1. W dniu 10 lutego 2015 r. Związek Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” (dalej: wnioskodawca) wystąpił do Trybunału
Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów:
– ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (j.t. Dz.U.2012.1155, ze zm.; dalej: ucpk),
– ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U.21.94, ze zm.; dalej: kp),
– rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi
zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U.167; dalej: rozporządzenie
z 2013 r.),
– rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności
przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej
poza granicami kraju (Dz.U.236.1991, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.).
1.1. Jako przedmiot kontroli wnioskodawca wskazał w punkcie 1 petitum wniosku normę prawną wynikającą z pozostających w związku przepisów – art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. – w zakresie, w jakim przyznaje kierowcy zatrudnionemu w transporcie
międzynarodowym zwrot kosztów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach
limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do
rozporządzenia z 2013 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu. Tak wskazana norma, zdaniem wnioskodawcy, narusza art. 2,
art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Druga grupa zarzutów skierowana została wobec normy wynikającej z pozostających w związku przepisów art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, „w jakim, pomimo utraty mocy obowiązującej Rozporządzenia
MPiPS z 2002 r., stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym podstawę przyznania kierowcy zatrudnionemu
w transporcie międzynarodowym zwrotu kosztów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem
w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku
do Rozporządzenia z 2002 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu”. W ocenie wnioskodawcy, unormowanie to narusza art. 2,
art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto wnioskodawca jako odrębny i samodzielny przedmiot kontroli wskazał:
– § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim stanowi podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie
nie poniósł żadnych kosztów noclegu (zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp, a tym samym naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji),
– § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim pomimo utraty mocy obowiązującej rozporządzenia z 2002 r., stanowi
w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie
nie poniósł żadnych kosztów noclegu (zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp i w konsekwencji naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji),
– § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim zwalnia pracodawcę z obowiązku wypłaty świadczeń, o których mowa
w § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r. w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego noclegu”, nie precyzując jednocześnie
minimalnych warunków pozwalających na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg” (co ma szczególne znaczenie
w przypadku pracownika kierowcy zatrudnionego w transporcie międzynarodowym) (naruszenie art. 2 Konstytucji i wynikającej
z niego zasady prawidłowej legislacji),
– § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim pomimo utraty mocy obowiązującej rozporządzenia z 2002 r. stanowi
w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym podstawę zwolnienia pracodawcy z obowiązku wypłaty świadczeń,
o których mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego noclegu”, nie precyzując
jednocześnie minimalnych warunków pozwalających na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg”, co ma szczególne
znaczenie w przypadku pracownika kierowcy zatrudnionego w transporcie międzynarodowym (naruszenie art. 2 Konstytucji i wynikającej
z niego zasady prawidłowej legislacji),
– art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk (naruszenie art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji).
1.2. Wnioskodawca wskazał, że zakres wniosku, a także treść stawianych w nim zarzutów wynikają z dołączonej do wniosku uchwały
Rady Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” z 5 lutego 2015 r. Mając na względzie konstytucyjne i ustawowe wymogi
formalne stawiane podmiotom uprawnionym do zainicjowania kontroli konstytucyjności na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji,
wnioskodawca szczegółowo odniósł się do swego statusu jako ogólnokrajowej organizacji pracodawców, do treści uchwały w sprawie
wystąpienia z wnioskiem do TK wydanej przez Radę Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” (będącą ogólnokrajową
władzą organizacji pracodawców), a także wskazał przynależność przedmiotu zaskarżonych regulacji do zakresu działania wnioskodawcy.
1.3. Ponadto wnioskodawca zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o rozważenie możliwości wystąpienia, na podstawie art. 4 ust.
2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: uTK z 1997 r.), do Sejmu oraz
Rady Ministrów z postanowieniem sygnalizującym lukę w prawie. Luka ta jest, jego zdaniem, związana z brakiem w ustawie o czasie
pracy kierowców „regulacji dopuszczającej, zgodnie z wolą kierowcy, nocleg w kabinie pojazdu ciężarowego, a także normatywnego
określenia minimalnych standardów wyposażenia kabiny pojazdu ciężarowego, których spełnienie będzie oznaczało, że pracodawca
zapewnił kierowcy bezpłatny nocleg”. Wnioskodawca podkreślił, że regulacje takie znajdują się w większości systemów prawnych
państw UE.
2. Przed przedstawieniem szczegółowej argumentacji dotyczącej niezgodności zakwestionowanych regulacji ze wskazanymi wzorcami
kontroli konstytucyjności wnioskodawca odniósł się do przyjętego przez niego w petitum wniosku sposobu skonstruowania przedmiotu kontroli konstytucyjności.
2.1. Dwie pierwsze grupy zarzutów wskazane w pkt 1 i 2 petitum odnoszą się do norm prawnych zrekonstruowanych na podstawie kilku pozostających w związku przepisów, tj. art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r., i odpowiednio – art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.
Jako że interpretacja wskazanych przepisów stwarzała istotne problemy w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych, a także
Sądu Najwyższego (problemy dotyczyły w szczególności znaczenia terminu „bezpłatny nocleg” oraz pytania, czy w świetle tych
przepisów pracodawca może zapewnić bezpłatny nocleg kierowcy w kabinie pojazdu), doszło do wydania uchwały siedmiu sędziów
SN z 12 czerwca 2014 r. w sprawie II PZP 1/14 (dalej: uchwała SN z 12 czerwca 2014 r.).
W uchwale tej przyjęto, że „[z]apewnienie pracownikowi – kierowcy samochodu ciężarowego odpowiedniego miejsca do spania w kabinie
tego pojazdu podczas wykonywania przewozów w transporcie międzynarodowym nie stanowi zapewnienia przez pracodawcę noclegu
w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia (…) z 2002 r. (…), co powoduje, że pracownikowi przysługuje zwrot kosztów noclegu na
warunkach i w wysokości określonych w § 9 ust. 1-3 tego rozporządzenia albo na korzystniejszych warunkach i wysokości, określonych
w umowie o pracę, układzie zbiorowym pracy lub innych przepisach prawa pracy”.
Wnioskodawca wskazał, że przyjęta w uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. treść normy prawnej wynikającej z art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio normy wynikającej z art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.), która – jak można sądzić – zostanie przyjęta w późniejszym
orzecznictwie SN i sądów powszechnych, rodzi istotne wątpliwości konstytucyjne. W pkt 1 i 2 petitum wniosku określono zatem przedmiot kontroli konstytucyjności w oparciu o treść wskazanych tam przepisów w rozumieniu nadanym
im uchwałą SN.
2.2. Wnioskodawca wskazał także, że petitum wniosku zostało skonstruowane w taki sposób, aby w niezależnych od siebie punktach ujmowało zarzuty dotyczące przepisów obowiązujących
(rozporządzenie z 2013 r.) oraz nieobowiązujących (rozporządzenie z 2002 r.). Podkreślił, że w stanie faktycznym i prawnym,
będącym przedmiotem wniosku, mamy do czynienia z wyjątkową sytuacją uzasadniającą ocenę zgodności z Konstytucją nieobowiązujących
przepisów, z uwagi na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki (art. 39 ust. 3 uTK z 1997 r.). Uchwała
SN z 12 czerwca 2014 r., przesądzając o określonym sposobie interpretacji kwestionowanych przepisów, który w ocenie wnioskodawcy,
jest wątpliwy konstytucyjnie, wywołała lawinę roszczeń dotyczących ryczałtów za noclegi za okres trzech lat wstecz, dochodzonych
na podstawie nieobowiązujących już przepisów rozporządzenia z 2002 r. W związku z tym, że wiele z toczących się przed sądami
powszechnymi i Sądem Najwyższym sporów obejmuje ryczałty za okres, w którym obowiązywało rozporządzenie z 2002 r. i jest rozpatrywanych
na podstawie jego przepisów, zasadne jest – w ocenie wnioskodawcy – objęcie zakresem wniosku przepisów rozporządzenia z 2002
r., a także ujęcie zarzutów dotyczących obowiązujących i nieobowiązujących rozporządzeń w osobnych punktach petitum.
3. Wnioskodawca, zarzucając niekonstytucyjność pozostającym w związku art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp i § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.) – w rozumieniu nadanym im w uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. –
oparł się na następującej argumentacji:
3.1. Naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji zasad zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz
określoności przepisów prawa.
Wnioskodawca wskazał na legislacyjnie wadliwą konstrukcję zakwestionowanych przepisów, która zawiera czterostopniowe odesłanie
kaskadowe. Wskazał, że stosowanie podobnych odesłań jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących zasad techniki prawodawczej
(§ 156 ust. 1, § 157 i § 4 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad
techniki prawodawczej”, Dz.U.100.908, ze zm.; dalej: ZTP). W ocenie wnioskodawcy, to wielostopniowe odesłanie wypaczyło racjonalność
treści normatywnych wywodzonych z zakwestionowanych przepisów, doprowadziło do braku komunikatywności tekstu prawnego, jego
niejasności i braku precyzji. Nieprawidłowa konstrukcja tych przepisów spowodowała także, że treść wywiedzionej z nich – w procesie
wykładni sądowej – normy prawnej jest całkowicie nieadekwatna do materii, do której została zastosowana oraz przeczy domniemaniu
racjonalności prawodawcy.
Stosowanie tak wadliwie skonstruowanej normy doprowadziło do braku jednolitej wykładni – co spowodowało z kolei naruszenie
zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Żadna ze stron stosunku pracy nie była bowiem w stanie
przewidzieć skutków swoich działań. „Pracodawca wyposażający posiadane pojazdy w miejsce do spania o wysokim standardzie nie
ma pewności – wobec niejasności przepisów i rozbieżności w praktyce ich stosowania – czy dzięki temu zwalnia się z obowiązku
przewidzianego w § 16 ust. 1-2 Rozporządzenia MPIPS z 2013 r. (§ 9 ust. 1-2 rozporządzenia MPIPS z 2002 r.), zapewniając pracownikowi
bezpłatny nocleg. Z kolei pracownik odbywający zagraniczną podróż służbową, który rezygnuje z noclegu hotelowego i decyduje
się na nocny odpoczynek w kabinie samochodu, nie jest w stanie ocenić czy obowiązujące przepisy uprawniają go do wypłaty ryczałtu
przewidzianego w § 16 ust. 2, czy też odbył właśnie «bezpłatny nocleg» w rozumieniu § 16 ust. 4 Rozporządzenia. Z tych samych
względów utrudnione jest odpowiednie ukształtowanie treści umów o pracę, układów zbiorowych pracy i regulaminów wynagradzania,
a także należyte reprezentowanie interesów pracowniczych przez związki zawodowe”).
W ocenie wnioskodawcy, po wydaniu uchwały SN z 12 czerwca 2014 r. zasada zaufania obywateli do państwa została naruszona w jeszcze
większym stopniu. Do czasu jej podjęcia sądy stosujące prawo oceniały bowiem indywidualnie – w drodze wykładni przepisów rozporządzeń
z 2013 r. i 2002 r. – czy pracodawca zapewnił bezpłatny nocleg, czy też nie. Wykładnia tych przepisów była rozbieżna, ale
mogło to wynikać z różnych stanów faktycznych spraw zawisłych przed sądem, a także z oceny warunków zapewnionych w kabinie
kierowcy. W podjętej uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. stwierdził, że noclegu w kabinie kierowcy – niezależnie od jego warunków
– nie można uznać za „bezpłatny nocleg” w rozumieniu rozporządzenia z 2013 r. Ponadto stanął na stanowisku, że uregulowanie
kwestii świadczeń kierowców z tytułu noclegu w podróży służbowej w układzie zbiorowym pracy, regulaminie wynagradzania lub
umowach o pracę nie oznacza, że rozporządzenia z 2013 r. lub 2002 r. nie znajdą zastosowania. Wręcz przeciwnie – znajdą zastosowanie,
gdy będą dla kierowców bardziej korzystne, co, zdaniem wnioskodawcy, ma miejsce w większości przypadków. Układy zbiorowe pracy,
regulaminy wynagradzania i umowy o pracę nie przewidują bowiem świadczeń w wysokości porównywalnej z gwarantowanymi w rozporządzeniach
z 2013 r. i 2002 r.
Uchwała SN z 12 czerwca 2014 r. wywołała lawinę roszczeń kierowców, które objęły swoim zakresem także okres trzech lat wstecz.
Kierowcy domagają się od pracodawców wypłaty lub wyrównania świadczeń, nawet w sytuacji gdy zapewniono im nocleg w pojeździe
w godnych warunkach, a świadczenia wypłacano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie umowami i regulaminami. Średnia wysokość
roszczenia z tytułu ryczałtu za nocleg, jakie kierowca po uchwale SN kieruje do pracodawcy, wynosi około 50 tys. złotych.
Suma roszczeń wynikająca z pozwów wniesionych do sądów, wg szacunków wnioskodawcy, na dzień 3 września 2014 r. wynosiła 2,5
mld złotych.
Zdaniem wnioskodawcy, analizowana sytuacja wskazuje, że doszło do zmiany normy prawnej, pomimo braku formalnej zmiany treści
przepisów, co ma istotne znaczenie dla oceny sytuacji przedsiębiorców z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa
i stanowionego przez nie prawa, a także pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego jednostki.
3.2. Naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, norma rekonstruowana na podstawie kwestionowanych przepisów narusza konstytucyjną zasadę społecznej
gospodarki rynkowej oraz zasadę swobody działalności gospodarczej. W procesie interpretacji przepisów, zakwestionowanych w pkt
1 i 2 petitum, nie wzięto w ogóle pod uwagę specyfiki działalności gospodarczej i branży, do której musiały zostać one – w związku z wadliwymi
przepisami odsyłającymi – zastosowane. Skutkiem tego jest istotne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej
przez przedsiębiorstwa transportowe oraz funkcjonowania gospodarki rynkowej w tym sektorze, z uwagi na:
– objęcie branży transportowej nieadekwatnymi i nieproporcjonalnie wygórowanymi kosztami pracy związanymi z obowiązkiem wypłaty
ryczałtów wszystkim kierowcom (roczne koszty pracy, wedle obliczeń wnioskodawcy, mogą wzrosnąć o ok. 2 tys. złotych miesięcznie
na jednego pracownika);
– obciążenie przedsiębiorców i pracodawców branży transportowej roszczeniami kierowców obejmującymi 3 lata wstecz i sięgającymi
50 tys. złotych na osobę (suma tych roszczeń obliczona dla całej branży sięga 2,5 mld złotych, wielu pracodawców nie będzie
w stanie podołać takim roszczeniom i będzie zmuszona ogłosić upadłość);
– znaczne pogorszenie warunków konkurencyjności polskich przedsiębiorstw transportowych na rynku europejskim i światowym,
z uwagi na dodatkowy, znaczny koszt związany z zapewnieniem kierowcy noclegu w pojeździe w postaci ryczałtu (w większości
krajów europejskich przyjmuje się, że nocleg kierowcy w pojeździe przy spełnieniu określonych wymagań technicznych kabiny
pojazdu, określonych w akcie wykonawczym, oznacza zapewnienie przez pracodawcę bezpłatnego noclegu kierowcy i nie pociąga
za sobą dodatkowych kosztów).
Wnioskodawca wskazał, że przedsiębiorcy branży transportowej zostali obciążeni konsekwencjami niedoskonałych przepisów, które
zakwestionowano w pkt 1 i 2 petitum wniosku, w sytuacji nagłego pogorszenia koniunktury w tym sektorze gospodarki, wywołanego przez wzajemne sankcje gospodarcze
nakładane przez UE oraz Rosję, a także wprowadzenie niekorzystnej dla polskich przewoźników płacy minimalnej w Niemczech,
co dodatkowo wzmocniło niekorzystny wpływ na warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem wnioskodawcy, okoliczności
te powinny wpływać na sposób interpretacji kwestionowanych przepisów, zarówno przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy, jak i Trybunał
Konstytucyjny.
3.3. Naruszenie art. 32 Konstytucji.
Wnioskodawca wskazał, że na zasadę równości wobec prawa, zgodnie z orzecznictwem TK, składają się dwa elementy: równość wobec
prawa, jako nakaz równego traktowania przez władze publiczne w procesie stosowania prawa, oraz równość w prawie, jako nakaz
kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości. Jego zdaniem, kwestionowana w pkt 1 i 2 petitum wniosku regulacja jest niezgodna zarówno z jednym jak i z drugim składnikiem norm wynikających z art. 32 Konstytucji.
Kwestionowane przepisy dały podstawę do różnego traktowania w istocie tożsamych stanów faktycznych. Sądy, dokonując wykładni
pojęcia „bezpłatnego noclegu” w procesie stosowania § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002
r.), dochodziły do przeciwstawnych rozstrzygnięć. Stwierdzano np., że: „[u]możliwienie kierowcy spania w kabinie samochodu
nie stanowi zapewnienia bezpłatnego noclegu” (wyrok SN z 19 marca 2008 r. w sprawie I PK 230/07, OSNP 2009.13-14.176); „zapewnienie
łóżka do spania w kabinie kierowcy nie jest zapewnieniem przez pracodawcę bezpłatnego noclegu” (wyrok SN z 23 czerwca 2010
r. w sprawie II PK 372/09); „umożliwienie kierowcy w transporcie międzynarodowym możliwości spania w kabinie samochodu ciężarowego
(nawet przystosowanej do takich celów) nie stanowi zapewnienia (…) bezpłatnego noclegu” (wyrok SN z 10 września 2013 r. w sprawie
I PK 71/13) i że „nie można (…) uznać, że nocowanie w kabinie samochodu jest zapewnieniem pracownikowi bezpłatnego noclegu”
(wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia we Wrocławiu z 17 września 2013 r. w sprawie X P 420/11).
Z drugiej strony, na podstawie tego samego przepisu i w istotnie zbliżonych okolicznościach faktycznych, sądy wskazywały,
że: „[j]edyny warunek, jaki musi spełniać pojazd to wyposażenie w miejsce do spania. Ustawodawca nie stawia żadnych dodatkowych
wymagań w tym zakresie” (wyrok SN z 4 czerwca 2013 r. w sprawie II PK 296/12); nie jest wykluczone uznanie noclegu w kabinie
samochodu za spełniający warunki należytego (przyzwoitego) noclegu skoro przepisy prawa nie ustanawiają wymagań ani nie precyzują
sposobów zapewnienia bezpłatnego noclegu; nie jest wykluczone uznanie, że warunki odpowiedniego miejsca do spania mogą być
zapewnione także w samochodzie (jeśli zapewnia ono regenerację sił fizycznych i psychicznych adekwatnych do wykonywania zawodu
kierowcy) (wyrok SN z 12 września 2012 r. w sprawie II PK 44/12).
Po uchwale SN z 12 czerwca 2014 r., gdy dominujący stał się pogląd, że zapewnienie miejsca do spania w kabinie pojazdu, niezależnie
od jego warunków, nie stanowi bezpłatnego noclegu, naruszenia zasady równości należy dopatrywać się w tym, iż nie różnicuje
się sytuacji prawnej pracodawców (a w konsekwencji zatrudnionych u nich kierowców), którzy działając w dobrej wierze, w interesie
pracownika i celem zorganizowania cywilizowanych warunków odbywania nocnego wypoczynku wewnątrz pojazdu, zapewnili wysoki
standard wyposażenia kabin użytkowanych samochodów (wydzielona homologowana kabina, odpowiednie wymiary łóżka, klimatyzacja,
dodatkowe ogrzewanie postojowe, przestrzeń umożliwiająca swobodne poruszanie się), oraz tych, których flota w zakresie miejsca
do spania istotnie odbiega od obowiązujących standardów cywilizacyjnych.
Konsekwencją nieuzasadnionego równego traktowania podmiotów do siebie niepodobnych, różniących się cechą relewantną, będzie
także istotne pogorszenie sytuacji pracownika kierowcy. Przedsiębiorcy transportowi, którzy chcąc zapewnić bezpłatny nocleg
kierowcy, zainwestowali w dodatkowe wyposażenie samochodu umożliwiające wysoki komfort pracy, wypoczynku i noclegu (średni
koszt takiego wyposażenia to ok. 30 tys. złotych), są obecnie traktowani tak samo i wypłacają kierowcom taki sam ryczałt,
jak przedsiębiorcy, którzy w pojazdach w ogóle nie zapewniają warunków do noclegu i wypoczynku, bądź zapewnione warunki dalece
odbiegają od standardów cywilizacyjnych.
Wnioskodawca stwierdził, że przyjęcie przez SN określonej w uchwale wykładni zakwestionowanych przepisów przyniosło skutek
odwrotny do zamierzonego. Nie wpłynie ona bowiem pozytywnie na warunki pracy, wypoczynku i noclegu kierowców transportu międzynarodowego.
Wręcz przeciwnie, przedsiębiorcy nie będą zainteresowani inwestowaniem w nowoczesne wyposażenie kabin pojazdów, gdyż i tak
zobowiązani będą do zapłacenia ryczałtu kierowcy.
3.4. Naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W ocenie wnioskodawcy, można mieć wątpliwości, czy wskutek legislacyjnej wadliwości kwestionowanych przepisów nie doszło do
nieproporcjonalnego ograniczenia praw majątkowych przedsiębiorców działających na rynku transportu drogowego. Ustawodawca
nałożył bowiem na przedsiębiorcę obowiązek wypłaty pracownikowi świadczenia kompensacyjnego w wymiarze całkowicie nieadekwatnym
do kosztów poniesionych przez pracownika oraz warunków funkcjonowania branży. Dodatkowo przyjęty w uchwale SN z 12 czerwca
2014 r. sposób interpretowania pozostających w związku art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp i § 16 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 rozporządzenia z 2002 r.) nie służy także realizacji celu publicznego,
jakim jest ochrona warunków pracy kierowców. Wręcz przeciwnie, pracodawcy, mając świadomość, że i tak będą zobowiązani do
wypłaty kierowcy ryczałtu, przestaną zabiegać o zapewnienie godnych warunków noclegu w kabinie pojazdu.
4. Zarzut naruszenia przez § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.) art. 775 § 2 kp oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Odrębne zarzuty stawiane we wniosku § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.)
dotyczą wyjścia poza zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 775 § 2 kp. Wnioskodawca wskazał, że z literalnego brzmienia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 775 § 2 kp, wynika jednoznacznie, iż rozporządzenie powinno określać warunki zwrotu kosztów poniesionych realnie i faktycznie
przez pracownika w związku z noclegiem. Tym samym nie daje ono podstawy do przyznania – jak ma to miejsce w § 16 ust. 2 rozporządzenia
z 2013 r. (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.) świadczenia w wysokości 25% limitu w sytuacji, gdy pracownik żadnych kosztów
faktycznie i realnie nie poniósł.
Wnioskodawca zaznaczył, że na gruncie rozporządzenia z 2002 r. zwrot taki mógł być uzasadniony w przypadku odbycia noclegu
poza hotelem (w motelu, kwaterze prywatnej, etc.), bo w § 9 ust. 1 była mowa o „rachunku hotelowym”. Ryczałt przysługiwał
więc de facto wtedy, gdy noclegu nie spędzano w hotelu. Określenia tego nie zawiera rozporządzenie z 2013 r., w którym ryczałt przysługuje
w razie nieprzedłożenia rachunku za jakikolwiek (a więc nie tylko hotelowy) nocleg.
