1. Grupa posłów na Sejm VII kadencji, na podstawie wniosku z 26 lipca 2012 r., zakwestionowała ustawę z dnia 11 maja 2012
r. o ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. U. poz.
748; dalej: ustawa o ratyfikacji decyzji).
Zdaniem wnioskodawcy, po pierwsze, ustawa o ratyfikacji decyzji jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze
Konstytucji w zakresie trybu, w jakim została uchwalona, ze względu na:
– stworzenie prawno-traktatowych podstaw do przekazania organizacji międzynarodowej – Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności
– kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, a to w kwestii zarządzania warunkami uczestnictwa Polski w
unii walutowej, przyznanie organom tegoż Europejskiego Mechanizmu Stabilności kompetencji władczych do decydowania o warunkach
uczestnictwa Polski w unii walutowej, rozszerzenia, w stosunku do Polski, jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
oraz Trybunału Obrachunkowego;
– stworzenie prawnych podstaw do ograniczenia uprawnień Sejmu do prowadzenia polityki budżetowej oraz uprawnienia Rady Ministrów
do prowadzenia polityki gospodarczej, przez przyznanie Komisji Europejskiej uprawnienia do określania zasad mechanizmu korygującego
gospodarkę finansową państwa, co, poza przyjęciem niewłaściwego trybu wyrażenia zgody na ratyfikację, powoduje dodatkowo naruszenie
art. 219 i art. 146 Konstytucji.
Po drugie, ustawa o ratyfikacji decyzji jest niezgodna z art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr
90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE) ze względu na to, że decyzja nr 2011/199/UE została wydana bez podstawy prawnej i w konsekwencji
ratyfikacja przedmiotowej decyzji prowadzi nie tylko do jej zatwierdzenia w sposób sprzeczny z art. 90 Konstytucji, ale również
powoduje, że do porządku prawnego wejdą przepisy, które zostały wprowadzone do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(Dz. U z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: TFUE) w sposób nielegalny i z tego względu nie mogą stanowić źródła prawa
powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co dodatkowo narusza art. 88 Konstytucji.
Wnioskodawca wniósł ponadto w końcowej części wniosku „o dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny wykładni dotyczącej formy
związywania się przez Rzeczpospolitą Polską decyzjami organu ponadnarodowego jakim jest Rada Europejska oraz wykładni dotyczącej
procedury obowiązującej organy władzy państwowej w Polsce do przyjmowania i negocjowania takich decyzji”.
1.1. Wnioskodawca wskazał, że właściwym trybem ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w
sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich,
których walutą jest euro (Dz. Urz. UE L 91 z 6.04. 2011, s. 1; dalej: decyzja Rady) jest tryb określony w art. 90 Konstytucji.
Ustawa o ratyfikacji decyzji Rady, uchwalona w trybie określonym w art. 89 Konstytucji, nie spełnia wymogu zgodności z polskim
porządkiem konstytucyjnym i jego duchem. Zmiana TFUE, dokonana tą decyzją, odczytywana łącznie z normami wprowadzonymi przez
Traktat o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności (dalej też: TEMS) oraz rozpatrywana w kontekście Traktatu o stabilności,
koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (dalej też: pakt fiskalny), powoduje, że doszło do przekazania kompetencji
władczych na poziom ponadnarodowy – do Komisji i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE).
Wnioskodawca podniósł, że wybór trybu właściwego dla wyrażenia zgody na ratyfikację polega przede wszystkim na ustaleniu i
rozstrzygnięciu, czy w konkretnym wypadku mamy do czynienia z przekazaniem kompetencji w zakresie wykonywania władzy państwowej
organowi międzynarodowemu lub organizacji międzynarodowej. Pojęcie kompetencji należy przy tym rozumieć jako uprawnienia władzy
najwyższej do stanowienia prawa i wydawania nakazów zabezpieczonych przymusem.
W ocenie wnioskodawcy, chodzi zatem o formalną istotę władzy, tj. wolę i jej realizację. Przekazanie kompetencji organom Unii
Europejskiej (dalej też: UE) oznacza pojawienie się woli innych podmiotów w konkretnych obszarach tradycyjnych decyzji państwowych
i wycofania się z nich państwa. Wynikające z traktatów możliwości przekazania uprawnień władczych polegają na umożliwieniu
władzy ponadnarodowej egzekwowania jej woli w kwestii zadań państwowych. W efekcie na terytorium państwa zamiast władzy państwowej
następuje działanie innego władztwa. Władztwo ponadnarodowe jest przy tym całkowicie autonomiczne w stosunku do władzy państwowej.
Zdaniem wnioskodawcy, praktyka Unii Europejskiej pokazuje wyraźnie, że w sytuacji, w której kompetencje traktatowe okazują
się niewystarczające dla osiągnięcia założonych celów, te ostatnie mają priorytet. UE korzysta wtedy z tzw. kompetencji domyślnych
definiowanych przez te cele.
1.1.1. W ocenie wnioskodawcy, decyzja Rady powinna być interpretowana nie tylko na podstawie brzmienia art. 136 ust. 3 TFUE,
ale łącznie z postanowieniami podpisanego przez obecne państwa członkowskie unii walutowej TEMS, a także w kontekście podpisanego
również przez Polskę paktu fiskalnego, który jest częściowo powiązany z TEMS. TEMS stanowi, w przekonaniu wnioskodawcy, niezbędny
element analizy zgodności przyjętej ustawy ratyfikacyjnej z Konstytucją, ponieważ przewiduje w motywie 7 preambuły automatyczne
członkostwo w Europejskim Mechanizmie Stabilności (dalej także: EMS) każdego państwa dołączającego do strefy euro, bez możliwości
renegocjacji TEMS, a zatem ustala już obecnie warunki polskiego wejścia do unii walutowej, które z kolei przewidziane jest
wprost w traktacie akcesyjnym Polski i objęte jedynie czasową derogacją.
Zdaniem wnioskodawcy, można zatem wnosić, że z TEMS, dla którego podstawą jest zmieniony art. 136 TFUE, wynika objęte jedynie
czasowym wyłączeniem, prawne zobowiązanie Polski do uczestniczenia w nowej organizacji międzynarodowej o nazwie Europejski
Mechanizm Stabilności. Do tego członkostwa Polska zobowiązuje się automatycznie na podstawie zmiany TFUE. Nie można być członkiem
unii walutowej – do czego zobowiązuje Polskę traktat akcesyjny – nie będąc jednocześnie członkiem EMS. EMS ma własne organy
decyzyjne, procedury głosowania większościowego oraz poddaje państwa członkowskie, w zakresie związania TEMS, dodatkowej jurysdykcji
TSUE i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Tym samym dochodzi do szczególnej sytuacji, w ramach której następuje związanie
się de facto nową umową międzynarodową (przez przyjęcie zmiany art. 136 TFUE), z jednoczesnym czasowym odroczeniem wejścia w życie tego
związania. Nie zmienia to nie tylko natury związania, które ma charakter obowiązkowy, lecz dodatkowo pogarsza stan wyjściowy
decyzji o ratyfikacji, gdyż jako państwo czasowo wyłączone ze strefy euro, Polska nie uczestniczyła w negocjacji TEMS i tym
samym nie miała wpływu na treść zobowiązania, które na siebie przyjmuje.
TEMS przewiduje możliwość dobrowolnego uczestnictwa w działaniach nowej organizacji międzynarodowej także państw członkowskich
UE, niebędących członkami unii walutowej, na zasadach określonych przez Radę Zarządzającą EMS. Tym samym stwarza prawną możliwość
uczestniczenia Polski w nowej organizacji międzynarodowej na warunkach określonych przez podmiot zewnętrzny.
Wnioskodawca wychodzi przy tym z założenia, że – zachowując równoważność prawa – zmiana Traktatu, przyjmowanego w trybie art.
90 Konstytucji, powinna także dokonywać się w identycznym trybie. Gwarantuje to realizację zasady, że treść aktu prawnego
może być zmieniona tylko aktem prawnym tej samej rangi.
1.1.2. Zmianę TFUE należy rozpatrywać – w ocenie wnioskodawcy – także w powiązaniu z paktem fiskalnym, który w swojej treści
odwołuje się wprost do Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Taka konstrukcja oraz uregulowanie w pakcie fiskalnym kwestii,
które należą do TFUE, determinuje, w ocenie wnioskodawcy, wniosek, że pakt uzupełnia w praktyce rozwiązanie przewidziane w
art. 136 ust. 3 TFUE i przyjęte decyzją Rady, wprowadzając szereg zobowiązań. Jednocześnie w zakresie wykonania zobowiązań
wynikających z paktu fiskalnego państwa strony poddały się jurysdykcji TSUE. Przedmiotem jurysdykcji TSUE jest przy tym nie
tylko zwykła interpretacja i stosowanie paktu, ale uzyskuje on kompetencję w zakresie weryfikacji i kontroli wykonywania zobowiązania
do zmiany Konstytucji (art. 8 w związku z art. 3 ust. 2 paktu). Faktycznie zatem TSUE decyduje nie tylko o tym, czy dana norma
została przyjęta, ale również ma istotny wpływ na zakres dokonywanej zmiany. Powoduje to z kolei, że o treści normy rangi
konstytucyjnej decydował będzie organ zewnętrzny, a nie Sejm i Senat.
Z uwagi na powyższe, w ocenie wnioskodawcy, zmiana dokonana decyzją Rady, odczytywana łącznie z normami wprowadzonymi przez
TEMS oraz rozpatrywana w kontekście paktu fiskalnego, powoduje, że „bez żadnych wątpliwości mamy do czynienia z przekazaniem
kompetencji władczych na poziom ponadnarodowy (do Komisji i ETS)”. W konsekwencji ustawa o ratyfikacji decyzji powinna zostać
podjęta w trybie wynikającym z art. 90 Konstytucji, a nie na podstawie art. 89 ust. 1 Konstytucji.
