniła się dotychczasowa pozycja dyrektorów
w strukturze organizacyjnej sądów, ich kompetencje oraz relacje do prezesa sądu. Zgodnie z art. 21 § 1 p.u.s.p. dyrektor sądu,
obok prezesa sądu i kolegium sądu, jest jednym z organów sądu. Przepis ten nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.
Należy jednak stwierdzić, że dyrektor może być traktowany jedynie jako organ sądu w znaczeniu organizacyjnym. Nie jest on
natomiast składnikiem władzy sądowniczej w znaczeniu funkcjonalnym, ponieważ nie uczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości
ani wykonywaniu innych zadań z zakresu ochrony prawnej.
Wniosek KRS opiera się na założeniu, że dyrektor sądu jest elementem władzy wykonawczej. Powyższa kwalifikacja jest jednak
nieuprawniona. Nie ma podstaw do zaliczenia dyrektora sądu do władzy wykonawczej, mimo jego powiązań z Ministrem Sprawiedliwości,
wynikających z ustawy. Dyrektor jest organem sądu, nie zaś organem zewnętrznym, a jego obowiązkiem jest zapewnienie prawidłowych
warunków organizacyjnych do realizacji podstawowych zadań sądu.
Dyrektor sądu jest powoływany w sądzie okręgowym i apelacyjnym, a także w sądzie rejonowym, w którym jest co najmniej piętnaście
stanowisk sędziowskich (art. 21 § 1a p.u.s.p.). Jeżeli przemawiają za tym szczególne względy, Minister Sprawiedliwości może
powołać dyrektora sądu w sądzie rejonowym, w którym jest co najmniej dziesięć stanowisk sędziowskich (art. 21 § 1b p.u.s.p.).
W sądach rejonowych, w których nie powołano dyrektora sądu, zadania dyrektora sądu wykonują dyrektorzy przełożonych sądów
okręgowych. W związku ze zmianami wprowadzonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października
2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1121), praktycznie wszystkie sądy rejonowe
spełniają warunki, aby został w nich powołany dyrektor sądu. Zgodnie z art. 32 § 2 p.u.s.p. kandydatów na omawiane stanowisko
wyłania się w drodze konkursu, który zarządza i przeprowadza prezes danego sądu, spośród osób posiadających wiedzę w zakresie
zarządzania instytucjami publicznymi, finansów publicznych, prowadzenia inwestycji i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa.
Dyrektora sądu powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek prezesa danego sądu (art. 32 § 1 zdanie drugie p.u.s.p.). We wniosku
o powołanie prezes danego sądu przedstawia Ministrowi Sprawiedliwości kandydata do objęcia stanowiska, który „został wyłoniony
w drodze konkursu na pierwszym miejscu według kolejności” (art. 32 § 2 p.u.s.p.). Minister Sprawiedliwości może odwołać dyrektora
sądu z własnej inicjatywy, na wniosek prezesa sądu, a także na wniosek zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji w przypadkach
szczegółowo określonych w art. 32b p.u.s.p. Ze stanowiskiem dyrektora sądu nie można łączyć przynależności do partii politycznych
ani pełnienia funkcji publicznych (art. 32d § 1 p.u.s.p.). Wysokość wynagrodzenia zasadniczego, dodatków specjalnych oraz
nagród ustala Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia (art. 32c § 3 p.u.s.p.). W porównaniu z poprzednim stanem prawnym
zasady dotyczące powołania dyrektora sądu zasadniczo się zatem nie zmieniły (poza szczegółowym uregulowaniem zasad dotyczących
przeprowadzenia konkursu w nowym art. 32a p.u.s.p.). Dyrektora powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek prezesa danego
sądu, po przeprowadzeniu przez niego konkursu.
W art. 31a § 1 p.u.s.p. ustawodawca enumeratywnie określił kompetencje dyrektora sądu. Pozostały dotychczasowe kompetencje
do wykonywania zadań przypisanych na podstawie odrębnych przepisów kierownikowi jednostki w zakresie finansowym, gospodarczym,
kontroli finansowej, gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz audytu wewnętrznego w tych obszarach (art. 31a § 1 pkt 2 p.u.s.p.).
Ustawa zmieniająca przyznała dyrektorowi sądu nowe kompetencje w dziedzinie kierowania działalnością administracyjną sądu
w zakresie wskazanym w art. 8 pkt 1 p.u.s.p. (art. 31a § 1 pkt 1 p.u.s.p.). Dyrektor sądu uzyskał też istotne kompetencje
wobec pracowników administracyjnych sądu. Przede wszystkim jest zwierzchnikiem służbowym i podmiotem uprawnionym do dokonywania
czynności z zakresu prawa pracy oraz reprezentowania w tym zakresie sądu wobec pracowników sądu, z wyłączeniem sędziów, referendarzy
sądowych oraz asystentów sędziów (art. 31a § 1 pkt 3 p.u.s.p.). Ponadto dyrektor sądu określa, w porozumieniu z prezesem sądu,
rozmieszczenie i liczbę poszczególnych stanowisk, na których są zatrudniani pracownicy sądu, z wyłączeniem sędziów, referendarzy
sądowych oraz asystentów sędziów, w wydziałach sądu (art. 31a § 1 pkt 4 p.u.s.p.). Ustawa zmieniająca przyznała również dyrektorowi
sądu prawo do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie powierzonego mienia i zadań sądu (art. 31a § 1 pkt 5 p.u.s.p.).
W art. 21 § 3 p.u.s.p. ustawodawca przyjął rozwiązanie, stosownie do którego zwierzchnikiem służbowym dyrektora sądu jest
prezes sądu. Jednakże prezes sądu nie może wydawać dyrektorowi poleceń służbowych w zakresie określonym w art. 177 § 4 p.u.s.p.,
tj. co do zadań i kompetencji dotyczących dysponowania budżetem sądów, kontroli gospodarki finansowej oraz gospodarowania
mieniem Skarbu Państwa przez te sądy. Prezes sądu wykonuje również w stosunku do dyrektora sądu czynności z zakresu prawa
pracy, z wyjątkiem czynności zastrzeżonych dla Ministra Sprawiedliwości, oraz co najmniej raz w roku określa potrzeby sądu
konieczne dla zapewnienia warunków prawidłowego funkcjonowania i sprawnego wykonywania przez sąd zadań, w zakresie wymiaru
sprawiedliwości i ochrony prawnej. Prezes sądu nie może jednak wydawać dyrektorowi sądu poleceń dotyczących kompetencji określonych
w art. 31a § 1 pkt 1-3 i 5 p.u.s.p. Jedyne polecenia mogą zatem dotyczyć określenia rozmieszczenia i liczby stanowisk, na
których są zatrudniani administracyjni pracownicy sądu.
5.5. Z analizy zakresu kompetencji powierzonych przez ustawodawcę dyrektorom sądów, określonych w kwestionowanym przez wnioskodawcę
art. 31a § 1 pkt 1 p.u.s.p., wynika, że choć są one szerokie, nie obejmują czynności związanych z realizacją przez sądy podstawowych
funkcji określonych w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p. Dyrektor nie może ponadto ingerować w działalność administracyjną sądu bezpośrednio
związaną z wykonywaniem przez sąd zadań z zakresu wymierzania sprawiedliwości, nad którą wewnętrzny nadzór i kierownictwo
sprawuje prezes sądu (zob. art. 9a § 1 i art. 22 § 1 pkt 1 lit. a p.u.s.p.). Zadania wykonywane przez dyrektorów sądów należy
zaliczyć do sfery działalności administracyjnej sądów, która służy zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych
oraz majątkowych funkcjonowania sądu. Ze względu na to, że zadania te nie wkraczają w sferę sprawowania wymiaru sprawiedliwości
i wykonywania zadań z zakresu ochrony prawnej, nie było podstaw do przyjęcia, iż art. 31a § 1 pkt 1 p.u.s.p. jest niezgodny
z zasadą odrębności i niezależności sądów wyrażoną w art. 173 Konstytucji.
Z kolei ponieważ dyrektor sądu jest organem sądu, jego pozycja prawna, kompetencje i relacje z prezesem sądu nie mogą być
oceniane w świetle zasady podziału i równowagi władz wyrażonej w art. 10 Konstytucji, bo zagadnienia te nie wiążą się z pozostałymi
władzami. Art. 10 ust. 1 Konstytucji jest zatem nieadekwatnym wzorcem kontroli art. 31a § 1 pkt 1 p.u.s.p.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzeka, że art. 31a § 1 pkt 1 p.u.s.p. jest zgodny z art. 173 Konstytucji oraz nie
jest niezgodny z art. 10 ust. 1 Konstytucji.
