1. Skarga
konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym.
Decyzją z 25
kwietnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) odmówił skarżącemu
prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, wskazując, że ubezpieczony został
uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, jednak nie udowodnił wymaganego
30-letniego okresu składkowego oraz 5-letniego okresu składkowego i nieskładkowego w
dziesięcioleciu przed zgłoszeniem wniosku i przed powstaniem niezdolności do pracy.
Wyrokiem z 2
października 2013 r. Sąd Okręgowy oddalił odwołanie skarżącego od decyzji ZUS.
Sąd Apelacyjny
wyrokiem z 2 grudnia 2014 r. zmienił zaskarżone orzeczenie sądu pierwszej instancji
i decyzję organu rentowego oraz przyznał ubezpieczonemu prawo do renty z tytułu
całkowitej niezdolności do pracy od 1 marca 2013 r. do 30 kwietnia 2015 r. Po
rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez organ rentowy Sąd Najwyższy wyrokiem
z 5 kwietnia 2016 r. uchylił wskazany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu. Sąd ten wyrokiem z 21 lipca 2016 r. oddalił
apelację skarżącego z uwagi na to, że skarżący nie udowodnił wymaganych 5 lat
okresów składkowych i nieskładkowych w dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności
do pracy oraz nie spełnił warunku do przyznania renty jedynie na podstawie
stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy oraz długiego stażu ubezpieczeniowego.
Uzasadniając wyrok, Sąd Apelacyjny wskazał, że skarżący był wprawdzie całkowicie
niezdolny do pracy, ale nie legitymował się 30-letnim okresem składkowym, gdyż
łączny okres składkowy wynosił 11 lat, 11 miesięcy i 10 dni. Sąd Apelacyjny uznał, w
świetle wykładni przedstawionej przez Sąd Najwyższy w wyroku wydanym w przedmiotowej
sprawie, że „nie jest możliwe zastosowanie art. 10 ust. 2 ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i zaliczenie do okresu składkowego, o
którym mowa w art. 58 ust. 4 tej ustawy, okres[u] ubezpieczenia społecznego rolników
oraz okresu, za który wnioskodawca był zwolniony z obowiązku opłacania składek na
ubezpieczenie społeczne rolników, jako młody rolnik” (s. 7 wyroku).
W skardze
konstytucyjnej z 17 stycznia 2017 r. skarżący wniósł „o stwierdzenie niezgodności
art. 58 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 1998 Nr 162 poz. 1118) w zakresie, w jakim przepis
ten uniemożliwia ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy
ubezpieczonemu, który jest zwolniony ze spełnienia warunku określonego w art. 57
ust. 2 cytowanej ustawy, pod warunkiem udowodnienia okresu składkowego, o którym
mowa w art. 6 wymienionej ustawy, pozbawiając możliwości uzupełnienia okresu
składkowego o okresy wskazane w art. 10 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy – z art. 2, art.
31 ust. 3 in fine, art. 32 ust. 1 oraz art. 67 w
związku z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (s. 1 skargi).
W ocenie
skarżącego, art. 58 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (ówcześnie: Dz. U. Nr 162, poz. 1118, obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 504, ze zm.; dalej: u.e.r.) w sposób
rażący narusza art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 67 w związku z art.
8 Konstytucji. Uniemożliwia bowiem przyznanie „prawa do renty z tytułu niezdolności
do pracy na podstawie art. 57 ust. 2 w związku z art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach
i rentach z FUS, gdyż restryktywne brzmienie art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach i
rentach z FUS dopuszcza jedynie do uzyskania tego świadczenia przez tych
ubezpieczonych, którzy wykazali odpowiedni staż okresu składkowego zawierającego się
w odesłaniu do art. 6 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżony przepis w
obowiązującym brzmieniu dyskryminuje możliwość ubiegania się o rentę z tytułu
niezdolności do pracy na podstawie art. 57 ust. 2 i art. 58 ust. 4 ustawy o
emeryturach i rentach tych osób, które posiadają następujące okresy:
1) okresy
ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono przewidziane w odrębnych
przepisach składki,
2) przypadające
przed dniem 1 lipca 1977 r. okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego po ukończeniu 16
roku życia,
3) przypadające
przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16
roku życia” (s. 2 skargi).
W opinii
skarżącego, zaskarżony art. 58 ust. 4 u.e.r. jest niezgodny z Konstytucją „w
zakresie, w jakim przepis ten nie zawiera odesłania” do art. 10 ust. 1 i 2 u.e.r. W
celu wyeliminowania powyższej niezgodności konieczne jest, jego zdaniem,
doprecyzowanie zaskarżonego art. 58 ust. 4 u.e.r. przez nadanie następującego
brzmienia: „Przepisu ust. 2 nie stosuje się do ubezpieczonego, który udowodnił okres
składkowy, o którym mowa w art. 6 oraz w art. 10 wynoszącym co najmniej 25 lat dla
kobiety i 30 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy”.
Skarżący upatruje
naruszenia art. 32 w związku z art. 67 Konstytucji w nierównym traktowaniu
ubezpieczonych. Jego zdaniem, w obowiązującym systemie prawa ubezpieczeń społecznych
również rolnicy podlegają ubezpieczeniu społecznemu i są zobowiązani opłacać składki
na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. „Wobec powyższego zastosowanie art. 58 ust. 4 w
związku z art. 6 i pominięciem art. 10 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkuje
dyskryminowaniem rolników, co jest niezgodne z Konstytucją” (s. 10 skargi).
