1. Spółka Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe i Obrotu Surowcami Wtórnymi „KARMIL” Krzysztof Grzegorczyk, Bogdan Kowalski spółka jawna z siedzibą w Inowrocławiu (aktualnie: z siedzibą w Poznaniu) wystąpiła o wydanie koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej (piasku) ze złoża kruszywa naturalnego położonego w Glinkach, na należącej do niej nieruchomości.

Postanowieniem z 19 grudnia 2008 r. Wójt Gminy Rojewo, jako organ współdziałający z Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego, odmówił uzgodnienia wnioskowanej koncesji. Rozważane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.; dalej: p.g.g.), zgodnie z którym udzielenie takiej koncesji wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, przy czym uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wójt stwierdził, że zamierzone przedsięwzięcie, polegające na wydobywaniu kopaliny metodą odkrywkową, jest niezgodne z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rojewo, przyjętego uchwałą nr XX/138/2000 Rady Gminy w Rojewie z 25 maja 2000 r. Tereny objęte wnioskiem są położone w strefie leśno-turystycznej, dla której nie przewidziano lokalizacji kopalni kruszywa. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 16 lutego 2009 r. Zdaniem organu drugiej instancji, ustalenie braku zgodności planowanej działalności ze studium było wystarczającym powodem odmowy uzgodnienia koncesji. Na wskazane postanowienie spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 284/09, uchylił zaskarżone postanowienie. W następstwie rozpatrzenia skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, wyrok sądu pierwszej instancji został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 885/09. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 56/10, oddalił skargę spółki. Wniesiona przez nią skarga kasacyjna została z kolei oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 703/10.

Po otrzymaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r., będącego w tym wypadku ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, spółka wniosła skargę konstytucyjną. Przedmiotem skargi jest żądanie stwierdzenia niezgodności art. 16 ust. 5 p.g.g. w zakresie, w jakim nakazuje dokonanie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 22 Konstytucji. Uzasadniając zarzut niezgodności z ustawą zasadniczą, skarżąca stwierdziła, że wskazany przepis prawny w niekonstytucyjny sposób ogranicza jej prawo własności oraz wolność działalności gospodarczej. Zdaniem spółki, art. 16 ust. 5 p.g.g. wpływa na procedurę uzgodnienia koncesji, uzależniając możliwość takiego uzgodnienia od kryterium zgodności przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Studium, inaczej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest przy tym aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), a w konsekwencji nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Zarazem ograniczenie zarówno prawa własności, jak i wolności działalności gospodarczej powinno następować jedynie w drodze ustawy.

2. W piśmie z 10 maja 2012 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Marszałek, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku oraz utratę mocy obowiązującej skarżonego przepisu prawnego. W razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania w całości, Marszałek wniósł o stwierdzenie zgodności art. 16 ust. 5 zdania drugiego p.g.g. z art. 22 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Marszałek Sejmu stwierdził, że za umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK przemawia okoliczność, iż skarżąca ogranicza się do kwestionowania – ukształtowanego przez obowiązujące przepisy prawne – charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, niebędącego aktem prawa powszechnie obowiązującego, co nie ma związku z procedurą uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin.

Co więcej, p.g.g. została uchylona 31 grudnia 2011 r. przez ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, ze zm.; dalej: n.p.g.g.). Zdaniem Marszałka, skoro przepisy przejściowe nie rozstrzygają kwestii intertemporalnych dotyczących procedury uzgadniania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, należy przyjąć, że mamy tu do czynienia z zasadą bezpośredniego działania prawa nowego, a w konsekwencji – od momentu wejścia w życie n.p.g.g. – w omawianym zakresie zastosowanie znajduje ta właśnie ustawa. Oznacza to, że skarżona regulacja utraciła moc obowiązującą. W rozważanej sytuacji nie zachodzi konieczność ochrony konstytucyjnych praw i wolności, gdyż nawet w razie stwierdzenia niekonstytucyjności kwestionowanego unormowania wznowione postępowanie w sprawie uzgodnienia koncesji toczyłoby się na podstawie aktualnych przepisów. Taki sam efekt spółka może jednak osiągnąć składając nowy wniosek koncesyjny.

Marszałek Sejmu zauważył, że skarżąca nie kwestionuje samej instytucji uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin, ale wyłącznie dokonywanie takiego uzgodnienia na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W konsekwencji, gdyby Trybunał Konstytucyjny nie zadecydował o umorzeniu postępowania w całości, należałoby rozważyć jego umorzenie w odniesieniu do zdania pierwszego art. 16 ust. 5 p.g.g.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie konstytucyjności skarżonej regulacji prawnej, Marszałek wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter związany, a kryteria dokonania albo odmowy jego dokonania zostały określone w p.g.g., co oznacza, iż przesłanki ograniczenia prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej wyznaczono w akcie rangi ustawowej. Odesłanie, zawarte w art. 16 ust. 5 zdaniu drugim p.g.g., nie czyni ze studium aktu normatywnego kształtującego sytuację prawną podmiotów prawa.