5.6. Krajowa Rada Sądownictwa kwestionuje art. 31a § 1 pkt 3 p.u.s.p. w zakresie dotyczącym kompetencji dyrektora sądu wobec
pracowników administracyjnych sądu, w tym zwłaszcza pracowników sekretariatów wydziałów sądowych. W ocenie wnioskodawcy, powierzenie
dyrektorowi sądu kompetencji z zakresu prawa pracy wobec pracowników może w istotny sposób wpływać na wykonywanie przez nich
zadań. Ponadto sytuacja taka może prowadzić do konfliktów z prezesem sądu, który stosownie do ustawy ma kierować działalnością
administracyjną sądu, o której mowa w art. 8 pkt 2 p.u.s.p.
Zadania wykonywane przez pracowników administracyjnych sądu, o których mowa w art. 31a § 1 pkt 3 p.u.s.p., służą zapewnieniu
odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu. Na rozprawie Krajowa Rada Sądownictwa
wskazała, że są to pracownicy takich komórek organizacyjnych sądu jak gospodarcze, finansowe, inwestycyjne, kadrowe, techniczne
czy informatyczne. Czynności wykonywane przez pracowników administracyjnych nie wkraczają w sferę jurysdykcyjną sądu, w której
sędziowie korzystają z przymiotu niezawisłości. Personel administracyjny sądu ma za zadanie wspierać prawidłowe i efektywne
wykonywanie przez sąd zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, powierzenie
dyrektorowi sądu zwierzchnictwa służbowego i wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec tej kategorii pracowników sądu
nie narusza odrębności i niezależności sądów, o której mowa w art. 173 Konstytucji.
Szerszej analizy wymagał zarzut dotyczący kompetencji dyrektora wobec pracowników sekretariatów wydziałów sądowych. Dla rozpoznania
tego zarzutu niezbędna jest analiza zadań sekretariatów wydziałów sądowych i ocena rozwiązań prawnych dotycząca kierowania
pracą sekretariatów i sprawowania nad nimi kontroli.
Zakres zadań sekretariatów wydziałów sądowych obejmuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem akt spraw sądowych oraz
urządzeń ewidencyjnych służących do ich rejestrowania, wykonywaniem wydanych w sprawach sądowych zarządzeń prezesa sądu, przewodniczącego
wydziału, sędziów i referendarzy sądowych, protokołowaniem na rozprawach i posiedzeniach sądu, sporządzaniem sprawozdań statystycznych,
a także innych czynności przewidzianych w regulaminie wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych i w przepisach szczególnych.
Jest to zatem działalność administracyjna, o której mowa w art. 8 pkt 2 p.u.s.p. Sposób funkcjonowania sekretariatów sądowych
określa obecnie szczegółowo zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie organizacji i zakresu
działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej (Dz. Urz. MS Nr 5, poz. 22, ze zm.; dalej zarządzenie
Ministra Sprawiedliwości) wydane na podstawie art. 148 § 1 p.u.s.p.
Stosownie do art. 9a § 1 i art. 22 § 1 pkt 1 lit. a p.u.s.p. kompetencje do kierowania działalnością administracyjną sądu
w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań,
o których mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p., ma prezes sądu. Kierownictwo to obejmuje zatem przedstawioną wyżej działalność sekretariatów
wydziałów sądowych. Ponadto według art. 37b § 1 pkt 2 p.u.s.p. prezes sądu, w ramach wewnętrznego nadzoru administracyjnego,
kontroluje działalność sekretariatu wydziału. Szczegółowe kompetencje w tym zakresie określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości
z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych (Dz. U.
z 2013 r. poz. 69).
Według art. 11 § 2 i 2a p.u.s.p. wydziałem sądu kieruje przewodniczący wydziału, którym jest prezes albo wiceprezes sądu lub
inny sędzia, zaś w wydziale ksiąg wieczystych i wydziale gospodarczym do spraw rejestru zastawów referendarz sądowy. Funkcję
przewodniczącego wydziału w sądzie apelacyjnym i okręgowym powierza prezes tego sądu, a w sądzie rejonowym, na wniosek prezesa
tego sądu, prezes przełożonego sądu okręgowego (art. 11 § 3 zdanie pierwsze p.u.s.p.). Elementem kierownictwa sprawowanego
przez przewodniczącego wydziału jest stały nadzór nad całokształtem pracy sekretariatu wydziału (§ 13 ust. 1 zarządzenia Ministra
Sprawiedliwości). Pracą sekretariatu wydziału kieruje jego kierownik, podległy bezpośrednio przewodniczącemu wydziału i odpowiedzialny
przed nim za prawidłowe i terminowe wykonywanie czynności należących do zakresu zadań podległego mu sekretariatu oraz za przestrzeganie
dyscypliny i kultury pracy przez wszystkich pracowników tego sekretariatu (§ 5 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości).
Z kolei sędzia, przy pomocy asystenta sędziego i sekretarza sądowego, kontroluje bieg przydzielonych mu spraw, w tym terminowość
wykonywania zarządzeń przez sekretariat wydziału (§ 62 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. –
Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249, ze zm.).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kompetencje dyrektora sądów wobec pracowników sekretariatów wydziałów sądowych wynikające
z art. 31a § 1 pkt 3 p.u.s.p. należy oceniać z uwzględnieniem przedstawionych wyżej kompetencji prezesa sądu, przewodniczącego
wydziału i sędziów. Kompetencje te są zatem węższe niż wobec pozostałych pracowników administracyjnych sądu. Zwierzchnictwo
służbowe dyrektora sądu wobec pracowników sekretariatów nie rozciąga się na zadania, o których mowa w art. 8 pkt 2 p.u.s.p.,
czyli dziedzinę, w której kompetencje kierownicze i nadzorcze mają na mocy ustawy lub przepisów wykonawczych prezes sądu,
przewodniczący wydziału i sędziowie. To znaczy, że kompetencje dyrektora dotyczą czynności pozostających poza zakresem działalności
administracyjnej sądu bezpośrednio związanej z wymierzaniem sprawiedliwości i ochrony prawnej.
Ponadto zgodnie z art. 31a § 1 pkt 3 p.u.s.p. dyrektor sądu wykonuje czynności z zakresu prawa pracy i reprezentuje sąd w
tym zakresie m.in. wobec pracowników sekretariatów wydziałów sądowych. W pojęciu „czynności z zakresu prawa pracy” mieszczą
się zarówno oświadczenia woli pracodawcy kształtujące treść łączącego strony stosunku pracy (np. zawarcie umowy o pracę, wypowiedzenie
umowy, wypowiedzenie warunków pracy i płacy), jak i inne działania wywołujące określone przepisami skutki prawne (np. wydanie
świadectwa pracy, udzielenie urlopu wypoczynkowego lub okolicznościowego, udzielenie kary porządkowej, przyznanie nagrody
itp.) – (por. K. Walczak, uwagi do art. 31, Komentarz do kodeksu pracy, Warszawa 2012). Rozmieszczenie i liczbę poszczególnych stanowisk, na których są zatrudniani pracownicy administracyjni sądu,
określa dyrektor sądu w porozumieniu z prezesem sądu (art. 31a § 1 pkt 4 p.u.s.p). Prezes sądu może ponadto wydawać dyrektorowi
sądu polecenia w tym zakresie (art. 21 § 3 w związku z art. 31a § 1 pkt 4 p.u.s.p.). Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że art. 31a § 1 pkt 3 p.u.s.p. nie narusza zasady odrębności i niezależności sądów, o której mowa w art. 173 Konstytucji.
Ponieważ dyrektor sądu jest organem sądu, jego pozycja prawna, kompetencje i relacje z prezesem sądu nie mogą być oceniane
w świetle zasady podziału i równowagi władz, wyrażonej w powołanym przez wnioskodawcę art. 10 ust. 1 Konstytucji. Zagadnienia
te nie wykraczają bowiem poza władzę sądowniczą i nie wiążą się z pozostałymi władzami. Art. 10 ust. 1 jest zatem nieadekwatnym
wzorcem kontroli, wobec czego Trybunał orzekł, że art. 31a § 1 pkt 3 p.u.s.p. nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 Konstytucji.
5.7. W związku z podziałem zadań z zakresu administracji sądowej między dwa odrębne organy sądu – prezesa i dyrektora – Krajowa
Rada Sądownictwa sformułowała zarzut wprowadzenia dwuwładzy w kierowaniu sądami, co zdaniem wnioskodawcy, będzie prowadzić
do powstawania konfliktów.