„Wskazany jako kontrolowana norma, art. 58 ust. 4 w sposób nieuzasadniony (…)
pozbawia obywatela prawa do zabezpieczenia społecznego różnicując uprawnienia,
poprzez wyłączenie obywateli, którzy w trakcie aktywności gospodarczej, zajmowali
się rolnictwem” (s. 12 skargi). W ocenie skarżącego, „[b]ez znaczenia pozostaje
fakt, iż w Rzeczpospolitej Polskiej funkcjonuje odrębny reżim ubezpieczenia dla
rolników. FUS i KRUS razem tworzą system zabezpieczenia przewidziany w art. 67
Konstytucji RP, a przepisy [K]onstytucji nie rozróżniają tych grup społecznych
(pracowników przedsiębiorców od rolników), ale odnoszą się do obywatela bez względu
na jego rodzaj aktywności zawodowej, gospodarczej. Skarżący, jako rolnik, realizował
zasadę wzajemności choć w ramach innego reżimu ubezpieczenia (KRUS, będący elementem
zabezpieczenia społecznego realizowanego przez Państwo – powinien być spójny z
reżimem wskazanym w FUS) i Państwo korzystało z jego środków realizując swój
obowiązek konstytucyjny z art. 67, w ramach zasad socjalnych: solidarności
ubezpieczonych, socjalnego zobowiązania państwa i powszechności. Nie można zatem
takich ubezpieczonych jak [skarżący] wyłączyć z zakresu zagwarantowanego przez art.
67 Konstytucji RP prawa do zabezpieczenia społecznego w postaci renty z tytułu
niezdolności do pracy. W tym wypadku zasada wzajemności przy takim brzmieniu i
interpretacji art. 58 ust. 4 ulega naruszeniu, bowiem nie uznaje się okresu
opłacania składek jako rolnik i zrównanym z nim okresem zwolnienia jako młody
rolnik, mimo uczestniczenia przez ubezpieczonego w budowaniu szeroko rozumianego
funduszu Państwa przeznaczonego na realizacje obowiązku z art. 67 Konstytucji RP.
Jednocześnie narusza to zasadę równości” (s. 12 skargi).
Skarżący wskazał
ponadto, że „ustawa ubezpieczeniowa zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej i
powiązaną z nią zasadą równości wobec prawa stanowi, iż uprawnienie do renty z
tytułu niezdolności do pracy (jak i do emerytury) zależy od posiadanego okresu
objęcia ubezpieczeniem. Zatem, jeśli okresem składkowym w myśl art. 10 ustawy o
emeryturach i rentach z FUS jest okres m.in. podlegania ubezpieczeniu społecznemu
rolników, to odesłanie do art. 10 tej ustawy powinno zostać zawarte w art. 58 ust. 4
cytowanej ustawy. (…) Niespełnienie ustawowych wymogów dotyczących ubezpieczenia
wyklucza skorzystanie ze świadczeń. Stanowi to o istocie instytucji ubezpieczenia i
pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej ze względu na
współzależność między wysokością i czasem opłacania składek ubezpieczeniowych a
powstaniem i wysokością prawa do świadczenia. Kwestionowany zatem przez Skarżącego
wymóg dotyczący okresu składkowego – art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z
FUS, by był zgodny z art. 2 Konstytucji, powinien zostać dookreślony poprzez dodanie
odesłania do art. 10 ustawy o emeryturach i rentach z FUS” (s. 12-13 skargi).
Z kolei zarzut
naruszenia art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji skarżący uzasadnia w następujący
sposób: „Ustawa o emeryturach i rentach z FUS normalizując przesłanki przyznania
prawa renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadzie art. 57 ust. 2 i art. 58 ust.
4 wkracza brakiem odesłania do art. 10 tej ustawy w materię normowaną
konstytucyjnie, pozbawiając możliwości uzupełnienia okresów składkowych wskazanych w
art. 6 o okresy zawarte w art. 10. (Art. 31 ust. 3 in fine
Konstytucji). Należy również wskazać na zakaz naruszania istoty prawa do
zabezpieczenia społecznego” (s. 11 skargi).
2. W piśmie z 2
grudnia 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w
postępowaniu.
3. W piśmie z 13
lipca 2020 r. stanowisko przedstawił Prokurator Generalny. W jego ocenie,
postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30
listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) z uwagi na
niedopuszczalność wydania orzeczenia. Skarga konstytucyjna nie odpowiadała bowiem
wymogom formalnym warunkującym jej merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał
Konstytucyjny.
Zdaniem
Prokuratora Generalnego, skarżący nie przedstawił argumentów przemawiających za tym,
że przedmiotem zarzutu niekonstytucyjności jest pominięcie prawodawcze, które
podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego, a nie niepodlegające jego kontroli
zaniechanie prawodawcze, choć określenie sposobu kontroli oraz analiza uzasadnienia
skargi wskazywały, że skarżący uznał kwestionowaną regulację za niepełną. Skarżący
nie odniósł się do wypracowanych w orzecznictwie Trybunału kryteriów umożliwiających
odróżnienie pominięcia od zaniechania ustawodawczego, a także nie wskazał, że
kwestionuje pominięcie prawodawcze i nie uprawdopodobnił konstytucyjnej konieczności
uzupełnienia zaskarżonego przepisu we wskazany przez siebie sposób.
W ocenie
Prokuratora Generalnego, skarżący nie wyjaśnił również sposobu naruszenia
przysługujących mu praw podmiotowych wynikających z wzorców kontroli powołanych w
skardze, nie powołał też adekwatnych argumentów, które mogą uprawdopodobnić
niezgodność zaskarżonej regulacji z tymi wzorcami. Analiza skargi nie pozwalała
między innymi na stwierdzenie, czy zastrzeżenia wobec kwestionowanej regulacji
dotyczą naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności
do pracy ze względu na inwalidztwo, czy odnoszą się do niezachowania określonych
zasad konstytucyjnych przy ustawowym określaniu zakresu i formy realizacji tego
prawa. Skarżący nie dokonał także analizy całokształtu regulacji określających
status prawny podmiotów, które uznał za podobne, nie odniósł się również do
występujących pomiędzy nimi różnic, a także nie podjął próby rozważenia tego, czy
podmioty należące do porównywanych grup można uznać za podobne w rozumieniu art. 32
ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny zauważył również, że „powołana w
uzasadnieniu skargi konstytucyjnej zasada wzajemności nie stanowi adekwatnego wzorca
kontroli art. 58 ust. 4 u.e.r.f.u.s. w zaskarżonym zakresie dotyczącym –
postulowanego przez Skarżącego – uwzględnienia składek opłacanych w przeszłości na
ubezpieczenie emerytalno-rentowe w odrębnym systemie rolniczym, jako przesłanki
nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z systemu powszechnego, w
sytuacji, gdy ubezpieczony nie spełnia ustawowo określonego warunku posiadania
wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego 5 lat przypadających w ciągu
ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem
powstania niezdolności do pracy (art. 57 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 5 i
ust. 2 u.e.r.f.u.s). Niska wysokość składek na rolnicze ubezpieczenie
emerytalno-rentowe powodowała bowiem, że w okresie opłacania tych składek Skarżący
jedynie w niewielkim zakresie współtworzył fundusz, z którego wypłacane są
świadczenia” (s. 30 stanowiska).