3. W piśmie z 1 sierpnia 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku oraz – jak wynika z uzasadnienia wniosku – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK ze względu na utratę mocy obowiązującej skarżonego przepisu prawnego. W razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, Prokurator opowiedział się za stwierdzeniem zgodności skarżonej regulacji z Konstytucją. Argumentacja przedstawiona w jego piśmie jest identyczna jak w piśmie Marszałka Sejmu.

4. Rzecznik Praw Obywatelskich, zawiadomiony o postępowaniu w sprawie rozpatrywanej skargi konstytucyjnej, poinformował w piśmie z 28 marca 2012 r., że nie zgłasza w nim swojego udziału.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarga konstytucyjna powinna przy tym spełniać warunki określone w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Przedmiotem skargi konstytucyjnej spółki Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe i Obrotu Surowcami Wtórnymi „KARMIL” Krzysztof Grzegorczyk, Bogdan Kowalski spółka jawna jest art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.; dalej: p.g.g.), który stanowi: „Udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. Przepis ten został zaskarżony w zakresie, w jakim nakazuje dokonanie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin na podstawie studium.

Trybunał uznał, że – wbrew zastrzeżeniom Sejmu i Prokuratora Generalnego – rozpatrywana skarga konstytucyjna spełnia, co do zasady, wymogi stawiane przez Konstytucję i ustawę o TK, z jednym wszak zastrzeżeniem. Formułując zarzut niezgodności art. 16 ust. 5 p.g.g. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 22 Konstytucji, skarżąca nie uzasadniła, w jaki sposób kwestionowany przepis miałby naruszać art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. Należy zauważyć, że każdy z trzech ustępów art. 64 Konstytucji reguluje odmienny zakres zagadnień związanych z prawem własności (zob. wyrok TK z 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 80). Art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, przewiduje przede wszystkim obowiązek ukształtowania przez ustawodawcę konstrukcji poszczególnych praw ekonomicznych, zapewnienie możliwości czynienia z nich użytku oraz przyznanie im odpowiedniej ochrony, przy czym jej art. 64 ust. 2 doprecyzowuje, że rozważane prawa mają podlegać ochronie równej dla wszystkich. Zagadnienie dopuszczalności ograniczania prawa własności zostało uregulowane z kolei w art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie dochodzi do naruszenia jej istoty. Granice możliwych ograniczeń pozostałych praw majątkowych wynikają z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, z zastrzeżeniem, że omawiany przepis, w zakresie nieuregulowanym w jej art. 64 ust. 3, odnosi się również – jak wynika z jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – do ingerencji w prawo własności. Mając na uwadze, że zarzut postawiony w skardze konstytucyjnej nie dotyczy konstrukcji prawa własności, czy też braku jego należytego zabezpieczenia, ale jedynie jego ograniczeń, Trybunał przyjął, że skarżąca nie uzasadniła zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji, a w konsekwencji postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

2. Poza tym należało zauważyć, że p.g.g. została uchylona 31 grudnia 2011 r. przez ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, ze zm.; dalej: n.p.g.g.). Zgodnie z jednolitym stanowiskiem TK, uchylenie przepisu prawnego nie jest równoznaczne z utratą mocy obowiązującej, jeżeli taki przepis na mocy regulacji intertemporalnych nadal normuje określone stany faktyczne, co oznacza, że stanowi wciąż podstawę rekonstrukcji obowiązujących norm prawnych, różniących się od norm pierwotnie w nim wyrażonych ograniczonym zakresem czasowym.

Trzeba w tym kontekście wziąć pod uwagę dwa zagadnienia.

Z jednej strony, zgodnie z art. 222 n.p.g.g., do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy, co przesądzałoby o dalszym stosowaniu w tym zakresie p.g.g. Wbrew stanowisku Sejmu i Prokuratora Generalnego, rozważany przepis przejściowy dotyczy zarówno postępowania koncesyjnego (jako postępowania głównego), jak i postępowania uzgodnieniowego (jako postępowania incydentalnego), ponieważ trudno byłoby przyjąć, że organ koncesyjny w sprawach wszczętych przed 1 stycznia 2012 r. miałby kierować koncesję do uzgodnienia na podstawie p.g.g., a organ uzgadniający dokonywałby takiego uzgodnienia na podstawie n.p.g.g. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie główne oraz postępowanie incydentalne stanowią łącznie całość. Tym samym, o stosowaniu dawnego albo nowego prawa w odniesieniu do postępowania głównego oraz postępowania uzgodnieniowego powinna decydować jednolicie data wszczęcia postępowania koncesyjnego.