1.2. W ocenie wnioskodawcy, ustawa o ratyfikacji decyzji narusza także art. 48 ust. 6 TUE, gdyż zmiana art. 136 TFUE prowadzi
do zwiększenia kompetencji przyznanych UE w traktatach, przez zgodę na utworzenie nowej organizacji międzynarodowej, poszerzenie
jurysdykcji TSUE i Trybunału Obrachunkowego oraz istotną zmianę sposobu decydowania (tzw. odwróconą większością). Procedura
uproszczona została zastosowana bez podstawy prawnej (z przekroczeniem kompetencji Rady Europejskiej w zakresie wydania obowiązujących
przepisów). Art. 48 ust. 6 TUE wprost statuuje zasadę, zgodnie z którą decyzja nie może być podjęta przez Radę, jeżeli zwiększa
(nawet jeśli nie jest to jej celem) kompetencje UE przyznane w traktatach. Ustawa o ratyfikacji decyzji prowadzi zatem do
naruszenia TUE. Wspólnoty i Unia Europejska funkcjonują, zgodnie z traktatami konstytuującymi te organizacje, na zasadzie
i w obrębie kompetencji powierzonych przez państwa członkowskie. Sprawia to, że Wspólnoty i ich instytucje mogą działać tylko
w zakresie przewidzianym przez unormowania traktatowe. Państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy
wspólnotowe (unijne) wydając określone przepisy prawa działały w ramach kompetencji przekazanych i wykonywały je zgodnie z
zasadami pomocniczości (subsydiarności) i proporcjonalności.
2. W imieniu Sejmu stanowisko zajął Marszałek Sejmu w piśmie z 11 lutego 2013 r., wnosząc o stwierdzenie, że ustawa o ratyfikacji
decyzji nie jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze in fine Konstytucji oraz art. 48 ust. 6 TUE.
Ponadto, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art.
39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w zakresie dotyczącym badania zgodności ustawy o ratyfikacji decyzji
z art. 88, art. 146 oraz art. 219 Konstytucji.
2.1. Na wstępie Marszałek Sejmu przedstawił kontekst normatywny, w jakim nastąpiło przyjęcie zaskarżonej ustawy. Szeroko omówił
genezę i treść decyzji Rady oraz TEMS.
Podsumowując relację pomiędzy art. 136 ust. 3 TFUE i TEMS, Marszałek Sejmu nawiązał do rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości
z 27 października 2012 r. w sprawie Pringle przeciwko Irlandii (sygn. C-370/12), stwierdzającego, że prawo państwa członkowskiego
do zawarcia i ratyfikacji TEMS nie jest uzależnione od wejścia w życie decyzji Rady. Również w praktyce państwa w obrocie
prawnomiędzynarodowym opowiedziały się za taką interpretacją. TEMS, zgodnie z jego art. 48, wszedł w życie 27 września 2012
r., a decyzja Rady nie weszła w życie wcześniej. Zdaniem Marszałka Sejmu, zważywszy na autonomiczność bytu prawnego TEMS oraz
nowelizacji TFUE, ocena, czy art. 136 ust. 3 TFUE przenosi kompetencje organów władzy państwowej, nie może opierać się na
kontroli postanowień TEMS.
Marszałek Sejmu stwierdził ponadto, że wynik analizy treści art. 44 TEMS nie uzasadnia obaw wnioskodawcy co do automatyzmu
włączenia Polski do EMS. W motywie nr 7 TEMS sygnatariusze wyrażają przekonanie, że państwa członkowskie, którym zostanie
uchylona derogacja, powinny stać się stroną TEMS z takimi samymi prawami i obowiązkami jak dotychczasowe strony traktatu.
A zatem wyjaśnienie to należy interpretować jako gwarancję niedyskryminacji, a nie nakaz przystąpienia. Z treści TEMS wynika,
że może on obowiązywać (od samego początku) jako umowa międzynarodowa wiążąca tylko niektóre państwa strefy euro (do 3 października
2012 r. jego stroną nie była Estonia). Rozstrzygnięcie, czy przystąpić do EMS, pozostawiono swobodnej decyzji państwa członkowskiego,
jeśli jego walutą jest (stało się) euro. Procedura przystąpienia zostaje wszczęta wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego.
Nie może być zatem mowy o żadnym automatyzmie związania postanowieniami TEMS.
Decyzja, czy wiązać się TEMS, a także w jakiej procedurze (ratyfikacyjnej), zostanie podjęta w przyszłości. Również ewentualna
ocena konstytucyjności TEMS może nastąpić dopiero w momencie wiązania (związania) się tą umową międzynarodową. Polska obecnie
nie jest sygnatariuszem tego traktatu (nie podpisała go i nie wszczęła postępowania ratyfikacyjnego), a więc ocena jego konstytucyjności
pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, określoną w art. 188 Konstytucji.
2.2. W ocenie Sejmu, podstawowym problemem konstytucyjnym w kontekście zarzutów wnioskodawcy, jest ustalenie, czy decyzja
Rady przenosi (nowe) kompetencje polskich organów władzy państwowej na rzecz Unii Europejskiej. Istotne dla rozstrzygnięcia
problemu konstytucyjnego jest określenie relacji pomiędzy zwiększeniem kompetencji przyznanych UE (art. 48 ust. 6 TUE) a przekazaniem
kompetencji (art. 90 Konstytucji).
Zdaniem Sejmu, kompetencje polskich organów władzy państwowej przekazywane UE nie są tożsame z kompetencjami tej organizacji
międzynarodowej. Zakres jej kompetencji nie stanowi sumy uprawnień przekazanych przez państwa członkowskie. Fundamentalną
zasadą konstrukcyjną Unii Europejskiej jest zasada przyznania. „Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych
jej przez Państwa Członkowskie” (art. 5 ust. 2 TUE). Upoważnienie do realizowania kompetencji przez organy unijne pochodzi
od państw członkowskich, które pozostają trwale „panami traktatów” (Herren der Verträge). Źródłem imperium Unii Europejskiej są ukonstytuowane w demokratyczne państwa narody Europy. Unia Europejska nie posiada
zatem pierwotnie żadnych własnych kompetencji; z uwagi na to, że jest organizacją międzynarodową nie posiada również tzw.
kompetencji do tworzenia kompetencji (Kompetenz-Komptenz).
Warunkiem legalności decyzji RE przyjętej w uproszczonym trybie zmiany traktatu (art. 48 ust. 6 TUE) jest niezwiększenie w
ten sposób kompetencji przyznanych Unii Europejskiej. Odrzucając – ze względu na brak tożsamości kompetencji państwowych i
unijnych – tzw. teorię hipoteki (w myśl jej założeń, na organizację międzynarodową przechodzą prawa zwierzchnie państw o takim
samym zakresie i takich samych granicach, jak przed ich przekazaniem), stwierdzenie nierozszerzenia zakresu uprawnień unijnych,
na skutek zastosowania uproszczonej procedury zmiany traktatu, nie rozstrzyga, czy w danym wypadku nie nastąpiło przeniesienie
kompetencji organów władzy państwowej. Jednakże wypowiedź organów unijnych, w tym przede wszystkim Trybunału Sprawiedliwości,
na temat tego, czy jest spełniona wskazana w art. 48 ust. 6 TUE przesłanka niezwiększania kompetencji UE, jest istotną wskazówką
dla oceny, czy doszło do przekazania kompetencji organów państwowych w niektórych sprawach, o których mowa w art. 90 ust.
1 Konstytucji. Co do zasady, przekazanie kompetencji państwa członkowskiego w rygorystycznym trybie określonym w Konstytucji
(w wypadku Polski na podstawie art. 90 Konstytucji), będzie – zdaniem Sejmu – powodowało „przyrost” sfery możności po stronie
unijnej.
2.3. Zagadnienie, czy decyzja Rady narusza zakaz zwiększania kompetencji UE, wskazany w art. 48 ust. 6 TUE, zostało ocenione
przez Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie Pringle. Stwierdzenie przez Trybunał Sprawiedliwości braku „przyrostu”
kompetencji Unii Europejskiej, stanowi istotną wskazówkę dla oceny właściwego trybu ratyfikacji przez Polskę decyzji Rady,
gdyż nie jest możliwe przekazanie nowych kompetencji Unii Europejskiej, skoro jej instytucje nie mogą i nie będą ich wykonywać;
zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie TUE wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach – a brak przyznania stwierdził
wyłącznie właściwy do wykładni traktatów Trybunał Sprawiedliwości – należą do państw członkowskich. Jeśli sąd unijny stwierdza
dochowanie warunków wskazanych w art. 48 ust. 6 TUE, to zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z
24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108): „jakiekolwiek przekazanie kompetencji w tym przypadku
nie jest możliwe, ponieważ artykuł 48 ustęp 6 akapit trzeci Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że przedmiotowa decyzja
«nie może zwiększyć kompetencji przyznanych Unii w Traktatach». Nie nastąpi więc przekazanie «kompetencji organów władzy państwowej
w niektórych sprawach»”.