Założeniem ustawy zmieniającej było wprowadzenie rozłączności w dziedzinie kierowania działalnością administracyjną sądu między
prezesem sądu i dyrektorem sądu (zob. druk sejmowy nr 3655/VI kadencja, s. 3-4). Rozłączność ta występuje w świetle przepisów
ustawy, co wynika z zestawienia treści art. 21 i art. 22 p.u.s.p. z jednej strony a art. 31a p.u.s.p. z drugiej strony. Rozwiązania
zawarte w ustawie zmieniającej zostały oparte na domniemaniu, że do prezesa sądu należą wszystkie czynności związane z kierowaniem
sądem (w tym kierowaniem działalnością administracyjną sądu), które nie zostały zastrzeżone ustawowo na rzecz dyrektora sądu
(art. 22 § 1 pkt 1 p.u.s.p.).
Ze wskazanych przez wnioskodawcę art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji nie można wyprowadzić wniosku, że w sądzie miałby być
powołany tylko jeden organ właściwy w sprawach administracyjnych. Można w tym kontekście zauważyć, że kwestionowane przez
wnioskodawcę rozwiązanie polegające na istnieniu dwóch odrębnych organów właściwych w tych sprawach funkcjonowało także –
jakkolwiek w węższym zakresie – przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów.
Wnioskodawca sformułował zarzut w sposób kategoryczny, zakładając, że przyjęte rozwiązania będą zawsze prowadzić do konfliktów.
Wynika to z omówionego wyżej, nieprawidłowego założenia przyjętego we wniosku KRS, że dyrektor sądu jest elementem władzy
wykonawczej.
Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Sejmu, że podział kompetencji w sferze kierowania działalnością administracyjną
sądów i przekazanie ich części na rzecz dyrektorów sądów nie daje podstaw do przyjęcia, że dyrektor będzie realizował swoje
kompetencje bez należytego uwzględniania potrzeb organizacyjnych, technicznych czy kadrowych sądu. Należy dodać, że zgodnie
z art. 32 § 2 p.u.s.p. to prezes danego sądu przedstawia Ministrowi Sprawiedliwości kandydata do objęcia stanowiska dyrektora
sądu. Kandydat jest wyłaniany w drodze konkursu, który zarządza i przeprowadza prezes danego sądu (art. 32a § 2 p.u.s.p.).
Jednocześnie ustawa przewiduje instrumenty, które wyraźnie nakazują dyrektorowi uwzględniać postulaty formułowane przez prezesa
sądu, jako organu kierującego pracą sądu. Zgodnie z art. 21 § 3 p.u.s.p., prezes sądu określa – w stosunku do dyrektora sądu
– potrzeby sądu konieczne dla zapewnienia warunków do prawidłowego funkcjonowania i sprawnego wykonywania przez sąd zadań,
o których mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p., biorąc pod uwagę przewidywany ich zakres. Należy zauważyć, że kompetencję tę prezes
sądu wykonuje „co najmniej raz w roku”, co nie wyklucza korzystania z niej częściej.
Kompetencje dyrektora sądu określone w art. 31a § 1 pkt 1 i 3 p.u.s.p. nie wkraczają w sferę sprawowania wymiaru sprawiedliwości
i wykonywania zadań z zakresu ochrony prawnej. Nie można zatem przyjąć, że art. 21 § 3 p.u.s.p. w zakresie, w jakim nie przewiduje
możliwości wydawania przez prezesa sądu poleceń dyrektorowi sądu dotyczących kompetencji określonych w art. 31a § 1 pkt 1
i 3 tej ustawy, narusza zasadę odrębności i niezależności sądów wyrażoną w art. 173 Konstytucji. Z kolei ponieważ dyrektor sądu jest organem sądu, jego pozycja prawna, kompetencje i relacje z prezesem sądu nie mogą być
oceniane w świetle zasady podziału i równowagi władz wyrażonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji, bo zagadnienia te nie wiążą się
z pozostałymi władzami. Art. 10 ust. 1 Konstytucji jest zatem nieadekwatnym wzorcem kontroli.
Z tych samych względów, Trybunał przyjął, że art. 22 § 1 p.u.s.p. w zakresie, w jakim wyłącza z kompetencji prezesa sądu do
kierowania sądem i reprezentowania sądu na zewnątrz sprawy należące do zakresu działania dyrektora sądu, jest zgodny z art.
173 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 Konstytucji.
6. Ocena zgodności art. 32b § 1 i 3, art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
6.1. Kolejna grupa zarzutów Krajowej Rady Sądownictwa dotyczy przepisów, które kształtują relacje pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości
a dyrektorem sądu. Wnioskodawca zarzucił niezgodność art. 32b § 1 i 3 oraz art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust.
1 i art. 173 Konstytucji. Kwestionowane przepisy mają następujące brzmienie:
Art. 32b § 1 – „Minister Sprawiedliwości może odwołać dyrektora sądu, jeżeli zgromadzenie ogólne sędziów apelacji negatywnie
zaopiniuje sprawozdanie, o którym mowa w art. 31a § 2, w części odnoszącej się do działalności danego sądu. Uchwała zgromadzenia
zostaje podjęta po wysłuchaniu dyrektora tego sądu.
§ 3. Minister Sprawiedliwości może odwołać dyrektora sądu także na wniosek prezesa sądu lub z własnej inicjatywy w przypadku
stwierdzenia naruszenia przez dyrektora sądu obowiązków (…)”.
Art. 32c § 1 i 2 – „Dyrektorowi sądu i zastępcy dyrektora sądu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, którego wysokość ustala
Minister Sprawiedliwości.
§ 2. Minister Sprawiedliwości może przyznać dyrektorowi sądu lub zastępcy dyrektora sądu dodatek specjalny z tytułu okresowego
zwiększenia obowiązków lub zadań, a także nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy”.
Z petitum i uzasadnienia wniosku wynika, że Krajowa Rada Sądownictwa kwestionuje art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. w zakresie, w jakim przewiduje
brak obowiązku Ministra Sprawiedliwości odwołania dyrektora sądu w razie negatywnego zaopiniowania przez zgromadzenie ogólne
sędziów apelacji sprawozdania dyrektora, jak również brak związania wnioskiem prezesa sądu o odwołanie dyrektora sądu. Wnioskodawca
wskazał, że w powyższych sytuacjach od uznania organu władzy wykonawczej zależeć będzie, czy dyrektor sądu negatywnie oceniany
przez samorząd sędziowski lub przez prezesa sądu, czyli swojego zwierzchnika służbowego, zostanie odwołany, czy nadal będzie
wykonywał swoje obowiązki. KRS podniosła, że kwestionowany przepis nie zawiera żadnej przesłanki, jak np. dobro wymiaru sprawiedliwości
czy rażące niewywiązywanie się dyrektora z obowiązków służbowych, która ograniczałaby lub ukierunkowywała swobodę decyzyjną
Ministra Sprawiedliwości. Wnioskodawca zarzucił również, że ustawodawca nie przewidział rozwiązań, które mogłyby równoważyć
w tym zakresie wyraźną dominację władzy wykonawczej nad sądowniczą, np. w postaci wymagania wiążącego stanowiska Krajowej
Rady Sądownictwa, podobnie jak w przypadku odwołania prezesa sądu zgodnie z art. 27 § 2 p.u.s.p.
Z kolei w odniesieniu do art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. wnioskodawca kwestionuje wskazany przepis w zakresie, w jakim nie przewiduje
wpływu prezesa sądu na ustalanie wynagrodzenia dyrektora sądu, wyposażając w takie kompetencje jedynie Ministra Sprawiedliwości.
Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa, wskazane powyżej przepisy naruszają zasadę równowagi i podziału władz wynikającą z art.
10 ust. 1 Konstytucji, a także zasadę odrębności i niezależności sądów gwarantowaną w art. 173 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał
jako wzorzec kontroli także art. 2 Konstytucji, podnosząc, że kwestionowane przepisy mogą dezorganizować pracę sądów, a tym
samym nie sprzyjać realizacji rzetelnego i sprawnego wykonywania przez nie zadań oraz prawidłowej realizacji prawa do sądu.
KRS nie powiązała jednak naruszenia wskazanego wzorca z żadnym z elementów treściowych składających się na klauzulę demokratycznego
państwa prawnego. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK umorzyć postępowanie
w odniesieniu do kontroli kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji, z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
6.2. Przechodząc do oceny zgodności art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, należało zauważyć,
że KRS nie kwestionuje samej kompetencji Ministra Sprawiedliwości do odwołania dyrektora sądu, lecz zarzuca niedostateczny
zakres udziału w tej procedurze organów władzy sądowniczej. Należy zatem rozważyć, czy brak obowiązku uwzględnienia przez
organ władzy wykonawczej negatywnej opinii zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji lub wniosku prezesa sądu o odwołanie dyrektora
sądu narusza konstytucyjne zasady podziału i równowagi władzy oraz niezależności i odrębności władzy sądowniczej.
