Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt SK 137/20.

I. Trybunał Konstytucyjny zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, niemniej za przyczynę takiego orzeczenia uznał to, że rozpatrywana skarga konstytucyjna była skargą na stosowanie prawa. Zdaniem Trybunału, strona skarżąca żąda od Trybunału ochrony właściwej sądowemu postępowaniu instancyjnemu, a nie kontroli hierarchicznej zgodności aktów normatywnych. Zarzuty skargi skierowane są wobec ostatecznego orzeczenia w sprawie, które miało naruszyć wolności i prawa strony skarżącej (aktu stosowania prawa), a nie wobec wskazanego w petitum skargi przedmiotu kontroli zgodności z Konstytucją.

Z uzasadnienia postanowienia można wysnuć wniosek, że rozpatrywana skarga jest skargą na stosowanie prawa także z innego powodu. Według Trybunału, skarżący nie wykazał, że treść (znaczenie) wskazanego przez niego przedmiotu kontroli jest utrwalona w orzecznictwie, w szczególności Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. „W świetle art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK skarżący powinien wykazać, że w orzecznictwie sądów doszło do utrwalenia się takiej jednolitej wykładni. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał, że przedmiotem sformułowanych przez niego zarzutów jest norma prawna odtworzona z przepisu podstawowego oraz przepisów związkowych wskazanych w petitum skargi w trwałym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych”.

II. Pierwsza opinia wyrażona przez Trybunał budzi zastrzeżenia ze względu na swoją ogólnikowość – akty stosowania prawa mają bowiem różne postaci; z drugą – nie sposób się zgodzić z powodów natury zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że nie jest uprawniony do kontroli aktów stosowania prawa. Skarga konstytucyjna musi dotyczyć prawnej podstawy rozstrzygnięcia, które prowadziło do naruszenia prawa podmiotowego podlegającego ochronie konstytucyjnej (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2015 r., sygn. SK 70/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 14; 27 października 2015 r., sygn. SK 9/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 151). Proces stosowania prawa jest jednak wieloetapowy. Składają się nań czynności polegające na ustaleniu stanu faktycznego, wyborze przepisów, wykładni obowiązujących przepisów prawnych w celu ustalenia normy prawnej, subsumcji oraz ostatecznie wydania orzeczenia sądowego lub podjęcia decyzji. Pojęcie skargi na stosowanie prawa występowało w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału także w różnych znaczeniach: po pierwsze, jeżeli skarżący w uzasadnieniu podnosił zarzuty nie wobec przepisu, ale wobec wykładni zastosowanej przez organ wydający ostateczne orzeczenie, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji; po drugie, jeżeli w tym ostatecznym orzeczeniu przyjęto jedną z kilku równoważnych wykładni funkcjonujących w orzecznictwie, a możliwe było zastosowanie takiej, która jest zgodna z Konstytucją; po trzecie, jeżeli ostateczne orzeczenie oparte było na wykładni odosobnionej, która nie znajdowała się w głównym nurcie interpretacyjnym orzecznictwa. Wymienione wypadki pozwalały na umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w sprawie.

Jednakże, po pierwsze, wykładnia jako proces prowadzący do odkrycia znaczenia przepisu lub wynik tego procesu mają ścisły, konieczny związek z przepisem. Jeżeli w postępowaniu przed Trybunałem zarzuca się określonej wykładni niezgodność z Konstytucją (co bywa nazywane zarzutem wobec normy, a nie przepisu), to w istocie chodzi o zarzut skierowany wobec przepisu, którego potencjał znaczeniowy pozwala na oznaczoną interpretację.

Po drugie, organy stosujące prawo, w najkorzystniejszym dla zainteresowanych wypadku, zachowując zasadę równości w prawie, wypracowują jedną (dominującą) wykładnię; bywa jednak, że funkcjonuje w judykaturze kilka równoważnych (ilościowo, jakościowo) linii orzeczniczych. Przepisy miewają bowiem, ze względu na syntetyczność legislacyjnego ujęcia, duży potencjał interpretacyjny, co znaczy, że mogą dać, z wykorzystaniem różnych metod oraz reguł preferencji wykładni, wiele odmiennych, choć często równoważnych, nie tylko z punktu widzenia poprawności teoretycznej, konstrukcyjnej, prakseologicznej, ale także aksjologicznej, wyników. Skarżący nie może ponosić uszczerbku w sferze ochrony prawnej wskutek zastosowania przez sąd w ostatecznym orzeczeniu jednej z funkcjonujących wykładni, która nie odpowiada Konstytucji. Stwierdzenie, że sąd mógł zastosować wykładnię prokonstytucyjną, może skarżącemu dać satysfakcję w sferze symboliki, ale nie realną ochronę wolności i praw konstytucyjnych, jaką przewiduje art. 79 ust. 1 Konstytucji. Umorzenie postępowania z powodu niejednolitości orzecznictwa albo możliwości prokonstytucyjnej wykładni zaskarżonego przepisu czyniłoby skargę konstytucyjną w znacznym zakresie instytucją dysfunkcjonalną i pozbawioną znaczenia dla uprawnionych. Skarga konstytucyjna z założenia ma być natomiast instytucją gwarantującą wymierną ochronę wolności i praw konstytucyjnych.