4. Marszałek
Sejmu w piśmie z 23 lipca 2020 r. przedłożył stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc o
umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na
niedopuszczalność wydania wyroku. W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie
postępowania, wniósł o stwierdzenie, że art. 58 ust. 4 u.e.r. w zakresie, w jakim
nie odsyła do art. 10 u.e.r., jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust.
3 in fine i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto,
wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1
pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
W ocenie Sejmu, w
sytuacji wypłaty świadczenia rentowego przez ZUS i niepodjęcia przez ZUS środków
prawnych zmierzających do jego zwrotu, skarżący nie miał interesu prawnego w
merytorycznym rozstrzygnięciu skargi konstytucyjnej. Nawet wyrok o
niekonstytucyjności przepisów zakwestionowanych w skardze nie mógłby wpłynąć na jego
sytuację faktyczną, ponieważ renta została skonsumowana za cały okres, na jaki
została przyznana przez Sąd Apelacyjny. Nie można zatem uznać, że skarżący, który
pobierał świadczenie na mocy prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego, został
pozbawiony prawa do zabezpieczenia społecznego na wypadek inwalidztwa.
Zdaniem Sejmu,
skarżący uznał, że zaskarżona regulacja jest niepełna, a zatem niekonstytucyjna. Tak
sformułowany zarzut mógłby być rozpatrywany jedynie w kategorii zaniechania
prawodawczego, którego badanie pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału
Konstytucyjnego. W związku z tym, że brak odesłania do art. 10 u.e.r. w konstrukcji
zaskarżonego art. 58 ust. 4 u.e.r. jest działaniem intencjonalnym i racjonalnym, nie
pomija żadnej grupy osób, które legitymują się okresem składkowym w powszechnym
systemie ubezpieczeń społecznych, a także nie stanowi luki w prawie, nie może być, w
ocenie Sejmu, analizowany w kontekście pominięcia ustawodawczego.
Sejm zaznaczył,
że ustawodawca, wprowadzając zaskarżoną regulację, nie zawęził prawa do renty, a jej
celem było poszerzenie podmiotowe zakresu prawa do świadczenia rentowego przez
objęcie nim osób, które są niezdolne do pracy i legitymują się długim stażem
składkowym w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazał również, że
ustawodawca posiada szeroką swobodę regulacyjną w zakresie wyboru optymalnych
rozwiązań z zakresu ubezpieczeń społecznych, a wprowadzenie tak określonego wyjątku
mieści się w kompetencji ustawodawcy. Sejm uznał również, że ubezpieczeni w systemie
rolniczym i ubezpieczeni w systemie powszechnym nie są podmiotami podobnymi,
ponieważ nie posiadają tej samej cechy relewantnej, a zatem okresy podlegania
ubezpieczeniu rolniczemu mogą być traktowane inaczej niż okresy podlegania
powszechnemu ubezpieczeniu społecznemu przy nabywaniu świadczeń z FUS.
Trybunał
Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot zaskarżenia i problem konstytucyjny.
W skardze
konstytucyjnej skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 58 ust. 4 ustawy z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(ówcześnie: Dz. U. Nr 162, poz. 1118, obecnie: Dz.
U. z 2022 r. poz. 504, ze zm.; dalej: u.e.r. lub ustawa o emeryturach i rentach z
FUS) „w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa do renty z tytułu
niezdolności do pracy ubezpieczonemu, który jest zwolniony ze spełnienia warunku
określonego w art. 57 ust. 2 cytowanej ustawy, pod warunkiem udowodnienia okresu
składkowego, o którym mowa w art. 6 wymienionej ustawy, pozbawiając możliwości
uzupełnienia okresu składkowego o okresy wskazane w art. 10 ust. 1 i 2 cytowanej
ustawy – z art. 2, art. 31 ust. 3 in fine, art. 32
ust. 1 oraz art. 67 w związku z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
Art. 58 u.e.r.
dotyczy jednego z warunków nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, a
mianowicie posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego. Przepis ten
brzmi następująco:
– „Warunek
posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, w myśl art. 57 ust. 1 pkt
2, uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy
wynoszący łącznie co najmniej:
1) 1 rok – jeżeli
niezdolność do pracy powstała przed ukończeniem 20 lat;
2) 2 lata –
jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 20 do 22 lat;
3) 3 lata –
jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 22 do 25 lat;
4) 4 lata –
jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 25 do 30 lat;
5) 5 lat – jeżeli
niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat” (ust. 1);
– „Okres, o
którym mowa w ust. 1 pkt 5, powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia
przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy;
do tego dziesięcioletniego okresu nie wlicza się okresów pobierania renty z tytułu
niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej oraz okresów pobierania
świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w
przepisach o świadczeniach rodzinnych lub zasiłku dla opiekuna określonego w
przepisach o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, za które nie było
obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe” (ust. 2);
– „Jeżeli
ubezpieczony nie osiągnął okresu składkowego i nieskładkowego, o którym mowa w ust.