Dokonując oceny zgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów, należy zauważyć, że działalność dyrektora sądu nie jest
bezpośrednio związana z realizacją przez sąd funkcji jurysdykcyjnej. Dlatego też Ministrowi Sprawiedliwości jako organowi,
który sprawuje zewnętrzny nadzór nad działalnością administracyjną sądów, mogła zostać przyznana kompetencja do powoływania
i odwoływania dyrektora sądu. Niemniej jednak należy uwzględniać okoliczność, że dyrektor jest organem sądu, stąd też ustawodawca
powinien zachować równowagę pomiędzy kompetencjami organu władzy wykonawczej i organami władzy sądowniczej w procedurze jego
odwoływania. Skoro działalność administracyjna sądu jest działalnością pomocniczą i usługową wobec głównej funkcji sądu, jaką
jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i wykonywanie zadań z zakresu ochrony prawnej, organy władzy sądowniczej, składające
się z sędziów, jakimi są zgromadzenie ogólne sędziów apelacji i prezes sądu, powinny mieć znaczący wpływ na odwołanie dyrektora
sądu. Należy wskazać, że od czasu wprowadzenia instytucji dyrektora sądu aż do nowelizacji p.u.s.p., w brzmieniu ustalonym
ustawą zmieniającą, wniosek prezesa sądu dotyczący odwołania dyrektora sądu był dla Ministra Sprawiedliwości wiążący. Zgodnie
z art. 32 § 1 p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., dyrektora sądu apelacyjnego, dyrektora sądu okręgowego
oraz kierownika finansowego sądu rejonowego powoływał i odwoływał na wniosek prezesa danego sądu Minister Sprawiedliwości.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w świetle rozwiązań wprowadzonych przez ustawę zmieniającą odwołanie dyrektora sądu zależy
od Ministra Sprawiedliwości. Organy władzy sądowniczej: zgromadzenie ogólne sędziów apelacji i prezes sądu mają wyłącznie
kompetencje wnioskodawcze.
W ustawie zostały określone przesłanki uzasadniające wystąpienie z wnioskiem o odwołanie dyrektora sądu przez zgromadzenie
ogólne sędziów apelacji: negatywna opinia o rocznym sprawozdaniu z działalności danego sądu (art. 32b § 1 p.u.s.p.) oraz wystąpienie
przez prezesa sądu: stwierdzenie naruszenia obowiązków przez dyrektora (art. 32 § 3 p.u.s.p.). Przepisy nie przewidują jednak
prawnego związania Ministra treścią takich wniosków, a nawet formalnego obowiązku odniesienia się do nich i udzielenia odpowiedzi
wnioskodawcom.
Nawet zatem wówczas, gdyby działania lub zaniechania dyrektora sądu wpływały negatywnie na funkcjonowanie sądu i w rezultacie
znacznie utrudniały realizację zadań w zakresie wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej, organy władzy sądowniczej nie mają
skutecznego środka przeciwdziałania takiemu stanowi rzeczy. Obecny stan prawny wskazuje na silniejszą pozycję władzy wykonawczej
w stosunku do władzy sądowniczej w omawianym zakresie. Kontrola samorządu sędziowskiego i prezesa sądu nad należytym wykonywaniem
przez dyrektora sądu powierzonych mu zadań nie jest wystarczająca, wobec swobody decyzyjnej Ministra.
Z tego względu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 32b § 1 p.u.s.p. w zakresie, w jakim nie określa skutków, jakie wywołuje dla Ministra Sprawiedliwości uchwała zgromadzenia ogólnego sędziów
apelacji negatywnie opiniująca sprawozdanie dyrektora sądu, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Ponadto art. 32b § 3 p.u.s.p. w zakresie, w jakim nie określa skutków wniosku prezesa sądu do Ministra Sprawiedliwości o odwołanie dyrektora sądu, jest
niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
Uzupełnienie procedury odwołania dyrektora sądu przez Ministra Sprawiedliwości z inicjatywy zgromadzenia ogólnego sędziów
apelacji albo prezesa sądu, w taki sposób aby zapewnić równowagę władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, należy do ustawodawcy.
Trybunał zauważył jedynie, że możliwe byłoby wprowadzenie obowiązku odwołania dyrektora sądu w razie złożenia należycie uzasadnionego
wniosku przez właściwy organ. Innym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie procedury rozstrzygania sporu w razie rozbieżności stanowisk
Ministra Sprawiedliwości z jednej strony, a zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji albo prezesa sądu z drugiej strony.
6.3. Kolejny zarzut Krajowej Rady Sądownictwa dotyczy art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p., który upoważnia Ministra Sprawiedliwości
do ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego, dodatku specjalnego oraz nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy, przysługujących
dyrektorowi sądu. Wnioskodawca nie sformułował zarzutów dotyczących zasad kształtowania wynagrodzenia zastępcy dyrektora sądu,
o których mowa w kwestionowanym przepisie. Z analizy uzasadnienia wniosku wynika, że Krajowa Rada Sądownictwa nie kwestionuje
samej kompetencji Ministra Sprawiedliwości do określenia wskazanych składników wynagrodzenia, lecz zarzuca brak wpływu organów
władzy sądowniczej na kształtowanie tego wynagrodzenia, zaś w szczególności wpływu zwierzchnika służbowego, którym jest prezes
sądu.
Należy przyjąć, że przyznanie kompetencji Ministrowi Sprawiedliwości do kształtowania wysokości wynagrodzenia dyrektorów sądów
znajduje uzasadnienie w tym, że minister ten sprawuje zewnętrzny nadzór nad działalnością administracyjną sądu w zakresie
zapewnienia odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd
zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 p.u.s.p. Działalnością tą w sądzie kieruje jego dyrektor. Jednocześnie ustawodawca
zapewnił udział Krajowej Rady Sądownictwa w kształtowaniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego dyrektorów sądu, a także sposobu
ustalania wysokości dodatku specjalnego oraz nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy. Art. 32c § 3 p.u.s.p. zawiera bowiem
upoważnienie Ministra Sprawiedliwości do określenia wskazanej materii w drodze rozporządzenia po zasięgnięciu opinii Krajowej
Rady Sądownictwa, uwzględniając rodzaj i zakres powierzanych dyrektorom zadań, w szczególności wielkość jednostki organizacyjnej,
w której zadania są wykonywane.
Na marginesie można zauważyć, że w dniu 17 grudnia 2012 r. Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie w sprawie wynagrodzenia
dyrektora sądu i zastępcy dyrektora sądu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1482), które weszło w życie 1 stycznia 2013 r. W odniesieniu
do wynagrodzenia zasadniczego dyrektora sądu, rozporządzenie uzależnia jego wysokość od czynników obiektywnych, a mianowicie
od kategorii i wielkości sądu, w którym dyrektor wykonuje swoje obowiązki. Natomiast na wysokość dodatkowych składników wynagrodzenia
dyrektora sądu, oprócz czynników takich jak wymiar, czas i sposób realizacji powierzonych dodatkowych zadań czy poprawa skuteczności
i efektywności wykorzystania zasobów finansowych i kadrowych sądu mają wpływ prezesi sądów, których opinię ma obowiązek uwzględnić
(„uwzględnia”) Minister Sprawiedliwości (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Tego rodzaju rozwiązania zapewniają równowagę władzy
sądowniczej i władzy wykonawczej w odniesieniu do kształtowania wynagrodzenia dyrektorów sądów.
Należy stwierdzić, że art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. są zgodne z art. 10 Konstytucji. Nie wynika z nich, aby naruszona została
zasada równowagi władz. Kompetencje Ministra Sprawiedliwości do ustalania wynagrodzenia dyrektora sądu są zobiektywizowane
na podstawie rozporządzenia, wydanego po zasięgnięciu opinii KRS. Stosownie do obecnie obowiązującego rozporządzenia, także
prezes sądu ma wpływ na wysokość dodatkowych składników wynagrodzenia dyrektora sądu.
Ustalanie wynagrodzeń dyrektorów sądów, nad którymi nadzór sprawuje Minister Sprawiedliwości, nie ma wpływu na zasadę odrębności
i niezależności sądów proklamowaną w art. 173 Konstytucji, ponieważ kompetencje Ministra dotyczą dziedziny, na którą nie rozciąga
się owa odrębność i niezależność. Powołany wzorzec kontroli jest zatem nieadekwatny.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. w zakresie, w jakim nie przewidują wpływu
prezesa sądu na ustalanie wynagrodzenia dyrektora sądu, są zgodne z art. 10 ust. 1 i nie są niezgodne z art. 173 Konstytucji.