W obu jednak przypadkach ryczałt miał zastępować świadczenie polegające na zwrocie poniesionych realnie kosztów noclegu, w sytuacji
gdy nie było możliwe ustalenie faktycznej wysokości kosztów noclegu poniesionych przez kierowcę samochodu ciężarowego. Przyznanie
na podstawie rozporządzeń takiego świadczenia w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości, że kierowca żadnych kosztów nie poniósł,
gdyż odbył nocleg w kabinie pojazdu, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przy takim rozumieniu kwestionowanych przepisów
nie mamy bowiem do czynienia ze zwrotem kosztów – niezależnie czy w wysokości rzeczywistej, czy zryczałtowanej – lecz z dodatkowym
świadczeniem o zupełnie innym charakterze, do którego przyznania brak jest podstaw ustawowych.
W związku z powyższym należy przyjąć, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, wydając rozporządzenia z 2013 r. i 2002 r.,
wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp, a w związku z tym naruszył także art. 92 ust. 1 Konstytucji.
5. Zarzut naruszenia przez § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.) art. 2 Konstytucji i wynikającej
z niego zasady poprawnej legislacji.
Zarzuty niezgodności § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.) z art. 2 Konstytucji
wnioskodawca wiąże z brakiem jednoznacznych kryteriów pozwalających precyzyjnie ustalić, w jakich okolicznościach pracodawca
zapewnił kierowcy bezpłatny nocleg w trakcie zagranicznej podróży służbowej. Wnioskodawca wskazuje, że w zakwestionowanych
normach rozporządzeń określenie warunków noclegu, których stworzenie przez pracodawcę pozwoliłoby zakwalifikować okoliczności
nocnego wypoczynku pracownika (kierowcy odbywającego zagraniczną podróż służbową) jako „zapewnienie bezpłatnego noclegu”,
pozostało zagadnieniem nieunormowanym.
Obecne brzmienie § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. wnioskodawca uznaje za niewystarczająco jasne i precyzyjne z punktu
widzenia konstytucyjnego nakazu określoności przepisów prawa. Określenie warunków uznania danego wypoczynku za „bezpłatny
nocleg” stanowi integralny, konieczny składnik mechanizmu regulowania należności z tytułu noclegów kierowców odbywanych podczas
zagranicznych podróży służbowych. Wynika to z zakresu normowania i zastosowania normy zrekonstruowanej na podstawie § 16 ust. 4
rozporządzenia z 2013 r., art. 21a ucpk i art. 775 kp.
Istotą kwestionowanej regulacji jest bowiem stworzenie pracodawcy możliwości zwolnienia się z obowiązku zwrotu kosztów noclegu
w wysokości stwierdzonej rachunkiem (§ 16 ust. 1) albo w formie ryczałtu (§ 16 ust. 2) przez zapewnienie pracownikowi bezpłatnego
noclegu. Jak dowodzi analiza praktyki stosowania kwestionowanego przepisu przez sądy powszechne (także Sąd Najwyższy), zwolnienie
to aktualizuje się w oparciu o analizę warunków odbytego przez pracownika noclegu w danych okolicznościach faktycznych. Istotne
rozbieżności interpretacyjne, pozostające bezpośrednią konsekwencją braku należytej określoności § 16 ust. 4 rozporządzenia
z 2013 r., skutkują dotkliwymi dla adresatów normy konsekwencjami prawnymi, godząc w ich konstytucyjnie gwarantowane prawa,
w szczególności zaś prawo do równego traktowania – tak w prawie, jak i w procesie jego stosowania (art. 32 Konstytucji). W zależności
od przyjętej przez sąd wykładni dochodzi bowiem do dyskryminacji albo pracodawców, którzy – w przekonaniu, że zapewniają bezpłatny
nocleg w rozumieniu § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. – dostosowali kabiny posiadanych pojazdów do warunków noclegowych,
w stosunku do pracodawców, którzy podobnej inwestycji nie poczynili; albo pracowników odbywających nocleg w kabinie, którym
ryczałt przyznano, w stosunku do tych, w przypadku których sąd uznał nocleg spędzony w kabinie pojazdu za spełniający warunki
„bezpłatnego noclegu” w rozumieniu § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r.
Wnioskodawca podkreślił, że zarzuty powyższe pozostają aktualne także w razie przyjęcia, że treść kwestionowanej normy została
zmodyfikowana w drodze uchwały SN, a przyjęte w niej rozstrzygnięcie wskazanych wyżej rozbieżności skutkuje wyłączeniem z zakresu
pojęcia „bezpłatny nocleg” przypadków zapewnienia kierowcy wykonującemu przewozy w transporcie międzynarodowym odpowiedniego
miejsca do spania w kabinie pojazdu. Brak należytej określoności obejmuje przesłanki, których spełnienie warunkuje uznanie
okoliczności nocnego wypoczynku kierowcy za „zapewnienie bezpłatnego noclegu”. Uchwała SN z 12 czerwca 2014 r. stanowi doprecyzowanie
zakresu pojęcia „zapewnienie bezpłatnego noclegu” od strony negatywnej, tj. przez wskazanie, jakich w szczególności stanów
rzeczy nie można kwalifikować jako „bezpłatnego noclegu”. Tak dokonane zawężenie, pomijając jego arbitralność (wynikającą
z niedostatecznego uzasadnienia tego wyłączenia w uchwale SN), nie eliminuje problemu niedostatecznej określoności kwestionowanego
przepisu.
Jest on nieprecyzyjny i jako taki, poprzez wielokrotne, kaskadowe odesłanie nie stwarza możliwości dekodowania jednoznacznych
norm prawnych i ich konsekwencji w zakresie pojęcia „bezpłatny nocleg”. Ogólnie przyjęte reguły interpretacji okazują się
niewystarczające dla zapewnienia jednolitej wykładni tego terminu, co potwierdzają istniejące w orzecznictwie rozbieżności.
Na nieprecyzyjność kwestionowanego przepisu pośrednio wskazuje konieczność podjęcia przez SN uchwały wyjaśniającej powstałe
na tym gruncie zagadnienie prawne, skoro zgodnie z art. 61 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (j.t. Dz.U.2013.499,
ze zm.) dla jej podjęcia konieczne jest uznanie przez SN, że przedstawione zagadnienie wymaga wyjaśnienia, a powstałe rozbieżności
– rozstrzygnięcia. Niejednolitość wykładni dokonywanej przez sądy w procesie stosowania analizowanego przepisu była więc na
tyle poważna, że konieczne stało się jej wyeliminowanie w drodze uchwały SN. Podjęto zatem próbę skorygowania niedostatków
kwestionowanej regulacji poprzez działania powołanych do tego organów sądowych, była to jednak interwencja nieskuteczna z punktu
widzenia wymogu dostatecznej określoności. Mamy więc do czynienia z sytuacją, gdy środki wyjaśniania wątpliwości prawnych
nie przyniosły właściwego rezultatu, a treść przepisu jest w takim stopniu niejasna, nieokreślona i niezrozumiała, iż uzasadnia
to stwierdzenie jego niekonstytucyjności (por. wyrok TK z 3 grudnia 2002 r. w sprawie P 13/02
1).
Spełnienie konstytucyjnego wymogu dostatecznej określoności w tym wypadku wymagałoby doprecyzowania omawianego przepisu przez
wskazanie takich cech nocnego wypoczynku kierowców, które pozwalają kwalifikować warunki zapewnione przez pracodawcę lub stronę
zagraniczną jako „bezpłatny nocleg” w rozumieniu § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.).
Wnioskodawca stwierdził, że o niejasności kwestionowanego przepisu świadczy także to, że posługując się językiem powszechnym,
nie sposób ustalić zakresu pojęcia „bezpłatny nocleg” w konkretnej sytuacji. W przeciwnym razie rozbieżności w orzecznictwie
wynikałyby z odmienności badanych stanów faktycznych, nie zaś – jak to ma miejsce – z odmienności ustaleń w zakresie kwalifikacji
prawnej stanów zasadniczo tożsamych. Wnioskodawca zaznaczył, że okoliczności faktyczne odbywania noclegów w sprawach rozpoznawanych
przez sądy wykazywały daleko idące podobieństwo, a mimo to zapadały w nich przeciwstawne rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Sądu
Rejonowego w Zgorzelcu z 18 lutego 2012 r. w sprawie IV P 78/12, oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 16 września 2014
r. w sprawie III APa 19/14).
Zakwestionowany § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.) budzi zatem wątpliwości
co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, generując stan niepewności co do sytuacji prawnej jego adresatów.
Niepewność ta dotyczy obu stron stosunku pracy, uniemożliwiając im odpowiednie ukształtowanie treści umów o pracę, regulaminów
wynagradzania i układów zbiorowych pracy. Pracodawcy nie wiedzą bowiem, czy środki zainwestowane w dodatkowe wyposażenie kabin
samochodów okażą się wystarczające do uznania tak stworzonych warunków za „bezpłatny nocleg”, a w konsekwencji do zwolnienia
ich z obowiązku zwrotu kosztów noclegu, zaś pracownicy nie mają pewności co do zakresu przysługujących im świadczeń. Powyższa
niejasność i nieprecyzyjność wynika z niedostatków zastosowanej techniki legislacyjnej – prawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem
wieloznacznym, niewystępującym ani w kodeksie pracy, ani w ustawie o czasie pracy kierowców, wbrew dyrektywom wynikającym
z ZTP, tj. wymogowi posługiwania się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw (§
9 ZTP) i redagowania przepisów tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje
prawodawcy (§ 6 ZTP).
Problem konstytucyjny dotyczący interpretacji i określoności terminu „bezpłatny nocleg” jest także związany z tym, że decyzją
ustawodawcy na mocy art. 775 § 5 kp musi on być interpretowany nie tylko w kontekście podróży służbowej pracowników sfery budżetowej, których dotyczy
„pierwotny” zakres przedmiotowy rozporządzenia zawarty w art. 775 § 2 kp, lecz także bliżej nieokreślonego „wtórnego” zakresu przedmiotowego, będącego konsekwencją zastosowanego odesłania
zawartego w § 5 tego artykułu. Skutkiem takiego zabiegu prawodawcy termin „bezpłatny nocleg” jest równocześnie interpretowany
z punktu widzenia podróży służbowej pracownika sfery budżetowej, gdzie trudno byłoby przyjąć, że zapewnienie noclegu w samochodzie
oznacza zapewnienie „bezpłatnego noclegu”, oraz – jak w ana-lizowanym przypadku – z punktu widzenia podróży służbowej kierowcy
transportu zagranicznego, gdzie nocleg w samochodzie jest nieuniknionym składnikiem świadczonej pracy. Ustawodawca w tym drugim
przypadku powinien zrezygnować z odesłania do rozporządzenia z 2013 r. i określić dotyczące wyposażenia kabiny kierowcy warunki,
których spełnienie pozwala uznać nocleg w samochodzie za zapewnienie bezpłatnego noclegu.
Z powyższych względów regulacja wynikająca z § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.) godzi
w wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę poprawnej legislacji z uwagi na brak należytej określoności terminu „bezpłatny nocleg”.
W tym zakresie potwierdza się także argumentacja dotycząca zarzutów zawartych w pkt 1 i 2 petitum, dotycząca wadliwości całej kwestionowanej konstrukcji normatywnej (od art. 21a ucpk przez art. 775 § 2, 3 i 5 kp po § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. lub § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.).
6. Zarzut naruszenia przez art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
W ocenie wnioskodawcy, art. 775 § 2 kp – stanowiący delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych – rozpatrywany samodzielnie z punktu widzenia dookreślenia
przedmiotu rozporządzenia odpowiada wymaganiom art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże gdy weźmie się pod uwagę treść art. 775 § 5 kp (zgodnie z którym: „W przypadku gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień,
o których mowa w § 3, pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów,
o których mowa w § 2”), pojawiają się wątpliwości, czy tak określony zakres przedmiotowy rozporządzenia spełnia wymagania
art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca w art. 775 § 5 kp odesłał bowiem do upoważnienia ustawowego (faktycznie jednak do wydanych na jego podstawie przepisów rozporządzenia)
trudną do bliższego ustalenia kategorię spraw, czym w istocie spowodował, że zakres przedmiotowy rozporządzenia stał się niedookreślony.
Poprzez taki zabieg rozporządzenie dotyczące pracowników sfery budżetowej reguluje w sposób nieracjonalny sytuację prawną
kierowców transportu międzynarodowego i ich pracodawców, a tych ostatnich naraża na znaczne koszty finansowe.
W ocenie wnioskodawcy, treść upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia zawarta w art. 775 § 2 i 5 kp narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz wynikający z niego obowiązek dookreślenia przedmiotu rozporządzenia.
7. Wnioskodawca, podkreślając, że ma świadomość złożoności przedmiotu sprawy, wynikającej zarówno ze skomplikowania zakwestionowanej
konstrukcji normatywnej, jak i stopnia rozbieżności ustaleń dokonywanych na jej podstawie w orzecznictwie sądów powszechnych,
w tym w orzecznictwie SN, zwrócił się do Trybunału o rozważenie możliwości wystąpienia do Sejmu oraz Rady Ministrów, na podstawie
art. 4 ust. 2 uTK z 1997 r. z sygnalizacją istnienia luki w prawie i potrzeby jej wypełnienia poprzez stworzenie regulacji
ustawowej precyzującej warunki „zapewnienia bezpłatnego noclegu”. Wnioskodawca podkreślił, że wystąpienie Trybunału z postanowieniem
sygnalizacyjnym pozwoliłoby prawodawcy na odpowiednie uregulowanie tej kwestii – stosownie do zakresu jego swobody regulacyjnej.
Zdaniem wnioskodawcy, luka ta nie nadaje się do usunięcia w drodze wykładni stosowanej w orzecznictwie sądowym z uwagi na
wadliwą treść przepisów. W analizowanym przypadku mamy do czynienia z „brakiem normatywnym w systemie prawnym, który ma szczególne
znaczenie dla życia społeczno-gospodarczego” i wyraża się w takim sposobie sformułowania norm prawnych (m.in. przez użycie
niejednoznacznych, szerokich pojęć pozostawiających zbyt dużą swobodę organowi stosującemu prawo), jaki można i należy uznać
za lukę intra legem.
8. W dniu 21 stycznia 2016 r. stanowisko w sprawie w imieniu Sejmu zajął Marszałek Sejmu. Wniósł on o stwierdzenie, że:
1) art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w zakresie, w jakim kierowcy zatrudnionemu w transporcie międzynarodowym przyznaje zwrot kosztów za nocleg podczas
zagranicznej podroży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych
w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do rozporządzenia z 2013 r. lub ryczałt w wysokości
25% tego limitu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji;
2) art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 k.p w zakresie, w jakim kierowcy zatrudnionemu w transporcie międzynarodowym przyznaje zwrot kosztów za nocleg
podczas zagranicznej podroży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników
zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do rozporządzeniu z 2002 r. lub ryczałt
w wysokości 25% tego limitu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 uTK z 1997 r. w związku z
art. 134 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: uTK z 2015 r.), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
8.1. Marszałek Sejmu przed analizą poszczególnych zarzutów odniósł się do sposobu ukształtowania przez wnioskodawcę zakresu
zaskarżenia. W odniesieniu do sposobu ujęcia przedmiotu kontroli, stwierdził, że wnioskodawca w „ścisły” sposób zakreśla ramy
zaskarżenia. Zastrzeżenia odnoszą się bowiem do „kierowcy zatrudnionego w transporcie międzynarodowym” oraz zwrotu kosztów
za nocleg podczas „zagranicznej podróży służbowej”. Taka stylizacja wyznacza przedmiot rozstrzygania zgodnie z obowiązującą
w postępowaniu przed TK zasadą skargowości. Po drugie, wnioskodawca wskazuje związkowo względem przepisów ustawowych dwie
grupy przepisów zamieszczone w odrębnych rozporządzeniach (tj. obowiązującego z 2013 r. i nieobowiązującego z 2002 r.). Zdaniem
Marszałka Sejmu, pomimo użytej stylizacji językowej „w zakresie, w jakim, pomimo utraty mocy obowiązującej”, w istocie wnioskodawca
nie kwestionuje możliwości dalszego stosowania przepisów rozporządzenia z 2002 r. per se. Zarzuty w stosunku do powyższych przepisów są tożsame z zarzutami skierowanymi przeciwko obecnie obowiązującym przepisom
rozporządzenia z 2013 r. W związku z tym dokonana analiza uwzględniająca obowiązujący stan prawny, ze względu na ścisłe powiązanie
zarzutów oraz treści samych przepisów obu rozporządzeń, prowadzi do łącznej konkluzji w tym obszarze.
Odnosząc się do wymogów formalnych, Marszałek Sejmu stwierdził, że wniosek w części nie odpowiada wymaganiom art. 32 ust. 1
pkt 3 i 4 uTK z 1997 r. (i odpowiednio art. 61 ust. 1 pkt 3 uTK z 2015 r.). Jego zdaniem, wskazanie w petitum wniosku wzorca kontroli bez szczegółowego odniesienia się do niego w uzasadnieniu lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności
nie może – przy respektowaniu generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego – zostać uznane
za uzasadnienie postawionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie
przed Trybunałem. W związku z powyższym Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności
art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp z art. 20, art. 22, art. 32, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 uTK
z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 uTK z 2015 r., ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Ponadto Marszałek Sejmu wskazał, w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów rozporządzenia z 2013 r. i rozporządzenia z 2002
r., że Sejm jest uczestnikiem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wyłącznie jako organ, który wydał kwestionowany
akt. W tej sytuacji analiza przepisów rozporządzeń z 2013 r. i 2002 r. mogłaby stanowić jedynie tło dla rozważenia problemu
konstytucyjności przepisów ustawowych. Odrębna ocena zgodności z Konstytucją przepisów zakwestionowanych rozporządzeń wykracza
poza pozycję procesową Sejmu i pozostaje poza ramami niniejszego stanowiska.
8.2. Marszałek Sejmu, analizując konstrukcję i charakter zakwestionowanego art. 21a ucpk, który stanowi podstawę przyznania
pracownikom kierowcom przebywającym w podróży służbowej należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania
służbowego, stwierdził, że przepis ten nie zawiera regulacji uwzględniającej specyfikę wykonywania zawodu kierowcy, lecz odsyła
do zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie pracy – tj. art. 775 § 3-5 kp. Wskazał, że w nauce prawa przepisy odsyłające charakteryzuje się jako przepisy niekompletne, treściowo niesamodzielne,
tzn. niezawierające wszystkich elementów co najmniej jednej normy prawnej. Stwierdził, że SN, dokonując wykładni tych przepisów,
wyszedł od stwierdzenia, że skoro art. 21a ucpk odsyła do art. 775 § 3-5 kp, to pośrednio odesłanie to odnosi się również do § 2, zawierającego upoważnienie dla właściwego ministra do określenia
wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce
sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. W konsekwencji ma to oznaczać, iż każdemu
kierowcy (także zatrudnionemu w sektorze prywatnym) przysługują należności według zasad wynikających z rozporządzenia z 2013
r. lub określone na korzystniejszych warunkach, jeśli takie zostały przez pracodawcę ustalone. Zgodnie z przyjętą przez SN
interpretacją oznacza to, że pracodawcy mogą w swoich wewnętrznych przepisach płacowych co najwyżej zapewnić kierowcom korzystniejsze
warunki zwrotu kosztów noclegu i wypłaty diety, aniżeli wynikające z rozporządzenia z 2013 r. Marszałek Sejmu uznał, podzielając
stanowisko wnioskodawcy, że powyższej konstrukcji można zarzucić brak racjonalności i adekwatności.
W ocenie Marszałka Sejmu, art. 21a ucpk odsyła do zasad przewidzianych w kodeksie pracy, nie uwzględniając specyfiki pracy
kierowcy w podróży służbowej, przede wszystkim w zakresie liczby noclegów. Skutkiem tego odesłania – poprzez kolejne odesłanie
przewidziane w art. 775 § 5 kp do przepisów rozporządzenia z 2013 r. – należności na pokrycie kosztów podróży służbowej, w tym noclegów kierowców,
określane są na zasadach właściwych dla podróży służbowych pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce
budżetowej. Warunki i specyfika podróży służbowej tych pracowników (co do zasady niewielka liczba podróży, a także ich odbywanie
zazwyczaj w aglomeracjach miejskich, co pozwala na zapewnienie odpowiednich warunków hotelowych) są w oczywisty sposób nieporównywalne
z warunkami i specyfiką podróży służbowej kierowcy w międzynarodowym transporcie (gdzie liczba noclegów w podróży służbowej
jest znaczna – w zasadzie stanowi istotę tego zawodu – a miejsca, w których odbywa się nocleg, często sprawiają trudność z zapewnieniem
warunków hotelowych). Wydaje się zatem, że zastosowanie odesłań do przepisów kodeksu pracy, w sytuacji, kiedy specyfika pracy
zawodu kierowcy w transporcie międzynarodowym wymagałaby stworzenia w samej ustawie o czasie pracy kierowcy regulacji szczególnej,
określającej zasady ustalania należności przysługujących kierowcy z tytułu noclegu w podróży służbowej, należy uznać za wadliwe.
Wskazane wątpliwości doprowadziły do odmiennych ocen w orzecznictwie dotyczących możliwości uznania noclegu w kabinie pojazdu
za zapewnienie przez pracodawcę bezpłatnego noclegu. Rozbieżności te miała usunąć uchwała SN z 12 czerwca 2014 r., która jednak
– w ocenie Marszałka Sejmu – czyni to w sposób nieadekwatny do specyfiki zawodu kierowcy. Jak wskazuje wnioskodawca, przyjęta
interpretacja ma istotne i negatywne skutki dla branży transportu drogowego. W konsekwencji prowadzić może do upadłości większości
przedsiębiorców. Zgodnie z uchwałą SN z 12 czerwca 2014 r., wysokość dochodzonej kwoty jest bowiem obliczana – poprzez „kaskadowe”
odesłanie – na podstawie regulacji adekwatnych dla podróży służbowych pracowników sfery budżetowej i nie uwzględnia liczby
i charakteru noclegów kierowcy transportu drogowego.
Ponadto Marszałek Sejmu, analizując orzecznictwo sądowe, stwierdził, że uchwała SN z 12 czerwca 2014 r., która miała na celu
wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych i ukształtowanie jednolitego rozumienia treści przepisów poddanych kontroli,
nie doprowadziła do takiego skutku.
8.3. Kolejna kwestia wywołująca wątpliwości – pomijając problem „adekwatności” odesłania – związana jest z charakterem norm
rozporządzenia. W ocenie Marszałka Sejmu, Sąd Najwyższy wydaje się nie dostrzegać, że normy rozporządzenia z 2013 r. są przepisami
adresowanymi do pracodawców i pracowników państwowych i samorządowych, a przez to nie mają co do zasady charakteru przepisów
z zakresu prawa pracy dla przedsiębiorców prywatnych. Po wprowadzeniu z mocy art. 775 § 5 kp stosownych uregulowań wewnętrznych przez pracodawcę prywatnego, rozporządzenie z 2013 r. nie powinno mieć zastosowania
do zatrudnionych przez niego kierowców. Analizowanie treści regulacji wewnętrznych pracodawcy prywatnego w odniesieniu do
norm rozporządzenia z 2013 r. (przez pryzmat art. 9 i art. 18 kp) nie jest właściwe i wynika z błędnego założenia, że rozporządzenie
to ma de facto charakter powszechny – dotyczy wszystkich pracodawców i pracowników branży transportowej. Gdyby bowiem ustawodawca rzeczywiście
chciał zapewnić grupie pracowników kierowców minimalny standard świadczeń z tytułu diet i ryczałtów, to w art. 21a ucpk zawarłby
odesłanie wprost do art. 775 § 2 kp. Również z literalnego brzmienia art. 775 § 5 kp wynika, że warunkiem odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia z 2013 r. jest wystąpienie sytuacji, gdy brakuje
stosownego uregulowania tej kwestii u danego pracodawcy prywatnego („W przypadku gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania
lub umowa o pracę nie zawiera postanowień [...]”). Powyższy wniosek, wynikający z zastosowania literalnych zasad wykładni,
znajduje także oparcie w wykładni historycznej art. 775 kp. W tym miejscu wskazuje się na dokonaną w 2002 r. zmianę art. 775 kp – gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić ograniczenie prawa do ustalenia należności z tytułu podróży służbowych do wysokości
określonej w rozporządzeniu, to nie dokonałby w 2002 r. zmiany art. 775 kp. To właśnie przed dokonaną 1 stycznia 2003 r. nowelizacją art. 775 kp przepisy nie różnicowały pracodawców (pracowników) na państwowych i prywatnych, a tym samym regulacje ówcześnie obowiązujących
rozporządzeń dotyczące zasad zwrotu kosztów podróży gwarantowały także pracownikom niepaństwowym zwrot kosztów podróży w wysokości
nie niższej niż wynikające z ówcześnie obowiązujących przepisów wykonawczych. Normy wynikające z rozporządzenia z 2002 r.