1, warunek posiadania wymaganego okresu uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony
został zgłoszony do ubezpieczenia przed ukończeniem 18 lat albo w ciągu 6 miesięcy
po ukończeniu nauki w szkole ponadpodstawowej, ponadgimnazjalnej lub w szkole
wyższej oraz do dnia powstania niezdolności do pracy miał, bez przerwy lub z
przerwami nieprzekraczającymi 6 miesięcy, okresy składkowe i nieskładkowe” (ust. 3);
– „Przepisu ust.
2 nie stosuje się do ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy, o którym mowa
w art. 6, wynoszący co najmniej 25 lat dla kobiety i 30 lat dla mężczyzny oraz jest
całkowicie niezdolny do pracy” (ust. 4).
Skarżący nie
uczynił przedmiotem zaskarżenia całej regulacji wyrażonej w art. 58 u.e.r. W istocie
nie zakwestionował samego warunku posiadania wymaganego okresu składkowego i
nieskładkowego przy ubieganiu się o rentę z tytułu niezdolności do pracy, ale
zaskarżył tę część regulacji (art. 58 ust. 4 u.e.r.), która jego zdaniem
„dyskryminuje możliwość ubiegania się o rentę z tytułu niezdolności do pracy (…)
[przez osoby], które posiadają następujące okresy [wskazane w art. 10 u.e.r.]:
1) okresy
ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono przewidziane w odrębnych
przepisach składki,
2) przypadające
przed dniem 1 lipca 1977 r. okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego po ukończeniu 16
roku życia,
3) przypadające
przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16
roku życia” (s. 2 skargi).
Skarżący
zakwestionował zatem treść normatywną nieujętą w art. 58 ust. 4 u.e.r., a
przedmiotem zarzutów uczynił brak możliwości uzupełnienia okresu składkowego, o
którym mowa w tym przepisie, o okresy wskazane w art. 10 ust. 1 i 2 u.e.r. W braku
tego odesłania w treści art. 58 ust. 4 u.e.r. skarżący upatruje naruszenie art. 2,
art. 31 ust. 3 in fine, art. 32 ust. 1 oraz art. 67
w związku z art. 8 Konstytucji, a zatem domaga się uznania zaskarżonej regulacji za
niepełną i tym samym niekonstytucyjną.
2. Zakres dopuszczalnego orzekania w sprawie.
Trybunał
Konstytucyjny na wstępie zauważył, podzielając w tym zakresie stanowisko Sejmu i
Prokuratora Generalnego, że skarżący nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 2 i art.
8 Konstytucji. Art. 8 Konstytucji został przez skarżącego wskazany w
petitum skargi, natomiast w uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek
odwołania do treści normatywnej tego przepisu. Adekwatnymi argumentami i dowodami
nie został również poparty zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Skarżący w sposób
lakoniczny powołał się wprawdzie na zasadę sprawiedliwości społecznej, nie wyjaśnił
jednak, na czym miałaby polegać niezgodność kwestionowanej regulacji z tym wzorcem.
Za uzasadnienie zarzutu nie może także zostać uznane ogólne twierdzenie skarżącego,
że „wymóg dotyczący okresu składkowego – art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach i
rentach z FUS, by był zgodny z art. 2 Konstytucji, powinien zostać dookreślony
poprzez dodanie odesłania do art. 10 ustawy o emeryturach i rentach z FUS” (s. 13
skargi). Postępowanie w tym zakresie podlegało zatem umorzeniu na podstawie art. 59
ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze
względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Analiza skargi
wskazywała ponadto, że choć w petitum skarżący
powołał art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 in fine
Konstytucji jako samodzielne wzorce kontroli, to z uzasadnienia skargi wynikało, że
naruszenie wynikających z tych przepisów odpowiednio zasady równości, a także zakazu
naruszania istoty praw i wolności konstytucyjnych skarżący powiązał z naruszeniem
prawa do zabezpieczenia społecznego wynikającego z art. 67 Konstytucji, który – jako
jedyny spośród wskazanych wzorców kontroli – statuuje prawo o charakterze
podmiotowym.
Trybunał
Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, „że z zasady równości,
wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania
podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa,
charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być
traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno
dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast
traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady
równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i
przeprowadzeniem analizy, tak gdy chodzi o ich cechy wspólne, jak też cechy
różniące” (wyrok z 24 lipca 2014 r., sygn. SK 53/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 77).
Uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady równości wymaga zatem precyzyjnego wskazania
kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz
określenia, czy istnieje wspólna cecha relewantna pomiędzy porównywanymi podmiotami,
a co za tym idzie czy zachodzi podobieństwo, które stanowi przesłankę stosowania
zasady równości. Jednocześnie, w wypadku zarzutu naruszenia zasady równości
konieczne jest wykazanie, że podmioty podobne zostały przez prawo potraktowane
odmiennie, a takie zróżnicowanie sytuacji prawnej jest nieusprawiedliwione w świetle
zasad, norm i wartości konstytucyjnych (zob. postanowienie TK z 17 lipca 2019 r.,
sygn. SK 6/19, OTK ZU A/2019, poz. 38). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 ust.
1 w związku z art. 67 Konstytucji, to jest nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji
prawnej osób całkowicie niezdolnych do pracy w zakresie prawa do zabezpieczenia
społecznego, skarżący nie przedstawił argumentacji pozwalającej na
uprawdopodobnienie, że w świetle zaskarżonego art. 58 ust. 4 u.e.r. ubezpieczeni
posiadający okres składkowy, o którym mowa w art. 6 u.e.r., wynoszący co najmniej 25
lat dla kobiety i 30 lat dla mężczyzny są podmiotami podobnymi do osób podlegających
ubezpieczeniu społecznemu rolników, którzy we wskazanym okresie legitymowali się
okresem składkowym, o którym mowa w art. 10 u.e.r. Skarżący, co trafnie zauważył
również Prokurator Generalny w swoim stanowisku, nie dokonał analizy całokształtu
regulacji w zakresie statusu prawnego podmiotów, które uznał za podobne, nie odniósł
się do występujących między nimi różnic, a nadto nie ustalił kryterium, na podstawie
którego ustawodawca dokonał zróżnicowania podmiotów, które jego zdaniem, są
podmiotami podobnymi, posiadającymi wspólną cechę relewantną. Trybunał przypomniał
przy tym, że „reżim ubezpieczenia społecznego rolników jest inny od powszechnego
systemu ubezpieczeń społecznych. Może zatem posiadać inne cechy i w odmienny sposób
regulować uprawnienia wynikające z realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego.