2.4. Marszałek Sejmu podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny, dokonując oceny konstytucyjności przyjętej procedury ratyfikacyjnej,
nie jest związany rozstrzygnięciami Trybunału Sprawiedliwości o ważności decyzji Rady, nawet pośrednio, gdyż taka kontrola
jest wyłączną domeną sądu konstytucyjnego. Uznanie przez Trybunał Sprawiedliwości, że nie doszło do naruszenia warunku legalności
decyzji RE (przesłanki niezwiększania kompetencji UE) nie może zamykać Trybunałowi Konstytucyjnemu drogi do oceny spełnienia
wymogów konstytucyjnych. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność zapewnienia gwarancyjnego charakteru art. 90
Konstytucji. Nie można zatem wykluczyć potencjalnych kolizji pomiędzy orzeczeniami tych dwóch trybunałów w omawianym zakresie.
Ze względu na brak tożsamości (zakresu) kompetencji państwa członkowskiego i unijnych, rozbieżność płaszczyzn badania Trybunału
Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości oraz konieczność zachowania przez sąd konstytucyjny gwarancyjnego charakteru art.
90 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny nie jest związany odpowiedzią na pytanie prejudycjalne sądu unijnego, który stwierdza
ważność decyzji RE podejmowanej w trybie art. 48 ust. 6 TUE. Taki skutek wyroku sądu unijnego nie wynika również z prawa unijnego.
Leges fundamentales polskiego i unijnego porządku prawnego współgrają i dopełniają się w tym zakresie. Konieczne jest zatem przeprowadzenie analizy
zgodności decyzji Rady (w sposób pośredni, gdyż przedmiotem kontroli pozostaje ustawa o ratyfikacji decyzji) przez sąd konstytucyjny,
chociaż wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Pringle już zapadł.
2.5. Marszałek Sejmu podkreślił, że choć Trybunał Konstytucyjny nie jest związany wskazanym wyżej wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości,
jego ustalenia mogą być pomocne dla oceny konstytucyjności ustawy o ratyfikacji decyzji, gdyż w przywołanej sprawie zostały
również omówione zarzuty podniesione przez wnioskodawcę.
Marszałek Sejmu podzielił stanowisko Trybunału Sprawiedliwości, że z treści art. 136 ust. 3 TFUE nie wynika zwiększenie kompetencji
UE. Nowa treść traktatowa potwierdza istnienie kompetencji państw członkowskich do ustanowienia mechanizmu stabilności. Unia
Europejska (jej instytucje) nie uzyskują żadnych nowych uprawnień; to wszak państwa członkowskie mają utworzyć nowy mechanizm,
a przepis wyraźnie przypisuje tę kompetencję państwom. Nowy art. 136 ust. 3 TFUE ma zatem charakter informacyjny, a nie kompetencyjny;
stwierdza jedynie istnienie praw państw członkowskich, które państwa miały niezależnie od tej regulacji. Nie dochodzi zatem
do przekazania Unii Europejskiej kompetencji organów władzy państwowej. Z takiego też założenia wyszedł ustawodawca, dokonując
wyboru procedury legislacyjnej dla ustawy o ratyfikacji decyzji. Skądinąd, w opisanych okolicznościach nawet gdyby Rzeczypospolita
Polska była państwem, którego walutą jest euro, nie nastąpiłoby przeniesienie na UE nowych kompetencji, w rozumieniu art.
90 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej o przekazaniu nie może być więc mowy w sytuacji, w której Polska nie jest adresatem hipotezy
nowego art. 136 ust. 3 TFUE.
Stanowisko, że wskutek ratyfikacji decyzji Rady oraz TEMS nie nastąpiło przeniesienie praw suwerennych, zajęły sądy konstytucyjne
Niemiec (zob. wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 12 września 2012 r., sygn. akt 2 BvR 1390/12), Estonii (zob. Constitutional
Judgment z 12 lipca 2012 r., sygn. akt 3-4-1-6-12) i Irlandii (zob. Judgments of Supreme Court z 19 października 2012 r.,
sygn. akt 339/2012).
Marszałek Sejmu, podtrzymując tezę o niedopuszczalności badania konstytucyjności TEMS, zwrócił uwagę na wywód Trybunału Sprawiedliwości,
w którym odnosi się on do zarzutu, który również podnosi wnioskodawca: rozszerzenia zakresu działania instytucji unijnych
(Komisji, Europejskiego Banku Centralnego (dalej: EBC, TSUE). Stwierdził, że w także w tym zakresie nie może być mowy o „przekazaniu
kompetencji organów władzy państwowej”. Podobnie w odniesieniu do kompetencji Trybunału Obrachunkowego.
2.6. Nawiązując do poglądu wnioskodawcy o potrzebie powiązania art. 136 ust. 3 TFUE z paktem fiskalnym, Marszałek Sejmu zwrócił
uwagę, że w treści decyzji Rady nie wspomina się o pakcie fiskalnym. Zostaje on wymieniony dopiero w treści TEMS. Z uwagi
na odrębny byt prawny decyzji Rady oraz TEMS, nawiązanie do postanowień paktu fiskalnego w treści TEMS nie może mieć wpływu
na charakter decyzji Rady. Proces ratyfikacji decyzji Rady jest niezależny od procesu wiązania się przez Polskę postanowieniami
paktu fiskalnego. Ten ostatni trwa (zob. druk sejmowy nr 961/VII kadencja); może być samodzielnie przedmiotem oceny konstytucyjności.
2.7. W ocenie Marszałka Sejmu, w świetle analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zachowanie wymogów określonych w
art. 90 ust. 1 Konstytucji (triada ograniczeń konstytucyjnych) jest konieczne jedynie w wypadku przeprowadzania zmiany traktatu,
w wyniku której następuje przekazanie kompetencji. W badanej sprawie taka relacja nie zachodzi. W związku z powyższym, zdaniem
Sejmu, nie można odnaleźć argumentów za koniecznością ratyfikacji decyzji Rady w trybie art. 90 Konstytucji. Tym samym właściwym
trybem przyjęcia tej decyzji była procedura zwykła, zgodnie z art. 89 Konstytucji. Konsekwencją tych konstatacji jest stwierdzenie
nieadekwatności wskazanego przez wnioskodawcę wzorca kontroli; zastosowanie art. 90 Konstytucji nie byłoby bowiem właściwym
trybem wyrażania zgody na ratyfikację. A zatem trzeba uznać, że ustawa o ratyfikacji decyzji nie jest niezgodna z art. 90
w związku z art. 120 zdanie pierwsze in fine Konstytucji.
2.8. Odnosząc się do zarzutu niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 48 ust. 6 TUE, Marszałek Sejmu stwierdził, że
art. 48 ust. 6 TUE, który ma stanowić wzorzec kontroli ustawy ratyfikacyjnej, określa wymogi legalności procedury wyłącznie
decyzji Rady Europejskiej. W odróżnieniu od kompetencji EBC w zakresie opiniowania aktów władz krajowych (zob. wyrok TK z
16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112), art. 48 ust. 6 TUE odnosi się wyłącznie do procedury przyjmowania
aktu instytucji unijnej, nie określa polskiej procedury ratyfikacyjnej, lecz wyraźnie odsyła w tym zakresie do regulacji konstytucyjnej
państw członkowskich. W konsekwencji art. 48 ust. 6 TUE jest nieadekwatnym wzorcem badania prawidłowości przebiegu procedury
legislacyjnej polskiej ustawy ratyfikacyjnej. W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że ustawa o ratyfikacji decyzji nie
jest niezgodna z art. 48 ust. 6 TUE.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 23 kwietnia 2013 r. zajął następujące stanowisko:
1) ustawa o ratyfikacji decyzji nie jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji;
2) w pozostałym zakresie postępowanie podlega – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – umorzeniu ze względu na niedopuszczalność
orzekania.
3.1. Prokurator Generalny uznał, że podstawowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutu wnioskodawcy ma ustalenie, czy objęta
zaskarżoną ustawą decyzja Rady przewiduje możliwość przekazania przez władze polskie na rzecz określonej organizacji międzynarodowej
„kompetencji organów państwowych w niektórych sprawach”.
W podsumowaniu obszernej analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów przedstawicieli doktryny, Prokurator
Generalny stwierdził, że ewentualne „przekazanie kompetencji organów państwowych w niektórych sprawach”, w wyniku dokonania
zmiany umowy międzynarodowej w procedurze uproszczonej, nie byłoby możliwe, ponieważ art. 48 ust. 6 akapit trzeci TUE, stanowi,
że decyzja, zmieniająca wszystkie lub część postanowień części trzeciej TFUE, „nie może zwiększyć kompetencji przyznanych
Unii w Traktatach”.
Potencjalne zwiększenie kompetencji przyznanych UE mogłoby nastąpić, niezależnie od formy umowy międzynarodowej, wyłącznie
przez przekazanie własnych kompetencji przez państwo członkowskie. Wobec domniemania kompetencji państwa suwerennego, zwiększenie
kompetencji Unii Europejskiej zawsze będzie następowało – zgodnie z zasadą przyznania – przez przekazanie tych kompetencji
przez suwerenne państwa członkowskie. Innej dozwolonej drogi nie ma, gdyż nie ma tzw. kompetencji niczyich, które UE mogłaby
zawłaszczyć – vide art. 5 ust. 2 TUE (w wersji skonsolidowanej).