7. Ocena zgodności art. 37g § 5 i art. 37h § 2-4 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
7.1. Kolejna grupa zarzutów sformułowanych przez Krajową Radę Sądownictwa odnosi się do przepisów dotyczących nadzoru Ministra
Sprawiedliwości nad prezesem sądu. Wnioskodawca zarzucił niezgodność art. 37g § 5 oraz art. 37h § 2-4 p.u.s.p. z art. 10 ust.
1 i art. 173 Konstytucji. Kwestionowane przepisy, wraz z innymi jednostkami redakcyjnymi ustawy niezbędnymi do odczytania
zaskarżonej normy, mają następujące brzmienie:
Art. 37g § 5 – „Minister Sprawiedliwości może zwrócić prezesowi lub wiceprezesowi sądu uwagę na piśmie, jeżeli stwierdzi uchybienia
w kierowaniu sądem albo w sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego”.
Art. 37h – „§ 1. Prezes sądu apelacyjnego sporządza informację roczną o działalności sądów, działających na obszarze apelacji,
w zakresie powierzonych mu zadań, którą po zaopiniowaniu przez zgromadzenie ogólne sędziów apelacji przedkłada Ministrowi
Sprawiedliwości, nie później niż do końca kwietnia każdego roku.
§ 2. Jeżeli z informacji, o której mowa w § 1, wynika, że prezes sądu apelacyjnego nie podejmował w okresie sprawozdawczym
niezbędnych czynności zmierzających do usunięcia uchybień w działalności administracyjnej sądów, Minister Sprawiedliwości
odmawia przyjęcia informacji rocznej i zawiadamia o tym prezesa, wskazując przyczyny odmowy.
§ 3. Niewykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa w § 1, jest równoznaczne z odmową przyjęcia informacji.
§ 4. Dwukrotna odmowa przyjęcia informacji przez Ministra Sprawiedliwości oznacza rażące niewywiązywanie się przez prezesa
z obowiązków służbowych, w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 1”.
Z analizy petitum i uzasadnienia wniosku wynika, że Krajowa Rada Sądownictwa kwestionuje art. 37g § 5 p.u.s.p. w zakresie, w jakim nie przewiduje
możliwości zakwestionowania przez prezesa lub wiceprezesa sądu uwagi na piśmie sporządzonej przez Ministra Sprawiedliwości
w przypadku stwierdzenia uchybień w kierowaniu sądem albo w sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego. Podobnie w
odniesieniu do art. 37h § 2-4 p.u.s.p. wnioskodawca zarzuca brak możliwości zakwestionowania przez prezesa sądu apelacyjnego
odmowy przyjęcia informacji rocznej przez Ministra Sprawiedliwości o działalności sądów, działających na obszarze apelacji,
w zakresie powierzonych prezesowi zadań. Analiza zaskarżonych przepisów wskazuje, że stawiane przez Krajową Radę Sądownictwa
zarzuty odnoszą się wyłącznie do art. 37h § 2 p.u.s.p. Wnioskodawca nie kwestionuje rozwiązania przewidzianego w art. 37h
§ 4 p.u.s.p, zgodnie z którym dwukrotna odmowa przyjęcia informacji przez Ministra Sprawiedliwości oznacza rażące niewywiązywanie
się przez prezesa z obowiązków służbowych. KRS wskazuje jednak, że przewidziane w tym przepisie skutki są poważne, biorąc
pod uwagę brak możliwości zakwestionowania przez prezesa sądu stanowiska Ministra Sprawiedliwości. Z kolei co do art. 37 h
§ 3 p.u.s.p. wnioskodawca nie sformułował żadnych zarzutów w uzasadnieniu wniosku, co powoduje umorzenie postępowania w tym
zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W odniesieniu do wskazanych powyżej przepisów wnioskodawca sformułował wspólne uzasadnienie, argumentując, że zawarte w nich
rozwiązania nie zapewniają równowagi pomiędzy władzą wykonawczą a władzą sądowniczą, a to stanowi naruszenie art. 10 ust.
1 i art. 173 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, w razie rozbieżności co do oceny funkcjonowania sądu, zaskarżone przepisy
powinny przewidywać możliwość zakwestionowania przez prezesa (wiceprezesa) sądu stanowiska Ministra Sprawiedliwości przed
Krajową Radą Sądownictwa.
7.2.1. Zaskarżone przez Krajową Radę Sądownictwa przepisy zostały wprowadzone ustawą zmieniającą i zamieszczone w nowym rozdziale
5 działu I p.u.s.p. zatytułowanym „Wewnętrzny i zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów
w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu związanego bezpośrednio ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości
oraz wykonywaniem innych zadań z zakresu ochrony prawnej”. Jak już zostało wskazane wyżej, stosownie do art. 9a § 2 p.u.s.p.
zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów w zakresie określonym w art. 8 pkt 2 p.u.s.p. sprawuje
Minister Sprawiedliwości. Nadzór ten obejmuje m.in. analizę i ocenę prawidłowości oraz skuteczności wykonywania przez prezesów
sądów wewnętrznego nadzoru administracyjnego, a także wykonywanie czynności niezbędnych ze względu na wystąpienie uchybień
w działalności administracyjnej sądów (art. 37f p.u.s.p.). Minister Sprawiedliwości, w ramach sprawowanego nadzoru, analizuje
informacje roczne o działalności sądów, o których mowa w art. 37h § 1 p.u.s.p., ustala ogólne kierunki wewnętrznego nadzoru
administracyjnego, wykonywanego przez prezesów sądów apelacyjnych, a także kontroluje wykonywanie obowiązków nadzorczych przez
prezesów sądów apelacyjnych oraz wydaje stosowne zarządzenia (art. 37g § 1 p.u.s.p.).
7.2.2. Jeden z instrumentów zewnętrznego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów określoną w art. 8 pkt 2 p.u.s.p.
przewiduje kwestionowany przez wnioskodawcę art. 37g § 5 p.u.s.p. Zgodnie z zaskarżonym przepisem Minister Sprawiedliwości
może zwrócić prezesowi lub wiceprezesowi sądu uwagę na piśmie, jeżeli stwierdzi uchybienia w kierowaniu sądem albo w sprawowaniu
wewnętrznego nadzoru administracyjnego. Skorzystanie ze wskazanej kompetencji jest następstwem negatywnej oceny wykonywania
przez prezesa sądu zadań powierzonych mu zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 lit. a p.u.s.p. (kierowanie sądem) oraz art. 9a § 1 p.u.s.p.
(sprawowanie wewnętrznego nadzoru administracyjnego w zakresie działalności administracyjnej sądu bezpośrednio związanej ze
sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości i wykonywania zadań z zakresu ochrony prawnej).
Na marginesie można zauważyć, że analogiczna kompetencja do zwrócenia uwagi na piśmie przysługuje także prezesowi sądu apelacyjnego
wobec prezesów lub wiceprezesów sądów okręgowych i rejonowych, działających w obszarze apelacji, a prezesowi sądu okręgowego
wobec prezesów lub wiceprezesów sądów rejonowych, działających w okręgu sądowym. O zwróceniu uwagi prezesi właściwych sądów
zawiadamiają Ministra Sprawiedliwości (art. 37e § 1 i 3 p.u.s.p.). Powyższe kompetencje przysługiwały Ministrowi Sprawiedliwości
oraz prezesom sądów na mocy art. 37 § 5 i 6 p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej
Ustawodawca nie określił następstw zwrócenia uwagi na piśmie przez Ministra Sprawiedliwości prezesowi i wiceprezesowi sądu
apelacyjnego. Tego rodzaju uwaga może mieć jednak pewne znaczenie wobec kompetencji Ministra Sprawiedliwości do odwołania
prezesa lub wiceprezesa sądu apelacyjnego lub okręgowego w toku kadencji ze względu na rażące niewywiązywanie się z obowiązków
służbowych (zob. art. 27 § 1 pkt 1 p.u.s.p.). Zamiar odwołania wraz z pisemnym uzasadnieniem podlega ocenie Krajowej Rady
Sądownictwa, która w trybie art. 27 § 2 p.u.s.p. wydaje w tym zakresie opinię, przy czym negatywna opinia jest dla Ministra
Sprawiedliwości wiążąca.