Systemy te są uregulowane w odrębnych aktach normatywnych. Różnią się sposobem
tworzenia funduszu ubezpieczeniowego. W systemie powszechnym wysokość świadczeń jest
co do zasady ekwiwalentna do ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych i płatników
składek ubezpieczeniowych. Taka zależność nie zachodzi w systemie ubezpieczeń
rolniczych. (…) Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadza system
emerytalno-rentowy odrębny od systemu powszechnego, regulowanego obecnie ustawą z 17
grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W
związku z powyższym statusy podmiotów należących [do] różnych systemów ubezpieczeń
społecznych nie mogą być porównywane” (wyrok z 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06,
OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157). W tym zakresie postępowanie zostało zatem umorzone
na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
Istotą żądania
skarżącego jest uznanie zakwestionowanej regulacji za niepełną i tym samym
niekonstytucyjną. W takich wypadkach powstaje wątpliwość, czy przedmiot zaskarżenia
w ogóle podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego, a więc czy nie zachodzi w
sprawie tzw. zaniechanie ustawodawcze. Odsyłając w tym miejscu do bogatego
orzecznictwa trybunalskiego w przedmiocie zaniechań ustawodawczych (zob. wyrok z 6
listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119, postanowienia z: 11
grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; 29 listopada 2010 r.,
sygn. P 45/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 125; wyrok z 8 września 2005 r., sygn. P
17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90), a także dorobku doktryny (zob. P. Tuleja, Zaniechanie
ustawodawcze, [w:] Ustroje, doktryny, instytucje
polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego,
Kraków 2007, s. 397 i n.), można ograniczyć się do stwierdzenia, że występuje ono
wtedy, gdy na podmiocie wyposażonym w kompetencje prawodawcze spoczywa obowiązek
uregulowania jakiejś dziedziny spraw aktem normatywnym, a prawodawca obowiązku tego
nie spełnia: nie stanowi norm regulujących jakąś dziedzinę spraw. Innymi słowy, w
wypadku zaniechań ustawodawczych mamy do czynienia z brakiem regulacji, który to
brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, ze względu na
przypisaną mu rolę tzw. negatywnego prawodawcy. Kontrola hierarchiczna normy prawnej
nie jest możliwa w takim wypadku, gdyż normy takiej po prostu nie ma.
Trybunał
Konstytucyjny nie jest uprawniony do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy,
natomiast może, a nawet ma obowiązek zbadać, czy w zaskarżonej regulacji nie brakuje
pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia ustawy zasadniczej
(zob. wyrok TK z 16 marca 2010 r., sygn. K 17/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21).
Jeśli uzna, że brak pewnych elementów składowych normy prawnej narusza standard
ustanowiony przez normy wyższego rzędu, wówczas orzeka o niekonstytucyjności tej
normy, wydając tzw. wyrok zakresowy. Będzie to wówczas tzw. pominięcie prawodawcze,
które zachodzi m.in. wtedy, gdy z przepisów prawnych znajdujących się w wydanym
przez prawodawcę akcie prawnym, wynika norma prawna, która nie zawiera jakichś
obowiązkowych elementów składowych. Jak wynika z uzasadnienia wyroku o sygn. K 21/11
„[z] przypadkiem pominięcia (…) mamy do czynienia wtedy, gdy w rozważanej regulacji
prawnej nie uwzględniono pewnych podmiotów czy sytuacji, co może być konsekwencją
nietrafnego doboru cech relewantnych, ze względu na które jakieś inne podmioty lub
sytuacje zostały wyróżnione, albo wprowadzenia nieuzasadnionego zróżnicowania. (…)
[P]ominięcia te są związane na ogół z niezapewnieniem właściwej realizacji
konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących danej kategorii podmiotów.
Największa grupa wyroków w sprawie pominięcia ustawodawczego dotyczy bowiem właśnie
nieprzyznania pewnych praw określonej kategorii podmiotów (np. wyroki TK z: 16
czerwca 2009 r., sygn. SK 5/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 84, 28 kwietnia 2009 r.,
sygn. K 27/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 54)”.
Może jednak
zdarzyć się i tak, że ukształtowana przez ustawodawcę regulacja prawna nie narusza
norm wyższego rzędu, a zarzucony przez skarżącego brak jakichś elementów składowych
badanych norm nie odbiera regulacji waloru konstytucyjności. Trybunał w takim
wypadku wielokrotnie orzekał o zgodności takich zaskarżonych przepisów z ustawą
zasadniczą (zob. m.in. wyrok o sygn. K 17/09 oraz wyrok z 16 kwietnia 2015 r., sygn.
SK 66/13, OTK ZU nr 4/A/2015, poz. 47).
Jeśli chodzi o
niniejszą sprawę, to w zaskarżonym art. 58 ust. 4 u.e.r. ustawodawca unormował
kwestię zwolnienia z obowiązku spełnienia jednego z warunków przyznania prawa do
renty z tytułu niezdolności do pracy, a mianowicie obowiązku wykazania
pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego w dziesięcioleciu poprzedzającym
zgłoszenie wniosku o rentę lub powstanie niezdolności do pracy. Zwolnienie to
dotyczy ubezpieczonych (całkowicie niezdolnych do pracy) posiadających okres
składkowy, o którym mowa w art. 6 u.e.r., w wymiarze wynoszącym co najmniej 25 lat –
dla kobiety i 30 lat – dla mężczyzny. Biorąc pod uwagę, że zakresem zaskarżonej
regulacji nie zostali objęci ubezpieczeni posiadający okresy ubezpieczenia rolników,
o których mowa w art. 10 u.e.r., Trybunał uznał za zasadne zbadanie, czy taka
konstrukcja zaskarżonego przepisu nie prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania
sytuacji prawnej ubezpieczonych w zakresie realizacji ich prawa do zabezpieczenia
społecznego.