Zdaniem Prokuratora Generalnego, dopuszczalny wydaje się również wniosek, że treść regulacji art. 48 ust. 6 akapitu trzeciego
TUE współbrzmi z treścią art. 90 ust. 2 Konstytucji, który statuuje rygorystyczną procedurę wyrażenia zgody na ratyfikację
wyłącznie dla umowy międzynarodowej przekazującej organizacji międzynarodowej (organowi międzynarodowemu) kompetencje organów
władzy państwowej w niektórych sprawach. W celu uniknięcia kolizji z postanowieniami art. 48 ust. 6 in fine TUE – żadna podejmowana przez Radę Europejską decyzja, zmieniająca postanowienia traktatów stanowiących podstawę funkcjonowania
Unii Europejskiej, nie powinna prowadzić do sytuacji, w której dochodziłoby do przekazania przez Rzeczpospolitą Polską – jako
państwo członkowskie Unii – „kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach”, niezależnie od przyjętej in concreto procedury ratyfikacyjnej. Art. 90 Konstytucji znajduje zastosowanie tylko w wypadku przekazania kompetencji, natomiast inne
zmiany traktatów, stanowiących podstawę funkcjonowania Unii Europejskiej, nie są objęte zakresem stosowania rozważanego przepisu
konstytucyjnego (w tym takie jak, przyjęta w uproszczonej procedurze, rewizja jednego z postanowień części trzeciej TFUE dokonana
decyzją Rady).
3.2. Rozważania w kwestii wpływu zmian wprowadzanych w art. 136 TFUE na wybór właściwego trybu ratyfikacyjnego, Prokurator
Generalny rozpoczął od wskazania, że we wprowadzonym decyzją Rady ust. 3 w art. 136 TFUE brak jest podmiotowego zdefiniowania
organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, na rzecz którego miałoby takie przekazanie nastąpić. W motywach omawianej
decyzji wprowadzono klauzulę zapewniającą niezwiększanie kompetencji Unii Europejskiej ponad te, które i tak są jej przyznane
w traktatach stanowiących podstawę funkcjonowania UE, a zatem w takich umowach międzynarodowych, które zostały również ratyfikowane
przez Rzeczpospolitą Polską w zgodzie z postanowieniami Konstytucji. Z treści normatywnej art. 136 ust. 3 TFUE nie można odkodować
następstw w postaci rezygnacji z wykonywania przez państwo członkowskie, którego walutą jest euro, własnej kompetencji ani
otwarcia krajowego systemu prawnego tego państwa na oddziaływanie kompetencji władczych organizacji międzynarodowej lub organu
międzynarodowego w sferze normowania (obowiązywanie przyjmowanych przez tę organizację aktów prawnych). W ust. 3 brak jest
nadto określenia metody, którą państwa członkowskie, należące do strefy euro, mogą ustanowić wskazany w tym przepisie mechanizm
stabilności.
W ocenie Prokuratora Generalnego, decyzja Rady nie daje podstaw do stwierdzenia, że wraz z jej wejściem w życie dojdzie do
przeniesienia kompetencji na „organizację międzynarodową” w rozumieniu art. 90 Konstytucji. Decyzja Rady stwierdza jedynie,
że mechanizm stabilności będzie uruchamiany, jeżeli zajdzie potrzeba ochrony strefy euro jako całości oraz udzielenia niezbędnej
pomocy finansowej państwom członkowskim, których walutą jest euro. Nie zawiera natomiast żadnych wskazówek co do sposobu funkcjonowania
owego mechanizmu. Nie nakazuje tworzenia żadnych nowych organizacji międzynarodowych, na które mogłyby zostać scedowane jakieś
kompetencje państw członkowskich. Nie pozwala również na stwierdzenie, że jakieś nowe kompetencje, nawet domniemane, przyznawane
są Unii Europejskiej lub jej organom. Przepis wprowadzony do art. 136 TFUE zawiera jedynie deklarację potwierdzenia kompetencji
państw członkowskich strefy euro do ustanowienia mechanizmu wzajemnej pomocy finansowej. Zmiana dokonana w TFUE nie wprowadza
żadnych jakościowo nowych rozwiązań w prawie unijnym. Jest w niej mowa tylko o możliwości podjęcia pewnych działań przez część
państw członkowskich. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż w wyniku ratyfikacji decyzji Rady dojdzie do przeniesienia
jakichś kompetencji polskich władz publicznych na organy lub organizacje międzynarodowe.
W konsekwencji decyzja Rady nie daje podstaw do stwierdzenia, że wraz z jej wejściem w życie dojdzie do przeniesienia kompetencji
na „organizację międzynarodową” w rozumieniu art. 90 Konstytucji.
3.3. Prokurator Generalny, omawiając relację pomiędzy decyzją Rady a postanowieniami TEMS, odwołał się do wyroku Trybunału
Sprawiedliwości z 27 listopada 2012 r. w sprawie Pringle. Zaznaczył przy tym, że rozważania zawarte w powołanym wyroku dotyczą
przede wszystkim rozumienia pojęcia „przeniesienia kompetencji” na gruncie prawa Unii Europejskiej, jako elementu konstrukcji
warunku dopuszczalności zastosowania procedury uproszczonej, przewidzianej w art. 48 ust. 6 TUE, niemniej jednak mogą stanowić
ważną dyrektywę interpretacyjną pojęcia „przeniesienie kompetencji” w rozumieniu art. 90 Konstytucji, także w aspekcie kontroli
konstytucyjności ustawy o ratyfikacji oraz niezbędnej w tym celu oceny decyzji Rady.
Skoro TSUE uznał, że zmiana art. 136 TFUE na mocy art. 1 decyzji Rady potwierdza wyłącznie kompetencję przysługującą państwom
członkowskim do ustanowienia takiego mechanizmu, to, na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TUE, państwa członkowskie,
których walutą jest euro, mają prawo zawrzeć między sobą umowę o utworzeniu takiego mechanizmu stabilności jak przewidziany
w tej decyzji. Ten przepis utrwala zatem istnienie kompetencji państw członkowskich w zakresie ustanowienia mechanizmu stabilności
i ma za zadanie zapewnić, aby funkcjonował on w zgodzie z prawem Unii Europejskiej.
Jeżeli zatem decyzja Rady nie dokonuje żadnych zmian w zakresie kompetencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, to kompetencja
w zakresie decydowania o udziale w ustanawianiu mechanizmu stabilności lub o późniejszym do niego przystąpieniu będzie pozostawała
(również po wprowadzeniu ust. 3 do art. 136 TFUE) nadal po stronie państwa członkowskiego. Powyższe pozwala wysnuć wniosek,
że przez ratyfikację decyzji Rady nie dochodzi do „przeniesienia kompetencji organów władzy państwowej” Rzeczypospolitej Polskiej
na jakąkolwiek organizację lub organ międzynarodowy, w tym na EMS. Nie został zatem spełniony – w wypadku zaskarżonej ustawy
wyrażającej zgodę na ratyfikację – konstytucyjny wymóg warunkujący zastosowanie kwalifikowanej procedury ratyfikacyjnej przewidzianej
w art. 90 ust. 1 Konstytucji.
3.4. Prokurator Generalny zwrócił ponadto uwagę, że zbliżone stanowisko odnośnie do relacji zmiany w art. 136 TFUE oraz TEMS
wyraził Federalny Sąd Konstytucyjny Republiki Federalnej Niemiec, który w wyroku z 12 września 2012 r. (sygn. akt 2 BvR 1390/12),
dotyczącym aktu zatwierdzającego decyzję Rady oraz aktów ratyfikacyjnych TEMS, aktu dotyczącego finansowego zaangażowania
Republiki Federalnej Niemiec w EMS oraz paktu fiskalnego, stwierdził, że decyzja nie podważa fundamentów Unii Gospodarczo-Walutowej,
nie prowadzi do naruszenia autonomii budżetowej państw, nie skutkuje przeniesieniem kompetencji na rzecz Unii Europejskiej
i nie jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokracji, a w konsekwencji nie narusza postanowień art. 38 ust. 1, art. 20 ust.
1 i 2 w związku z art. 79 ust. 3 ustawy zasadniczej (konstytucji) RFN.
Orzeczenie to stanowi – dokonaną przez sąd konstytucyjny państwa członkowskiego – ocenę skutków przyjęcia decyzji Rady dla
podziału kompetencji między państwami członkowskimi Unii Europejskiej a samą Unią Europejską i wzmacnia argumentację o niezasadności
zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 90 w związku z art.
120 zdanie pierwsze Konstytucji należy uznać za nieuzasadniony, ze względu na wykazaną wyżej nieadekwatność tak skonstruowanej
normy jako wzorca kontroli do oceny zgodności z ustawą zasadniczą ustawy ratyfikacyjnej.
3.5. W opinii Prokuratora Generalnego, wniosek grupy posłów – w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 146 i art. 219,
a także art. 88 Konstytucji – nie spełnia wymagań ustawowych, od których uzależnione jest jego merytoryczne rozpoznanie, gdyż
nie zawiera żadnego uzasadnienia zarzutu naruszenia tych norm Konstytucji. Jako że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym
ciężar wykazania zarzutu niekonstytucyjności spoczywa na wnioskodawcy lub skarżącym, wadliwość wniosku lub skargi w tym zakresie
daje Trybunałowi Konstytucyjnemu podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu
na niedopuszczalność wydania wyroku.
3.6. Odnosząc się do zarzutu niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 48 ust. 6 TUE – ze względu na to, że decyzja
Rady miała zostać wydana z naruszeniem wskazanego przepisu prawa Unii Europejskiej, w związku z czym sama ustawa miała być
uchwalona z naruszeniem Konstytucji – Prokurator Generalny stwierdził, że w rzeczywistości wnioskodawca kwestionuje zgodność
decyzji Rady z pierwotnym prawem unijnym, a nie ustawy o ratyfikacji decyzji z tym wzorcem. Do rozstrzygnięcia kwestii, będącej
rzeczywistym przedmiotem zarzutu wnioskodawcy, jest właściwy tylko TSUE.
W rezultacie, postępowanie w zakresie tego zarzutu powinno zostać umorzone, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z
powodu niedopuszczalności orzekania.
4. Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o TK wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych o zajęcie stanowiska
w sprawie.