(tak jak i rozporządzenia z 2013 r.) obecnie są kierowane już tylko do podmiotów ze sfery publicznej (co wynika wprost z §
1 obu rozporządzeń), którym to podmiotom ustawodawca nie dał możliwości uregulowania kwestii zwrotu kosztów podróży służbowych
na warunkach mniej korzystnych aniżeli wynikające z przepisów tych rozporządzeń.
Na kwestię tę zwracał uwagę sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu zmiany art. 775 kp, zaznaczając, że celem wprowadzonej modyfikacji ma być racjonalizacja obciążeń finansowych pracodawców (przewoźników),
w związku z czym upoważnienie do wydania wiążących przepisów wykonawczych ograniczone zostanie do pracowników zatrudnionych
w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej. Ustawodawca z pełną świadomością wprowadził więc od 2003 r.
do art. 775 kp zmiany, zgodnie z którymi pracodawca prywatny mógł zacząć swobodnie określać zasady rozliczenia podróży służbowych (§ 3).
Nałożono jedynie ograniczenie w zakresie minimalnej wysokości diet w podróży zagranicznej (§ 4) i zabezpieczono interes pracowników
na wypadek, gdyby pracodawca prywatny nie uregulował tych zasad, poprzez odesłanie do przepisów wykonawczych (§ 5). W tym
też zakresie stanowisko SN nie bierze pod uwagę celów i motywów, jakimi kierował się ustawodawca, dokonując nowelizacji.
8.4. Kontrolowany przepis uchybia także zasadom poprawności legislacyjnej. W tej mierze, zgodnie z orzecznictwem Trybunału,
należy odwołać się do ZTP, stanowiących kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycznego państwa prawnego.
Odesłanie zawarte w art. 21a ucpk ma w istocie „kaskadowy” (wielopiętrowy) charakter. Zgodnie z ZTP zastosowanie przepisów
odsyłających ma służyć osiągnięciu skrótowości tekstu lub zapewnieniu spójności regulowanych instytucji (por. § 156 ust. 1 ZTP),
nie odsyła się natomiast do przepisów, które już zawierają odesłanie (por. § 157 ZTP). Ponadto w analizowanym przypadku odesłanie
następuje do aktu o charakterze podustawowym, co także budzi wątpliwości z punktu widzenia ZTP (por. § 4 ust. 3 ZTP). Naruszenie
ZTP, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, nie oznacza automatycznie niekonstytucyjności, a jedynie to, że przepis
jest niepoprawny legislacyjnie. W omawianym przypadku, niepoprawność ta doprowadziła jednak do niejasności i nieprecyzyjności
regulacji.
Wymóg jasności prawa jest bezpośrednio związany z poziomem jego komunikatywności. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji wykorzystania
przez ustawodawcę konstrukcji odesłania w danym przepisie. W przypadkach, w których do odtworzenia z danego aktu prawnego
w pełni rozwiniętej normy postępowania konieczne jest uwzględnienie elementów zawartych w przepisach innych aktów prawnych,
w tekście danego aktu prawnego powinny być sformułowane odpowiednie odesłania. Prawidłowe zrekonstruowanie kwestionowanej
normy wymaga w analizowanym przypadku sięgnięcia do aktu o charakterze wykonawczym, a w dodatku do postanowień dotyczących
zupełnie innej, nieadekwatnej sfery stosunków. Taką konstrukcję przepisu, w ocenie Marszałka Sejmu, trudno uznać za przejrzystą
i zrozumiałą dla adresatów tego aktu normatywnego.
Dokonana w uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. analiza wskazuje na trudności z wydobyciem z omawianej regulacji jednoznacznej
normy prawnej. W konsekwencji regulacja ta pozostawia organom stosującym prawo nadmierną swobodę przy ustalaniu w praktyce
zakresu normowania. Również poddanie zakwestionowanej regulacji analizie z punktu widzenia wymogu jasności prawa nasuwa wątpliwości.
Ponadto zasady poprawnej legislacji obejmują również podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania
celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej. Stanowią one podstawę oceny, czy sformułowane
ostatecznie przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu
(zob. wyrok TK z 24 lutego 2003 r. w sprawie K 28/02). W badanym przypadku odesłanie do przepisów nieskorelowanych ze specyfiką
pracy kierowcy z pewnością tego celu nie realizuje.
Wskazane zastrzeżenia, jakie nasuwają się w związku z przyjętą w uchwale SN wykładnią, odnoszą się także do zarzutu naruszenia
standardów konstytucyjnych w kontekście zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W obliczu tak przyjętej
wykładni żadna ze stron stosunku pracy nie jest w stanie przewidzieć skutków swoich działań. Zdaniem Marszałka Sejmu, przyjęty
w uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. sposób interpretacji wręcz pogorszył sytuację. Przed podjęciem uchwały przez SN sądy oceniały,
czy pracodawca zapewnił bezpłatny nocleg i tym samym zwolnił się od konieczności wypłaty ryczałtu in casu. Obecnie pracodawca, który wyposażył pojazd w miejsce do spania o określonym standardzie, dotychczas uznawanym za zapewniający
bezpłatny nocleg, nie może być pewien, że w przypadku powództwa o zapłatę ryczałtu sądy podzielą poprzednią ocenę. Pracownik
natomiast nie jest pewien, czy i w jakich sytuacjach przysługuje mu wypłata ryczałtu. Adresat normy prawnej musi wiedzieć,
jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne. Co więcej, w omawianej sytuacji pomimo braku formalnej zmiany
treści przepisów, przez przyjęcie uchwały SN z 12 czerwca 2014 r. o wskazanej treści, doszło do swoistej zmiany treści normy.
Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa określana jest w orzecznictwie Trybunału także jako zasada lojalności państwa wobec
adresata norm prawnych. Wyraża się ona w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką
na obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć
w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane
przez porządek prawny (zob. wyrok TK z 15 lutego 2005 r. w sprawie K 48/04).
Z uwagi na powyższe argumenty, Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp, we wskazanych w pkt 1 i 2 petitum stanowiska zakresach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
8.5. Na koniec Marszałek Sejmu wskazał, że zastrzeżenia związane z wykładnią zawartą w uchwale SN doprowadziły do podjęcia
prac legislacyjnych zmierzających do zmiany zakwestionowanych przepisów. Projekt ustawy o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców
oraz o zmianie ustawy o transporcie drogowym z 12 października 2015 r. (https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12278855/katalog/12322967#12322967),
obecnie jest w fazie konsultacji publicznych.
Marszałek Sejmu wskazał, że przychylenie się Trybunału do argumentacji przedstawionej przez Sejm i stwierdzenie niezgodności
kwestionowanego przepisu spowoduje, iż z chwilą ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału powstanie luka konstrukcyjna
w systemie prawnym. Z tego względu Sejm wnosi o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu o
maksymalny okres 18 miesięcy od dnia ogłoszenia orzeczenia Trybunału, zgodnie z art. 190 ust. 3 zdaniem pierwszym i drugim
Konstytucji. Odroczenie derogacji trybunalskiej posłuży wprowadzeniu stosownych zmian legislacyjnych.
9. Minister Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 18 czerwca 2015 r. zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o uznanie, że:
1) § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. oraz § 9 ust. 2 nieobowiązującego rozporządzenia z 2002 r. są zgodne z art. 92 ust. 1
Konstytucji;
2) § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. są zgodne z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji
zasadą poprawnej legislacji.
9.1. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy co do niekonstytucyjności § 16 ust. 2
rozporządzenia z 2013 r. z uwagi na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp. W jego ocenie, analiza treści art. 775 § 2 kp wskazuje, że wydane na jego podstawie rozporządzenie powinno w szczególności określać m.in. warunki zwrotu kosztów.
Przepis ten nie stanowi o tym, że koszty noclegu muszą zostać udokumentowane (np. rachunkiem). Ustawodawca nie wyklucza zatem
możliwości wypłaty ustalonej z góry kwoty pieniężnej (ryczałtu) bez rozliczania poniesionych kosztów noclegu. Analogiczne
stanowisko Minister Pracy i Polityki Społecznej zajął w odniesieniu do tożsamych zarzutów kierowanych wobec § 9 ust. 2 rozporządzenia
z 2002 r.
9.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim zwalnia pracodawcę
z obowiązku wypłaty świadczeń, o których mowa w § 16 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego
noclegu”, bez sprecyzowania jednocześnie minimalnych warunków pozwalających na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za
„bezpłatny nocleg”, Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że termin ten należy interpretować z uwzględnieniem kategorii
pracowników, do jakich rozporządzenie jest adresowane. Wskazał, że problem odbywania noclegu w kabinie samochodowej, charakterystyczny
dla sytuacji kierowców transportu międzynarodowego, nie dotyczy adresatów zakwestionowanego rozporządzenia z 2013 r.
Podkreślił, że podczas podróży służbowych pracownicy sfery budżetowej, co do zasady, odbywają noclegi w hotelach lub innych
obiektach świadczących usługi hotelarskie. Rodzaje takich obiektów oraz wymagania w stosunku do nich zostały określone w art. 36
ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U.2014.196, ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy
z 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz.U.2006.22,
ze zm.).
W kwestionowanym rozporządzeniu z 2013 r. nie zdecydowano się na dookreślenie, iż bezpłatny nocleg może się odbyć jedynie
w obiekcie hotelarskim lub innym obiekcie świadczącym usługi hotelarskie, ze względu na to, iż terminy takie mogą nie funkcjonować
w obiegu prawnym niektórych państw lub mogą być odmiennie definiowane. Stąd posłużenie się nimi w kwestionowanym rozporządzeniu
z 2013 r. nie było zasadne. Ponadto, w ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, ustalenie należności za podróż służbową
w konkretnym wypadku uwarunkowane jest okolicznościami tej podróży.
Kwestionowany § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. został sformułowany w sposób zrozumiały dla jego adresatów, tj. pracodawców
i pracowników sfery budżetowej. Wątpliwości co do wykładni użytego w nim pojęcia „bezpłatny nocleg” odnoszą się jedynie do
określonej kategorii pracowników zatrudnionych w transporcie. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, treść tego przepisu
jest na tyle precyzyjna, że w odniesieniu do sfery budżetowej zapewnia jednolitą wykładnię jego stosowania.
Minister Pracy i Polityki Społecznej zgodził się z wnioskodawcą, że kwestie związane z należnościami z tytułu podróży służbowej
kierowców transportu międzynarodowego powinny zostać uregulowane w ustawie o czasie pracy kierowców bez odsyłania w tym zakresie
do przepisów kodeksu pracy i wydanych na podstawie art. 775 § 2 kp rozporządzeń, jako, że te są nieadekwatne do specyfiki branży transportowej. Należności te, zdaniem Ministra Pracy
i Polityki Społecznej, powinny być regulowane w wewnętrznych przepisach obowiązujących pracodawcę (układach zbiorowych i regulaminach
wynagradzania), uwzględniających specyfikę warunków pracy kierowców w transporcie międzynarodowym (zgodnie z treścią art. 775 § 3 kp).
Należałoby przyjąć, że jeśli pracodawca sektora prywatnego nie reguluje przedmiotowych kwestii w wewnętrznych przepisach płacowych
to w sposób świadomy decyduje się na przyjęcie rozwiązań określonych w zakwestionowanym rozporządzeniu.
Powyższe wyjaśnienia, w ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, znajdują zastosowanie także w odniesieniu do analogicznych
zarzutów kierowanych wobec § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.
10. W dniu 2 lutego 2016 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowców
zatrudnionych w transporcie międzynarodowym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji;
2) art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowców
zatrudnionych w transporcie międzynarodowym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Ponadto Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wyrokowania
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 uTK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 uTK z 2015 r.
Prokurator Generalny podzielił argumentację przedstawioną przez wnioskodawcę, z której wynika, że przewidziane w art. 21a
ucpk odesłanie do przepisów, które dotyczą zwrotu kosztów zagranicznej podróży służbowej pracowników zatrudnionych w państwowych
lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, ma charakter „kaskadowy”. Prokurator Generalny stwierdził, że ustawodawca,
wprowadzając przepis „odsyłający”, choć jest to dopuszczalne z punktu widzenia techniki legislacyjnej, nie zawarł jednak w ustawie
o czasie pracy kierowców postanowień merytorycznych, które służyłyby stosowaniu przepisów „odesłania”, co stało się przyczyną
rozbieżności w ocenie tej regulacji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie.
Prokurator Generalny podzielił także stanowisko wnioskodawcy, że przepisy odesłania nie uwzględniają specyfiki międzynarodowego
transportu drogowego. W ocenie Prokuratora Generalnego, kierowcy transportu międzynarodowego znajdują się, w przeciwieństwie
do pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, w podróży służbowej, która jest
stałym elementem wykonywanej przez nich pracy. Zupełnie inny jest rodzaj wykonywanych zadań przez pracowników zatrudnionych
w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, gdzie podróż służbowa wiąże się najczęściej z pobytem w jednym
miejscu i korzystaniem z noclegu w hotelu lub podobnym obiekcie. Infrastruktura hoteli, rozmieszczonych głównie w miastach,
nie zawsze może być wykorzystana przez kierowców, gdyż przy trasach brakuje miejsc noclegowych.
Istotne znaczenie ma również w tym kontekście rodzaj użytego w trakcie podróży służbowej pojazdu. Pracownicy jednostek sfery
budżetowej korzystają ze środków komunikacji publicznej lub samochodu osobowego (własnego albo udostępnionego przez pracodawcę),
przy czym pojazdy te nie są wyposażone w odpowiednie miejsca do spania. Natomiast kierowcy samochodów ciężarowych mają możliwość
korzystania z aut fabrycznie wyposażonych w takie miejsca lub przystosowanych do korzystania w nich z odpoczynku. Nieuwzględnienie
specyfiki międzynarodowego transportu drogowego powoduje zatem, że wskazane przepisy są niejasne zarówno w zakresie wykładni,
jak i stosowania przez ich adresatów. Skutkiem tego jest niemożność ustalenia, jakie należności i w jakiej wysokości przysługują
kierowcy z tytułu zagranicznej podróży służbowej oraz jakie obowiązki ma w tym zakresie pracodawca, a w konsekwencji – niemożność
rozstrzygnięcia, czy pracodawca, który zapewni kierowcy w czasie zagranicznej podróży służbowej bezpłatny nocleg w kabinie
samochodu ciężarowego, jest zwolniony z ponoszenia kosztów tego noclegu. Zdaniem Prokuratora Generalnego, odpowiedzi na tę wątpliwość
nie można odnaleźć w przepisach ustawy o czasie pracy kierowców.
Prokurator Generalny podkreślił, że sama możliwość wyeliminowania niejasności przez wykorzystanie akceptowanych prawnie metod
wykładni w orzecznictwie sądowym, nawet gdy doszło do ukształtowania względnie utrwalonej praktyki, nie oznacza, że przepis
ten spełnia wymagania wynikające z zasady określoności przepisów prawa. Jak bowiem zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z 13 września 2011 r. w sprawie P 33/09: „Dopuszczenie do sytuacji, w której sposób sformułowania przepisów prawnych powoduje
konieczność podjęcia niezwykle skomplikowanej i żmudnej analizy interpretacyjnej, jest przejawem lekceważenia przez władzę
ustawodawczą demokratycznego państwa prawnego jej elementarnych powinności”. Odnosząc ten pogląd do niniejszej sprawy, Prokurator
stwierdził, że należy zgodzić się z zarzutem wnioskodawcy, że brak wskazania kryteriów, jakie winny decydować o uznaniu bezpłatności
noclegu, powoduje nieprecyzyjność zakwestionowanego przepisu w takim stopniu, że stoi to na przeszkodzie do jednoznacznego
zdekodowania jego treści nie tylko przez pracodawców, ale i przez pracowników.
Prokurator podkreślił, że z punktu widzenia techniki prawodawczej stosowanie odesłań jest zabiegiem celowym, ale jednak pod
warunkiem, że odesłania są zrozumiałe. Zdarza się, że odesłania kreują sprzeczność treściową między przepisem „odsyłającym”
a przepisami „odniesienia” (por. M. Hauser, Przepisy odsyłające. Zagadnienia ogólne. Przegląd Legislacyjny 2003, nr 4, s. 75). Z taką właśnie sprzecznością treściową mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Ustawodawca odesłał w art. 21a ucpk do ogólnych przepisów kodeksu pracy bez uwzględnienia specyfiki wykonywania zawodu kierowcy
w transporcie międzynarodowym, w wyniku czego regulacja ta jest niejasna i nieprecyzyjna, a przez to niejednoznaczna.
Należy zatem przyjąć, że art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowcy
w transporcie międzynarodowym, jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Mając zaś na uwadze, że mimo uchylenia § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. przepisy te nadal mogą znajdować zastosowanie
do kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym z powodu wywołanych przez nie skutków prawnych, należało przyjąć,
iż takie samo stanowisko należy zająć w odniesieniu do oceny art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.
Prokurator Generalny przyjął, wskazując stosowne orzecznictwo Trybunału, że z za-sady określoności wynika, iż każdy przepis
prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego, i dopiero spełnienie tego warunku podstawowego
pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Uznanie niekonstytucyjności art. 21a ucpk z powodu naruszenia wymagań
wynikających z zasady określoności przepisów prawa powoduje więc, że przepisu tego nie można badać w aspekcie pozostałych
wzorców kontroli wskazanych przez wnioskodawcę. Prokurator Generalny stwierdził ponadto, że liczba wzorców, z którymi dana
norma jest niezgodna, nie ma wpływu na różnorodność skutków orzeczenia o jej niekonstytucyjności.
Odnosząc się w dalszej kolejności do kwestii konstytucyjności przepisów poddanych przez wnioskodawcę samodzielnej kontroli,
a więc do art. 775 § 2 i 5 kp oraz § 16 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r., Prokurator Generalny
zwrócił uwagę, że są to przepisy „odniesienia”, których stosowanie nakazuje art. 21a ucpk. Trudno czynić zaś zarzut, że wymienione
przepisy nie są zgodne z Konstytucją dlatego, że nie uwzględniają specyfiki pracy kierowcy w transporcie międzynarodowym,
albowiem uregulowanie tej kwestii należy nie do przepisów „odesłania”, ale do przepisów merytorycznych ustawy, w której zawarty
jest przepis „odsyłający”, tj. ustawy o czasie pracy kierowców.
Ponadto, zdaniem Prokuratora Generalnego, z uzasadnienia wniosku wynika, że przepisy te mają służyć jedynie dodatkowemu wykazaniu
ich nieadekwatności do warunków pracy kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym. Intencją wnioskodawcy nie było
zatem wyeliminowanie ich z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału. W konsekwencji postępowanie w części dotyczącej badania
konstytucyjności art. 775 § 2 i 5 kp oraz § 16 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r., a także nieobowiązującego § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2002
r. powinno zostać umorzone z powodu niedopuszczalności wyrokowania.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Podstawa orzekania i skład orzekający.
Przystępując do rozpoznania sprawy, należało przypomnieć, że wraz z wejściem w życie ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: uTK z 2016 r.) utraciła moc obowiązującą ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konsty-tucyjnym
(j.t. Dz.U.2016.293; dalej: uTK z 2015 r.).
W wyroku z 11 sierpnia 2016 r. w sprawie K 39/16
2 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności: art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 38 ust. 3-6, art. 61 ust. 3 (w części
obejmującej słowa: „W sprawach pytań prawnych, skarg konstytucyjnych i sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi
organami państwa”), art. 61 ust. 6, art. 68 ust. 5-7, art. 80 ust. 4, art. 83 ust. 2, art. 84-87 oraz art. 89-90 uTK z 2016
r.
Wraz z publicznym ogłoszeniem wyroku w sprawie K 39/16, przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją utraciły domniemanie konstytucyjności.
Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Od chwili
ogłoszenia na sali rozpraw wyroku o niezgodności z Konstytucją następuje obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanej
regulacji prawnej, co ma wpływ na praktykę jej dalszego stosowania. Przepisy, wobec których zostało obalone domniemanie konstytucyjności,
nie mogą być dalej stosowane przez Trybunał. Pozostawienie niekonstytucyjnego przepisu w systemie prawa i dalsze jego stosowanie
byłoby dopuszczalne jedynie w wypadku wyraźnego orzeczenia o określeniu innego terminu utraty mocy obowiązującej na podstawie
art. 190 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok z 9 marca 2016 r. w sprawie K 47/15).
Wyrok w sprawie K 39/16 został wydany, zanim ustawa o TK z 2016 r. weszła w życie i zaczęła wywoływać skutki prawne. Wszystkie
organy państwa, w tym Trybunał, mają zatem obowiązek powstrzymania się od stosowania niekonstytucyjnych regulacji uTK z 2016
r. Trybunał z urzędu jest zobowiązany do respektowania swoich wyroków jako ostatecznych i mających moc powszechnie obowiązującą.
To znaczy, że do sytuacji prawnych, które trwają w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, oraz do sytuacji prawnych, które
wystąpią w przyszłości, nie mają zastosowania te spośród przepisów uTK z 2016 r., które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją
w sprawie K 39/16.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” (dalej: Związek
TLP lub wnioskodawca) z 10 lutego 2015 r., czyli przed wejściem w życie uTK z 2016 r. Zgodnie z art. 83 ust. 1 uTK z 2016
r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie uTK z 2016 r. stosuje się przepisy tejże ustawy.
W wyroku wydanym w sprawie K 39/16 Trybunał orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 2 Konstytucji, o ile jest rozumiany
w ten sposób, że nie podważa skuteczności czynności procesowych dokonanych przed wejściem w życie uTK z 2016 r. Tak rozumiany
przepis znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie.
2. Legitymacja wnioskodawcy.
2.1. W niniejszym postępowaniu z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wystąpił
Związek TLP, który działa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (j.t. Dz.U.2015.2029).
Trybunał Konstytucyjny musiał najpierw ustalić, czy Związek TLP jest uprawnionym podmiotem, o którym mowa w art. 191 ust. 1
pkt 4 Konstytucji, a następnie, czy przedstawiony przez niego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 191 ust. 2
Konstytucji.
2.2. Przesłanką podmiotową wystąpienia z wnioskiem do TK na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji jest przynależność
do jednej z wymienionych kategorii podmiotów – ogólnokrajowych organów związków zawodowych, ogólnokrajowych władz organizacji
pracodawców bądź organizacji zawodowych.