Podsumowując
powyższe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że przedmiotem dalszych rozważań
jest problem zgodności art. 58 ust. 4 u.e.r. w zakresie, w jakim nie przewiduje
uprawnienia do uzupełnienia okresu składkowego o okresy wskazane w art. 10 ust. 1 i
2 u.e.r., z art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.
3.1. Pierwszym
wzorcem kontroli wskazanym przez skarżącego był art. 67 Konstytucji, który zapewnia
obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze
względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Treścią
prawa do zabezpieczenia społecznego, na co wielokrotnie wskazywał Trybunał
Konstytucyjny, jest zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczeń na wypadek
niezdolności do pracy ze względu na chorobę czy inwalidztwo, osiągnięcia wieku
emerytalnego, pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych
środków utrzymania. Prawo do zabezpieczenia społecznego realizowane jest przez
ubezpieczenie społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczną. Określenie
natomiast zakresu i formy prawa do zabezpieczenia społecznego zostało powierzone
ustawodawcy zwykłemu, który ma znaczny, choć ograniczony koniecznością poszanowania
innych zasad konstytucyjnych (w tym m.in. zasady równości i zasady demokratycznego
państwa prawnego), margines swobody w kształtowaniu systemu ubezpieczeń społecznych
i określaniu zasad przyznawania określonych świadczeń. Takie rozwiązanie jest
uzasadnione koniecznością reagowania na zmiany gospodarcze zachodzące w państwie i
powiązane z tym możliwości realizacji zobowiązań państwa wobec obywateli.
Jednocześnie granice możliwości zaspokojenia potrzeb obywateli wyznaczone są również
przez inne wartości konstytucyjne, które podlegają ochronie, np. równowagę finansów
publicznych (szerzej zob. m.in. wyrok TK z 31 lipca 2014 r., sygn. SK 28/13, OTK ZU
nr 7/A/2014, poz. 81).
Trybunał
Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreślał także, że art. 67 Konstytucji stanowi
podstawę dla rozróżnienia z jednej strony minimalnego zakresu prawa do
zabezpieczenia społecznego odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, z
drugiej zaś uprawnień wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa,
które są gwarantowane przez ustawę. Natomiast stwierdzenie naruszenia art. 67
Konstytucji może mieć jedynie miejsce w odniesieniu do pierwszej sfery, która ma dla
ustawodawcy charakter obligatoryjny (szerzej zob. m.in. wyrok TK z 4 listopada 2015
r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163).
Trybunał
Konstytucyjny zwracał również uwagę, że
prawo do zabezpieczenia społecznego uzależnione jest od spełnienia warunków
określonych w ustawie, natomiast prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest
bezpośrednio powiązane z systemem składek ubezpieczeniowych i odpowiednim okresem
ubezpieczenia. Niespełnienie ustawowych wymogów dotyczących ubezpieczenia wyklucza
natomiast skorzystanie ze świadczeń. Co istotne, Trybunał wskazywał także na
współzależność między wysokością i czasem opłacania składek ubezpieczeniowych a
powstaniem i wysokością prawa do świadczeń. Podkreślał jednocześnie, że renta z
tytułu niezdolności do pracy stanowi tylko jedną z form zabezpieczenia społecznego,
która powiązana jest z wymaganym okresem płacenia składek. Ustawodawca, realizując
prawo do zabezpieczenia społecznego, przewidział również warunki uzyskania pomocy
społecznej mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych
sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne
uprawnienia, zasoby i możliwości, a w art. 83 u.e.r. ustanowił możliwość uzyskania w
szczególnie uzasadnionych wypadkach decyzją Prezesa ZUS emerytury lub renty na
warunkach innych niż ustawowe (zob. wyrok TK z 7 września 2004 r., sygn. SK 30/03,
OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 82).
3.2. Kolejnym
wzorcem kontroli był art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, który ustanawia zakaz
naruszania istoty konstytucyjnych wolności i praw. Zakaz ten opiera się na
założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa lub wolności można wyodrębnić pewne
elementy podstawowe, bez których taka wolność czy prawo nie będą mogły istnieć, oraz
pewne elementy dodatkowe, które mogą być ujmowane i modyfikowane przez ustawodawcę w
różny sposób bez niszczenia tożsamości danej wolności czy prawa (zob. wyrok TK z 12
stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3).
Trybunał
Konstytucyjny wskazywał już w swoim orzecznictwie w kontekście dopuszczalnych
ograniczeń prawa do zabezpieczenia społecznego, że prawo to „podlega (…) testowi
konstytucyjności z perspektywy art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z
którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie
mogą naruszać istoty tych wolności i praw. W przypadku prawa do zabezpieczenia
społecznego konstytucyjny zakres ochrony odpowiada bowiem istocie tego prawa, która
nie może zostać ograniczona (por. wyroki z: 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU
nr 8/2000, poz. 294, 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK
96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40, 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, OTK ZU nr
3/A/2008, poz. 46 i 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12). W wyroku o sygn. K 9/12 oraz
w wyroku o sygn. SK 18/13, Trybunał podkreślił, że naruszenie istoty prawa do
zabezpieczenia społecznego zachodzi, gdy ustawodawca określi wysokość świadczeń
poniżej minimum egzystencji podstawowych potrzeb (zob. wyroki z: 22 czerwca 1999 r.,
sygn. K 5/99, 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214,
24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102, 13 grudnia
2007 r., sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157, 28 października 2010 r.,
sygn. P 25/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 82, 5 października 2010 r., sygn. K 16/08,
OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 72, 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008,
poz. 85) albo poniżej minimum socjalnego (zob. wyroki o sygn. K 6/09 i SK 41/07)” –
wyrok z 16 czerwca 2021 r. o sygn. P 10/20 (OTK ZU A/2021, poz. 40).