W piśmie z 5 kwietnia 2013 r. Minister Spraw Zagranicznych zajął następujące stanowisko:
a) ustawa o ratyfikacji decyzji jest zgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji,
b) w zakresie, w jakim wnioskodawca zarzuca niezgodność ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 88 Konstytucji jako skutek niezgodności
decyzji Rady z art. 48 ust. 6 TUE, a także niezgodność z art. 146 oraz art. 219 Konstytucji, postępowanie powinno zostać umorzone
zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
W wypadku przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny zarzutu naruszenia przez ustawę o ratyfikacji decyzji art. 146 i art. 219
Konstytucji do rozpatrzenia merytorycznego, zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony.
4.1. W uzasadnieniu stanowiska Minister Spraw Zagranicznych stwierdził na wstępie, że zasadniczą sprawą dla oceny zasadności
zarzutu wnioskodawcy jest ustalenie, czy na podstawie decyzji Rady doszło do przekazania przez władze polskie na rzecz określonej
organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, o którym
mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie wskazał, że Konstytucja nie definiuje pojęcia „przekazania kompetencji”, co
ma decydujące znaczenie dla określenia prawidłowości wyboru trybu ratyfikacji. W tej sytuacji konieczne jest, dla określenia
znaczenia tego pojęcia, sięgnięcie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz dorobku doktryny prawa konstytucyjnego.
Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych, z przeprowadzonej analizy wynika, że aby uznać, że doszło do „przekazania kompetencji”,
wymagane jest spełnienie co najmniej następujących warunków: a) rezygnacja z wykonywania w określonym zakresie z własnych
kompetencji (zwłaszcza prawodawczych) w określonych dziedzinach; nie chodzi zatem o ograniczenie wykonywania kompetencji przez
organy władzy państwowej, co w jakimś, choćby niewielkim stopniu, następuje niemalże w każdej umowie międzynarodowej, lecz
o przeniesienie praw zwierzchnich należących do państwa na organizację lub organ międzynarodowy, b) otwarcie krajowego systemu
prawnego na oddziaływanie kompetencji władczych organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego kształtujących stosunki
prawne w sferze normowania przyjmowanych przez tę organizację aktów prawnych, uzupełnione o skuteczny mechanizm egzekwowania
ich przestrzegania. Podkreślił przy tym, że w polskiej praktyce konstytucyjnej nie ma zastosowania zasada, że umowy zmieniające
umowę przekazującą kompetencje (ratyfikowaną w trybie art. 90 Konstytucji), ratyfikuje się w tym samym trybie. Nie decyduje
zatem kryterium formalne, bada się natomiast, czy konkretne przepisy umowy zmieniającej „przekazują” kompetencje organów władzy
państwowej w niektórych sprawach.
W ocenie Ministra Spraw Zagranicznych, w wyniku ratyfikacji decyzji Rady nie doszło do przeniesienia kompetencji państwa polskiego
na żadną organizację ani żaden organ międzynarodowy, w tym na EMS. Przemawiają za tym następujące argumenty.
W nowym ust. 3 w art. 136 TFUE nie ma podmiotowego zdefiniowania organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego,
na rzecz których miałoby takie przekazanie nastąpić. W dodanym ust. 3 milczy się na temat sposobu, w jaki państwa członkowskie,
których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności. W decyzji Rady stwierdza się jedynie, że mechanizm stabilności
będzie udzielał niezbędnej pomocy finansowej, ale nie ma żadnych wskazówek co do sposobu funkcjonowania owego mechanizmu.
Nie nakazuje on przy tym tworzenia żadnych nowych organizacji międzynarodowych, na które mogłyby zostać scedowane kompetencje
państw członkowskich. Nie pozwala również na stwierdzenie, że nowe kompetencje, nawet domniemane, przyznawane są Unii Europejskiej
lub jej organom. Decyzja Rady sama w sobie nie może zatem stanowić podstawy do stwierdzenia, że wraz z jej wejściem w życie
dojdzie do przeniesienia kompetencji na „organizację międzynarodową” w rozumieniu art. 90 Konstytucji.
Wprowadzony do art. 136 TFUE nowy ust. 3 nie skutkuje rezygnacją z wykonywania przez państwo członkowskie własnej kompetencji
ani otwarciem krajowego systemu prawnego na oddziaływanie kompetencji władczych organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego,
kształtujących stosunki prawne w sferze normowania przyjmowanych przez tę organizację aktów prawnych. Przepis ten ma charakter
wyłącznie deklaratoryjny, tj. potwierdza expressis verbis to, co było i tak wcześniej dopuszczalne, a mianowicie kompetencje w zakresie ustanowienia przez państwa członkowskie mechanizmu
wzajemnej pomocy finansowej.
Powyższe stanowisko znajduje oparcie w opiniach instytucji unijnych wydanych odnośnie do decyzji Rady oraz w orzecznictwie
TSUE. Chociaż rozważania zawarte w tych opiniach i wyrokach dotyczą przede wszystkim rozumienia pojęcia przeniesienia kompetencji
na gruncie prawa Unii Europejskiej, jako warunku dopuszczalności zastosowania procedury uproszczonej przewidzianej w art.
48 ust. 6 TUE, niemniej stanowią istotną wskazówkę interpretacyjną odnośnie do wykładni pojęcia „przeniesienie kompetencji”
z art. 90 Konstytucji w kontekście ustawy o ratyfikacji i decyzji Rady. Komisja Europejska w swojej opinii w sprawie projektu
decyzji Rady stwierdziła wyraźnie, że zaproponowane zmiany nie zmieniają kompetencji Unii Europejskiej określonych w TFUE.
Podobne stanowisko w tej sprawie zajął EBC. Projekt decyzji został poparty również przez Parlament Europejski, który równocześnie
przypomniał, że stosowanie art. 48 ust. 6 TUE stanowi wyjątkową procedurę zmiany traktatów.
Zasadność powyższego stanowiska potwierdzają również wnioski, do których doszedł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
w wyroku z 27 listopada 2012 r. w sprawie Pringle. Minister Spraw Zagranicznych podkreślił, że art. 5 ust. 1 TUE wyraźnie
stanowi, że „Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania”. Jeżeli zatem decyzja Rady nie dokonuje żadnych zmian w
zakresie kompetencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, to, zgodnie z ww. zasadą, kompetencja do decydowania o udziale
w ustanawianiu mechanizmu stabilności lub o późniejszym do niego przystąpieniu pozostała po wprowadzeniu ust. 3 do art. 136
TFUE nadal po stronie państwa członkowskiego.
Na zasadność powyższej argumentacji i konkluzji nie wpływa, przewidziane w TEMS, powierzenie powstałemu mechanizmowi (organizacji
międzynarodowej), a także TSUE i Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu, określonych zadań. W opinii Ministra Spraw Zagranicznych,
nie ma podstaw do uznania słuszności poglądu, że decyzja Rady powinna być interpretowana łącznie z postanowieniami TEMS, gdyż
traktat ten nie ma charakteru traktatu rewizyjnego (prawa pierwotnego Unii Europejskiej), ale stanowi umowę międzynarodową
odrębną od unijnego porządku prawnego. Chociaż na mocy tej umowy powstała organizacja międzynarodowa, której powierzono określone
zadania, to jednak samą tę umowę należy oddzielić od skutków decyzji Rady. Państwa członkowskie nie stają się, wbrew temu
co zostało zawarte w uzasadnieniu wniosku grupy posłów, automatycznie umawiającymi się stronami TEMS z tytułu samego faktu
wprowadzenia ust. 3 do art. 136 TFUE lub przyjęcia w przyszłości euro jako waluty krajowej. W dalszym ciągu decyzja o przystąpieniu
do organizacji, którą jest EMS, pozostaje w zakresie kompetencji władz polskich. Treść TEMS nie powinna mieć zatem wpływu
na analizę art. 136 ust. 3 TFUE pod kątem spełniania przesłanki „przeniesienia kompetencji” w rozumieniu art. 90 Konstytucji.
Odrębną kwestią pozostaje pytanie, jakiego trybu ratyfikacji będzie wymagało w przyszłości przystąpienie przez Polskę do TEMS.
Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest przedmiotem wniosku grupy posłów i pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Podobnie
dla zasadności konkluzji przedstawionej powyżej nie ma znaczenia treść przywoływanego wielokrotnie we wniosku grupy posłów
paktu fiskalnego.
Reasumując przedstawioną część rozważań, Minister Spraw Zagranicznych stwierdził, że przez ratyfikację decyzji Rady nie doszło
do przeniesienia kompetencji państwa polskiego na organizację lub organ międzynarodowy, w tym na EMS. W konsekwencji nie został
spełniony w omawianym wypadku istotny wymóg warunkujący uruchomienie specjalnej procedury ratyfikacyjnej na podstawie art.
90 ust. 1 Konstytucji.
4.2. Minister Spraw Zagranicznych wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zarzutu naruszenia art. 146 i art. 219 Konstytucji,
ze względu na brak jego uzasadnienia. Z ostrożności procesowej wskazał, że zarzut ten jest niezasadny wobec stwierdzenia,
że ratyfikacja decyzji Rady nie skutkuje przekazaniem jakiejkolwiek organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy
państwowej (w tym Rady Ministrów i Sejmu, o których mowa odpowiednio w art. 146 i art. 219 Konstytucji).
4.3. Minister Spraw Zagranicznych odniósł się również do zarzutu niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 48 ust.