2.2.1. Szerokiej interpretacji istotnego w niniejszym postępowaniu konstytucyjnego pojęcia „organizacji pracodawców” Trybunał
dokonał w postanowieniu z 18 grudnia 2014 r. w sprawie Tw 2/14 i takie jego rozumienie przyjmuje w niniejszym postępowaniu.
Z analizy całokształtu postanowień ustawy zasadniczej wynika, że pracodawca w ujęciu konstytucyjnym to partner społeczny,
podmiot uczestniczący w dialogu społecznym, adresat zasady sprawiedliwości społecznej, strona stosunku pracy, która jest władna
podejmować względem pracownika określone działania, oraz adresat obowiązków związanych z uprawnieniami pracownika. Ustawodawca
zwykły może rozszerzyć to pojęcie, może również – pod pewnymi warunkami – rozszerzyć zadania pracodawców w taki sposób, że
nie będą się one wiązać z jego konstytucyjnym statusem. Nie może jednak zmienić określenia pracodawcy wynikającego z Konstytucji.
Cechą, której nie można pomijać, przy ocenie legitymacji procesowej w postępowaniu przed TK jest wolnościowy status organizacji
pracodawców. Organizacje pracodawców stanowią przejaw ogólnej wolności zrzeszania się jednostek w konkretnej formie organizacyjnej,
przewidzianej wprost w Konstytucji. Wyodrębnienie przez ustrojodawcę związków zawodowych i organizacji pracodawców w art. 59
ust. 1 Konstytucji spośród innych form zrzeszania się, a następnie przyznanie tym podmiotom szczególnych uprawnień, wiąże
się z ukierunkowaniem ich działalności na realizację konkretnego celu: „Jest nim ochrona interesów osób wykonujących pracę
zarobkową i pracodawców. Wyraźna identyfikacja tego celu oraz powierzenie jego realizacji wskazanym typom podmiotów stanowiących
formy zrzeszania się jednostek wiąże się z przyjętą w Konstytucji koncepcją ustrojową. Jej ważnymi elementami są m.in. zasada
pomocniczości, wyrażona we wstępie do Konstytucji, zasada dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20 Konstytucji)
oraz zasada ochrony pracy (art. 24 Konstytucji). Korzystanie z wolności przewidzianych w art. 59 Konstytucji należy zatem
postrzegać jako instrument realizacji wartości konstytucyjnych odnoszących się do praw i obowiązków partnerów społecznych
związanych ze stosunkiem pracy” (zob. wyrok z 2 czerwca 2015 r. w sprawie K 1/13 i powołane tam orzecznictwo TK). Przy czym
należy pamiętać, że wolność ta – tj. wolność zrzeszania się w konkretnej formie organizacyjnej: w związku zawodowym, organizacji
społeczno-zawodowej rolników bądź organizacji pracodawców – stanowi jedynie część większej całości, jaką jest ogólniejsza
wolność zrzeszania się różnych grup obywateli.
Na tle powyższych wskazań nie powinno budzić zastrzeżeń stwierdzenie, że przewidziane w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji
uprawnienie do skierowania wniosku do TK o dokonanie kontroli konstytucyjności aktów normatywnych objętych zakresem działania
zarówno związków zawodowych jak i organizacji pracodawców stanowi istotną gwarancję praw i wolności osób zrzeszonych w tych
organizacjach. Należy je zatem interpretować według zasady in dubio pro actione.
2.2.2. Trybunał w swoim orzecznictwie przyjmuje, że „organizacją pracodawców” jest organizacja typu zrzeszeniowego, której
członkami są wyłącznie osoby będące pracodawcami, oraz że w zrzeszeniach tych członkostwo jest w zasadzie ograniczone tylko
do osób mających status pracodawcy (zob. wyrok TK z 7 maja 2001 r. w sprawie K 19/00, postanowienie z 28 stycznia 2004 r.
w sprawie Tw 74/02). W świetle wyraźnego sformułowania przepisów konstytucyjnych, mówiących o „ogólnokrajowych władzach organizacji
pracodawców” Trybunał przyjmuje, że choć przymiotnik „ogólnokrajowy” nie odnosi się explicite do organizacji pracodawców, lecz do jej organu, to jednak reguły inferencyjne nakazują w sposób bezwzględny przyjąć, że ogólnokrajowe
organy może mieć tylko taka organizacja pracodawców, która swym działaniem obejmuje obszar całego kraju, a zatem – organizacja
ogólnokrajowa (argumentum a minori ad maius).
Trybunał wielokrotnie podkreślał, że użyty w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny
ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do złożenia wniosku o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Trybunał
uznaje, że wyrazem spełnienia przesłanki „ogólnokrajowości” organizacji pracodawców jest posiadanie przez nią struktur terenowych
ujawnionych w odpowiednich rubrykach KRS. „Ogólnokrajowe władze” może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w której strukturze
funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych
nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach
kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym (zob. postanowienie z 10 marca 2009 r. w sprawie Tw 36/08).
2.3. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej ustalenia, TK przeszedł do zbadania przesłanki podmiotowej wystąpienia z wnioskiem na
podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konsty-tucji w niniejszym postępowaniu.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Związek TLP, zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 Statutu „Transport i Logistyka Polska” (dalej: statut)
zrzesza dwie kategorie pracodawców: a) prowadzących działalność w zakresie szeroko rozumianego transportu i logistyki, b) nieprowadzących
powyższej działalności, ale współpracujących z podmiotami, które ją prowadzą. Jego członkami mogą być tylko pracodawcy zatrudniający
pracowników. Z dołączonego do akt niniejszej sprawy odpisu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych,
fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (KRS nr 0000521362) wynika, że Związek TLP został zarejestrowany jako „związek
pracodawców”.
Związek TLP posiada w swej strukturze jednostki terenowe ujawnione w KRS (TLP Zachód, TLP Północ i TLP Południe), co wskazuje
na ogólnokrajowy charakter tej organizacji. W świetle § 13 ust. 1 statutu organami ogólnokrajowymi Związku TLP są: Zgromadzenie
Ogólne, Rada TLP oraz Zarząd TLP. Do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia do TK z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności
obowiązujących norm prawnych „w zakresie szeroko rozumianych warunków i zasad wykonywania przewozów drogowych, warunków i zasad
prowadzenia działalności gospodarczej związanej z transportem drogowym, a także uprawnieniami organów administracji wobec
przedsiębiorców” jest upoważniona Rada TLP (§ 21 ust. 1 pkt 11 w związku z § 5 pkt 7 statutu). Uprawnia to do stwierdzenia,
że Rada TLP jest ogólnokrajową władzą organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, legitymowaną
do inicjowania postępowania przed Trybunałem w sprawie hierarchicznej kontroli aktów normatywnych.
Trybunał w swoim orzecznictwie przyjął, że do ustalenia, czy wniosek pochodzi od upoważnionego podmiotu, a nie od osoby fizycznej,
która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały (stanowiącej conditio sine qua non wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym) tegoż podmiotu. Uchwała musi wyrażać wolę upoważnionego podmiotu
wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego lub jego poszczególnych przepisów (przedmiot kontroli)
z aktem hierarchicznie wyższym (wzorzec kontroli) w celu wyeliminowania z porządku prawnego aktu lub przepisu, które w opinii
podejmującego uchwałę są niezgodne z wzorcem. Treść uchwały i treść wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca
wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli
wyeliminowania tego przepisu (przepisów) z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem (przepisami)
aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (zob. np. postanowienia TK z: 15 stycznia 2009 r. w sprawie Tw 24/08; 2 lipca 2007
r. w sprawie Tw 26/06; 16 lutego 2005 r. w sprawie Tw 21/04; z 22 lutego 2007 r. w sprawie Tw 26/06).
Trybunał Konstytucyjny, weryfikując wskazane wyżej wymogi, stwierdził, że wniosek, który zainicjował niniejsze postępowanie,
został podjęty na podstawie uchwały Rady TLP z 5 lutego 2015 r., na co wskazuje dołączony do wniosku protokół posiedzenia
Rady TLP z 5 lutego 2015 r. wraz z kartami do głosowania. Trybunał stwierdził także, iż treść powyższej uchwały i treść wniosku
skierowanego do TK są tożsame.
Wniosek Związku TLP pochodzi zatem od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
2.4. Wniesienie wniosku do TK przez podmiot określony w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji jest ograniczone przez ustrojodawcę
także przesłanką przedmiotową wyrażoną w art. 191 ust. 2 Konstytucji („Podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5, mogą wystąpić
z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”).
Trybunał w swoim dotychczasowym orzecznictwie, interpretując powyższą przesłankę w odniesieniu do organizacji pracodawców,
przyjmował, że ogranicza ona nie tylko przedmiot kontroli konstytucyjności (akt normatywny), ale także rodzaj interesów, których
ochrony domaga się wnioskodawca, a także wskazane przez niego wzorce kontroli (zob. wyrok z 22 maja 2007 r. w sprawie K 42/05,
oraz postanowienia: z 14 lipca 2010 r. w sprawie Tw 34/09 i z 18 grudnia 2014 r. w sprawie Tw 2/14). Badając kwestię legitymacji
organizacji pracodawców, Trybunał uznawał przesłankę przedmiotową za spełnioną, jeżeli zakwestionowane przepisy dotyczyły
prawnej pozycji pracodawców związanej z zatrudnianiem pracowników, tj. kształtowały relację pomiędzy pracodawcą a pracownikami;
wnioskodawca, składając wniosek, domagał się ochrony swego interesu jako pracodawcy w związku z zatrudnianiem pracowników,
a nie innych interesów faktycznych – w szcze-gólności gospodarczych; wskazane przez wnioskodawcę wzorce kontroli konstytucyjności
są adresowane do pracodawców w związku z ochroną ich praw jako stron stosunku pracy.
Interpretując przesłankę „spraw objętych zakresem działania”, należy mieć na uwadze, że została ona odniesiona przez ustrojodawcę
do wszystkich podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 2 Konstytucji – w tym m.in. organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego,
kościołów i związków wyznaniowych. Kierując się założeniem racjonalności ustrojodawcy, należy przyjąć, że ustrojodawca, wyznaczając
zakres przedmiotowy legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 2-6 Konstytucji, w sposób świadomy osobno uregulował
zakresy podmiotów określonych w pkt 2 i pkt 6 (odrębnie dla każdego z nich), zaś podmioty wskazane w pkt 3-5 objął wspólną
przesłanką wyrażoną w odrębnym przepisie (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Mając to na uwadze, TK w niniejszym składzie uznał,
że przesłanka określona w art. 191 ust. 2 Konstytucji powinna być interpretowana jednolicie w odniesieniu do wszystkich tych
podmiotów.
Odmienne interpretowanie treści samej przesłanki w zależności od rodzaju podmiotu, do którego się ona odnosi, nie ma uzasadnienia
konstytucyjnego. Może ponadto prowadzić do zarzutu nierównego traktowania w dostępie do sądu konstytucyjnego. Zróżnicowanie
w za-kresie występowania z wnioskiem do TK podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji wynika z ich odmiennego
statusu konstytucyjnego, a zatem z odrębnych regulacji konstytucyjnych kształtujących ich pozycję, nie zaś z treści samego
art. 191 ust. 2 Konstytucji. Innymi słowy to odmienny status konstytucyjny podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5
determinuje zróżnicowanie w zakresie przedmiotowych granic legitymacji szczególnej, a nie odmienna interpretacja samej przesłanki
wyrażonej w art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Literalna wykładnia art. 191 ust. 2 Konstytucji, wskazuje na to, że dopuszczalność wniosku kierowanego do TK przez wymienione
w nim podmioty zależy nie od tego, by zakwestionowany akt normatywny mieścił się w zakresie działania wnioskodawcy, ale od
tego, by tenże akt normatywny „dotyczył spraw” objętych ich zakresem działania. W wy-padku przyjęcia zawężającej interpretacji
tego sformułowania (przyjmowanej niejednokrotnie w orzecznictwie TK), należałoby uznać, że ogranicza ona zakres legitymacji
w zasadzie jedynie do przepisów stanowiących podstawę wykonywania zadań bądź kompetencji wnioskodawcy.
Uwzględniając literalną wykładnię omawianego przepisu, należy przyjąć, że ustrojo-dawca w zakres legitymacji włączył także
te sytuacje, w których zakwestionowane regulacje, choć nie będą miały charakteru przepisów kompetencyjnych dla podmiotów wymienionych
w art. 191 ust. 2 Konstytucji, to będą wpływać na wykonywanie przez te podmioty ich konstytucyjnych zadań lub kompetencji.
Taką interpretację przesłanki przedmiotowej ograniczającej legitymację szczególną do wystąpienia z wnioskiem Trybunał przyjął
w wyroku pełnego składu z 13 lipca 2011 r. w sprawie o K 10/09 i taką też przyjmuje w niniejszej sprawie.
Kontrola konstytucyjności inicjowana przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, choć ograniczona przesłanką
przedmiotową, pozostaje kontrolą abstrakcyjną, a nie konkretną (zob. wyrok z 10 grudnia 2014 r. w sprawie K 52/13). Ograniczenie
dopuszczalności wzorców kontroli konstytucyjności ze względu na to, czy podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności jest
adresatem tych wzorców, jest charakterystyczne dla kontroli przeprowadzanej w trybie skargi konstytucyjnej (Konstytucja wymaga
wskazania praw czy wolności konstytucyjnych, których adresatem jest jednostka i które zostały, w jej ocenie, naruszone). Trybunał
w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznał, że ograniczenie wzorców kontroli konstytucyjności we wnioskach kierowanych
przez podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji może wynikać jedynie z charakteru zakwestionowanego przepisu
i podlega ocenie pod kątem adekwatności danego wzorca konstytucyjnego do kontroli zakwestionowanej materii normatywnej.
2.5. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, TK zbadał, czy wniosek Związku TLP mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 191
ust. 2 Konstytucji.
2.5.1. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność niektórych przepisów: ustawy z 16 kwietnia 2004
r. o czasie pracy kierowców (j.t. Dz.U.2012.1155, ze zm.; dalej: ucpk), ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U.2016.1666,
ze zm.; dalej: kp lub kodeks pracy), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności
przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej
(Dz.U.167; dalej: rozporządzenie z 2013 r.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r.
w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej
jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz.U.236.1991, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002
r.).
Zakwestionowane we wniosku regulacje dotyczą:
1) przyznawania kierowcy przebywającemu w podróży służbowej zwrotu kosztów za nocleg w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach
limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej lub ryczałtu w wysokości
25% tego limitu na podstawie art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. – i odpowiednio art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.,
2) wypłacania kierowcy ryczałtu za nocleg podczas podróży służbowej na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. i odpowiednio
§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sytuacji, gdy faktycznie nie poniósł on żadnych kosztów noclegu,
3) zwolnienia pracodawcy z obowiązku zwrotu kosztów za nocleg i wypłaty ryczałtów w razie zapewnienia pracownikowi bezpłatnego
noclegu na podstawie § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz odpowiednio § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.,
4) upoważnienia ministra właściwego do spraw pracy do wydania przepisów wykonawczych, w których mają zostać określone wysokość
oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery
budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju (art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk).
Trybunał uznał, że przepisy kwestionowane przez Związek TLP odnoszą się do prawnej pozycji pracodawców związanej z zatrudnianiem
pracowników – dotyczą bowiem należności przysługujących pracownikom z tytułu wykonywania zadania służbowego, jakim zgodnie
z art. 2 pkt 7 ucpk jest podróż służbowa (zwrotu kosztów noclegu i ryczałtów), okoliczności mających bezpośredni wpływ na
powstanie po stronie pracodawcy obowiązku wypłacenia tych należności oraz okoliczności wyłączających obowiązek pracodawcy
w tym zakresie.
Trybunał uznał, że zakwestionowane we wniosku przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Przesłanka
przedmiotowa wystąpienia z wnioskiem do TK na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji została zatem spełniona.
3. Zakres zaskarżenia wskazany we wniosku.
Jako przedmiot kontroli wnioskodawca w pkt 1 petitum wniosku wskazał normę prawną wynikającą z pozostających w związku przepisów – art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim przyznaje kierowcy zatrudnionemu w transporcie
międzynarodowym zwrot kosztów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach
limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do
rozporządzenia z 2013 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu. Tak wskazana norma, zdaniem wnioskodawcy, narusza art. 2,
art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Druga grupa zarzutów skierowana została wobec normy wynikającej z pozostających w związku przepisów art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, „w jakim, pomimo utraty mocy obowiązującej Rozporządzenia
z 2002 r., stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym podstawę przyznania kierowcy zatrudnionemu
w transporcie międzynarodowym zwrotu kosztów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem
w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku
do Rozporządzenia z 2002 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu”. W ocenie wnioskodawcy, unormowanie to narusza art. 2,
art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto wnioskodawca jako odrębny i samodzielny przedmiot kontroli wskazał § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie,
w jakim stanowi podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie nie poniósł żadnych kosztów noclegu, formułując
zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp a tym samym naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Analogiczny zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 775 § 2 kp i naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji wnioskodawca skierował wobec § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. „w zakresie,
w jakim pomimo utraty mocy obowiązującej tego rozporządzenia stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem
Najwyższym podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie nie poniósł żadnych kosztów noclegu”.
Odrębny zarzut wnioskodawca kieruje wobec § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r., w zakresie, w jakim zwalnia pracodawcę z obowiązku
wypłaty świadczeń, o których mowa w § 16 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego noclegu”,
nie precyzując jednocześnie minimalnych warunków pozwalających na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg”
(co ma szczególne znaczenie w przypadku pracownika-kierowcy zatrudnionego w transporcie międzynarodowym). Przepis ten narusza,
zdaniem wnioskodawcy, art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę poprawnej legislacji.
Analogiczny zarzut wnioskodawca formułuje wobec § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim, pomimo utraty mocy
obowiązującej tego rozporządzenia, stanowi on w sprawach zawisłych przed sądami podstawę zwolnienia pracodawcy z obowiązku
wypłaty świadczeń, o których mowa w § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego noclegu”,
nie precyzując jednocześnie minimalnych warunków pozwalających na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg”.
Wnioskodawca zakwestionował także odrębnie art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk, który, w jego ocenie, narusza art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
4. Treść zakwestionowanych przepisów.
Zgodnie z zakwestionowanym art. 21a ucpk „[k]ierowcy w podróży służbowej, przysługują należności na pokrycie kosztów związanych
z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy”.
Art. 21a ucpk został dodany przez art. 4 pkt 2 ustawy z 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (Dz.U.43.246; dalej: nowelizacja ucpk z 2010 r.) w związku z uchwałą siedmiu sędziów SN z 19 listopada
2008 r. w sprawie II PZP 11/08
3 (dalej: uchwała SN z 2008 r.). W uchwale tej SN przyjął, że kierowcy transportu międzynarodowego odbywający podróże w ramach
wykonywania umówionej pracy i na określonym w umowie obszarze jako miejsce świadczenia pracy nie są w podróży służbowej w rozumieniu
art. 77
5 § 1 kp. Wykładnia ta oznaczała, że do takich podróży w ogóle nie mają zastosowania regulacje kodeksowe zawarte w art. 77
5 kp, ani przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 77
5 § 2 kp.
Ustawodawca, w związku z treścią uchwały SN z 2008 r., zdecydował się na uregulowanie w ustawie o czasie pracy kierowców odrębnej
od zawartej w art. 775 § 1 kp definicji podróży służbowej (w art. 2 pkt 7) oraz odesłanie w kwestii świadczeń z tego tytułu do przepisów ogólnych
zawartych w art. 775 kp (na podstawie art. 21a).
Zgodnie z ogólną regulacją kodeksową zawartą w art. 775 § 1 kp „[p]racownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba
pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową”.
Zakwestionowane we wniosku art. 775 § 2, 3 oraz 5 mają następującą treść:
„§ 2. Minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących
pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze
kraju oraz poza granicami kraju. Rozporządzenie powinno w szczególności określać wysokość diet, z uwzględnieniem czasu trwania
podróży, a w przypadku podróży poza granicami kraju – walutę, w jakiej będzie ustalana dieta i limit na nocleg w poszczególnych
państwach, a także warunki zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków.
§ 3. Warunki wypłacania należności z tytułu podróży służbowej pracownikowi zatrudnionemu u innego pracodawcy niż wymieniony
w § 2 określa się w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie wynagradzania albo w umowie o pracę, jeżeli pracodawca nie
jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu wynagradzania. (…)
§ 5. W przypadku gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień, o których mowa
w § 3, pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa
w § 2”
Niezakwestionowany we wniosku art. 775 § 4 kp stwierdza natomiast, że postanowienia układu zbiorowego pracy, regulaminu wynagradzania lub umowy o pracę nie mogą
ustalać diety za dobę podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju w wysokości niższej niż dieta z tytułu
podróży służbowej na obszarze kraju określona dla pracownika, o którym mowa w § 2.
Na podstawie art. 775 § 2 kp w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. wydane zostały następujące akty wykonawcze:
1) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności
przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej
na obszarze kraju (Dz.U.236.1990, ze zm.) oraz
2) rozporządzenie z 2002 r.
3) rozporządzenie z 2013 r.
W niniejszej sprawie wnioskodawca zakwestionował § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia
z 2013 r.
Zgodnie z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.
„1. Za nocleg przysługuje pracownikowi zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej rachunkiem hotelowym, w granicach ustalonego
na ten cel limitu określonego w załączniku do rozporządzenia. 2. W razie nieprzedłożenia rachunku za nocleg, pracownikowi
przysługuje ryczałt w wysokości 25% limitu, o którym mowa w ust. 1. Ryczałt ten nie przysługuje za czas przejazdu. (…) 4. Przepisów
ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli pracodawca lub strona zagraniczna zapewnia pracownikowi bezpłatny nocleg”.
Od 1 marca 2013 r. kwestie te określa § 16 rozporządzenia z 2013 r., który stwierdza:
„1. Za nocleg podczas podróży zagranicznej pracownikowi przysługuje zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej rachunkiem, w granicach
limitu określonego w poszczególnych państwach w załączniku do rozporządzenia.
2. W razie nieprzedłożenia rachunku za nocleg, pracownikowi przysługuje ryczałt w wysokości 25% limitu, o którym mowa w ust. 1.
Ryczałt ten nie przysługuje za czas przejazdu.
3. W uzasadnionych przypadkach pracodawca może wyrazić zgodę na zwrot kosztów za nocleg, stwierdzonych rachunkiem, w wysokości
przekraczającej limit, o którym mowa w ust. 1.
4. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli pracodawca lub strona zagraniczna zapewniają pracownikowi bezpłatny nocleg”.
5. Art. 775 kodeksu pracy – zmiany legislacyjne i ich ratio.
5.1. Aktualne brzmienie art. 775 kp zostało nadane mocą ustawy z 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.135.1146,
ze zm.; dalej: nowelizacja kp z 2002 r.), która weszła w życie 1 stycznia 2003 r.
W swoim brzmieniu pierwotnym art. 775 § 1 kp przewidywał, że: „Pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której
znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługuje zwrot kosztów związanych z podróżą służbową”.
Natomiast § 2 tego przepisu stanowił, iż minister właściwy do spraw pracy „określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady
ustalania oraz wysokość należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami
kraju, w szczególności w zakresie diet oraz zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych udokumentowanych wydatków”.