Po trzecie, taka sama konstatacja musi się nasuwać co do skarg konstytucyjnych, w których zarzuca się niezgodność z Konstytucją przepisu w ujęciu odosobnionym, jednostkowym, dotychczas niewystępującym w orzecznictwie. Jeżeli bowiem zastosowany przez sąd przepis pozwolił mu na oznaczoną, choćby oryginalną i nieznaną wcześniej w orzecznictwie wykładnię, to znaczy, że przepis ten zawierał w sobie potencjał znaczeniowy, który pozwolił na taką właśnie interpretację i w takim ujęciu powinien być oceniany przez Trybunał. Wykładnia przepisu, nawet powszechnie akceptowana i jednolita, w zasadzie nigdy nie jest jedyną możliwą. Syntetyczna redakcja przepisów prawa daje interpretatorowi często znaczną swobodę określania ich znaczenia (por. wyroki TK z: 22 maja 2019 r. sygn. SK 22/16, OTK ZU A/2019, poz. 48; 25 września 2019 r. sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53). Odmowa przyznania ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej, w której zarzuca się niezgodność z Konstytucją określonego rozumienia przepisu zastosowanego w ostatecznym orzeczeniu sądowym, w sposób nieuprawniony prowadziłaby do zamknięcia drogi ochrony konstytucyjnej jednostek. Kwestionowanie w skardze konstytucyjnej błędnej, odosobnionej i nieznajdującej uzasadnienia w nauce prawa wykładni obowiązujących przepisów prawnych nie jest niedopuszczalną skargą na stosowanie prawa. W sytuacji tej Trybunał Konstytucyjny nie kontroluje wykładni przepisów, ale same przepisy, których potencjał znaczeniowy może wykraczać poza ustalone w judykaturze i doktrynie kanony. Kontroli zgodności z Konstytucją wszczętej skargą konstytucyjną, w konkretnej sprawie, rozstrzygniętej konkretnym orzeczeniem, podlega, z natury skargi konstytucyjnej, przepis w rozumieniu przedstawionym w ostatecznym orzeczeniu. Instytucja skargi konstytucyjnej jest bowiem immanentnie związana z określonym stanem faktycznym i ostatecznym orzeczeniem, rozstrzygającym konkretną sprawę skarżącego. O ile zatem podczas oceny przepisu w kontroli abstrakcyjnej Trybunał bierze pod uwagę przepis według utrwalonej wykładni organów stosujących ten przepis (por. wyrok z 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47; wyrok z 27 września 2012 r., sygn. SK 4/11, OTK ZU nr 8/A/2012, poz. 97; postanowienie z 24 września 2015 r., sygn. Ts 212/15, OTK ZU nr 5/B/2015, poz. 560), o tyle w kontroli skargowej Trybunał może ocenić przepis w rozumieniu nawet jednostkowym, niepowtarzalnym, jednakże mieszczącym się w granicach dopuszczalnej wykładni.

Zważywszy na treść i funkcję art. 79 ust. 1 Konstytucji, można zatem uznać, że dopuszczalna jest skarga konstytucyjna, w której zarzuty kieruje się choćby wprost wobec zastosowanej wykładni zaskarżonego przedmiotu kontroli, a także wobec zarówno jednej z kilku równorzędnych, jak i odosobnionej interpretacji przepisu. Taka skarga jest bowiem w istocie skargą na przepis w określonym, zarzucanym znaczeniu.