6 TUE, a w konsekwencji także z art. 88 Konstytucji. W jego ocenie, w rzeczywistości wnioskodawca kwestionuje w tym zakresie
zgodność decyzji Rady z art. 48 ust. 6 TUE, a nie samej ustawy o ratyfikacji decyzji z umową międzynarodową. W tym kontekście
Minister Spraw Zagranicznych podkreślił, że – jak zresztą wskazał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Pringle – to
Trybunał Sprawiedliwości, jako instytucja powołana na podstawie art. 19 ust. 1 akapitu pierwszego TUE do zapewniania poszanowania
prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, jest właściwy do badania ważności decyzji Rady Europejskiej wydanej na podstawie
art. 48 ust. 6 TUE, w tym do kontroli, czy zostały spełnione warunki zastosowania przewidzianej w tym przepisie uproszczonej
procedury zmiany traktatów. Rozstrzygnięcie kwestii, będącej istotą zarzutu sformułowanego przez wnioskodawcę, znajduje się
zatem poza zakresem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, określonym przede wszystkim w art. 188 Konstytucji i w art. 2 ustawy
o TK. W konsekwencji postępowanie w zakresie tego zarzutu powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy
o TK.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot zaskarżenia.
1.1. Grupa posłów na Sejm VII kadencji zakwestionowała tryb uchwalenia ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o ratyfikacji decyzji
Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. U. poz. 748; dalej: ustawa
o ratyfikacji decyzji). Ustawa o ratyfikacji decyzji została podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 26 czerwca
2012 r., a następnie ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 2 lipca 2012 r. i weszła w życie 17 lipca 2012 r.
Treść zakwestionowanej ustawy jest następująca:
„Art. 1. Wyraża się zgodę na dokonanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE
z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu
stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. Urz. UE L 91 z 06.04.2011, str. 1).
Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”.
Zakwestionowana ustawa wyraża zgodę na ratyfikację decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie
zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich,
których walutą jest euro (Dz. Urz. UE L 91 z 06.04.2011; dalej: decyzja Rady). Zmieniony art. 136 usytuowany jest w rozdziale
4, tytułu VIII części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej:
TFUE), zatytułowanym „Postanowienia szczególne dla Państw Członkowskich, których walutą jest euro”.
Zgodnie z art. 1 decyzji Rady, w art. 136 TFUE dodaje się ustęp 3 w brzmieniu: „Państwa Członkowskie, których walutą jest
euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako
całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”.
Decyzja Rady o zmianie art. 136 TFUE została podjęta „z uwzględnieniem” art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U.
z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE). Na podstawie art. 12 ust. 2a ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach
międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443, ze zm.; dalej: ustawa o umowach międzynarodowych), akty prawne Unii Europejskiej,
o których mowa w art. 48 ust. 6 TUE, podlegają ratyfikacji; jest to realizacja wskazanego w art. 48 ust. 6 TUE warunku zatwierdzenia
wydawanych w tym trybie decyzji zgodnie z odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi państw członkowskich. Prezydent RP ratyfikował
decyzję Rady 25 października 2012 r.
Zgodnie z art. 2 decyzji Rady: „Państwa członkowskie niezwłocznie notyfikują Sekretarzowi Generalnemu Rady zakończenie procedur
służących zatwierdzeniu niniejszej decyzji zgodnie ze swoimi odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Niniejsza decyzja wchodzi
w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. pod warunkiem otrzymania przed tą datą wszystkich notyfikacji, o których mowa w akapicie
pierwszym, lub – w przeciwnym wypadku – pierwszego dnia miesiąca następującego po otrzymaniu ostatniej z notyfikacji, o których
mowa w akapicie pierwszym”. Decyzja Rady weszła w życie po zatwierdzeniu jej przez wszystkie państwa członkowskie, zgodnie
z ich postanowieniami konstytucyjnymi. Przewidywanego terminu (1 stycznia 2013 r.) nie udało się dotrzymać ponieważ Republika
Czeska ratyfikowała decyzję Rady dopiero 3 kwietnia 2013 r., a zatem decyzja Rady weszła w życie 1 maja 2013 r. (zob. Oświadczenie
rządowe z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie mocy obowiązującej decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011
r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw
członkowskich, których walutą jest euro; Dz. U. poz. 783).
1.2. Problem konstytucyjny w świetle postawionych zarzutów.
1.2.1. Zdaniem wnioskodawcy, zakwestionowana ustawa o ratyfikacji decyzji stwarza prawno-traktatowe podstawy do przekazania
organizacji międzynarodowej – Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności (dalej: EMS) – kompetencji organów władzy państwowej
w niektórych sprawach. Dlatego też zgoda na ratyfikację decyzji Rady powinna być wyrażona w trybie art. 90 Konstytucji, a
nie w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji. W kontekście tego zarzutu wnioskodawca wskazał na naruszenie art. 90 w związku z
art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji, a „dodatkowo”, na naruszenie art. 219 i art. 146 Konstytucji, „ze względu na (…) stworzenie
prawnych podstaw do ograniczenia uprawnień Sejmu do prowadzenia polityki budżetowej oraz uprawnienia Rady Ministrów do prowadzenia
polityki gospodarczej, przez przyznanie Komisji Europejskiej uprawnienia do określania zasad mechanizmu korygującego gospodarkę
finansową państwa”.
W ocenie wnioskodawcy, ustawa o ratyfikacji decyzji jest niezgodna także z art. 48 ust. 6 TUE ze względu na to, że decyzja
Rady została wydana bez podstawy prawnej i w konsekwencji jej ratyfikacja prowadzi nie tylko do jej zatwierdzenia w sposób
sprzeczny z art. 90 Konstytucji, ale również powoduje, że „do porządku prawnego wejdą przepisy, które zostały wprowadzone
do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sposób nielegalny i z tego względu nie mogą stanowić źródła prawa powszechnie
obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co dodatkowo narusza art. 88 Konstytucji”.
1.2.2. Zarzut sformułowany przez wnioskodawcę w punkcie 1 petitum wniosku wymagał rozstrzygnięcia, czy uchwalenie ustawy o ratyfikacji decyzji oznacza – w rozumieniu art. 90 Konstytucji –
przekazanie przez Rzeczpospolitą kompetencji organów władzy państwowej na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego.
Na tle niniejszej sprawy wyłoniło się przy tym istotne zagadnienie, czy tryb uchwalania ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację,
przewidziany w art. 90 Konstytucji, jest wymagany także wówczas, gdy „przekazanie kompetencji organów państwa” w związku z
ratyfikacją umowy międzynarodowej może wystąpić potencjalnie, w bliżej nieokreślonej przyszłości. W istocie wnioskodawca zarzucił,
że ustawa „stwarza” podstawy do przekazania kompetencji, a nie że do ich przekazania doszło z chwilą ratyfikacji decyzji Rady.
Na taki tok rozumowania wnioskodawcy wskazuje jego twierdzenie o konieczności interpretacji zmiany art. 136 TFUE łącznie z
postanowieniami Traktatu o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności (Treaty Establishing the European Stability Mechanism; dalej: TEMS), oraz Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem
Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką,
Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską,
Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką
Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli
dnia 2 marca 2012 r. (dalej: pakt fiskalny).
Drugi zarzut, dotyczący naruszenia przez ustawę o ratyfikacji decyzji art. 48 ust. 6 TUE, jedynie pośrednio wiąże się z zasadniczym
zagadnieniem. To, w jakim trybie została przyjęta decyzja Rady, nie ma bezpośredniego związku z oceną konstytucyjności ustawy
o ratyfikacji decyzji w kontekście art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji.
2. Specyfika kontroli konstytucyjności ustawy ratyfikacyjnej.
2.1. Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej jest ustawą specyficzną ze względu na zawartą w niej treść
normatywną. Dopuszczalność badania przez Trybunał Konstytucyjny ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację decyzji Rady nie budzi
wątpliwości. W wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49), Trybunał stwierdził: „Rozpatrywanie
kwestii konstytucyjności ustawy upoważniającej do ratyfikacji umowy przekazującej kompetencje mieści się w obrębie kognicji
Trybunału Konstytucyjnego (akt ten pozostaje bowiem ustawą w rozumieniu art. 188 Konstytucji). Prezydent RP w trybie kontroli
prewencyjnej, a inne podmioty określone w art. 191 Konstytucji (w tym pięćdziesięciu posłów lub trzydziestu senatorów) mogą
wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie już uchwalonej ustawy upoważniającej”
Stosownie do art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej:
ustawa o TK), orzekając o zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał bada
zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak i kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu
lub zawarcia i ratyfikacji umowy. Pomimo odrębności przedmiotu i treści normatywnej, ustawa ratyfikacyjna jest ustawą i żaden
przepis określający kompetencje TK nie wyłącza jej spod kontroli tego organu. Kontrola konstytucyjności ustawy ratyfikacyjnej
dotyczyć może wszystkich elementów ustawy: treści ustawy, kompetencji do jej wydania oraz trybu wymaganego do wydania ustawy
(art. 42 ustawy o TK). Nie treść ustawy, nad wyraz krótka, lecz istnienie kompetencji do wydania ustawy ratyfikacyjnej oraz
dochowanie trybu uchwalenia ustawy (wobec istniejących w doktrynie i w praktyce wątpliwości co do sposobu rozumienia niektórych
jego elementów) mogą w praktyce mieć największe znaczenie (zob. K. Działocha, uwaga 6 do art. 89 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 1999).