Renta z tytułu
niezdolności do pracy jest jedną z form ubezpieczenia społecznego. Nabycie prawa do
renty uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 57 ust. 1 u.e.r.,
to jest powstania niezdolności do pracy, posiadania wymaganego okresu składkowego i
nieskładkowego, powstania niezdolności do pracy w okresie ubezpieczenia albo nie
później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tego okresu oraz braku ustalonego prawa
do emerytury z Funduszu lub niespełniania warunków do jej uzyskania. Warunek
posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego uważa się za spełniony,
gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie co
najmniej 5 lat, jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Co
istotne, wskazany 5-letni okres powinien przypadać w ciągu ostatniego
dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania
niezdolności do pracy (art. 58 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 u.e.r.).
Zaskarżonym art.
58 ust. 4 u.e.r. ustawodawca wprowadził alternatywną możliwość uzyskania prawa do
renty dla tych ubezpieczonych, którzy wprawdzie nie posiadają 5-letniego okresu
składkowego i nieskładkowego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem
wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy, ale ogółem
legitymują się długim okresem składkowym w powszechnym systemie ubezpieczeń
społecznych. Z warunku posiadania wyżej wymienionego okresu zostali bowiem zwolnieni
ubezpieczeni, którzy udowodnili okres składkowy, o którym mowa w art. 6 u.e.r.,
wynoszący co najmniej 25 lat dla kobiety i 30 lat dla mężczyzny oraz są całkowicie
niezdolni do pracy.
Sąd Najwyższy w
swoim orzecznictwie również zwracał uwagę, że „art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi lex specialis
w stosunku do przesłanek określonych w art. 57 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 58 ust.
1 pkt 5 i ust. 2 ustawy. (…) [D]opuszcza on – wyjątkowo, jedynie dla ubezpieczonych
całkowicie niezdolnych do pracy, o długim stażu ubezpieczeniowym – możliwość
złagodzenia warunku posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego w
ostatnim dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku o rentę lub powstania niezdolności
do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy). Wobec wyraźnego pominięcia przez ustawodawcę w
art. 58 ust. 4 ustawy emerytalnej okresów nieskładkowych, które należą do
powszechnego systemu ubezpieczeń (art. 7 ustawy), nie jest również możliwe
odwoływanie do okresów uzupełniających, o których stanowi art. 10 ustawy” (wyrok
Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I UK 401/17, Lex nr 2615086).
W skardze
konstytucyjnej skarżący wskazał między innymi, że ustawa o emeryturach i rentach z
FUS „normalizując przesłanki przyznania prawa [do] renty z tytułu niezdolności do
pracy na zasadzie art. 57 ust. 2 i art. 58 ust. 4 wkracza brakiem odesłania do art.
10 tej ustawy w materię normowaną konstytucyjnie, pozbawiając możliwości
uzupełnienia okresów składkowych wskazanych w art. 6 o okresy zawarte w art. 10.
(Art. 31 ust. 3 in fine Konstytucji). (…) [A]rt. 58
ust. 4 w sposób nieuzasadniony (…) pozbawia obywatela prawa do zabezpieczenia
społecznego różnicując uprawnienia, poprzez wyłączenie obywateli, którzy w trakcie
aktywności gospodarczej, zajmowali się rolnictwem” (s. 11 i 12 skargi).
Trybunał
Konstytucyjny uznał, że art. 58 ust. 4 u.e.r. stanowi lex specialis
w stosunku do przesłanek określonych w art. 57 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 58 ust.
1 pkt 5 i ust. 2 u.e.r. Przepis ten ustanawia wyjątek od obowiązku posiadania
5-letniego okresu składkowego i nieskładkowego w ciągu ostatniego dziesięciolecia
przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy i
tym samym umożliwia uzyskanie prawa do renty przez tych ubezpieczonych, którzy
legitymują się ogółem długim stażem składkowym (25 lat dla kobiety i 30 lat dla
mężczyzny) wyłącznie w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Tak określony
wyjątek mieści się, w ocenie Trybunału, w kompetencji ustawodawcy mającego znaczny
margines swobody w określaniu zasad przyznawania określonych świadczeń służących
realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, w tym wypadku prawa do renty z
tytułu niezdolności do pracy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że brak w
kontrolowanym przepisie regulacji umożliwiającej zaliczenie okresów podlegania
ubezpieczeniu rolników, o których mowa w art. 10 u.e.r., do okresów składkowych
wskazanych w tym przepisie, nie może zostać uznany za naruszenie istoty prawa do
zabezpieczenia społecznego. Nie można bowiem wykazać naruszenia istoty prawa do
zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do tego, czego ustawodawca nie miał
obowiązku uregulować, realizując treść art. 67 Konstytucji.
Po pierwsze,
Trybunał Konstytucyjny zauważył, na co trafnie zwrócił również uwagę Sejm w swoim
stanowisku, że ustawodawca, wprowadzając zaskarżony art. 58 ust. 4 u.e.r., w żaden
sposób nie zawęził prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Co więcej, w art.
10 ust. 2 u.e.r. istnieje rozwiązanie umożliwiające uwzględnienie okresów
ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono składki na ubezpieczenie
społeczne, przy ustalaniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli
okresy składkowe i nieskładkowe ustalone na zasadach określonych w art. 5-7 u.e.r.
są krótsze od okresu wymaganego do przyznania renty, w zakresie niezbędnym do
uzupełnienia tego okresu.
Natomiast
zaskarżona regulacja stanowi lex specialis wobec
przesłanek nabycia prawa do renty, jej celem jest rozszerzenie zakresu podmiotowego
prawa do świadczeń rentowych przez objęcie nimi osób niezdolnych do pracy, którzy
jednocześnie legitymują się długim stażem ubezpieczeniowym w powszechnym systemie
ubezpieczeń społecznych, a nie spełniają jednego z warunków nabycia prawa do renty z
tytułu niezdolności do pracy, to jest warunku posiadania 5-letniego okresu
składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed
zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy.