Ustawodawca w uzasadnieniu projektu nowelizacji kp z 2002 r. wskazał, że dotychczasowe regulacje należności pracowniczych
z tytułu podróży służbowej (art. 775 kp w brzmieniu przed wejściem w życie nowelizacji kp z 2002 r. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenia wykonawcze) dotyczyły
zarówno pracowników zatrudnionych w jednostkach sfery budżetowej, jak i w podmiotach gospodarczych. Mając na uwadze, po pierwsze
to, że „[d]efinicja podróży służbowej budzi (…) dużo kontrowersji, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników odbywających wielokrotne
podróże służbowe, tj. pracowników, dla których podróż jako stałe pokonywanie przestrzeni jest rodzajem wykonywanej pracy”,
po drugie, zgłaszaną coraz częściej potrzebę „odmiennego traktowania przypadków podróży służbowej odbywanej doraźnie od podróży
służbowej polegającej na stałym pokonywaniu przestrzeni”, ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie zmian do art. 775 kp. Jednoznacznie wskazanym celem nowelizacji kodeksy pracy w tym zakresie miała być racjonalizacja wydatków pracodawców
z tytułu diet w obligatoryjnie ustalonej wysokości – (zob. druk sejmowy nr 335/IV kadencja).
Zmiany te w swoim założeniu miały polegać na tym, że projektowane upoważnienie ministra właściwego do spraw pracy do określenia
w drodze rozporządzenia, wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących z tytułu podróży służbowej na obszarze
kraju i poza jego granicami, w szczególności diet, zwrotu kosztów przejazdów i noclegów, a także innych wydatków miało dotyczyć
„tylko (…) pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej”.
Po drugie, projekt przewidywał „ustalanie szczegółowych warunków wypłacania należności z tytułu podróży służbowej pozostałych
pracowników w układach zbiorowych pracy lub regulaminach wynagradzania albo w umowach o pracę”. W uzasadnieniu wyraźnie wskazano,
że „[d]ecentralizacji kompetencji w zakresie ustalania warunków wypłacania należności z tytułu podróży służbowej dla pracowników
zatrudnionych poza sferą budżetową towarzyszy gwarancja ustawowa w zakresie prawa pracownika do otrzymania należności na pokrycie
kosztów związanych z podróżą służbową.” Wyjaśniono także, że proponowany tryb regulowania wysokości i warunków ustalania należności
pracowniczych z tytułu podróży służbowej jest analogiczny do obowiązującego trybu regulowania zasad wynagradzania i przyznawania
innych świadczeń związanych z pracą: „Odgórnie (przez Radę Ministrów, właściwych ministrów lub Ministra Pracy i Polityki Społecznej)
są ustalane warunki wynagradzania i świadczenia związane z prac[ą] tylko dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych
jednostkach sfery budżetowej. Pozostali pracodawcy ustalają samodzielnie warunki wynagradzania pracowników i przyznawania
świadczeń związanych z pracą” (tamże).
Kwestie dotyczące należności na pokrycie kosztów podróży służbowej pracowników ustawodawca w sposób zamierzony i wyraźny uregulował
dwutorowo. W stosunku do pracowników państwowej i samorządowej sfery budżetowej tryb ustalania warunków oraz wysokość należności
przekazano do szczegółowej regulacji ministrowi właściwemu do spraw pracy w drodze rozporządzenia (art. 775 § 2 kp). W odniesieniu zaś do pracowników spoza tego kręgu ustawodawca pozostawił tę kwestię stronom stosunku pracy, a więc
pracodawcom i pracownikom (art. 775 § 3), obligując ich do określenia warunków wypłacania należności z tytułu podróży służbowej w układach zbiorowych pracy lub
w regulaminie wynagradzania, bądź wprost w umowie o pracę. Natomiast mechanizm przewidziany w art. 775 § 5 kp w zamierzeniu ustawodawcy miał pełnić funkcję gwarancyjną, na wypadek gdyby układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania
czy umowa o pracę pozostawiły te kwestie poza przedmiotem ustaleń. Wówczas pracownikowi przysługują należności na pokrycie
kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa w art. 775 § 2 kp.
5.2. Kwestia zasadności takiego dwutorowego uregulowania należności z tytułu podroży służbowych dla pracowników sektora budżetowego
i pozabudżetowego była przedmiotem analizy Trybunału w sprawie K 36/03 (wyrok TK z 4 października 2005 r.). Trybunał badał
konstytucyjność art. 775 § 2, 3 i 4 kp (w obowiązującym do dziś brzmieniu), której to regulacji postawiono zarzut nieusprawiedliwionego w świetle
Konstytucji zróżnicowania pracowników w zakresie określania przysługujących im diet z tytułu podróży służbowej. W wydanym
wyroku TK uznał, że istotną cechą różnicującą obydwie, objęte zaskarżonymi przepisami, grupy pracownicze jest charakter źródła
finansowania świadczeń i zróżni-cowanie, jakiego dokonał ustawodawca w tym zakresie, jest konstytucyjnie usprawiedliwione.
W ocenie Trybunału, przepisy wskazane jako przedmiot kontroli konstytucyjnej, upoważniając w art. 775 § 2 kp do określenia wskazanej materii w akcie wykonawczym wyłącznie w odniesieniu do grupy pracowników sfery budżetowej,
zaś w odniesieniu do pracowników niezatrudnionych w sferze budżetowej pozostawiając uregulowanie tej kwestii partnerom społecznym
(art. 775 § 3 kp), nie naruszają ani zasady równości (art. 32 Konstytucji), ani też art. 2 Konstytucji, w szczególności wyrażonej w nim
zasady sprawiedliwości społecznej.
Analizując unormowania określone w art. 775 § 2, 3 i 4 kp, Trybunał zwrócił uwagę, że przepisy te „nie ustalają wprost wysokości diet przysługujących z tytułu podróży
służbowej i nie różnicują ich wysokości w zależności od rodzaju pracodawcy. Ustawodawca natomiast uzależnia tryb regulacji
warunków wypłacania należności oraz ich wysokość od źródła finansowania świadczeń pracowniczych. Innymi słowy, chodzi w tym
przypadku nie o poziom świadczeń, ale o system wskazany w art. 775 k.p., dotyczący diet należnych osobom, które świadczą pracę poza miejscem zatrudnienia. System ten w art. 775 k.p. różnicuje metody określania diet w sferze budżetowej i pozabudżetowej i to kryterium stanowi podstawę wprowadzonego
podziału”.
Trybunał badając konstytucyjność wprowadzonego przez ustawodawcę rozróżnienia wziął pod uwagę, że status sfery budżetowej,
jeśli chodzi o określenie jakichkolwiek wydatków jest szczególny: „[w]ynika to stąd, że wydatki sfery budżetowej, jako wydatki
publiczne, są reglamentowane. Jest to prosta konsekwencja faktu, że poziom wszelkich świadczeń pracowniczych jest ostatecznie
zdeterminowany kwotami określonymi w odpowiednich budżetach – bądź to państwa, bądź to w budżetach poszczególnych jednostek
samorządowych, stąd mechanizmy wydatkowania w tej sferze muszą charakteryzować się daleko posuniętą szczegółowością, a co
za tym idzie – także pewną sztywnością. Nie jest to konieczne w sferze pozabudżetowej i tu należy upatrywać przyczyny braku
analogicznych ustawowych ograniczeń dla tego kręgu podmiotów. System stworzony przez art. 775 k.p. przewiduje więc dla sfery pozabudżetowej negocjacyjny system określenia poziomu diet. Zawiera on regulacje zawarte w układach
zbiorowych pracy, regulaminach czy umowach”.
Trybunał analizował tę kwestię także z punktu widzenia zasady ochrony pracy i nadzoru przez państwo nad warunkami jej wykonywania
(art. 24 Konstytucji). W tym kontekście stwierdził, że wśród przepisów kodeksu pracy, które stanowią realizację gwarancji
ochrony pracy, są przepisy bezwzględnie obowiązujące oraz te, które mogą być stosowane z woli stron. Chroniąc pracownika,
jako najczęściej słabszą stronę stosunku pracy, kodeks wprowadza zasadę jego uprzywilejowania (art. 9 § 2 kp oraz art. 18
kp). „Kształtowanie treści stosunku pracy na podstawie woli stron jest więc ograniczone normami bezwzględnie obowiązującymi,
które mogą zostać zmienione jedynie na korzyść pracownika. Normy te określają więc minimum uprawnień i maksimum obowiązków
pracownika. Przepisem takim jest właśnie kwestionowany art. 775 § 4 k.p., a przewidziane nim regulacje mają charakter gwarancji pewnego ustawowego minimum, co jest wyrazem ochrony Rzeczypospolitej
Polskiej nad warunkami wykonywania pracy”.
Trybunał zauważył, że w uregulowanym w art. 775 kp mechanizmie wypłacania należności z tytułu podróży służbowych funkcję gwarancyjną pełnią łącznie dwa przepisy – § 4 oraz
§ 5 art. 775 kp. „Te dwa przepisy pełnią taką funkcję na wypadek, gdy systemy negocjacyjne okażą się zbyt słabe (§ 4), lub gdy nie ma
żadnych rozwiązań dotyczących poziomu diet za podróże służbowe (§ 5)”.
6. Uchwała SN z 2008 r. i uregulowanie definicji podróży służbowej kierowców w ustawie o czasie pracy kierowców.
6.1. Na tle art. 775 § 1 kp pojawiły się w judykaturze kontrowersje, czy pracownicy, dla których stałe pokonywanie przestrzeni jest rodzajem wykonywanej
pracy znajdują się w podróży służbowej w rozumieniu tego przepisu. Rozbieżności w tym zakresie miała wyeliminować uchwała
SN z 2008 r.. Rozstrzygając zagadnienie prawne, „[c]zy wykonywanie przez pracownika uzgodnionej między stronami pracy, która
polega na stałym przemieszczaniu się na określonym obszarze, jest podróżą służbową w rozumieniu art. 775 § 1 k.p.?”, SN w powiększonym składzie uznał, że „[k]ierowca transportu międzynarodowego odbywający podróże w ramach wykonywania
umówionej pracy i na określonym w umowie obszarze jako miejsce świadczenia pracy nie jest w podróży służbowej w rozumieniu
art. 775 § 1 k.p.”.
SN stwierdził, że „pracownicy mobilni są grupą osób pracujących w warunkach stałego przemieszczania się (podróży). Podróż
nie stanowi u nich zjawiska wyjątkowego, lecz jest normalnym wykonywaniem obowiązków pracowniczych. Specyfika takiego zatrudnienia
i konieczność odmiennego potraktowania widoczna jest nawet w dyrektywie ustalającej wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony
zdrowia (dyrektywa nr 2003/88/WE z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów czasu pracy). Tym bardziej możliwe
i zarazem konieczne jest odmienne potraktowanie tej grupy pracujących z punktu widzenia art. 775 § 1 k.p. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, że podróż służbowa ma charakter incydentalny. Podróż służbowa jest swoistą
konstrukcją prawa pracy. Podstawę formalną podróży służbowej stanowi, po pierwsze, polecenie wyjazdu. Polecenie takie powinno
określać zadanie oraz termin i miejsce jego realizacji. Zadanie musi być skonkretyzowane; nie może mieć charakteru generalnego.
Nie jest zatem podróżą służbową wykonywanie pracy (zadań) w różnych miejscowościach, gdy przedmiotem zobowiązania pracownika
jest stałe wykonywanie pracy (zadań) w tych miejscowościach. (…) Pracownicy mobilni nie wykonują incydentalnie zadania związanego
z oddelegowaniem poza miejsce pracy, lecz ich charakter pracy wymusza nieustanne przebywanie w trasie. Nie ma zatem do nich
zastosowania ani hipoteza, ani dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 775 § 1 k.p. Artykuł 775 § 1 k.p. nie pozwala na ocenę, że pracownik stale jest w podróży służbowej. Inna bowiem jest ratio tej regulacji.”
Na marginesie swoich rozważań SN zwrócił uwagę na zjawisko nadużywania prawa do zwrotu należności z tytułu podróży służbowych,
tj. zawyżania diet kosztem niższego wynagrodzenia. Diety i ryczałty wypłacane z tego tytułu w praktyce stają się bowiem stałym
nieopodatkowanym dodatkiem do wynagrodzenia ustalonego w umowie między stronami, przez co pracownicy mobilni nie otrzymują
należnego i ekwiwalentnego względem świadczonej pracy wynagrodzenia, ale nieopodatkowany i „nieozusowany” zwrot kosztów utrzymania,
co jest na rękę przede wszystkim pracodawcom i na krótką metę także pracownikom.
Wykładnia przyjęta przez SN w uchwale z 2008 r., wyłączająca pracowników mobilnych z zakresu regulacji zawartej w art. 775 § 1 kp, jest w dalszym ciągu aktualna, co potwierdzają kolejne wyroki SN (zob. np. wyrok SN z 10 lutego 2015 r. w sprawie
II UK 225/13 i powołane tam orzecznictwo).
6.2. Jak już wyżej wskazano, w związku z wydaną przez SN uchwałą z 2008 r. ustawodawca zdecydował się na nowelizację ustawy
o czasie pracy kierowców. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizacji ucpk z 2010 r. wskazano, że w związku z powyższą uchwałą
SN „pracownicy zatrudnieni na stanowisku kierowcy zostali pozbawieni świadczeń z tytułu podróży w ramach umówionej pracy”.
SN uznał bowiem, że podróżowanie jest normalnym wykonywaniem przez kierowców pracowniczych obowiązków, a nie podróżą o charakterze
incydentalnym, odbywaną w celu wykonania wyznaczonego zadania, stąd też kierowcy wykonujący przewozy drogowe nie mogą otrzymywać
diety na zasadach określonych w kodeksie pracy. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ucpk z 2010 r. podkreślono, że „[p]raca
kierowców polega na prawie stałym pobycie poza domem, zwłaszcza kierowców wykonujących przewozy międzynarodowe. Taka sytuacja
ma wpływ na koszty socjalne, w tym wydatki na utrzymanie (posiłki, noclegi). Należy zauważyć, że koszty wykonywania pracy
i pobytu poza domem są zawsze wyższe od nakładów poniesionych na utrzymanie, gdy praca jest wykonywana w miejscu zamieszkania.
Konieczne jest zatem takie uregulowanie opisanej kwestii, aby kierowcy, którzy w związku ze specyfiką zawodu są w permanentnej
podróży nie byli pozbawieni prawa do diety. Stosowne przepisy w tej sprawie powinny być zawarte w ustawie o czasie pracy kierowców,
jako że świadczenia z tytułu podróży wiążą się z czasem pracy kierowców. (…) Proponowana zmiana, regulując kwestie diet dla
kierowców, porządkuje sprawy związane z czasem pracy kierowców, stosownie do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada
2008 r. (…), na mocy którego pracownicy zatrudnieni na stanowisku kierowcy zostali pozbawieni świadczeń z tytułu podróży służbowej
w ramach wykonywanej pracy”.
Zmiany wprowadzone nowelizacją ucpk z 2010 r. polegały, po pierwsze, na dodaniu do ustawy o czasie pracy kierowców art. 2
pkt 7, który zawierał definicję legalną podróży służbowej kierowców. Zgodnie z tym przepisem, podróżą służbową jest każde
zadanie służbowe polegające na wykonywaniu, na polecenie pracodawcy:
a) przewozu drogowego poza miejscowość, o której mowa w pkt 4 lit. a (tj. poza siedzibę pracodawcy, na rzecz którego kierowca
wykonuje swoje obowiązki, oraz inne miejsce prowadzenia działalności przez pracodawcę, w szczególności filie, przedstawicielstwa
i oddziały) lub
b) wyjazdu poza miejscowość, o której mowa w pkt 4 lit. a, w celu wykonania przewozu drogowego.
Po drugie, kierując się potrzebą zagwarantowania rekompensaty zwiększonych kosztów wykonywania pracy i pobytu poza miejscem
zamieszkania, do ustawy dodano art. 21a, który stwierdzał, że „[k]ierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie
kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 – Kodeks pracy”.
6.3. Nowelizacja ucpk z 2010 r. poprzez wprowadzenie nowej definicji podróży służbowej w odniesieniu do kierowców de facto zlikwidowała skutki uchwały SN z 2008 r. (w zakresie tej grupy pracowników). Konsekwencje prawne tej zmiany zostały przez
SN określone w następujący sposób: „W wyniku nowelizacji ustawy o czasie pracy kierowców powstała sytuacja prawna, w której
podróże kierowców transportu międzynarodowego odbywane w okresie do dnia 3 kwietnia 2010 r. nie stanowiły podróży służbowych
w rozumieniu art. 775 § 1 k.p. (nie mają więc zastosowania wprost przepisy powszechnie obowiązujące dotyczące zwrotu kosztów podróży służbowych),
a po tej dacie są one podróżami służbowymi (art. 2 pkt 7 ustawy o czasie pracy kierowców) i kierowcom przysługują należności
na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w art. 775 § 3-5 k.p. (art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców). Jednakże za okres do dnia 3 kwietnia 2010 r. moc prawną zachowały
korzystniejsze dla pracowników (przyznające diety i zwrot kosztów noclegu) postanowienia układów zbiorowych pracy (regulaminów
wynagradzania) oraz umów o pracę (art. 9 § 2 i art. 18 § 2 k.p.). W orzecznictwie (które w tej mierze można uznać za utrwalone)
przyjmuje się też, że w przypadku nieustalenia w układzie zbiorowym (regulaminie wynagradzania) lub umowie o pracę świadczeń
z tytułu podróży odbywanych przez kierowcę, jej koszty mogą podlegać wyrównaniu w wysokości odpowiadającej należnościom (dietom)
z tytułu podróży służbowej przewidzianym w przepisach powszechnie obowiązujących dla pracowników wykonujących rzeczywiście
podróże służbowe (…). W konsekwencji – w rzeczywistości – także z tytułu podróży odbywanych przez kierowców transportu międzynarodowego
w okresie do dnia 3 kwietnia 2010 r. przysługują im należności co najmniej takie, jak wynikające z powszechnie obowiązujących
aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 775 § 2 k.p.” (uchwała siedmiu sędziów SN z 12 czerwca 2014 r. w sprawie II PZP 1/14; dalej: uchwała SN z 2014 r.).
Należy zwrócić uwagę, że pomimo deklaracji zawartej w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ucpk z 2010 r., iż porządkuje ona
sprawy związane z czasem pracy kierowców „stosownie do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2008 r.”, ustawodawca
wbrew tej uchwale za podróż służbową uznał każdy wyjazd kierowcy na polecenie pracodawcy poza miejscowość, w której znajduje
się jego siedziba lub inne miejsce prowadzenia przez niego działalności (filia, przedstawicielstwo, oddział) w celu wykonania
przewozu drogowego. Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie prawa uznano, że celem przyjęcia powyższej nowelizacji była likwidacja
skutków uchwały SN z 2008 r. (zob. uchwała SN z 2014 r.), „obezwładnienie” lub „odwrócenie” przyjętej przez SN wykładni pojęcia
„podróży służbowej” (zob. W. Sanetra, Wpływ orzecznictwa Sądu Najwyższego na kodeks pracy i jego wykładnię, [w:]: 40 lat kodeksu pracy, Zbigniew Góral (red.), M Mielczarek (red.), WK 2015, teza 12).
7. Należności z tytułu podróży służbowej kierowców po uchwaleniu art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców – rozbieżności w orzecznictwie.
7.1. Wskazane wyżej zmiany legislacyjne wprowadzone nowelizacją ucpk z 2010 r., dotyczące należności z tytułu podróży służbowej
kierowców, doprowadziły do licznych rozbieżności w interpretacji art. 775 § 2-5 kp, zarówno w doktrynie, jak i w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych i SN.
W związku z tym, że wnioskodawca w niniejszym postępowaniu kwestionuje wskazane przepisy w ich rozumieniu nadanym uchwałą
SN z 2014 r., a także mając na uwadze, że kluczowe zarzuty zawarte we wniosku wiążą się z naruszeniem zasady określoności
prawa oraz ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, Trybunał uznał za konieczne przedstawienie
linii orzeczniczej, która ukształtowała się na tle tych przepisów.
W związku z uchwaleniem przez ustawodawcę autonomicznej definicji podróży służbowej kierowców w art. 2 pkt 7 ucpk rozbieżności
nie dotyczą już kwestii, czy kierowcy jako pracownicy mobilni znajdują się w podróży służbowej. Kwestia ta została przesądzona
przez ustawodawcę i sądy są zobowiązane ją stosować. Wątpliwości w zakresie samego rozumienia pojęcia podróży służbowej pojawiają
się jedynie w odniesieniu do innych kategorii pracowników mobilnych (dla których ustawodawca nie ustanowił odrębnych względem
art. 775 § 1 kp regulacji) i rozstrzygane są przez SN według wykładni przyjętej w uchwale SN z 2008 r.
Zasadnicze rozbieżności interpretacyjne dotyczyły natomiast:
1) minimalnego standardu świadczeń z tytułu podróży służbowych w sferze pozabudżetowej (sporne stało się to, czy standard
ten określa art. 775 § 4 kp, odnoszący się jedynie do wysokości diet, czy też przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 775 § 2 kp, które na mocy art. 775 § 5 kp mają odpowiednie zastosowanie w sytuacji, kiedy w umowie o pracę, układzie zbiorowym pracy lub regulaminie wynagradzania
nie ma postanowień regulujących warunki wypłacania świadczeń, a według niektórych orzeczeń sądów także wówczas, gdy postanowienia
takie istnieją, ale są mniej korzystne niż ustalone dla pracowników sfery budżetowej);
2) kwestii, czy zapewnienie kierowcy odpowiedniego miejsca do spania w kabinie pojazdu może być uznane za zapewnienie „bezpłatnego
noclegu” w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. i § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r.;
3) charakteru prawnego ryczałtu określonego w kwestionowanych przepisach rozporządzeń (tego, czy przysługuje on jedynie w wypadku
poniesienia faktycznych kosztów noclegu przez pracownika, czy też niezależnie od poniesionych kosztów).
7.2. W odniesieniu do interpretacji terminu „bezpłatny nocleg”, SN w części swoich wyroków przyjął, że stworzenie przez pracodawcę
kierowcy transportu międzynarodowego możliwości spędzania noclegu w kabinie samochodu (niezależnie od warunków uznania tego
miejsca za „odpowiednie”) nie może być uznane za zapewnienie pracownikowi bezpłatnego noclegu w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia
z 2002 r. (zob. np. wyroki SN z: 19 marca 2008 r. w sprawie I PK 230/07; 23 czerwca 2010 r. w sprawie II PK 372/09; 1 kwietnia
2011 r. w sprawie II PK 234/10; 10 września 2013 r. w sprawie I PK 71/13). Zgodnie z interpretacją w nich przyjętą, zaaprobowaną
następnie w uchwale SN z 2014 r., prawodawca nałożył na pracodawcę obowiązek wypłaty pracownikowi ryczałtu na pokrycie kosztów
noclegu w razie nieprzedłożenia rachunku hotelowego za nocleg. Ryczałt ten przysługuje „pracownikowi, który niewątpliwie musiał
gdzieś nocować w czasie wyjazdu służbowego poza miejsc zamieszkania, niezależnie od tego, czy rzeczywiście poniósł jakiekolwiek
koszty noclegu oraz w jakich warunkach faktycznie nocował” (II PK 234/10). Pracodawca jest zwolniony z obowiązku wypłacenia
ryczałtu za nocleg wyłącznie w razie zapewnienia pracownikowi bezpłatnego noclegu, zaś ocena, czy pracodawca zapewnia kierowcy
bezpłatny nocleg powinna dotyczyć faktycznych warunków zapewnienia pracownikowi odpowiedniego miejsca do nocnego wypoczynku,
co nie ogranicza się tylko do jakości miejsca do spania znajdującego się w samochodzie, ale do zapewnienia odpowiedniego standardu
nocnego wypoczynku dorosłemu pracownikowi.