2.2. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się (choć w innym otoczeniu konstytucyjnym) na temat charakteru i zakresu kontroli
ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację. W uchwale z 30 listopada 1994 r., sygn. W 10/94 (OTK w 1994 r., cz. 2, poz. 48),
stwierdził, że jest to ustawa kompetencyjna, której treścią jest nie tylko wskazanie organu upoważnionego do działania, ale
też charakter tego działania; jest nim ratyfikowanie wskazanej w ustawie umowy międzynarodowej. Analiza treści ustawy upoważniającej
musi być dokonywana poprzez analizę treści umowy międzynarodowej, której ustawa ta dotyczy. Trybunał podkreślił przy tym,
że chodzi tu tylko o kontrolę ustawy upoważniającej, a nie o kontrolę samej umowy międzynarodowej jako takiej. Jednocześnie
zaznaczył, że niesporna jest kognicja Trybunału Konstytucyjnego do kontroli konstytucyjności ustaw upoważniających – tak jak
i kontrola wszelkich aktów normatywnych – z punktu widzenia poszczególnych kryteriów. Trybunał bada zarówno treść takiego
aktu, jak i kompetencję oraz dochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu.
2.3. Powyższy pogląd jest aktualny na gruncie Konstytucji z 1997 r. Należy przyjąć, że przez kontrolę ustawy wyrażającej zgodę
na ratyfikację dokonuje się pośrednio kontroli samych umów międzynarodowych, zgodnie z założeniem, że jeżeli umowa zawiera
postanowienia kolidujące z Konstytucją, to ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikowanie takiej umowy też jest sprzeczna z Konstytucją
(zob. L. Garlicki, uwaga 13 do art. 188, [w:] Konstytucja…, Warszawa 2007). Nie jest to oczywiście kontrola konstytucyjności umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 188 pkt 1 Konstytucji,
lecz analiza jej treści, jako konieczny warunek uchwalenia zgodnej z Konstytucją ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację.
Kontrola ta, w wypadku postawienia zarzutu natury formalnej, ogranicza się do ustalenia, czy umowa należy do kategorii umów,
o które chodzi w art. 90 ust. 1 Konstytucji, a w związku z tym, czy ustawodawca przyjął właściwy tryb uchwalenia ustawy.
2.4. Wskazany zakres badania ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację jest uzasadniony w wypadku postawienia zarzutu niezgodnego
z Konstytucją doboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację. Trybunał Konstytucyjny nie badał dotychczas takiej ustawy, ale
odniósł się do kwestii trybu uchwalenia ustawy o podobnym charakterze w wyroku z 18 lutego 2009 r., sygn. Kp 3/08 (OTK ZU
nr 2/A/2009, poz. 9). Przedmiotem postępowania (wszczętego na podstawie wniosku Prezydenta złożonego w trybie art. 122 ust.
3 Konstytucji) był art. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do złożenia oświadczenia
o uznaniu właściwości Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich na podstawie art. 35 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej
(dalej: ustawa z 10 lipca 2008 r.). Na rozprawie przedstawiciel wnioskodawcy zgłosił wątpliwości dotyczące naruszenia procedury
legislacyjnej przez zastosowanie niewłaściwego trybu uchwalenia zaskarżonej ustawy. Podniósł, że ustawa wyrażająca zgodę na
złożenie oświadczenia o uznaniu właściwości ETS na podstawie art. 35 TUE powinna zostać uchwalona w trybie przewidzianym w
art. 90 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku nie podzielił poglądu, że skutkiem omawianego
oświadczenia jest przekazanie kompetencji sądów albo – według innego sformułowania – uszczuplenie kompetencji orzeczniczych
polskich sądów na rzecz instytucji organizacji międzynarodowej, którą jest Trybunał Sprawiedliwości, a co za tym idzie nie
było wymagane uchwalenie zaskarżonej ustawy w trybie art. 90 Konstytucji. Konkluzję tę Trybunał Konstytucyjny podjął na podstawie
analizy merytorycznej treści oświadczenia i stwierdził, że oświadczenie składane na podstawie art. 35 ust. 2 TUE oznacza jedynie
aktualizację tej kompetencji, nie zaś jej powstanie. Trybunał Konstytucyjny dokonał zatem w wyroku o sygn. Kp 3/08 analizy
treści oświadczenia, które miało zostać złożone przez Prezydenta, z punktu widzenia przesłanki ujętej w art. 90 Konstytucji.
2.5. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, charakter zaskarżonej w niniejszym postępowaniu ustawy i zakres sformułowanych zarzutów
wymaga uwzględnienia nie tylko treści decyzji Rady, która podlega ratyfikacji, ale także szerszego kontekstu normatywnego,
który wiąże się z ratyfikacją decyzji Rady. To nie oznacza jednak oceny konstytucyjności art. 136 ust. 3 TFUE, TEMS czy paktu
fiskalnego.
3. Geneza i ratio legis decyzji Rady.
3.1. Pogłębiający się kryzys dotkliwie zaszkodził wzrostowi gospodarczemu i spowodował wzrost poziomu deficytu i zadłużenia
niektórych państw członkowskich UE. Skutkiem tego było znaczne pogorszenie warunków zaciągania przez te państwa pożyczek.
Państwa członkowskie UE dostrzegły, że problem ten może stanowić poważne zagrożenie dla stabilności finansowej Unii Europejskiej
jako całości. Konieczne stało się podjęcie działań stabilizacyjnych, także w ramach Unii. Pierwszy pakiet pomocowy udzielony
najbardziej potrzebującej go Grecji przybrał formę pożyczek dwustronnych udzielanych w powiązaniu z pomocą wielostronną przyznaną
przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i koordynowanych przez Komisję (por. decyzję Rady (2011/734 UE) z dnia 12 lipca 2011
r. skierowaną do Grecji celem wzmocnienia i pogłębienia nadzoru budżetowego oraz wezwania Grecji do zastosowania środków służących
ograniczeniu deficytu uznanych za niezbędne w celu likwidacji nadmiernego deficytu, Dz. Urz. UE L 296 z 2.07. 2011, s. 38).
3.1.1. Dalsze środki zaradcze podejmowano w ramach Unii, znalazły oparcie w art. 122 ust. 2 TFUE, przewidującym możliwość
przyznania pomocy finansowej państwu członkowskiemu, które ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami
z racji nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą. Uznano, że trudności takie mogą być spowodowane także
poważnym pogorszeniem międzynarodowego otoczenia gospodarczego i finansowego. Z tego względu rozporządzeniem Rady (UE) nr
407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. został ustanowiony europejski mechanizm stabilizacji finansowej (Dz. Urz. UE L 118 z 11.05.2010,
s. 1; European Financial Stabilisation Mechanism; dalej: EFSM), którego celem było zachowanie stabilności finansowej w Unii Europejskiej. Mechanizm ten miał umożliwiać Unii
skoordynowaną, szybką i skuteczną odpowiedź na poważne trudności danego państwa członkowskiego. Jednocześnie powołano do życia
Europejski Instrument Stabilności Finansowej (European Financial Stability Facility; dalej: EFSF), jako spółkę akcyjną (société anonyme, public limited liability company) prawa luksemburskiego z siedzibą w Luksemburgu. Środki na pożyczki i linie kredytowe w ramach EFSM pozyskiwała Komisja Europejska,
emitując papiery dłużne na rynku europejskim gwarantowane przez budżet Unii Europejskiej. Natomiast wsparcie udzielane przez
EFSF finansowane było przez emisję instrumentów dłużnych gwarantowanych przez państwa strefy euro. EFSF był uprawniony do
działania w oparciu o program zapobiegawczy, udzielania państwom nieobjętym programem dostosowawczym pożyczek na dokapitalizowanie
instytucji finansowych oraz interwencji na wtórnych rynkach obligacji państwowych (na podstawie decyzji EBC oraz jednomyślnej
decyzji krajów udziałowców EFSF). W wyjątkowych sytuacjach EFSF miał także możliwość podejmowania interwencji na pierwotnym
rynku obligacji państwowych. Ze wsparcia oferowanego przez mechanizm tymczasowy skorzystały następujące państwa: Irlandia,
Portugalia, Grecja, Hiszpania i Cypr.
Nie ulegało jednak wątpliwości, że środki zaradcze podejmowane w ramach art. 122 ust. 2 TFUE mają charakter doraźny i nie
nadają się do zapobiegania różnym rodzajom ryzyka systemowego związanego z funkcjonowaniem wspólnej waluty. Za konieczne uznano
powołanie stałego mechanizmu zapewniającego zachowanie stabilności finansowej w unii walutowej, w ramach którego możliwe będzie
udzielenie pomocy finansowej potrzebującemu państwu członkowskiemu.
3.1.2. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w październiku 2010 r. szefowie państw lub rządów zgodzili się co do tego, że państwa
członkowskie powinny ustanowić stały mechanizm kryzysowy. Zasadnicze ustalenia stanowiące podstawę powołania EMS zostały przyjęte
na posiedzeniu Rady Europejskiej 16-17 grudnia 2010 r. Rada uznała, że skoro mechanizm taki ma służyć ochronie stabilności
finansowej strefy euro jako całości, to uzupełni on środki podejmowane do tej pory na podstawie art. 122 ust. 2 TFUE. Konsekwencją
takiego stanowiska było stwierdzenie, że utworzenie mechanizmu stabilizacyjnego nie zwiększa kompetencji przyznanych Unii
w traktatach i wprowadzenie do TFUE normy przewidującej możliwość jego ustanowienia jest dopuszczalne w trybie przewidzianym
w art. 48 ust. 6 TUE.
Rada Europejska podczas posiedzenia w dniach 24-25 marca 2011 r. przyjęła jednomyślnie decyzję Rady nr 2011/199/UE w sprawie
zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich,
których walutą jest euro i wezwała państwa członkowskie do szybkiego rozpoczęcia krajowych procedur ratyfikacyjnych – tak
aby decyzja ta weszła w życie 1 stycznia 2013 r. Decyzją Rady został dodany ust. 3 w art. 136 TFUE, wyraźnie przewidujący
możliwość utworzenia przez państwa, których walutą jest euro, stałego mechanizmu stabilizacyjnego. Decyzja ta – na podstawie
art. 48 ust. 6 TUE – wymagała zatwierdzenia przez państwa członkowskie UE zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.