7.2.3. Minister Sprawiedliwości sprawuje zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądu określoną
w art. 8 pkt 2 p.u.s.p. także przez analizę informacji rocznych o działalności sądów, o których mowa w art. 37h § 1 p.u.s.p.
Zgodnie ze wskazanym przepisem prezes sądu apelacyjnego sporządza informację roczną o działalności sądów, działających na
obszarze apelacji, w zakresie powierzonych mu zadań, którą po zaopiniowaniu przez zgromadzenie ogólne sędziów apelacji przedkłada
Ministrowi Sprawiedliwości, nie później niż do końca kwietnia każdego roku. Jeżeli z informacji rocznej wynika, że prezes
sądu apelacyjnego nie podejmował w okresie sprawozdawczym niezbędnych czynności zmierzających do usunięcia uchybień w działalności
administracyjnej sądów, Minister Sprawiedliwości odmawia przyjęcia informacji rocznej i zawiadamia o tym prezesa, wskazując
przyczyny odmowy. Niewykonanie w terminie obowiązku złożenia informacji rocznej jest równoznaczne z odmową przyjęcia informacji.
Zgodnie z art. 37h § 4 p.u.s.p. dwukrotna odmowa przyjęcia informacji przez Ministra Sprawiedliwości oznacza rażące niewywiązywanie
się przez prezesa z obowiązków służbowych, w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 1 p.u.s.p. Wystąpienie tego rodzaju przesłanki aktualizuje
kompetencję Ministra Sprawiedliwości do odwołania prezesa lub wiceprezesa sądu apelacyjnego w toku kadencji, po uzyskaniu
opinii Krajowej Rady Sądownictwa w procedurze określonej w art. 27 § 2 p.u.s.p.
7.3. Istota zarzutów wnioskodawcy w odniesieniu zarówno do art. 37g § 5, jak i do art. 37h § 2 p.u.s.p. dotyczy braku możliwości
zakwestionowania stanowiska Ministra Sprawiedliwości dotyczącego oceny działań prezesa danego sądu, w zakresie powierzonych
mu zadań, tj. kierowania sądem i wewnętrznego nadzoru administracyjnego nad działalnością sądu określoną w art. 8 pkt 2 p.u.s.p.
W powoływanym już wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niezależnie od przyjętego
modelu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, władza sądownicza powinna mieć zagwarantowaną prawną możliwość ochrony
swych uprawnień oraz posiadać instrumenty umożliwiające jej wywieranie wpływu na te działania pozostałych władz, które są
istotne dla efektywności działania sądów.
Odnosząc to stanowisko do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że w razie zwrócenia prezesowi lub wiceprezesowi sądu pisemnej
uwagi (art. 37g § 5 p.u.s.p.), a także w razie odmowy przyjęcia rocznego sprawozdania z działalności sądu (37h § 2 p.u.s.p.),
prezesowi (odpowiednio wiceprezesowi) sądu nie przysługuje prawo do wniesienia środka zaskarżenia, a nawet do zgłoszenia zastrzeżeń
czy złożenia wyjaśnień. Omawiane kompetencje Ministra Sprawiedliwości są realizowane w trybie, który nie zapewnia obrony interesów
czy choćby możliwości odniesienia się osób dotkniętych ich skutkami. Nie ma też możliwości weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych
przez Ministra Sprawiedliwości, a dotyczących negatywnej oceny wykonywania obowiązków przez prezesa sądu w zakresie kierowania
i wewnętrznego nadzoru nad sądami.
Z powyższego wynika, że rozwiązania zawarte w kwestionowanych przepisach nie gwarantują władzy sądowniczej, której elementem
jest prezes sądu, możliwości ochrony jej pozycji oraz nie zapewniają instrumentów zapewniających równowagę wobec wpływu władzy
wykonawczej. W tym kontekście nie można podzielić stanowiska Sejmu o zgodności kwestionowanych przepisów z powołanymi wzorcami
konstytucyjnymi, ze względu na to, że rozstrzygnięcia nadzorcze Ministra Sprawiedliwości nie ingerują w sprawowanie wymiaru
sprawiedliwości. Omawiane gwarancje proceduralne są istotne ze względu na pozycję i autorytet urzędu prezesa sądu, dla których
środki nadzorcze podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości nie są obojętne. Tego rodzaju środki mają również znaczenie w
związku z kompetencjami Ministra Sprawiedliwości do odwołania prezesa lub wiceprezesa sądu w toku kadencji ze względu na rażące
niewywiązywanie się z obowiązków służbowych.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowane przepisy nie zawierają instrumentów ograniczających swobodę działania władzy
wykonawczej, a zatem są niezgodne z zasadą podziału i równowagi władz oraz niezależności i odrębności władzy sądowniczej.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 37g § 5 p.u.s.p. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości
wzniesienia zastrzeżeń przez prezesa lub wiceprezesa sądu do uwagi na piśmie sporządzonej przez Ministra Sprawiedliwości,
jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Ponadto art. 37h § 2 p.u.s.p. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości
wniesienia zastrzeżeń przez prezesa sądu apelacyjnego do odmowy przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej
o działalności sądów, działających na obszarze apelacji, w zakresie powierzonych prezesowi sądu zadań, jest niezgodny z art.
10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji.
Określenie sposobu weryfikacji zasadności stanowiska Ministra Sprawiedliwości należy do kompetencji ustawodawcy, a nie Trybunału
Konstytucyjnego. Standardy konstytucyjne wymagają co najmniej przyznania prezesowi (wiceprezesowi) sądu prawa do wniesienia
zastrzeżeń do uwagi na piśmie Ministra Sprawiedliwości, uczynionej na podstawie art. 37g § 5 p.u.s.p., oraz obowiązku Ministra
odniesienia się do tych zastrzeżeń. Te same względy przemawiają za wprowadzeniem instrumentów prawnych umożliwiających prezesowi
sądu apelacyjnego zakwestionowanie zasadności odmowy przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej, o której
mowa art. 37h § 1 p.u.s.p. Instrumenty te mogłyby również polegać na prawie do wniesienia zastrzeżeń i obowiązku odpowiedzi
Ministra, albo nawet na uruchomieniu procedury kontrolnej z udziałem KRS.
8. Ocena zgodności art. 106c p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji.
8.1. Kolejny zarzut sformułowany przez Krajową Radę Sądownictwa dotyczy indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego.
Wnioskodawca zarzuca niezgodność art. 106c p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Kwestionowany
przepis ma następujące brzmienie:
Art. 106c – „§ 1. Prezes sądu zapoznaje sędziego z oceną jego pracy, w tym w szczególności z jej wynikami i ich podsumowaniem,
opracowując na tej podstawie indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego.
§ 2. Indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego sporządza się na okres nie krótszy niż cztery lata.
§ 3. Sędzia, w terminie dwóch tygodni od zapoznania się z oceną pracy, ma prawo zgłosić pisemne uwagi wraz z uzasadnieniem.
Uwagi rozpatruje i dokonuje ostatecznego podsumowania wyników oceny pracy sędziego prezes sądu przełożonego, a w przypadku
sędziego sądu apelacyjnego – prezes innego sądu apelacyjnego.
§ 4. Prezes sądu zapoznaje sędziego z ostatecznym podsumowaniem wyników oceny jego pracy i w razie potrzeby dokonuje na tej
podstawie zmiany indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego w niezbędnym zakresie.
§ 5. W przypadku sędziego pełniącego funkcję prezesa sądu czynności, o których mowa w § 1 i 4, dokonuje prezes sądu przełożonego.
Uwagi, o których mowa w § 3, rozpatruje i dokonuje ostatecznego podsumowania wyników oceny pracy sędziego pełniącego funkcję:
1) prezesa sądu rejonowego – prezes przełożonego sądu apelacyjnego;
2) prezesa sądu okręgowego – prezes innego sądu apelacyjnego”.
8.2. Indywidualny plan rozwoju sędziego, o którym mowa w art. 106c p.u.s.p., stanowi nową instytucję prawną wprowadzoną przez
ustawę zmieniającą. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że system okresowych ocen pracy sędziów ma służyć przede wszystkim
określeniu standardów należytego wypełniania przez sędziów ich powinności, inspirowaniu i motywowaniu sędziów w kierunku doskonalenia
zawodowego, a także ma spełniać podstawową funkcję oceniania, jaką jest funkcja korygująca. Niezależnie od tych celów, system
okresowych ocen pracy stanowić ma podstawę analizy potrzeb szkoleniowych oraz efektów odbywanych szkoleń. Wyniki okresowych
ocen pracy sędziego będą także służyć jako materiał do oceny kandydatury sędziego przy ubieganiu się o wyższe stanowiska sędziowskie,
jak i przy powierzaniu mu pełnienia funkcji (zob. druk sejmowy nr 3655/VI kadencja, s. 8).
Indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego został powiązany z oceną pracy sędziego, o której mowa w art. 106a § 1 p.u.s.p.
Stosownie do wskazanego przepisu, ocenie podlegają efektywność pracy oraz kompetencje zawodowe sędziego w zakresie metodyki
pracy i kultury urzędowania, jak również specjalizacji w rozpoznawaniu poszczególnych rodzajów spraw oraz pełnieniu poszczególnych
funkcji. Kryteria oceny pracy sędziego zostały wskazane w art. 106a § 2 i 4 p.u.s.p. Oceny tej dokonuje się z punktu widzenia
sprawności i efektywności podejmowanych czynności i organizowania pracy podczas rozpoznawania spraw lub wykonywania innych
powierzonych zadań bądź funkcji; kultury urzędowania, obejmującej kulturę osobistą i kulturę organizacji pracy, oraz poszanowania
praw stron lub uczestników postępowania przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu innych powierzonych zadań bądź funkcji; sposobu
formułowania wypowiedzi przy wydawaniu i uzasadnianiu orzeczeń, a także procesu doskonalenia zawodowego. Dokonując oceny pracy
sędziego, uwzględnia się rodzaj i stopień zawiłości przydzielonych sędziemu spraw lub powierzonych zadań bądź funkcji, obciążenie
pracą oraz warunki pracy w całym okresie objętym oceną.
Ocenę pracy sędziego przeprowadza się w toku wizytacji wydziału sądu, o której mowa w art. 37c p.u.s.p. Wizytacje poszczególnych
wydziałów sądów są przeprowadzane co cztery lata. Wizytacje wydziałów sądu apelacyjnego lub sądu okręgowego przeprowadzają
sędziowie wizytatorzy zajmujący stanowisko sędziego sądu apelacyjnego, zaś wizytacje wydziałów sądu rejonowego przeprowadzają
sędziowie wizytatorzy zajmujący stanowisko sędziego sądu okręgowego.
Zasady dotyczące realizacji indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego zostały określone w art. 106d p.u.s.p. Zgodnie
ze wskazanym przepisem prezes sądu, a w przypadku prezesa sądu – prezes sądu przełożonego, podejmuje działania w celu umożliwienia
realizacji indywidualnego planu rozwoju sędziego. Omawiany przepis w § 2 nakłada na sędziego obowiązek uczestnictwa w opracowaniu
i realizacji swojego indywidualnego planu rozwoju zawodowego.
Ocenę pracy oraz indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego uwzględnia się w procedurze awansu zawodowego sędziego. Zgodnie
z art. 57b § 1 p.u.s.p. ocena kwalifikacji kandydata zajmującego stanowisko sędziego sądu powszechnego, sędziego sądu administracyjnego
i sędziego sądu wojskowego obejmuje m.in. badanie poziomu merytorycznego orzecznictwa oraz sprawności i efektywności podejmowanych
czynności i organizowania pracy przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu innych powierzonych zadań bądź funkcji. Do oceny
kwalifikacji kandydata dołącza się oceny pracy oraz indywidualne plany rozwoju zawodowego sędziego, o których mowa w art.
106c p.u.s.p., a także odpisy znajdujących się w aktach osobowych sędziego prawomocnych wyroków orzekających karę dyscyplinarną
oraz dokumentów, dotyczących zwrócenia uwagi lub wytknięcia uchybienia (art. 57b § 6 p.u.s.p.).
8.3. Zarzuty sformułowane przez wnioskodawcę wobec zaskarżonych przepisów dotyczą trzech kwestii.
Po pierwsze, Krajowa Rada Sądownictwa zarzuca, że ustawodawca wprowadził instytucję indywidualnego planu rozwoju zawodowego
sędziego, nie określając, „na czym ten plan ma polegać i w jakim celu ma być opracowywany”, ograniczając się jedynie do zagadnień
proceduralnych związanych ze sporządzaniem i wykonywaniem tego planu. W ocenie wnioskodawcy, zaskarżona regulacja nie spełnia
zatem wymagania dostatecznej określoności przepisów prawa, wobec czego jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji.
Po drugie, zdaniem KRS, sędzia nie ma możliwości zgłoszenia uwag do indywidualnego planu rozwoju zawodowego.
Po trzecie, wnioskodawca zarzuca powierzenie uprawnień w odniesieniu do oceny pracy i planowania rozwoju zawodowego sędziego
prezesom sądów, którzy w sprawach związanych z kierowaniem działalnością administracyjną sądu podlegają prezesom sądów przełożonych
oraz Ministrowi Sprawiedliwości. KRS uważa, że zakwestionowane rozwiązania naruszają art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji,
gdyż umożliwiają władzy wykonawczej „pośrednie wpływanie na pozycję zawodową sędziego, osłabiając w ten sposób gwarancje jego
niezawisłości”.
8.4. Przechodząc do oceny kwestionowanej regulacji z punktu widzenia zasady określoności przepisów prawa wynikającej z art.
2 Konstytucji, należy wskazać, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż każdy przepis prawny winien
być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Musi być jasny i precyzyjny (zob. wywód o zasadzie
określoności prawa w wyroku z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138 i przywołane tam orzecznictwo).
Dla oceny niezgodności danej regulacji z Konstytucją nie wystarcza abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa.
Niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko
posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie
niejednolitości stosowania prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej danego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności
powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu,
w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające (zob. wyroki z: 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK
ZU nr 9/A/2003, poz. 102; 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 67; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07;
7 marca 2012 r. sygn., K 3/10, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 25). Z powyższego wynika, że nie każda, lecz jedynie kwalifikowana
– tj. niedająca się usunąć w drodze uznanych metod wykładni – nieostrość czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia
jego niekonstytucyjności.
Krajowa Rada Sądownictwa wskazuje, że ustawodawca w kwestionowanym art. 106c p.u.s.p. nie zamieścił definicji indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego. Należy jednak stwierdzić, że na podstawie innych przepisów ustawy
p.u.s.p. można ustalić, jaki jest przedmiot i cel omawianego planu. W tym względzie Trybunał Konstytucyjny przychyla się do
stanowisk Sejmu i Prokuratora Generalnego.
Ocena pracy sędziego, o której mowa w art. 106a § 1 p.u.s.p., obejmuje efektywność pracy oraz kompetencje zawodowe sędziego
w zakresie realizacji powierzonych sędziemu funkcji. Integralnym elementem tej oceny, zgodnie z art. 106c § 1 p.u.s.p., są
jej wyniki i ich podsumowanie, na podstawie których prezes sądu opracowuje indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego.
Omawiany plan dopełnia zatem wprowadzony przez ustawodawcę system oceny pracy sędziego, przez wskazanie proponowanych form
i metod rozwoju zawodowego. Trybunał Konstytucyjny podzielił w tym zakresie stanowisko Sejmu, że merytoryczne, funkcjonalne
i czasowe powiązanie systemu oceny pracy sędziego z indywidualnym planem rozwoju wyznacza przedmiot planu, którym jest określenie
kierunku rozwoju zawodowego sędziego w zakresie doskonalenia warsztatu jego pracy w obszarach określonych w art. 106a § 1
p.u.s.p. Owe więzi determinują treść planu, sprowadzającą się do określenia tak kierunków, jak i konkretnych działań, które
powinien podjąć sędzia w celu doskonalenia swego warsztatu pracy w obszarach określonych w art. 106a § 1 p.u.s.p. Z kolei
Prokurator Generalny trafnie zwraca uwagę na funkcję korygującą planu, który stanowi program działań, jakie winien podjąć
sędzia w celu wyeliminowania ewentualnych uchybień, występujących w sferach objętych oceną, lub też w celu podniesienia poziomu
swojej pracy. Ponadto, zarówno ocena pracy, jak i indywidualny plan rozwoju są brane pod uwagę w procedurze awansu zawodowego
sędziego na wolne stanowiska sędziowskie (art. 57b § 6 p.u.s.p.).