Jak podkreślano w przywołanych judykatach, w tym przypadku chodzi nie tylko o bezpieczeństwo samego kierowcy, ale również
o bezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego. W tym rozumieniu „[p]racodawca zapewnia pracownikowi bezpłatny nocleg
– poza hotelem – jeżeli umożliwia mu spędzenie nocy (przenocowanie) w warunkach podobnych do warunków hotelowych, czyli w budynku
(także w domku kempingowym), ewentualnie w samochodzie, ale wówczas w odrębnej jego części odpowiednio przystosowanej do noclegu,
a nie na leżance wstawionej do kabiny kierowcy” (tamże). SN w powyższych wyrokach wskazywał, że według ministra właściwego
do spraw pracy, regulującego kwestię noclegu kierowcy w zagranicznej podróży służbowej, nocleg pracownika w hotelu jest optymalnym
rodzajem wypoczynku dobowego pozwalającym na właściwą regenerację sił fizycznych i psychicznych przed kolejnym dniem pracy.
W razie zaś nieprzedstawienia rachunku za hotel (motel, domek kempingowy) kierowcy przysługuje co najmniej ryczałt w wysokości
25% limitu ustalonego w przepisach wydanych na podstawie art. 775 § 2 kp, z czym nie pozostaje w sprzeczności możliwość „zaoszczędzenia” przez kierowcę wydatków i zwiększenia w ten sposób
dochodu uzyskiwanego z tytułu zatrudnienia (zob. I PK 71/13).
Odmienne stanowisko od wyżej zaprezentowanego przedstawiono m.in. w wyroku SN z 4 czerwca 2013 r. w sprawie II PK 296/12,
zgodnie z którym wyposażenie pojazdu w miejsce do spania, z którego korzysta kierowca w czasie nocnego wypoczynku, wyłącza
możliwość dochodzenia jakiejkolwiek rekompensaty za brak hotelu, chyba że co innego wynika z umowy lub aktów wewnętrznych”.
W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o czasie pracy kierowców, nieprzerwany
dobowy odpoczynek pracowniczy w wymiarze co najmniej 11 godzin może być wykorzy-stany w pojeździe, który znajduje się na postoju
i jest wyposażony w miejsce do spania. Ustawodawca nie stawia żadnych dodatkowych wymagań w tym zakresie, zdając sobie sprawę,
że praca kierowcy jest specyficzna i polega na stałym przemieszczaniu się i postojach w miejscu wybranym przez pracownika
po zakończeniu odpowiedniej liczby godzin jazdy.
W orzeczeniu tym SN podkreślił, że ustawa o czasie pracy kierowców precyzyjnie reguluje zasady wypoczynku tej kategorii pracowników
i zarazem transponuje do polskiego porządku prawnego przepisy prawa Unii Europejskiej w sprawie organizacji czasu pracy osób
wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (dyrektywa 2002/15/WE). Zarówno wspomniana dyrektywa unijna
jak i rozporządzenie nr 561/2006 zostały wydane w celu poprawy bezpieczeństwa drogowego, zapobieżenia zakłócaniu konkurencji,
zagwarantowania bezpieczeństwa i zdrowia pracowników wykonujących pracę w trasie (w celu utrzymania w rozsądnych granicach
tygodniowego rytmu pracy kierowcy) oraz zobowiązania kierowcy do przestrzegania minimalnych okresów odpoczynku. Okresy odpoczynku
poza bazą można wykorzystać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje
się na postoju (art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006). To zaś, na jakim parkingu zatrzyma pojazd kierowca i z jakich wygód
będzie korzystał, zależy od niego, a pracodawca nie ma możliwości rzeczywistego wpływania na tę decyzję ani jej kontrolowania.
Stąd badanie warunków panujących na wybranych przez kierowcę postojach nie jest potrzebne ani możliwe. SN wskazał, że ustawodawca
europejski nie postrzega spania kierowcy w kabinie jako sytuacji zagrażającej życiu i zdrowiu jego i innych uczestników ruchu,
jeśli kierowca dokonał takiego wyboru a kabina jest wyposażona w miejsce do spania. Podczas orzekania o zasadności ewentualnych
roszczeń pracowników kierowców istotne jest ustalenie, czy godzili się oni na taką formę i warunki odpoczynku. Aprobata takich
warunków wyłącza możliwość dochodzenia przez kierowcę jakiejkolwiek rekompensaty za brak hotelu, chyba że co innego wynika
z umowy lub aktów wewnętrznych. Zdaniem SN, rozporządzenie z 2002 r. „dotyczy w powołanym przepisie § 9 podróży incydentalnej
i konieczności udostępnienia pracownikowi hotelu, określając jedynie iż brak rachunku za hotel daje prawo do ryczałtu. Rozporządzenie
nie reguluje sytuacji, w której pracownik godzi się na odpoczynek w samochodzie lecz jedynie sytuację, w których pracownik
korzystający z hotelu legitymuje się lub nie rachunkiem za nocleg. Prawa do tego ryczałtu brakuje zatem, gdy pracownik mobilny
godzi się na spanie w samochodzie i z góry wyklucza korzystanie z hotelu” (podobne stanowisko zajęto w wyroku SN z 12 września
2012 r. w sprawie II PK 44/12).
Sporna w judykaturze stała się także kwestia, czy uregulowanie należności z tytułu podróży służbowej w układach zbiorowych,
regulaminach wynagradzania lub umowach o pracę wyłącza odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia wydanych na podstawie
art. 775 § 2 kp – czy też dzieje się tak jedynie w wypadku korzystniejszego ich uregulowania niż w przepisach wykonawczych. Część
sądów uznała, że odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia na mocy art. 775 § 5 kp jest możliwe tylko w sytuacji, gdy regulacje wewnątrzzakładowe lub umowy o pracę w ogóle nie zawierały postanowień
w tym zakresie, ponieważ pierwszeństwo mają indywidualne ustalenia między stronami (np. wyrok w sprawie II PK 296/12). W innych
orzeczeniach uznano, że pierwszeństwo mają te regulacje, które są korzystniejsze dla pracownika, a zatem w przeważającej większości
spornych spraw będą to przepisy rozporządzenia ustalające limity dla pracowników sfery budżetowej (tak np. wyrok SN w sprawie
I PK 71/13, wyrok SN z 14 maja 2011 r. w sprawie II PK 230/11).
7.3. Usunięcie powyższych rozbieżności miała na celu uchwała SN z 2014 r., podjęta w wyniku przedstawionego przez inny skład
SN zagadnienia prawnego powstałego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Jak podkreślił skład przedstawiający zagadnienie,
potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia jest podyktowana „radykalną rozbieżnością” judykatury Sądu Najwyższego w kwestii uznawania
za zapewnienie kierowcom zatrudnionym w transporcie międzynarodowym bezpłatnego noclegu w kabinach samochodowych w trakcie
odbywania zagranicznych podróży służbowych. Tym samym zachodzi konieczność usunięcia kontrowersji związanych z rekompensowaniem
kierowcom kosztów takich noclegów. Zagadnienie prawne zostało odniesione do przepisów rozporządzenia z 2002 r., które obowiązywało
w okresie objętym roszczeniami w rozpoznawanej przez Sąd Najwyższy sprawie.
W uchwale SN z 2014 r. przyjęto, że: „Zapewnienie pracownikowi – kierowcy samochodu ciężarowego odpowiedniego miejsca do spania
w kabinie tego pojazdu podczas wykonywania przewozów w transporcie międzynarodowym nie stanowi zapewnienia przez pracodawcę
bezpłatnego noclegu w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r.
(...), co powoduje, że pracownikowi przysługuje zwrot kosztów noclegu na warunkach i w wysokości określonych w § 9 ust. 1-3
tego rozporządzenia albo na korzystniejszych warunkach i wysokości, określonych w umowie o pracę, układzie zbiorowym pracy
lub innych przepisach prawa pracy”.
W uzasadnieniu tej uchwały SN wskazał, że: „Ustawa o czasie pracy kierowców formalnie odsyła do stosowania art. 775 § 3-5 k.p. Nie odsyła więc do art. 775 § 1 k.p. (gdyż zawiera własną definicję podróży służbowej) oraz nie odsyła do art. 775 § 2 kp, w którym określono (w szczególności) przedmiot regulacji przepisów wykonawczych (zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji
RP – zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu). Z art. 775 § 2 k.p. wynika, że rozporządzenie wykonawcze powinno regulować następujące świadczenia: 1) diety (ich wysokość, z uwzględnieniem
czasu trwania podróży, a w przypadku podróży poza granicami kraju – walutę, w jakiej będzie ustalana dieta i limit na nocleg
w poszczególnych państwach) oraz 2) zwrot (warunki zwrotu) kosztów przejazdów, 3) zwrot kosztów noclegów i 4) zwrot innych
wydatków. Zgodnie z art. 775 § 3 kp warunki wypłacania należności z tytułu podróży służbowej określa się w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie
wynagradzania albo w umowie o pracę, jeżeli pracodawca nie jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia
regulaminu wynagradzania. Według art. 775 § 4 k.p., postanowienia układu zbiorowego pracy, regulaminu wynagradzania lub umowy o pracę nie mogą ustalać diety za dobę
podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju w wysokości niższej niż dieta z tytułu podróży służbowej na
obszarze kraju określona dla pracownika, o którym mowa w § 2. Można zauważyć, że przepis ten ustala minimalny standard świadczenia,
ale odnosi się tylko do diety, a nie do zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków. Jednakże – zgodnie z art. 775 § 5 k.p. – w przypadku, gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień, o których
mowa w § 3 (czyli nie zawiera uregulowań dotyczących warunków wypłacania wszystkich należności z tytułu podróży służbowej),
pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa w §
2. Oznacza to, że przepisy wykonawcze ustalają minimalny standard wszystkich świadczeń z tytułu podróży służbowych (diet oraz
zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków), które w układzie zbiorowym pracy, regulaminie wynagradzania albo w umowie
o pracę mogą być uregulowane korzystniej dla pracownika (art. 9 § 2 i art. 18 § 2 k.p.). W razie braku takich regulacji lub
uregulowania mniej korzystnego dla pracownika, zastosowanie będą miały przepisy wykonawcze. Odesłanie w art. 21a ustawy o
czasie pracy kierowców do art. 775 § 3-5 k.p. oznacza więc pośrednio także odesłanie do art. 775 § 2 k.p., a w konsekwencji uznanie, że kierowcy – pracownikowi przysługuje zwrot kosztów noclegu według zasad ustalonych
w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 775 § 2 k.p., chyba że korzystniejsze dla niego zasady zostały ustalone według art. 775 § 3 k.p. (w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie wynagradzania albo w umowie o pracę, jeżeli pracodawca nie jest objęty
układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu wynagradzania)”.
W konkluzji uzasadnienia uchwały SN sformułował następujący pogląd: ,,pojęcia «odpowiednie miejsce do spania» i «bezpłatny
nocleg» nie mogą być utożsamiane (zamiennie traktowane), a wręcz odwrotnie – użycie różnych sformułowań w przepisach prawa
oznacza, że są to różne pojęcia; zasadniczo prawodawca odnosi pojęcie «noclegu» do usługi hotelarskiej (motelowej; pośrednio
także do noclegu opłaconego w cenie karty okrętowej lub promowej), o czym świadczy nie tylko zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej
rachunkiem hotelowym (za usługi hotelarskie), ale także wysokość ustalonych limitów; usługa hotelarska obejmuje szerszy zakres
świadczeń niż tylko udostępnienie «miejsca do spania», w szczególności możliwość skorzystania z toalety, prysznica, przygotowania
gorących napojów itp., a także (ewentualnie) zapewnienie wyżywienia, co powoduje obniżenie diety; brak przedstawienia rachunku
za usługi hotelarskie oznacza, że pracownik nie korzystał z hotelu (wzgląd na racjonalnego prawodawcę, który to przewidział);
wówczas zwrot kosztów noclegu zostaje ograniczony do 25% limitu stanowiącego ryczałt za koszty realnie ponoszone w czasie
podróży, bez korzystania z usług hotelowych; istota «ryczałtu» jako świadczenia kompensacyjnego (w tym wypadku przeznaczonego
na pokrycie kosztów noclegu) polega na tym, że świadczenie wypłacane w takiej formie z założenia jest oderwane od rzeczywistego
poniesienia kosztów i nie pokrywa w całości wszystkich wydatków z określonego tytułu (bo nie są one udokumentowane); w zależności
od okoliczności konkretnego przypadku kwota ryczałtu – która jako uśredniona i ujednolicona ustalona jest przez prawodawcę
– pokryje więc pracownikowi koszty noclegowe w wymiarze mniejszym albo większym niż faktycznie przez niego poniesione (…).
Prowadzi to do ogólnego wniosku, że zapewnienie przez pracodawcę pracownikowi (kierowcy wykonującemu przewozy w międzynarodowym
transporcie drogowym) odpowiedniego miejsca do spania w kabinie samochodu ciężarowego, czyli wyposażenie samochodu w odpowiednie
urządzenia (leżankę, klimatyzację, ogrzewanie itp.) pozwala na wykorzystanie przez kierowcę w samochodzie dobowego (dziennego)
odpoczynku, przy spełnieniu warunków określonych w art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006; natomiast nie oznacza zapewnienia
mu przez pracodawcę bezpłatnego noclegu w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. Taki stan rzeczy uprawnia pracownika
do otrzymania od pracodawcy zwrotu kosztów noclegu co najmniej na warunkach i w wysokości określonych w § 9 ust. 1 lub 2 tego
rozporządzenia”.
Tezy te zostały przyjęte w kolejnych judykatach SN (zob. wyroki z: 4 września 2014 r. w sprawie I PK 7/14; 3 marca 2016 r.
w sprawie II PK 3/15).
7.4. Uchwałą z 7 października 2014 r. w sprawie I PZP 3/14 Sąd Najwyższy rozstrzygnął kolejne zagadnienie prawne dotyczące
przysługiwania pracownikowi kierowcy ryczałtu za noclegi w sytuacji umożliwienia mu noclegu w kabinie pojazdu, wskazując,
że ,,[m]imo podjęcia przez Sąd Najwyższy w składzie powiększonym uchwały dotyczącej analogicznej kwestii (…) Sąd Najwyższy
rozpoznający obecne zagadnienie prawne zdecydował się na udzielenie odpowiedzi, chociaż jest ona analogiczna do tej zawartej
w uchwale z 12 czerwca 2014 r., ponieważ podjęcie kolejnej uchwały umożliwia dodatkowe zaakcentowanie pewnych istotnych argumentów
przemawiających za tym stanowiskiem”.
Przedstawione zagadnienie prawne dotyczyło wykładni wyrażenia „bezpłatny nocleg”. Jak wskazał SN, interpretacja tego pojęcia
przesądza o stosowaniu lub niestosowaniu § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w związku z art. 775 § 5 kp. Uznanie, że w zakresie tego pojęcia mieści się zapewnienie przez pracodawcę odpowiedniego noclegu w kabinie pojazdu
(samochodu ciężarowego), zwalnia pracodawcę od obowiązku zapłaty ryczałtu za noclegi. Przeciwne stanowisko oznacza przyjęcie
– co do zasady – skuteczności roszczenia o ryczałt za nocleg. W orzeczeniu tym SN w pełni potwierdził wykładnię przyjętą w uchwale
SN z 2014 r.
7.5. Uchwale z 2014 r. SN nie nadał mocy zasady prawnej, o której mowa w art. 61 § 6 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym (Dz.U.2016.1254). Stanowi ona odpowiedź na pytanie prawne zadane w konkretnej sprawie przez skład rozpoznający
skargę kasacyjną, i ma charakter wiążący jedynie w danej sprawie. Podobny charakter ma uchwała SN w sprawie I PZP 3/14.
W tym miejscu należy wskazać, że Marszałek Sejmu, przedstawiając swoje stanowisko w niniejszej sprawie, uznał, że uchwała
SN z 2014 r. nie wyeliminowała wszystkich rozbieżności, a część sądów powszechnych dokonuje odmiennej niż SN oceny zakwestionowanych
regulacji i oddala powództwa z tytułu ryczałtów noclegowych kierowców. Jako przykład w stanowisku Sejmu wskazano wyrok Sądu
Rejonowego w Gdyni z 19 marca 2015 r. w sprawie IV P 111/13 (niepubl.) z powództwa kierowcy przeciwko firmie transportowej
o zwrot należności za niewypłacone ryczałty za nocleg, który uznał, że brakuje podstaw do wypłaty ryczałtu za nocleg. Oddalając
powództwo kierowcy, sąd ten zaakcentował „że cytowana i eksponowana przez powoda uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca
2014 r. w sprawie I PZP 1/14 w swej sentencji posługuje się pojęciem «zwrotu kosztów». W tej uchwale pojęciem tym Sąd Najwyższy
posługuje się kilkakrotnie. Z uzasadnienia natomiast płynie wniosek Sądu Najwyższego, iż pracodawcy powinni wypłacić kierowcom
ryczałt jedynie w sytuacji, jeśli co prawda zapewnili kabinę wyposażoną w miejsce do spania, ale kierowca z niej nie skorzystał
(np.: idąc do hotelu) i poniósł koszt, którego nie potrafi udokumentować rachunkiem, ale jednocześnie kierowca potrafi tą
okoliczność wykazać w inny sposób. Kierowcy, którzy odbyli nocleg poza pojazdem, nawet jeśli nie posiadają rachunku, ale potrafią
udokumentować że ponieśli koszt otrzymują właśnie ryczałt. Jak słusznie ocenił Sąd Najwyższy w tej uchwale, sam fakt udostępnienia
kierowcy kabiny wyposażonej w miejsce do snu nie stanowi automatycznego potwierdzenia, że kierowca skorzystał z bezpłatnego
noclegu, ale jednocześnie nie wykluczył takiej możliwości, że kierowca z kabiny skorzysta i kosztu nie poniesie, wówczas brak
podstaw do wypłaty ryczałtu”.
Sąd przyjął, że jeśli kierowca nie skorzystał z noclegu poza kabiną pojazdu, „nie skarżył się również na odbieranie odpoczynku
w kabinie pojazdu, ani nie wnosił w trakcie trwania stosunku pracy o wypłatę ryczałtu, czy zapewnienie bezpłatnego noclegu
poza kabiną kierowcy”, to należy uznać, iż „godził się na taką formę i warunki odpoczynku”. W opinii Sądu Rejonowego w Gdyni
oznacza to, że wyłączona jest możliwość dochodzenia jakiejkolwiek rekompensaty za brak noclegu w hotelu. Ryczałt za nocleg,
w ocenie tego sądu, jest określonym świadczeniem celowym przeznaczonym na pokrycie faktycznych kosztów noclegu, a nie ewentualną
rekompensatą za brak należytego komfortu.
Podobną argumentację przedstawił Sąd Okręgowy w Zielonej Górze, który w wyrokach z 25 listopada 2014 r. w sprawach IV Pa 105/14
i IV Pa 117/14
4 stwierdził, iż skoro regulaminy wynagradzania przewoźnika przewidywały, że ryczałt nie będzie wypłacany, to kierowca nie
może się go domagać w sytuacji, kiedy skorzystał z noclegu w kabinie samochodu. Sąd ten uznał za trafne stanowisko sądów pierwszej
instancji, zgodnie z którym zasadności roszczeń powodów nie można ocenić w oderwaniu od przepisów rozporządzenia nr 561/2006,
przy uwzględnieniu, że jest to regulacja dotycząca pracowników mobilnych znajdująca zastosowanie do kierowców transportu międzynarodowego.
Zdaniem Sądu Okręgowego w Zielonej Górze, skoro prawodawca europejski dopuścił możliwość wykorzystania odpoczynku dziennego
i skróconego tygodniowego odpoczynku w pojeździe, to znaczy, że kabina kierowcy zapewnia nocleg. Powyższe prowadzi zatem do
wniosku, że „odpoczynek w kabinie, mającej fabrycznie wprowadzone rozwiązania w zakresie odpowiedniego miejsca do spania,
jest noclegiem pełnowartościowym i nie może być postrzegany jako obniżający warunki socjalne, czy bezpieczeństwo drogowe”
(IV Pa 105/14).
Mając na uwadze wskazane orzeczenia, Marszałek Sejmu uznał, że podjęcie przez SN uchwały z 2014 r., nie rozwiązało jednoznacznie
wszystkich wątpliwości interpretacyjnych odnośnie do unormowań zawartych w art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz w rozpo-rządzeniach z 2002 r. i 2013 r.
8. Materia normatywna będąca przedmiotem kontroli konstytucyjności.
8.1. Wnioskodawca w pkt 1 i 2 petitum wniosku zarzucił niekonstytucyjność normie wynikającej z pozostających w związku: art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.) w rozumieniu nadanym im w uchwale SN z 2014 r. Uznał bowiem,
że, choć nie została ona wpisana do księgi zasad prawnych, to z uwagi na autorytet SN „jak można sądzić – zostanie przyjęta
w późniejszym orzecznictwie SN i sądów powszechnych”. Norma, która zdaniem wnioskodawcy wynika z zakwe-stionowanych przepisów
w ich rozumieniu nadanym przez SN, jest niekonstytucyjna „w zakresie, w jakim przyznaje kierowcy zatrudnionemu w transporcie
międzynarodowym zwrot kosztów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach
limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do
[tego] rozporządzenia (…) lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu” (s. 2 i 9 uzasadnienia wniosku).
8.2. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału, jeżeli określony, ustalony w praktyce, sposób rozumienia treści normatywnej
utrwalił się, a zwłaszcza znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzeczeniach Sądu Najwyższego lub NSA, należy uznać,
że przepis ma taką właśnie treść, jaką odnalazły w nim te najwyższe instancje sądowe. Jeżeli nastąpiła stabilizacja, przyjmuje
się, że kontrola konstytucyjności dotyczyć może przepisu w znaczeniu przyjętym i utrwalonym w procesie wykładni. Jeżeli nie
jest możliwe przeprowadzenie kontroli konstytucyjności normy prawnej ukształtowanej przez stałą, powtarzalną i powszechną
praktykę sądową, która obejmowałaby zakres stosowania kwestionowanych przepisów, kontrola merytoryczna nie może dotyczyć treści
nadanej kwestionowanym przepisom przez sądy, ale mogą one być przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem ze względu
na zarzut braku precyzji i niejednoznaczności, który prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji (zob. wyrok z 8 lipca 2014
r. w sprawie K 7/13).
Trybunał, analizując orzecznictwo w zakresie stosowania kwestionowanych prze-pisów, uznał, że SN z art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.) konsekwentnie
wyprowadza normę prawną stanowiącą podstawę do przyznawania kierowcom znajdującym się w podróży służbowej (w rozumieniu art. 2
pkt 7 ucpk) zwrotu kosztów noclegu w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych
w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do tego rozporządzenia lub ryczałt w wysokości 25% tego
limitu, jeśli korzystniejsze postanowienia nie zostały określone w umowie o pracę, regulaminach wynagradzania czy układzie
zbiorowym pracy.