Po drugie,
Trybunał Konstytucyjny wskazywał już w swoim orzecznictwie, że „[ś]wiadczenia
emerytalno-rentowe stanowią przedmiot praw podmiotowych, nabytych przez
ubezpieczonego w związku z jego własnym udziałem w tworzeniu funduszu
ubezpieczeniowego. Warunkiem nabycia praw do świadczeń z ubezpieczenia społecznego
jest bowiem odpowiedni staż pracy, z czym wiąże się fakt opłacania składek
przekazywanych na fundusz ubezpieczeniowy. Więź między wkładem pracy pracownika a
gromadzonym funduszem ubezpieczeń społecznych stanowi podstawową przesłankę
materialną prawa do świadczeń, a zarazem zasadniczy argument na rzecz ochrony tych
praw. Z zasadą wzajemności wiąże się ściśle wymóg zachowania proporcjonalności
między wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń” (wyrok TK z 7 lutego
2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15). Konstytucyjne prawo do
zabezpieczenia społecznego jest zatem uzależnione od okresów aktywności zawodowej, z
którymi powiązany był obowiązek opłacania składek i tym samym ponoszenia kosztów
tworzenia funduszu, z którego następnie byłyby wypłacane świadczenia emerytalne czy
rentowe. Oznacza to jednocześnie, że okresy, w których ubezpieczony nie partycypował
w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, nie muszą być uwzględniane przy ustalaniu
prawa do emerytury lub renty wypłacanej mu następnie z tego funduszu oraz ich
wysokości.
Po trzecie zaś, renta z tytułu niezdolności do pracy jest tylko jedną z form
zabezpieczenia społecznego powiązaną z wymaganym okresem płacenia składek.
Ustawodawca, realizując określone, zagwarantowane w art. 67 Konstytucji prawo do
zabezpieczenia społecznego, przewidział również w formie odrębnej ustawy warunki
uzyskania pomocy społecznej dla zapewnienia niezbędnych potrzeb życiowych osób,
które znajdują się w określonej prawem sytuacji, pozostając bez środków do
egzystencji. Ponadto, ubezpieczonym, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie
spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty,
nie mogą, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, podjąć pracy lub
działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków
utrzymania, Prezes ZUS, stosownie do art. 83 u.e.r., może przyznać w drodze wyjątku
świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w
ustawie.
Trybunał
Konstytucyjny przypomniał, że istotą prawa do zabezpieczenia społecznego jest
ochrona obywateli w sytuacji wystąpienia ryzyka ubezpieczeniowego powodującego
całkowitą lub częściową utratę możliwości samodzielnego utrzymania się. System
zabezpieczenia społecznego nie może być tak ukształtowany, by osoby wskazane w art.
67 Konstytucji pozbawione były całkowicie wsparcia ze strony państwa.
Skarżący w
skardze konstytucyjnej stwierdził, że art. 58 ust. 4 u.e.r. narusza prawo do
zabezpieczenia społecznego, gdyż nie przewiduje możliwości zaliczenia okresów
podlegania ubezpieczeniu rolników, o których mowa w art. 10 u.e.r., do okresów
składkowych i tym samym uniemożliwia osobom, które w trakcie aktywności gospodarczej
zajmowały się rolnictwem, skorzystanie z wyjątku przewidzianego zaskarżonym
przepisem. Teza ta jest niesłuszna, ponieważ przyjmuje błędne rozumienie prawa do
zabezpieczenia społecznego. Prawo do zabezpieczenia społecznego należy bowiem
traktować jako zespół praw wzajemnie powiązanych, na które składają się w
szczególności uzupełniające się prawo do ubezpieczenia społecznego, zaopatrzenia
społecznego i pomocy społecznej. Ustawodawca ma prawo rozstrzygać o wzajemnej
relacji i dostępności tych form, a czyniąc to w sposób racjonalny oraz odpowiadający
specyfice regulowanych stosunków, nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia
społecznego (zob. wyrok TK o sygn. SK 30/03). Naruszenie istoty prawa do
zabezpieczenia społecznego miałoby miejsce między innymi wtedy, gdyby ustawodawca
określił wysokość świadczeń poniżej minimum podstawowych potrzeb lub minimum
socjalnego albo też w ogóle nie zapewnił prawa do świadczeń dla osób pozostających
bez środków do egzystencji. Taka
sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, a zaskarżony przepis wprowadził jedynie
dodatkową możliwość uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy dla osób, które
legitymują się długim stażem ubezpieczeniowym w powszechnym systemie ubezpieczeń
społecznych.
Trybunał
Konstytucyjny jeszcze raz podkreślił, że powszechny system ubezpieczeń społecznych
jest odrębnym od ubezpieczenia społecznego rolników reżimem ubezpieczeniowym, który
posiada inne cechy i odmiennie reguluje uprawnienia wynikające z realizacji prawa do
zabezpieczenia społecznego. Systemy te są uregulowane w odrębnych aktach prawnych, a
ponadto różnią się sposobem tworzenia funduszu ubezpieczeniowego. Co istotne, w
powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych, w przeciwieństwie do systemu
ubezpieczeń rolniczych, wysokość świadczeń jest co do zasady ekwiwalentna do
ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych i płatników składek ubezpieczeniowych.
Nie ma zatem
podstaw do uznania, że kontrolowana regulacja w jakikolwiek sposób narusza istotę
prawa do zabezpieczenia społecznego.
Trybunał
Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie zwracał również uwagę, że nałożony
na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji
socjalnych, w drodze stosownych regulacji normatywnych, nie oznacza obowiązku
maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Ochrona praw socjalnych powinna przejawiać
się w takim ukształtowaniu rozwiązań ustawowych, które jak najlepiej będą
urzeczywistniać treść prawa wskazanego w Konstytucji (zob. wyrok z 8 maja 2000 r.,
sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107).
W świetle
powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 58 ust. 4 u.e.r. w
zakresie, w jakim nie przewiduje uprawnienia do uzupełnienia okresu składkowego o
okresy wskazane w art. 10 ust. 1 i 2 u.e.r., jest zgodny z art. 67 w związku z art.
31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.
Z powyższych
względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.