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 106c p.u.s.p. jest zgodny z zasadą określoności przepisów
prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
8.5. Wskazany przez Krajową Radę Sądownictwa jako wzorzec kontroli art. 178 ust. 1 Konstytucji formułuje zasadę niezawisłości
sędziowskiej. W literaturze wskazuje się, że omawiana zasada gwarantuje stworzenie sędziemu takiej sytuacji, w której w wykonywaniu
swoich czynności może podejmować bezstronne decyzje, w sposób zgodny z własnym sumieniem i zabezpieczony przed możliwością
jakichkolwiek bezpośrednich lub pośrednich nacisków zewnętrznych (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 178, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom IV, Warszawa 2005, s. 3-4 oraz cytowana tam literatura). W doktrynie wyodrębnia się również gwarancje zasady niezawisłości
sędziowskiej o charakterze organizacyjnym (wydzielenie sądów w strukturze organów państwowych, ustalenie zakresu właściwości
poszczególnych sądów, gwarancje materialne działania wymiaru sprawiedliwości) i funkcjonalnym (autonomia sądów w zakresie
orzecznictwa – zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 671).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że niezawisłość polega na tym, że „sędzia działa wyłącznie w oparciu
o prawo, zgodnie ze swoim sumieniem i wewnętrznym przekonaniem” (wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr
9/A/2007, poz. 108, zob. również wyroki z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99 i 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr
1/1999, poz. 3). Niezawisłość obejmuje szereg elementów: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność
wobec organów (instytucji) pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, 4) niezależność
od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego. Poszanowanie i obrona
tych wszystkich elementów niezawisłości są konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich organów i osób stykających się z działalnością
sądów, ale także są konstytucyjnym obowiązkiem samego sędziego (zob. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98 i 14 kwietnia
1999 r., sygn. K 8/99). Zarzut sformułowany przez Krajową Radę Sądownictwa dotyczy zatem niezawisłości sędziowskiej rozumianej jako niezależność,
wobec organów pozasądowych (Ministra Sprawiedliwości) oraz samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych (prezesa
sądu).
8.6. Należy wskazać, że ocena pracy sędziego, jak i opracowany na jej podstawie indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego
nie mogą dotyczyć oceny treści rozstrzygnięć dokonywanych przez sędziego w ramach wykonywania zadań jurysdykcyjnych czy czynności
podejmowanych w toku rozpoznawania sprawy. Do obszarów podlegających ocenie ustawodawca w art. 106a § 1 p.u.s.p. zaliczył
efektywność i metodykę pracy, kulturę urzędowania, specjalizację w rozpoznawaniu poszczególnych rodzajowo spraw, a także pełnienie
przez sędziego poszczególnych funkcji. Gwarancję przestrzegania zasady niezawisłości sędziowskiej w trakcie dokonywania oceny
pracy sędziego, a zatem i opracowanego na tej podstawie planu, ustanawia wprost art. 106a § 3 p.u.s.p. Zgodnie ze wskazanym
przepisem zakres oceny pracy sędziego nie może wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli. Należy podkreślić, że regulacja dotycząca oceny pracy sędziego i indywidualnego planu rozwoju zawodowego jest zawarta w przepisach
ustawowych; ma to szczególne znaczenie w świetle gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Art. 106e p.u.s.p. po nowelizacji dokonanej
ustawą z dnia 10 maja 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U. poz. 662; dalej: ustawa zmieniająca
z 2013 r.) przewiduje upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości wyłącznie do określenia w drodze rozporządzenia po zasięgnięciu
opinii KRS wzoru arkusza oceny pracy sędziego, w tym podsumowania jej wyników, oraz wzoru arkusza indywidualnego planu rozwoju
zawodowego sędziego.
W myśl art. 106b p.u.s.p. ocenę pracy sędziego przeprowadzają w ramach wizytacji sądu sędziowie, którzy zostali powołani do
pełnienia funkcji wizytatora w trybie określonym w art. 37d p.u.s.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem sędziego wizytatora powołuje
prezes sądu apelacyjnego, na okres czterech lat, spośród sędziów sądu apelacyjnego lub okręgowego. Przed powołaniem sędziego
do pełnienia funkcji wizytatora prezes sądu apelacyjnego zasięga opinii kolegium tego sądu. Z kolei opracowania indywidualnego
planu rozwoju zawodowego sędziego, na podstawie podsumowania wyników oceny pracy sędziego dokonanej przez sędziów wizytatorów,
dokonuje prezes sądu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, prawidłowe jest przyznanie omawianych kompetencji prezesowi sądu,
który zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 lit. b p.u.s.p. jest zwierzchnikiem służbowym sędziów danego sądu i organem sądu wywodzącym
się spośród sędziów. W konsekwencji zarówno ocena pracy sędziego, jak i sporządzenie indywidualnego planu rozwoju zawodowego
sędziego zostało powierzone osobom będącym sędziami.
Jednocześnie Trybunał nie podzielił argumentu wnioskodawcy, że powierzenie opracowania indywidualnego planu rozwoju zawodowego
sędziego prezesowi sądu oznacza tym samym poddanie tej materii oddziaływaniu ze strony Ministra Sprawiedliwości, jako organu
sprawującego nadzór nad działalnością administracyjną sądów. Z tego, że prezes sądu w zakresie kierowania działalnością administracyjną
sądu podlega prezesowi sądu przełożonego oraz Ministrowi Sprawiedliwości, nie wynika bowiem, aby Minister, jako organ władzy
wykonawczej, miał wpływ na sposób wykonywania przez prezesów sądów czynności wobec konkretnych sędziów. Opracowywanie indywidualnego
planu rozwoju zawodowego sędziego znajduje się poza zakresem nadzoru administracyjnego, który stosownie do art. 9 i art. 9a
§ 2 p.u.s.p. sprawuje Minister Sprawiedliwości. Nie jest to czynność mieszcząca się w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków
techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd zadań (art. 8 pkt 1 p.u.s.p.) jak
również w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez
sąd zadań (art. 8 pkt 2 p.u.s.p.). Z tego względu nie można uznać, aby Minister Sprawiedliwości nawet w pośredni sposób uzyskał
kompetencje do ingerowania w istotę zasady podziału władzy i niezawisłości sędziowskiej przy opracowywaniu indywidualnego
planu rozwoju zawodowego sędziego, o którym mowa w art. 106c p.u.s.p.
Analiza treści art. 106c § 3 i 4 p.u.s.p. nie potwierdza zarzutu wnioskodawcy, że sędzia nie ma możliwości zgłoszenia uwag
do indywidualnego planu rozwoju zawodowego. Sędzia, w terminie dwóch tygodni od zapoznania się z oceną pracy, ma prawo zgłosić
pisemne uwagi wraz z uzasadnieniem. Prezes sądu przełożonego rozpatruje uwagi i dokonuje ostatecznego podsumowania wyników
oceny pracy sędziego. Następnie prezes sądu zapoznaje sędziego z ostatecznym podsumowaniem wyników oceny jego pracy i w razie
potrzeby dokonuje na tej podstawie zmiany indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego w niezbędnym zakresie. Z powyższego
wynika, że wskutek uwzględnienia uwag zgłoszonych przez sędziego, prezes sądu dokonuje niezbędnych zmian w indywidualnym planie
rozwoju zawodowego sędziego. Ponadto art. 106d § 2 p.u.s.p. wskazuje, że sędzia ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uczestniczenia
w przygotowaniu indywidualnego planu rozwoju zawodowego. Ustawodawca ustanowił zatem gwarancję, że sędzia będzie miał realny
wpływ na opracowanie własnego planu rozwoju zawodowego.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 106c p.u.s.p. jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 178 ust.
1 Konstytucji.
9. Umorzenie postępowania w odniesieniu do kontroli zgodności art. 106e p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji.
W końcowej części wniosku Krajowa Rada Sądownictwa zakwestionowała przewidziane w art. 106e p.u.s.p. upoważnienie Ministra
Sprawiedliwości do uregulowania w rozporządzeniu materii związanej z przeprowadzeniem oceny pracy i planowania rozwoju zawodowego
sędziego.
W dniu 8 lipca 2013 r. wszedł w życie art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2013 r., który zmienił treść art. 106e p.u.s.p.
Na rozprawie 30 października 2013 r. Krajowa Rada Sądownictwa cofnęła w wniosek w zakresie dotyczącym oceny zgodności art.
106e p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w odniesieniu do oceny zgodności art. 106e p.u.s.p. ze wskazanymi w petitum wniosku wzorcami kontroli.
10. Odroczenie utraty mocy obowiązującej.
Trybunał Konstytucyjny postanowił w części II sentencji o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przepisów p.u.s.p. uznanych
za niezgodne z Konstytucją. To znaczy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, że w okresie odroczenia przepisy te pozostają
w dalszym ciągu częścią systemu prawa i mogą być stosowane. Takie rozstrzygnięcie jest motywowane koniecznością uniknięcia
powstania luk w porządku prawnym i pozostawienia czasu do dokonania niezbędnych zmian ustawowych.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.