Pomimo, iż uchwała SN z 2014 r. nie ma mocy zasady prawnej, to jednak potwierdzenie jej w kolejnej uchwale powiększonego składu
SN (w sprawie I PZP 3/14) oraz w kolejnych wyrokach SN, pozwala przyjąć, iż mają one dominujący i bezpośredni wpływ na orzecznictwo
sądów powszechnych. Wynika to oczywiście z roli, jaką Sąd Najwyższy jako naczelny organ władzy sądowniczej pełni w systemie
wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Trybunału, należy zatem przyjąć, że wskutek konsekwentnej praktyki stosowania określonego
rozumienia zakwestionowanych przepisów przez SN, niezależnie od pojawiających się incydentalnie odmiennych interpretacji sądów
niższych instancji, przepisy te mają taką treść, jakiej nabrały w drodze utrwalonej praktyki ich stosowania przez SN (zob.
wyrok TK z 27 października 2010 r. w sprawie K 10/08).
W tym miejscu należy także podkreślić, że w takiej sytuacji kontrola dokonywana przez Trybunału nie sprowadza się do weryfikacji,
który – z kilku uznanych przez sądy za dopuszczalne – rezultatów interpretacji określonego przepisu jest właściwy. Kontrola
konstytucyjności ma bowiem na celu wyeliminowanie z porządku prawnego normy niezgodnej z Konstytucją, a nie przesądzenie,
który z możliwych wariantów interpretacyjnych wyrażającego tę normę przepisu powinien być przyjęty przez sądy (zob. np. postanowienie
TK z 14 lipca 2015 r. w sprawie P 47/13, wyrok TK z 7 grudnia 2015 r. w sprawie P 37/15).
8.3. Trybunał, badając konstytucyjność określonej normy prawnej, musi ze względu na cel i skutki tej kontroli dążyć do precyzyjnego
wskazania przepisów, z których ta norma wynika. Należy w tym kontekście zauważyć, że art. 21 ucpk wskazany jako przedmiot
kontroli w pkt 1 i 2 petitum wniosku jest przepisem odsyłającym do regulacji wskazanej w art. 775 § 3-5 kp i nie odsyła bezpośrednio do art. 775 § 2 kp, ani do wskazanych jako związkowy przedmiot kontroli przepisów rozporządzeń z 2013 r. i z 2002 r. Jednakże źródłem
kwestionowanej przez wnioskodawcę normy prawnej są także art. 775 § 2 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.), w związku
z czym również one stanowiły przedmiot kontroli we wskazanym we wniosku zakresie.
8.4. Trybunał, określając przedmiot kontroli konstytucyjności w konkretnej sprawie jest związany granicami wniosku, pytania
prawnego lub skargi konstytucyjnej (art. 66 uTK 1997 r.). Przedmiotem badania jest zatem kwestionowana przez wnioskodawcę
treść normatywna wysłowiona w konkretnych jednostkach redakcyjnych tekstu prawnego. Należy zatem zaznaczyć, że przepisy wskazane
w pkt 1 i 2 petitum wniosku, zostały przez wnioskodawcę zakwestionowane w ograniczonym zakresie normowania, tj. w zakresie, w jakim odnoszą się
do „kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym” znajdujących się w „zagra-nicznej podróży służbowej”. Jako że wnioskodawca
w niniejszej sprawie jest podmiotem o ograniczonej legitymacji procesowej, a jego wniosek musi być zbieżny z treścią uchwały
Rady Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” z 5 lutego 2015 r. (w której również znajdują się wskazane ograniczenia),
przepisy określone w pkt 1 i 2 petitum wniosku mogły zostać objęte kontrolą jedynie w zakresie, w jakim odnoszą się do kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym,
którzy znajdują się w zagranicznej podróży służbowej.
8.5. Trybunał przyjął zatem, że przedmiotem kontroli konstytucyjności będą: norma prawna wynikająca z art. 21a ucpk w związku
z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. a także analogiczna norma wynikająca z art. 21a ucpk
w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 k.p w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. – w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę w pkt 1 i 2
petitum wniosku – z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami określoności przepisów prawa oraz zaufania jednostki do państwa i stanowionego
przez nie prawa.
Należy także wskazać, że zakwestionowane przepisy rozporządzenia z 2002 r. pomimo utraty mocy obowiązującej w dalszym ciągu
są stosowane i stanowią podstawę ostatecznych orzeczeń sądowych w sprawach dotyczących rozliczania kosztów podróży służbowej
(zob. wyrok SN z 7 października 2015 w sprawie II PK 252/14; wyrok SN z 4 września 2014 r. w sprawie I PK 7/14). Trybunał uznał zatem, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 3 uTK z 2016
r.
9. Ocena zgodności z art. 2 Konstytucji.
9.1. Zarzuty wnioskodawcy dotyczące naruszenia przez art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i § kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (oraz odpowiednio art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.) zasady określoności przepisów prawa oraz zasady zaufania
jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa koncentrują się wokół wadliwej legislacyjnie konstrukcji zakwestionowanych
przepisów zawierającej wielostopniowe odesłanie kaskadowe, która w konsekwencji spowodowała niejasność i nieprecyzyjność treści
normatywnych, a ponadto doprowadziła do nieadekwatności norm uregulowanych w zakwestionowanych przepisach do materii, w jakiej
znajdują zastosowanie, nieprzewidywalności skutków prawnych działań adresatów zakwestionowanych przepisów oraz nadmiernej
swobody organów stosujących prawo przy ustalaniu ich zakresu normowania.
9.2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wywodzona z art. 2 ustawy zasadniczej zasada poprawnej (rzetelnej) legislacji
nakazuje prawodawcy m.in., by teksty aktów normatywnych formułował w sposób językowo poprawny, a nadto precyzyjny i komunikatywny
(jasny), a zatem, by były one zrozumiałe dla ich adresatów i innych podmiotów zainteresowanych oraz by na ich podstawie można
było bez wątpliwości ustalić, jakie i komu wyznaczają obowiązki oraz przyznają prawa (zob. zamiast wielu wyrok TK z 21 marca
2001 r. w sprawie K 24/00). W orzecznictwie Trybunału podkreśla się przy tym, że nie każde uchybienie wymaganiu precyzji i komunikatywności
aktu normatywnego uzasadnia uznanie go za niekonstytucyjny. Dopiero przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych
stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z art. 2 Konstytucji (zob. np. wyroki z: 13 września 2011
r. w sprawie P 33/09; 29 października 2003 r. w sprawie K 53/02).
„Określoność prawa stanowi także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa (...).
Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego” (wyrok TK z 18 marca 2010 r.
w sprawie K 8/08). Z kolei „[z] zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikają dyrektywy
dotyczące stanowienia prawa, które łącznie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nazwane są zasadami poprawnej legislacji.
Należą do nich – między innymi – zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony praw słusznie nabytych, zasada pacta sunt servanda, zasada poszanowania interesów w toku, zasada stosowania odpowiedniej vacatio legis, zakaz zmiany prawa podatkowego w trakcie trwania roku podatkowego, zasada określoności przepisów prawa” (wyrok TK z 10 stycznia
2012 r. w sprawie P 19/10). Przejawem realizacji zasady określoności przepisów prawa jest formułowanie przepisów w sposób
logiczny i precyzyjny oraz poprawny pod względem językowym, tak aby intencja ustawodawcy co do kręgu podmiotów i okoliczności
zastosowania danej normy prawnej nie budziła u jej adresatów wątpliwości.
9.3. Zgodnie z art. 21a ucpk, ,,[k]ierowcy w podróży służbowej, przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem
tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy”. Przepis ten ma zatem charakter przepisu odsyłającego.
Zakres odesłania wyznaczony w tym przepisie obejmuje „należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem podróży służbowej
przez kierowcę”, a zakres odniesienia stanowią zasady określone w art. 775 § 3-5 kp. Technika, jaką posłużył się ustawodawca, konstruując ten przepis, wskazuje, że zawarte w nim odesłanie ma charakter
zewnętrzny (odsyła do innego aktu normatywnego niż ten, w którym zawarty jest przepis odsyłający) i dynamiczny (odsyła do
każdorazowej wersji przepisów odniesienia).
Jak wcześniej wskazano, norma prawna będąca przedmiotem kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie, jest rekonstruowana
z art. 21a ucpk, który odsyła wprost m.in. do art. 775 § 5 kp, który z kolei zawiera odesłanie z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie
art. 775 § 2 kp.
W celu wydobycia z kwestionowanych przepisów określonej reguły zachowania adresatów należy w pierwszej kolejności ustalić
zakres odesłania i odniesienia wskazane w art. 21a ucpk. Następnie trzeba ustalić kolejny zakres odesłania wyrażony w będącym
jednocześnie przepisem odniesienia art. 775 § 5 kp (interpretując zwrot „w przypadku gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera
postanowień, o których mowa w § 3”, a także treść wskazanego w nim § 3). W dalszej kolejności należy ustalić zakres odniesienia
określony w art. 775 § 5 kp (przysługują należności „odpowiednio według przepisów, o których mowa w § 2”), który nie przynosi jeszcze treści merytorycznych
wyznaczających poszukiwaną regułę zachowania adresata, ale stanowi kolejne odesłanie – tym razem do przepisu upoważniającego
do wydania przepisów wykonawczych. Następnie należy sięgnąć do regulacji wskazanej w § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r.
(i odpowiednio § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.), a w razie ustalenia, że nie ma ona zastosowania, reguły zachowania należy
poszukiwać w § 16 ust. 1 bądź ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. (odpowiednio § 9 ust. 1 bądź ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.).
Trybunał Konstytucyjny, badając tak ukształtowaną konstrukcję normatywną, podzielił stanowisko wnioskodawcy, Marszałka Sejmu
i Prokuratora Generalnego, że jest ona niezgoda z art. 2 Konstytucji.
9.4. Po pierwsze, odesłanie zawarte w art. 21a ucpk ma charakter kaskadowy, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących
zasad techniki prawodawczej. Nie mają one per se waloru konstytucyjnego, jednak uchybienie im może być kwalifikowane jako naruszenie art. 2 Konstytucji, gdy skutkuje dowolnością
albo niemożnością dokonania poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo wykładni kwestionowanych przepisów.
Treść załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U.2016.283;
dalej: ZTP) stanowi zatem istotną wskazówkę przy ustalaniu wymogów dotyczących sposobu formułowania przepisów.
Zgodnie z § 157 ZTP nie odsyła się do przepisów, które już zawierają odesłanie, gdyż nie służy to podstawowemu celowi przepisów
odsyłających, jakim jest „potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych”
(§ 156 ust. 1 ZTP). „ZTP zabraniają expressis verbis posługiwać się techniką odesłań wtedy, gdy zagraża to komunikatywności tekstu w szczególnie dużym stopniu, co ma miejsce
zwłaszcza w przypadku tzw. odesłań kaskadowych” (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 304). Zastosowana przez ustawodawcę konstrukcja odesłania kaskadowego wynikająca z art. 21a ucpk w związku
z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r., nie tylko nie zapewnia spójności całej regulacji prawnej,
ale wręcz przeciwnie – doprowadziła do poważnych wątpliwości interpretacyjnych, których wyrazem była radykalnie rozbieżna
wykładnia przyjęta w wyrokach SN (co potwierdził w swoich uchwałach sam SN).
Po drugie, zgodnie z § 4 ust. 3 ZTP ustawa nie może odsyłać do przepisów wykonawczych zajmujących niższą niż ustawa pozycję
w hierarchicznie uporządkowanym systemie prawa (tamże, s. 36). Powstaje wówczas wątpliwość co do pozycji hierarchicznej normy
odtwarzanej z odsyłającego przepisu ustawy oraz przepisów niższej rangi, do których ustawa odsyła. Przejawem wadliwości, jaka
ujawniła się w wyniku odesłań zawartych w art. 21a ucpk oraz w art. 775 § 5 kp, były m.in. wątpliwości wnioskodawcy, czy ten ostatni przepis nie stanowi w istocie ukrytego elementu normy upoważniającej
wskazanej w art. 775 § 2 kp, który rozszerza zakres podmiotowy upoważnienia.
Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny uznał za wadliwą konstrukcję odesłania zawartą w zakwestionowanym unormowaniu nie tylko
z uwagi na jej kaskadowy charakter, ale także ze względu na uregulowanie określonego rodzaju stosunków prawnych (tj. należności
na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem przez kierowców podróży służbowej) poprzez odesłanie do nieadekwatnej dla tych
stosunków materii uregulowanej w ogólnych zasadach przyjętych w art. 775 § 3-5 kp, co również jest sprzeczne z właściwą techniką stosowania przepisów odsyłających.
Jak już wskazano w pkt 6.1, zgodnie z uchwałą SN z 2008 r. podróże kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym
nie stanowiły podróży służbowych w rozumieniu art. 775 § 1 kp, więc nie miały do nich zastosowania przepisy tego artykułu ani przepisy wykonawcze wydane na podstawie jego § 2.
Interpretacja przyjęta w uchwale z 2008 r. stosowana jest nadal w orzecznictwie SN w odniesieniu do pracowników mobilnych,
z wyjątkiem jednej grupy pracowników – kierowców wykonujących przewozy drogowe (zob. pkt 6.1).
W wyniku uchwalenia autonomicznej definicji podróży służbowej kierowców w art. 2 pkt 7 ucpk doszło do zrównania przez ustawodawcę
podróży służbowej kierowców wykonujących przewozy w transporcie drogowym, stanowiącej immanentny element ich codziennych obowiązków
służbowych, oraz podróży służbowej pozostałych pracowników, dla których taka podróż nie wchodzi w zakres codziennych obowiązków
i ma charakter incydentalny. Doszło zatem do zróżnicowania sytuacji prawnej kierowców w stosunku do pozostałych pracowników
mobilnych – pierwsi, wykonując swoje codzienne obowiązki służbowe, są w po-dróży służbowej, zaś drudzy nie są.
Przepisy ustawy o czasie pracy kierowców stanowią szczególną regulację w stosunku do kodeksu pracy, a zatem zgodnie z generalną
zasadą lex specialis derogat legi generali, mają pierwszeństwo wobec regulacji kodeksowych. Kodeks pracy ma do nich zastosowanie posiłkowo w zakresie w nich nieuregulowanym.
Z uzasadnienia projektu nowelizacji ucpk z 2010 r. wynika jednoznacznie, że ustawodawca, wprowadzając do tej ustawy samodzielną
definicję podróży służbowej pracownika zatrudnionego na stanowisku kierowcy, kierował się potrzebą rekompensaty zwiększonych
kosztów wykonywania pracy i pobytu poza miejscem zamieszkania i miał na uwadze konieczność uregulowania kwestii świadczeń
z tego tytułu „w związku ze specyfiką zawodu” kierowcy (druk sejmowy nr 2401/VI kadencja). Słusznie zatem wskazał, że stosowne
przepisy w tej sprawie powinny być zawarte w ustawie o czasie pracy kierowców, jako że świadczenia z tytułu podróży wiążą
się z czasem pracy kierowców. Powstaje jednak wątpliwość, czy sposób, w jaki uregulował kwestię należności na pokrycie kosztów
podróży służbowej kierowców, rzeczywiście odpowiada specyfice tego zawodu, czy też regulacja zawarta w art. 21a ucpk stanowi
w istocie pozornie odmienne unormowanie.
Racjonalny ustawodawca, decydując się na odrębne od przepisów ogólnych kodeksu pracy uregulowanie definicji podróży służbowej
w odniesieniu do określonej kategorii pracowników, powinien kierować się uzasadnioną potrzebą przyjęcia odmiennych rozwiązań
prawnych wobec tej grupy, inaczej bowiem naraża się na zarzut niekonstytucyjnego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów
prawa. Jeśli ze względu na charakter wykonywanej pracy uznaje, że istnieje potrzeba odrębnej, szczególnej względem kodeksu
pracy regulacji w odniesieniu do konkretnej kategorii pracowników, to ustanowienie tych przepisów powinno mieć charakter adekwatny
do specyfiki wykonywanej przez nich pracy. Celem ustanowienia norm o charakterze lex specialis jest bowiem konieczność odmiennego od zasad ogólnych, bardziej odpowiedniego dla danego obszaru stosunków społecznych uregulowania
prawnego wynikającego ze specyfiki tych stosunków. Ustanawianie przepisów o charakterze lex specialis samo w sobie musi uwzględniać specyfikę regulowanej dziedziny, inaczej bowiem nie ma podstaw do odstąpienia od zasad ogólnych,
a działanie ustawodawcy może zostać uznane za nieracjonalne.
Trudno zauważyć, by ustanowieniu autonomicznej definicji podróży służbowej w art. 2 pkt 7 ucpk towarzyszyła pogłębiona analiza
potrzeby precyzyjnego wyróżnienia, które obowiązki służbowe kierowców – z uwagi na specyfikę wykonywanej przez nich pracy
należy uznać za podróż służbową i uregulować odmiennie od pozostałych kategorii pracowników.
Należy zgodzić się z argumentami wysuwanymi w orzecznictwie SN, że podróż służbowa nie może polegać na wykonywaniu uzgodnionej
przez strony pracy, która ze swej istoty polega na stałym przemieszczaniu się po określonym obszarze. Pracownik realizuje
wówczas zobowiązanie niewykraczające poza warunki umówione przez strony, jakie przyjął na siebie, nawiązując stosunek pracy.
Inaczej należy postrzegać podróż służbową, która stanowi środek do wykonania określonego zadania służbowego poza siedzibą
pracodawcy, i sama w sobie nie jest jeszcze istotą tego zadania (o takiej podróży mowa w art. 775 § 1 kp), a inaczej sytuację, w której istotą wykonywanej pracy jest stałe przebywanie w podróży. W odniesieniu do kierowców
wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym należy stwierdzić, że ich zadaniem służbowym jest wykonywanie przewozu
osób lub rzeczy, przebywanie w podróży jest zatem treścią obowiązku służbowego, a nie środkiem do jego wykonania.
Ustawodawca, przyjmując autonomiczną definicję podróży służbowej w ustawie o czasie pracy kierowców, nie dokonał systemowego
wyodrębnienia podróży służbowej kierowców, stanowiącej w istocie rodzaj wykonywanej przez nich pracy, od odbywanej doraźnie
podróży służbowej pozostałych pracowników (o jakiej mowa w kodeksie pracy). We wniosku nie został zakwestionowany art. 2 pkt
7 ucpk, powyższe ustalenia co do ratio legis nowelizacji ucpk z 2010 r. mają jednak znaczenie dla oceny art. 21a ucpk. Ustawodawca, uchwalając nową definicję podróży służbowej
w ustawie o czasie pracy kierowców, zadecydował w istocie, że każde wykonanie przewozu drogowego przez kierowcę ma charakter
podróży służbowej. Konsekwencją zaś wykonywania pracy w podróży służbowej przez kierowcę jest obowiązek pokrycia przez jego
pracodawcę kosztów związanych z tą podróżą. W ten sposób ustawodawca dokonał istotnej ingerencji w treść stosunku pracy, którego
ukształtowanie, co do zasady, pozostawia się uzgodnieniom stron.
W art. 775 kp mechanizm przyznawania należności z tytułu podróży służbowej został ukształtowany systemowo. Regulacje dotyczące należności
na pokrycie kosztów podróży służbowej (art. 775 § 2-5 kp) zostały unormowane w sposób adekwatny do definicji tej podróży zawartej w § 1 tego artykułu. Minister właściwy
ds. pracy, wydając rozporządzenia na podstawie art. 775 § 2 kp, miał na uwadze nie tylko ograniczony krąg pracowników, jakich miały one dotyczyć, ale również to, że dotyczyły one
incydentalnych podróży służbowych (tj. takich, które nie stanowią istoty wykonywanej pracy), a w konsekwencji – incydentalnie
realizowanych przez pracowników uprawnień do świadczeń z tego tytułu (oraz związanych z nimi obowiązków pracodawców).
Warunki i specyfika podróży służbowych pracowników sfery budżetowej, co zgodnie podkreślają wszyscy uczestnicy niniejszego
postępowania – co do zasady niewielka liczba podróży, odbywanie ich zazwyczaj w aglomeracjach miejskich pozwalających na zapewnienie
odpowiednich warunków hotelowych – są nieporównywalne z warunkami i specyfiką przebywania w podróży kierowcy w transporcie,
zwłaszcza międzynarodowym (w której nierzadko pojawiają się trudności z zapewnieniem pracownikowi warunków hotelowych).
Tymczasem ustawodawca wprowadził szerszą definicję podróży służbowej w stosunku do kierowców niż wynikająca z art. 775 § 1 kp. Ponadto, w odniesieniu do tak szerokiej definicji, zdecydował się na zastosowanie wobec kierowców i ich pracodawców
regulacji dotyczącej incydentalnych podróży służbowych pracowników sektora administracji.
W ocenie Trybunału, uregulowanie należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem przez kierowców pracy w permanentnej
podróży wymaga stworzenia odrębnych przepisów dla tej grupy pracowników, uwzględniających w sposób rzeczywisty specyfikę ich
pracy. Dotychczasowe rozwiązania szczególne, które w intencjach projektodawcy nowelizacji ucpk z 2010 r. miały tę specyfikę
uwzględniać, należy uznać za pozorne. Sposób ukształtowania należności dla kierowców wynika bowiem w dalszym ciągu z ogólnych
przepisów kodeksowych. Potraktowanie w sposób identyczny w tym zakresie podmiotów nierównych – tj. pracowników sektora administracji
i kierowców w transporcie (w szczególności międzynarodowym), a z drugiej strony także ich pracodawców – należy uznać za wadliwe
z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości oraz poszanowania negocjacyjnego systemu określenia poziomu wynagrodzeń i diet.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przesądzenie przez ustawodawcę, że art. 775 § 3-5 kp i wydane na podstawie art. 775 § 2 kp przepisy wykonawcze mają mieć zastosowanie do każdego wykonanego przez kierowcę przewozu w transporcie, jest sprzeczne
z ratio legis tych przepisów i świadczy o nieadekwatności przyjętego środka w stosunku do regulowanej dziedziny.
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że słuszne jest stanowisko wnioskodawcy, jak i pozostałych uczestników postępowania,
iż ustawodawca, odsyłając w art. 21a ucpk do zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie pracy – tj. art. 775 § 3-5 kp a następnie do zakwestionowanych przepisów rozporządzeń – nie uwzględnił specyfiki wykonywania zawodu kierowcy w transporcie
międzynarodowym.
Brak regulacji adekwatnych do wykonywanej przez kierowców pracy i odesłanie w zakresie ustalania warunków i wysokości należności
przysługujących z tytułu podróży służbowej kierowców do przepisów dotyczących pracowników sfery budżetowej ujawnił się szczególnie
przy wykładni pojęcia „bezpłatny nocleg” zawartego w kwestionowanych rozporządzeniach. Pojęcie to, choć nieostre, jest wystarczająco
czytelne w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w jednostkach sfery budżetowej przebywających w podróży służbowej, a jego
wykładnia w stosunku do tego kręgu adresatów jest jednolita. W odniesieniu jednak do kierowców zatrudnionych w transporcie
międzynarodowym, wywołało radykalne rozbieżności i niepewność co do sposobu jego stosowania.