W kompetencjach Trybunału jest jednak ocena, czy określona wykładnia przepisu jest nią w istocie, czy też przepis stanowił dla organu stosującego prawo tylko formalną podstawę rozstrzygnięcia, której powołania wymagają przepisy prawa procesowego. Nie zawsze bowiem „wykładnia” ma jakikolwiek związek znaczeniowy z interpretowanym przepisem, lecz bywa, że stanowi w istocie dzieło prawotwórstwa sądowego (ocena tego zjawiska nie ma znaczenia dla niniejszego wywodu). Związek znaczeniowy nie musi opierać się na wykładni językowej; może także wynikać z zastosowania metody historycznej, systemowej czy funkcjonalnej. Granice w tym względzie są daleko posunięte, niemniej istnieją. Podlegający kontroli zgodności z Konstytucją przepis nie może być jedynie formalną (procesową) podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia, które w istocie oparte jest na regule niemającej żadnego znaczeniowego związku z przepisem. Trybunał może zatem uznać, że reguła, która była podstawą rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie wynika z zaskarżonego przepisu, ale jest efektem prawotwórczej działalności sądu, i w tym zakresie umorzyć postępowanie. W takim wypadku trudno stawiać zarzut niezgodności z Konstytucją przepisu, który nie był źródłem zastosowanej normy, lecz jedynie stanowił formalną podstawę ostatecznego orzeczenia.

Należy jednak podkreślić, że skarga konstytucyjna nie jest ani wprost, ani pośrednio nadzwyczajnym środkiem kontroli ostatecznych orzeczeń sądowych czy ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej (por. postanowienie TK z 16 grudnia 2016 r., sygn. SK 21/16, OTK ZU A/2016, poz. 97). Przedmiotem zaskarżenia może być, po pierwsze – wyłącznie akt normatywny, po drugie – akt normatywny, na podstawie którego zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego. Warunkiem koniecznym dopuszczenia do merytorycznego rozpoznawania skargi konstytucyjnej jest zatem wykazanie przez skarżącego, że ostateczne rozstrzygnięcie, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest oparte bezpośrednio na przepisie w rozumieniu określonym przez sąd.

Wymagany poziom staranności rekonstrukcji wykładni, którą miał według skarżącego zastosować sąd w ostatecznym rozstrzygnięciu, zależy od tego, czy zastosowana wykładnia jest wykładnią utrwaloną i powszechnie stosowaną w judykaturze, czy też ma charakter odosobniony, jednostkowy. O ile w pierwszym wypadku wystarczy wykazanie istnienia określonego nurtu orzeczniczego oraz tego, że ostateczne rozstrzygnięcie wpisuje się w ten nurt, o tyle w drugim wypadku konieczne jest pełne, rzetelne i niebudzące najmniejszych wątpliwości wykazanie przez skarżącego, że sąd w swoim orzeczeniu przyjął określoną zarzucaną interpretację, odbiegającą od głównego nurtu orzeczniczego. W praktyce podstawą rozstrzygnięcia nie jest bowiem jeden przepis, ale zastosowanych jest co najmniej kilka, których znaczenie stanowi normę – podstawę orzeczenia. Treść takiej normy nie musi być także zdeterminowana określoną wykładnią tylko jednego, spośród kilku, przepisu. Teoretycznie nie jest wyłączone, aby podobną, a nawet identyczną, normę można było uzyskać, stosując określoną wykładnię innego przepisu, który był podstawą, wraz z innymi przepisami, zastosowanej w sprawie normy. Każda zatem wątpliwość co do tego, czy sąd zastosował zarzucaną w skardze odosobnioną interpretację określonego przepisu, powoduje brak możliwości określenia przedmiotu kontroli. W takim wypadku postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu.

Niezależnie od powyższego, między zaskarżonym przepisem w określonej interpretacji a ostatecznym rozstrzygnięciem musi istnieć konieczny związek. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że wskazany w skardze przepis, w zarzucanej interpretacji, był bezpośrednią podstawą rozstrzygnięcia, o której stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji. W przeciwnym wypadku postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu ze względu na brak dostatecznego określenia przedmiotu kontroli.

III. Powyższych wymagań rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełniła. Skarżący, stawiając zarzuty określonej wykładni przepisu, a więc przedmiotowi kontroli w interpretacji określonej w ostatecznym orzeczeniu (art. 79 ust. 1 Konstytucji), nie wykazał w sposób niewątpliwy, że przedmiot ten był bezpośrednią podstawą tego orzeczenia; nie wykazał także koniecznego związku między tak ujętym przedmiotem a orzeczeniem. To z tego powodu wydanie wyroku w sprawie było niedopuszczalne, dlatego postępowanie w niej należało umorzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).