Z drugiej jednak strony, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należało uwzględnić, że – po upływie prawie trzech lat od uchylenia p.g.g. – wszczęte na jej podstawie postępowania administracyjne w zakresie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin oraz związane z nimi postępowania sądowoadministracyjne zostały już zakończone, co znaczy, iż art. 16 ust. 5 p.g.g. przestał obowiązywać.

Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie jego konstytucyjności obliguje Trybunał Konstytucyjny do umorzenia postępowania, chyba że takie orzeczenie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o TK). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, przesłanką uzasadniającą kontrolę konstytucyjności przepisu w rozważanym wypadku jest ustalenie, czy zachodzi związek pomiędzy daną regulacją a ochroną konstytucyjnych praw i wolności. Związek ten zachodzi wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy warunki:

– po pierwsze, przepis będący przedmiotem oceny zawiera treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych,

– po drugie, nie istnieje żaden alternatywny instrument prawny (poza ewentualnym uznaniem przepisu za niekonstytucyjny), który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim ów przepis utracił moc obowiązującą,

– po trzecie, ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony trzeci z wyróżnionych warunków. Należy podkreślić, iż skoro przesłanki dopuszczalności badania nieobowiązujących przepisów prawnych muszą być traktowane jako niezależne od przesłanek merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ich zgodności z Konstytucją, nie jest istotne, czy Trybunał podzieliłby zastrzeżenia skarżącej dotyczące art. 16 ust. 5 p.g.g. Zasadniczą kwestią było natomiast to, czy istniała w ogóle możliwość, by takie orzeczenie pozwoliło na zapewnienie ochrony prawom i wolnościom, naruszonym – gdyby zgodzić się z zarzutami podniesionymi w skardze konstytucyjnej – przez kwestionowaną regulację prawną. Jeśli zatem Trybunał mógł wydać wyrok stwierdzający konstytucyjność (w pełnym zakresie, w określonym zakresie albo interpretacyjny) lub stwierdzający niekonstytucyjność (w pełnym zakresie, w określonym zakresie albo interpretacyjny), nie orzekając o odroczeniu wejścia w życie wyroku albo orzekając o odroczeniu jego wejścia w życie, a w tym ostatnim wypadku przyznając tzw. przywilej korzyści bądź go nie przyznając, to istotne było wyłącznie to, czy przynajmniej jedno z tych orzeczeń oddziaływałoby na sytuację prawną podmiotów, których prawa lub wolności reguluje skarżony przepis prawny.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że – po ewentualnym stwierdzeniu niekonstytucyjności art. 16 ust. 5 p.g.g. w żądanym zakresie – zainteresowane podmioty mogłyby na różne sposoby dążyć do wzruszenia zapadłych na jego podstawie rozstrzygnięć, żądając wznowienia postępowań administracyjnych (głównych lub incydentalnych) albo związanych z nimi postępowań sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji w dotyczących ich sprawach zastosowanie znajdowałyby nadal przepisy p.g.g. (z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez wyrok Trybunału) albo konieczne byłoby uwzględnienie przepisów n.p.g.g. W obu wypadkach sytuacja prawna zainteresowanych podmiotów nie uległaby zmianie na ich korzyść.

W wypadku gdy zastosowanie miałyby znaleźć przepisy p.g.g., trzeba zauważyć, że – po ewentualnym stwierdzeniu niekonstytucyjności art. 16 ust. 5 p.g.g. w zakresie, w jakim nakazuje dokonanie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – uzgodnienie takiej koncesji dla obszarów, dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stałoby się w ogóle niemożliwe. Uznanie zasadności skargi konstytucyjnej byłoby bowiem równoznaczne z zakwestionowaniem art. 16 ust. 5 p.g.g. w części obejmującej wyrażenie: „a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. W konsekwencji, uzgodnienia można by dokonywać jedynie na podstawie planu miejscowego, co oznaczałoby powrót do najbardziej restrykcyjnych rozwiązań przewidzianych w pierwszych latach obowiązywania p.g.g., do 31 grudnia 2001 r.

Gdyby z kolei w określonej sprawie zastosowanie miały znaleźć przepisy n.p.g.g., to należy podkreślić, że w rozpatrywanym zakresie kształtują one sytuację prawną podmiotów zainteresowanych wydobywaniem kopalin w identyczny sposób co przepisy p.g.g. Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 2 n.p.g.g., w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7 tej ustawy. Ostatni wymieniony przepis stanowi przy tym, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego – tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2).

Mając powyższe na uwadze, należało postanowić jak w sentencji.