Jak wskazano w uchwale SN z 7 października 2014 r. (I PZP 3/14), gdyby po uchwale SN z 2008 r. nie doszło do ustanowienia
autonomicznej definicji podróży służbowej dla kierowców, ale utrzymany został dotychczasowy stan „wynikający z głęboko uzasadnionego
przekonania, że kierowcy transportu międzynarodowego nie odbywają co do zasady podróży służbowych (…) zagadnienie prawne dotyczące
rozumienia zwrotu „bezpłatny nocleg” użytego w § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r., prawdopodobnie by nie powstało, ponieważ
do kierowców transportu międzynarodowego przebywających stale w podróży nie miałyby zastosowania przepisy o podróżach służbowych.
Wówczas strony stosunku pracy mogłyby swobodnie ustalać zasady zwrotu kosztów noclegu kierowców podczas takich podróży”.
SN trafnie stwierdził w swojej uchwale, że zagadnienie rozliczania kosztów noclegu kierowców transportu międzynarodowego „rzeczywiście
wiąże się z poważnymi wątpliwościami, mającymi swoje źródło w niejednoznacznej i zmieniającej się regulacji prawnej oraz w przyjęciu
przez ustawodawcę, że kierowcy transportu samochodowego odbywają podróże służbowe i odesłaniu w tym zakresie do ogólnych przepisów
o podróżach służbowych”. Wykładnia obowiązujących przepisów, zdaniem SN, nie eliminuje ostatecznie tych wątpliwości, wymagana
jest w tym zakresie interwencja ustawodawcy.
9.5. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wskazywał, że zaufanie obywateli do prawa stanowionego przez ustawodawcę
jest wartością konstytucyjnie chronioną i stanowi jedną z podstaw demokratycznego państwa prawnego. Od racjonalnego ustawodawcy
podmioty prawa oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych na nie obowiązków
i przyznawanych im praw. Przepisy stanowione przez ustawodawcę powinny być precyzyjne i jasne, co znajduje swój wyraz w konkretności
nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie (wyrok TK z 21
marca 2001 r. w sprawie K 24/00).
Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego
prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych (zob. wyr. TK z: 7 lutego 2001 r. w sprawie
K 27/00 oraz 24 lutego 2010 r. w sprawie K 6/09). Bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami,
których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego. Trybunał podkreślał jednak, że jednostka ma prawo oczekiwać,
że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca nie może bowiem w sposób dowolny
kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instrument do osiągania stale to innych celów, które sobie dowolnie
wyznacza (zob. wyrok z 14 czerwca 2000 r. w sprawie P 3/00).
Badając zgodność aktów normatywnych z zasadą zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa, należy ustalić,
na ile oczekiwania jednostki, że nie narazi się na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji
i działań, są usprawiedliwione. W niniejszej sprawie dla ustalenia powyższej kwestii istotne jest wskazanie regulacji unijnych
dotyczących czasu pracy kierowców.
9.5.1. Obecna ustawa o czasie pracy kierowców została uchwalona w miejsce ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców
(Dz.U.123.1354, ze zm.) w związku koniecznością dostosowania polskiego prawa do wymogów prawa Unii Europejskiej wraz z uzyskaniem
przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii. Została ona uchwalona w związku z koniecznością wdrożenia dyrektywy 2002/15/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie
w zakresie transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 80 z 23.03.2002, s. 35; dalej: dyrektywa 2002/15/WE) i równoczesnego wyłączenia
z przepisów ustawy postanowień wynikających z rozporządzenia nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych
przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 370 z 31.12.1985, s. 1), które 1 maja 2004 r.
Celem dyrektywy 2002/15/WE było ustanowienie minimalnych wymagań w odniesieniu do organizacji czasu pracy w celu poprawy ochrony
zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego oraz poprawa bezpieczeństwa
drogowego i dostosowanie warunków konkurencji.
11 kwietnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie
harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady
(EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006,
s. 1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006). Celem rozporządzenia nr 561/2006 i jednocześnie pozytywnym skutkiem przestrzegania
przepisów tego rozporządzenia miała być poprawa warunków socjalnych kierowców oraz zwiększenie bezpieczeństwa wykonywanych
przewozów drogowych, tak aby eliminować przyczyny ich niewyspania, zmęczenia i przepracowania, a w konsekwencji liczbę wypadków,
które w trans-porcie drogowym są często tragiczne w skutkach.
Rozporządzenie to pełni zasadniczą rolę w zapewnieniu stosowania przez kierowców w całej Unii Europejskiej jednolitych reguł
określających maksymalny dzienny, tygodniowy i przypadający w okresie każdych dwóch kolejnych tygodni czas prowadzenia pojazdu,
a jednocześnie zobowiązujących kierowcę do korzystania z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. Celem rozporządzenia
nr 561/2006 jest także ustanowienie jednolitych uwarunkowań dotyczących konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu
lądowego, w szczególności odnośnie do transportu drogowego (wprowadzenie jednakowych reguł dotyczących maksymalnych okresów
prowadzenia i obowiązkowych przerw skutkuje bowiem również utrzymywaniem konkurencyjnych warunków wykonywania transportu drogowego),
oraz polepszenie metod monitorowania i egzekwowania przepisów oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym.
W polskim porządku prawnym obowiązuje także Umowa europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy
drogowe (AETR) sporządzona w Genewie 1 lipca 1970 r., a ratyfikowana przez Polskę 30 sierpnia 1999 r. (Dz.U.94.1087; dalej:
umowa AETR). Zgodnie z art. 3 ucpk przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień zawartych w rozporządzeniu nr 561/2006 i umowie
AETR. Jeżeli zatem kierowca wykonuje przewóz drogowy podlegający przepisom rozporządzenia nr 561/2006 lub umowy AETR, to w pierwszej
kolejności stosuje się do niego normy zawarte w wymienionych aktach.
9.5.2. Pracodawcy w transporcie międzynarodowym, kierując się bezpośrednio obowiązującym art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006,
który stanowi, że jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku
poza bazą można wykorzystywać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje
się na postoju, ponosili nakłady finansowe, dostosowując samochody ciężarowe, tak aby zapewniały „odpowiednie miejsce do spania
dla każdego kierowcy” lub kupując samochody fabrycznie dostosowane do takiego odpoczynku. Uznawali przy tym, że jest to zapewnienie
przez nich bezpłatnego noclegu, o którym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. i § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r.,
które zwalnia ich z ponoszenia kosztów noclegu oraz ryczałtów za nocleg w przypadku braku rachunku hotelowego.
Biorąc pod uwagę, to, że celem rozporządzenia nr 561/2006 jest poprawa warunków socjalnych kierowców oraz zwiększenie bezpieczeństwa
wykonywanych przewozów drogowych, tak by eliminować przyczyny ich niewyspania, zmęczenia i przepracowania, a także z uwagi
na fakt, iż w akcie tym przewidziana jest wprost możliwość odbioru dziennych okresów odpoczynku i skróconych tygodniowych
okresów odpoczynku w pojeździe (o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy, pojazd znajduje się na
postoju a kierowca się na to godzi), Trybunał Konstytucyjny uznał, że oczekiwania pracodawców, iż zapewnienie kierowcy odpowiedniego
miejsca do spania w kabinie samochodowej zwalnia ich z obowiązku ponoszenia kosztów noclegu były usprawiedliwione. Dodatkowo
utwierdzał ich w tej interpretacji art. 14 ust. 1 ucpk, dopuszczający wykorzystanie dobowego odpoczynku w pojeździe, jeśli
znajduje się on na postoju i jest wyposażony w miejsce do spania.
Mając na uwadze wskazane wyżej regulacje, Trybunał uznał, że konstrukcja normatywna przyjęta w przepisach zakwestionowanych
w pkt 1 i 2 petitum wniosku, doprowadziła do nieprzewidywalności skutków prawnych działań podjętych na podstawie tych przepisów przez pracodawców
branży transportowej. Trybunał uznał, że ustawodawca, pozostawił nadmierną swobodę organom stosującym prawo przy ustalaniu
zakresu normowania uprawnień kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym i związanych z nimi obowiązków pracodawców.
Jak już wskazano, przejawem realizacji zasady określoności przepisów prawa jest formułowanie przepisów w sposób logiczny i precyzyjny
oraz poprawny pod względem językowym, tak aby intencja ustawodawcy co do kręgu podmiotów i okoliczności zastosowania danej
normy prawnej nie budziła u jej adresatów wątpliwości. Wymogi te zostały naruszone przy ustanawianiu zakwestionowanych przepisów.
Stały się one bowiem nie tylko niezrozumiałe dla ich adresatów, ale także wywoływały rażąco odmienne interpretacje najwyższych
organów sądowych. Sam fakt stworzenia nazbyt szerokich ram dla organów stosujących prawo, które muszą zastępować ustawodawcę
w zakresie dookreślania zagadnień uregulowanych w sposób nieprecyzyjny, świadczy o naruszeniu zasady określoności prawa.
9.6. Podsumowując, Trybunał uznał, że wadliwa legislacyjnie konstrukcja zakwestionowanych przepisów, opierająca się na odesłaniu
kaskadowym, spowodowała niejasność i nieprecyzyjność wywodzonych z nich treści normatywnych. Ponadto doprowadziła do nieadekwatności
norm uregulowanych w tych przepisach do materii, w jakiej znajdują zastosowanie oraz nadmiernej swobody organów stosujących
prawo przy ustalaniu ich zakresu normowania. Wielokrotne odesłanie w obrębie kilku aktów prawnych utrudniło w znacznym stopniu
skonstruowanie na jego podstawie jednoznacznej normy prawnej oraz wywołało stan nieprzewidywalności skutków prawnych działań
podjętych przez adresatów na podstawie kwestionowanych przepisów.
Trybunał uznał, że poziom wątpliwości interpretacyjnych w wypadku badanych przepisów ma charakter kwalifikowany, zaś trudności
w ich usunięciu, szczególnie z punktu widzenia adresatów danej regulacji, okazują się rażąco nadmierne, czego nie można usprawiedliwić
złożonością normowanej materii. Trybunał uznał także, iż skutki tych rozbieżności mają istotne znaczenie dla prawnie chronionych
interesów adresatów, wystąpiły w istotnym nasileniu (znaczny wzrost kosztów pracy niedający się przewidzieć przed wydaniem
przez SN uchwały z 2014 r. poprzez obciążenie pracodawców branży transportowej roszczeniami kierowców obejmującymi kilka lat
wstecz, sięgającymi ok. 50 tys. złotych na osobę) oraz wynikają z niepewności co do sposobu interpretowania kwestionowanych
przepisów przez sądy.
Trybunał uznał zatem, że art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. narusza zasadę poprawnej legislacji, będącą komponentem
zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przezeń prawa, wywiedzionej z art. 2 Konstytucji.
9.7. W związku z tym, że powyższe zastrzeżenia dotyczą analogicznych rozwiązań wynikających z art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 9 rozporządzenia z 2002 r. – również w tym układzie normatywnym Trybunał orzekł w ten sam sposób.
10. Nie sposób w tym miejscu nie zaznaczyć, że ustawodawca od dawna zdawał sobie sprawę z istniejących w praktyce kontrowersji
dotyczących przyznawania kierowcom należności z tytułu przebywania w permanentnej podróży. Świadczy o tym przytoczone uzasadnienie
projektu nowelizacji kp z 2002 r. nadającej art. 775 kp aktualne brzmienie. Kwestia ta od kilkunastu lat wywoływała liczne spory sądowe. Nie jest zatem zrozumiałe dlaczego ustawodawca
przez tak długi czas nie podjął odpowiednich działań legislacyjnych mających na celu usunięcie powstałych wątpliwości, przerzucając
ciężar ich rozstrzygania na pracodawców i zatrudnionych przez nich kierowców, a także na organy sądowe. Za takie działanie
nie można bowiem uznać nowelizacji ucpk z 2010 r., która pogłębiła jedynie występujące w tym zakresie problemy. Trybunał przypomina,
że „dopuszczenie do sytuacji, w której sposób sformułowania przepisów prawnych powoduje konieczność podjęcia niezwykle skomplikowanej
i żmudnej analizy interpretacyjnej, jest przejawem lekceważenia przez władzę ustawodawczą demokratycznego państwa prawnego
jej elementarnych powinności” (P 33/09).
Ustawodawca, decydując się na odrębne od ogólnych zasad kodeksowych uregulowanie kwestii pokrycia kosztów, które kierowca
wykonujący przewozy w transporcie ponosi z tytułu wykonywania swych obowiązków służbowych (noclegi, posiłki i inne niezbędne
wydatki), powinien uwzględnić z jednej strony słuszne potrzeby pracownika, ale także prawnie chronione interesy pracodawców
branży transportowej. Powinien zatem mieć na uwadze specyfikę tego rodzaju pracy oraz warunki, w jakich jest ona wykonywana,
w szczególności pod kątem bezpieczeństwa pracy, ochrony zdrowia kierowców a także bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Trybunał w wyroku w sprawie K 36/03 podkreślił, że „[p]rawodawca konstytucyjny pozostawia dość szeroką swobodę co do ukształtowania
zakresu i znaczenia układów zbiorowych jako formy normowania stosunków pracy, nie podlega wszakże dyskusji, że regulacje ustawowe
nie mogą naruszać samej istoty prawa do zawierania układów zbiorowych”. Prawo do zawierania układów zbiorowych, regulujących
określone sprawy z zakresu prawa pracy, nie pozostaje w sprzeczności z ogólnym prawem pracodawcy do kierowania pracą swoich
pracowników w ramach wyznaczonych przez obowiązujące ustawodawstwo i układy zbiorowe. Trybunał wskazał, że do istoty prawa
pracy należy świadczenie pracy pod kierownictwem pracodawcy. „Prawo do zawierania układów zbiorowych nie wyklucza również
jednostronnego normowania pewnych zagadnień przez pracodawcę (…). Do takich zagadnień zaliczają się m.in. ustalenia pracodawcy
w odniesieniu do diet za podróże służbowe”. Regulując obowiązki pracodawców z zakresu prawa pracy, które wyznaczają następnie
minimalny standard ochrony prawnej pracowników, ustawodawca powinien zachować ostrożność i wziąć pod uwagę to, jakie mogą
one wywołać skutki – społeczne, gospodarcze, finansowe, organizacyjne oraz prawne. Ze względu na to, że nadmiernie wysokie
koszty pracy mogą zaważyć na opłacalności prowadzonej działalności gospodarczej w danej branży, a tym samym wpłynąć na redukcję
miejsc pracy, każda decyzja prawodawcy powinna być wyważona, wprowadzana w zakresie koniecznym oraz z uwzględnieniem interesów
obu stron dialogu. Wydaje się, że przyjętym w ustawie o czasie pracy kierowców rozwiązaniom – w analizowanym zakresie – taka
pogłębiona analiza nie towarzyszyła.
Trybunał Konstytucyjny nie przesądza (gdyż nie jest to w jego kompetencji), czy odpoczynek w kabinie samochodowej jest adekwatnym,
czy też nieadekwatnym sposobem regenerowania sił przez kierowców. Ta kwestia wymaga odpowiednich analiz z zakresu bezpieczeństwa
i higieny pracy w zawodzie kierowcy i podjęcia opartej na nich interwencji ustawodawcy.
Jeśli ustawodawca z uwagi na istotny cel (bezpieczeństwo ruchu drogowego), po rzetelnej ocenie potrzeby wprowadzenia nowych
regulacji, uzna za konieczne wprowadzenie korzystniejszego unormowania warunków noclegu niż zawarte w rozporządzeniu nr 561/2006,
powinien tego dokonać w sposób jasny i precyzyjny. Odesłanie zawarte w art. 21a ucpk do ogólnych przepisów kodeksu pracy,
a przez nie do przepisów wykonawczych dotyczących pracowników administracji państwowej i samorządowej nie spełnia tego wymogu.
Nie wyraża w sposób jednoznaczny intencji ustawodawcy do korzystniejszego unormowania warunków noclegu niż w rozporządzeniu
nr 561/2006, tj. ustanowienia zakazu odbywania przez kierowcę noclegu w kabinie samochodowej wyposażonej w odpowiednie miejsce
do spania.
W motywach 11 i 12 preambuły dyrektywy 2002/15/WE, którą wdraża ustawa o czasie pracy kierowców, wskazano na przeprowadzone
badania dotyczące wpływu nieodpowiedniego odpoczynku na stan zdrowia pracowników, na ich bezpieczeństwo oraz ogólnie bezpieczeństwo
drogowe. W konsekwencji uznano, że zachodzi potrzeba ograniczenia długości okresów pracy w porze nocnej i określenia, że zawodowi
kierowcy pracujący w porze nocnej powinni otrzymać właściwą rekompensatę za swoje czynności. Aczkolwiek dyrektywa nie odnosi
się wprost do kwestii umożliwienia kierowcy noclegu w kabinie samochodowej, to ogólne cele bezpieczeństwa pracowników i ruchu
drogowego wskazują na konieczność zagwarantowania odpoczynku odpowiedniego do wykonywanej pracy.
Należy w tym miejscu wskazać, że przy obecnym brzmieniu zakwestionowanych przepisów i dominującym w orzecznictwie SN ich rozumieniu
(zgodnie z którym zapewnienie kierowcy miejsca do spania w przystosowanej do tego kabinie samochodowej nie stanowi zagwarantowania
mu bezpłatnego noclegu), poza kontrolą pracodawcy, odpowiedzialnego przecież za właściwą organizację czasu pracy i warunków
pracy swoich pracowników, pozostaje to, gdzie faktycznie kierowca spędza nocleg. Pracodawca nie ma bowiem możliwości skontrolowania
swego pracownika w tym zakresie. Nawet jeśli pracodawca preferowałby odpoczynek pracowników w hotelu, ostatecznie o formie
noclegu zadecyduje sam kierowca, który może chcieć zaoszczędzić środki przyznane przez ustawodawcę w formie ryczałtu. Pracodawca
zaś, zgodnie z dominującym orzecznictwem SN, jeśli nie zapewnił bezpłatnego noclegu poza kabiną samochodu, musi mu je wypłacić
bez względu na to, czy kierowca rzeczywiście spał poza samochodem, czy też w kabinie.
Należy się zastanowić, czy sytuacja, w której – w okolicznościach uzależnionych od pracownika – ryczałty określone w § 9 ust. 2
rozporządzenia z 2002 r. i § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. stają się w praktyce stałym nieopodatkowanym dodatkiem do wyna-grodzenia
ustalonego w umowie między stronami, sprzyja realizacji podstawowych celów ustawy o czasie pracy kierowców oraz rozporządzenia
nr 561/2006, tj. bezpieczeństwa kierowców oraz innych osób znajdujących się w ruchu drogowym. Jeśli bowiem przyjąć tezę wyrażoną
w przywoływanej uchwale SN z 2014 r. i niektórych wyrokach SN, że odpoczynek w kabinie samochodowej nie zapewnia należytej
regeneracji sił kierowcy pracującego w transporcie międzynarodowym, to pozostawienie przez ustawodawcę kierowcom możliwości
spędzania noclegu w nieadekwatnym do tego odpoczynku miejscu stanowiłoby zagrożenie dla głównego celu ustawy, tj. bezpieczeństwa.
Obecnie obowiązujące przepisy, które na mocy art. 21a ucpk znajdują zastosowanie do kierowców zatrudnionych w transporcie,
sprzyjają tego rodzaju wyborom w zakresie, w jakim stanowią podstawę prawną do przyznania ryczałtu niezależnie od miejsca,
w jakim kierowca nocował.
System wynagradzania pracowników kierowców, w tym przyznawania diet czy dodatków, powinien być tak skonstruowany, by nie stanowił
zachęty do naruszania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z drugiej strony nie może także sprzyjać fikcji, w której „kierowca
– pracownik otrzymuje wynagrodzenie za pracę niestanowiące rzeczywistego ekwiwalentu za świadczoną pracę, zaś ów ekwiwalent
stanowią (zaoszczędzane) świadczenia z tytułu podróży służbowej (diety, zwrot kosztów noclegu)”, na co wskazywał SN w swojej
uchwale z 2014 r.
Ustawodawca powinien dokonać szczegółowej oceny warunków pracy kierowców w transporcie międzynarodowym i związanych z nimi
niebezpieczeństw i adekwatnie do tej oceny uregulować obowiązki pracodawcy i pracowników. Tak istotna kwestia jak to, czy
bezpłatny nocleg w kabinie samochodowej spełnia standardy odpowiedniego do wykony-wanej pracy odpoczynku z punktu widzenia
bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ochrony zdrowia kierowców, nie może pozostawać uregulowana w obecnym kształcie, tj. poprzez
zastosowanie do kierowców przepisów dotyczących pracowników administracji państwowej. Kontrowersje, jakie ujawniły się w ciągu
ostatnich lat w orzecznictwie SN, są dowodem nieadekwatności przyjętych przez ustawodawcę środków do realizacji zamierzonych
przez niego celów i potwierdzają konieczność uregulowania tych kwestii w sposób całościowy, systemowy i adekwatny do specyfiki
zawodowej kierowców wykonujących przewozy drogowe.
11. Trybunał przyjął, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że orzekając o niezgodności regulacji zakwestionowanej w pkt 1 i 2
petitum wniosku chociażby tylko z jednym ze wskazanych wzorców kontroli, może umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności tej
regulacji z pozostałymi wzorcami kontroli ze względu na zbędność orzekania. Podstawą umorzenia postępowania w tym zakresie
jest art. 40 ust. 1 pkt 1 uTK z 2016 r.
12. Trybunał podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego odnośnie do umorzenia postępowania w zakresie konstytucyjności przepisów
poddanych przez wnioskodawcę samodzielnej kontroli, tj. § 16 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia
z 2002 r.
Zarzuty wnioskodawcy w tym zakresie koncentrują się wokół niekonstytucyjności wynikających z nich unormowań w odniesieniu
do pracowników jednej branży, tj. kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym. Stosowanie ogólnych regulacji
(kodeksowych i wynikających z przepisów wykonawczych) do pracowników zatrudnionych na stanowisku kierowcy nakazuje art. 21a
ucpk, one same zaś stanowią „przepisy odniesienia”. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można formułować wobec nich zarzutu
niekonstytucyjności z powodu nieuwzględnienia przez nie specyfiki pracy kierowcy w transporcie międzynarodowym, albowiem uregulowanie
tej kwestii w sposób adekwatny do określonej kategorii pracowników (do specyfiki ich pracy) nie należy do przepisów odniesienia.
O zastosowaniu tych przepisów ogólnych w stosunku do kierowców przesądzają przepisy ustawy, w której zawarty jest przepis
odsyłający, tj. ustawy o czasie pracy kierowców.
Zarzut sformułowany w pkt 7 petitum wniosku wobec art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk Trybunał uznał za bezzasadny. Zarzut ten dotyczy niewłaściwego określenia zakresu przedmiotowego
rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia wynikającego łącznie z art. 775 § 2 i § 5 kp. Opiera się on na założeniu, że elementem delegacji ustawowej określonej w art. 775 § 2 kp jest odesłanie zawarte w § 5 tego artykułu. Takiej tezie przeczy zarówno ratio legis zmian wprowadzonych nowelizacją kp z 2002 r. do art. 775 kp (świadome ograniczenie przez ustawodawcę zakresu przepisów wykonawczych do pracowników sektora budżetowego z uwagi na
zamiar decentralizacji kompetencji w zakresie ustalania należności z tytułu podróży służbowych pracowników zatrudnionych poza
sferą budżetową) oraz charakter art. 775 § 5 kp, który jest przepisem odsyłającym. Ten ostatni przepis, sam w sobie wskazuje jedynie, w jakich okolicznościach i do
jakich stanów faktycznych przepisy wykonawcze wydane na podstawie § 2 mają być odpowiednio stosowane.
Trybunał umorzył zatem w tym zakresie postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.