Należy przy tym podkreślić, że art. 122 TFUE nie został uchylony, a zatem Unia zachowuje kompetencje przyznane jej w tym przepisie.
3.2. Znaczenie normatywne art. 136 ust. 3 TFUE.
3.2.1. Dodany na podstawie decyzji Rady art. 136 ust. 3 TFUE ma następujące brzmienie: „Państwa Członkowskie, których walutą
jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro
jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym
warunkom”.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że przepis ten ani nie tworzy samodzielnie mechanizmu stabilizacyjnego poddanego
prawu UE, ani nie nakłada na państwa członkowskie UE, ani nawet na państwa członkowskie strefy euro, obowiązku jego utworzenia.
W tym zakresie jego treść normatywna sprowadza się do uznania kompetencji państw członkowskich do stworzenia takiego mechanizmu
z użyciem instrumentów prawa międzynarodowego. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że państwa członkowskie UE dysponują –
w ramach swojej suwerenności – kompetencją do zawierania umów międzynarodowych, o ile nie narusza to zobowiązań przyjętych
przez nie w traktatach stanowiących podstawę funkcjonowania UE, z uwzględnieniem w szczególności art. 3 TFUE. W tym kontekście
nowo wprowadzona norma jednoznacznie precyzuje, że powołanie takiego mechanizmu, poza ramami instytucjonalnymi UE, nie narusza
ani wyłącznej kompetencji UE do prowadzenia polityki pieniężnej strefy euro, ani zakazu zawartego w art. 125 TFUE. Nie sposób
także nie zauważyć, że norma art. 136 ust. 3 TFUE nie określa dokładnie ani charakteru prawnego, ani szczegółowej konstrukcji
mechanizmu stabilizacyjnego. Zawiera jedynie cechujące się wysokim stopniem ogólności wskazanie, że utworzony mechanizm stabilizacyjny
może po pierwsze, zostać uruchomiony tylko wówczas, gdy będzie to niezbędne do ochrony stabilności finansowej strefy euro
jako całości, a po drugie, że udzielenie w jego ramach niezbędnej pomocy będzie podlegało rygorystycznym warunkom. Postanowienie
to ani nie zobowiązuje instytucji Unii do współdziałania w ramach nowo tworzonego mechanizmu, ani – tym bardziej – nie określa,
jakie kompetencje miałyby tym instytucjom przysługiwać.
3.2.2. Jak wspomniano wyżej, przed powstaniem EMS, podstawą prawną udzielania pomocy w ramach UE był art. 122 ust. 2 TFUE.
Zgodnie z tym przepisem, w wypadku gdy państwo członkowskie ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami
z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą, Rada, na wniosek Komisji, może
przyznać danemu państwu członkowskiemu, pod pewnymi warunkami, pomoc finansową Unii. Jednoznacznie odwołuje się on zatem do
okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych; żadne postanowienia traktatowe nie przewidują natomiast możliwości powołania stałego
mechanizmu antykryzysowego czy stabilizacyjnego.
Możliwość powołania stałego mechanizmu, gwarantującego stabilność strefy euro jako całości i finansowanego przez państwa członkowskie
strefy euro, w drodze umowy międzynarodowej budziła wątpliwości z punktu widzenia, po pierwsze, naruszenia kompetencji wyłącznych
UE do prowadzenia polityki pieniężnej strefy euro (art. 3 ust. 1 lit. c TFUE), a po drugie, zakresu zastosowania zawartego
w art. 125 TFUE zakazu finansowania przez Unię lub jej państwa członkowskie deficytu budżetowego innych państw członkowskich
(zob. J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012, rozdział II, pkt 5.2). Celem wprowadzenia art. 136 ust. 3 TFUE było usunięcie tych wątpliwości.
Zgodnie z art. 125 ust. 1 TFUE: „Unia nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub
innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje,
z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu. Państwo Członkowskie nie odpowiada
za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw
publicznych innego Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego
wykonania określonego projektu” (tzw. zakaz bail-out). Został on wprowadzony przez traktat z Maastricht, a jego celem było zapewnienie, by państwa członkowskie prowadziły zrównoważoną
politykę budżetową i były zmuszone do dostosowania się do rynkowych zasad pozyskiwania środków pieniężnych służących finansowaniu
zadłużenia publicznego.
Wątpliwości dotyczące znaczenia art. 125 ust. 1 TFUE stanowiły poważny argument rozważany w kontekście stworzenia EMS. „Niezbędność”
wprowadzenia art. 136 ust. 3 TFUE, o której wspomina motyw 2 preambuły decyzji Rady, należy na tym tle rozumieć jako zaspokojenie
potrzeby pewności prawa, polegające na wskazaniu, że art. 125 ust. 1 TFUE powinien być rozumiany tylko jako zakaz bezpośredniego
przejmowania przez Unię i jej państwa członkowskie zobowiązań innych państw członkowskich oraz zakaz tworzenia mechanizmów
zniechęcających państwa członkowskie do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej. Temu ostatniemu celowi służy w szczególności
zdanie drugie dodanego do art. 136 ust. 3, zgodnie z którym „Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego
mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”. W takim ujęciu art. 136 ust. 3 TFUE nie zawiera żadnych nowych treści
normatywnych, potwierdza jedynie przysługiwanie państwom członkowskim UE, w tym państwom strefy euro, kompetencji – w nieznacznym
tylko stopniu ograniczonej przez treść art. 125 ust. 1 TFUE – do zawierania umów międzynarodowych, również takich, których
celem jest stworzenie mechanizmów pomocowych.
3.3. Relacja pomiędzy art. 136 ust. 3 TFUE a TEMS.
Traktat o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności został podpisany przez państwa członkowskie strefy euro 2 lutego
2012 r. TEMS i zgodnie z jego art. 48 wszedł w życie 27 września 2012 r., a decyzja Rady weszła w życie dopiero 1 maja 2013
r. Chronologia tych wydarzeń dowodzi, że brak jest zależności między dodaniem ust. 3 w art. 136 TFUE a ratyfikacją decyzji
Rady a ratyfikacją TEMS. O zmianie art. 136 TFUE informuje się w motywie 2 preambuły TEMS.
Wzajemna relacja pomiędzy art. 136 ust. 3 TFUE a TEMS wzbudziła wątpliwości irlandzkiego sądu konstytucyjnego (dalej także:
Supreme Court), który zdecydował się zadać pytanie prejudycjalne Trybunałowi Sprawiedliwości, czy uprawnienie państwa członkowskiego do
zawarcia i ratyfikacji umowy międzynarodowej takiej jak TEMS jest uzależnione od wejścia w życie decyzji Rady (szerzej na
temat tego wyroku w pkt 7.4 w części III niniejszego uzasadnienia). Zgodnie z rozstrzygnięciem Trybunału Sprawiedliwości (zob.
wyrok z 27 listopada 2012 r. w sprawie C-370/12, Thomas Pringle przeciwko Irlandii; dalej: wyrok w sprawie Pringle), prawo
państwa członkowskiego do zawarcia i ratyfikacji TEMS nie jest uzależnione od wejścia w życie decyzji Rady. Również praktyka
państw w obrocie prawnomiędzynarodowym opowiedziała się za taką interpretacją.
Zdaniem wnioskodawcy, decyzja Rady powinna być interpretowana nie tylko na podstawie brzmienia art. 136 ust. 3 TFUE, ale łącznie z postanowieniami
podpisanego przez obecne państwa członkowskie unii walutowej TEMS oraz w kontekście podpisanego również przez Polskę paktu
fiskalnego, który jest powiązany z TEMS.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, po przeanalizowaniu wskazanych aktów można zauważyć, że ich uwzględnienie w procesie rozpatrywania
postawionego przez wnioskodawców zarzutu, ma ograniczony i zróżnicowany zakres. O ile można wskazać związek TEMS z art. 136
ust. 3 TFUE, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że interpretacja decyzji Rady wymaga odwołania się do treści paktu fiskalnego.
Decyzja Rady jest podstawą zmiany prawa pierwotnego Unii (TFUE) i nie sposób jej interpretować w świetle umowy międzynarodowej
państw członkowskich, jaką jest pakt fiskalny.
Sejm, Prokurator Generalny oraz Minister Spraw Zagranicznych wskazali, że decyzja Rady oraz TEMS są aktami, których byt prawny
jest niezależny. Istotnie, zmieniony decyzją Rady art. 136 ust. 3 TFUE nie nakazuje utworzenia mechanizmu (państwa członkowskie
mogą utworzyć mechanizm stabilności), zaś przepisy końcowe TEMS określają jego moment wejścia w życie niezależnie od obowiązywania
zmiany TFUE. Jak zaznaczono wcześniej, TEMS obowiązuje od 27 września 2012 r., zaś art. 136 ust. 3 TFUE od 1 maja 2013 r.
Autonomiczność bytu prawnego TEMS oraz nowelizacji TFUE stwierdził Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Pringle.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można jednak abstrahować zupełnie od treści TEMS. Poza aspektem formalnym (TEMS nawiązuje
w motywie 2 preambuły do art. 136 ust. 3 TFUE), należy uwzględnić aspekt merytoryczny. Art. 136 ust. 3 TFUE uznaje dopuszczalność
ustanowienia stałego mechanizmu stabilności, który ma być uruchamiany, „jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności
strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym
warunkom”. To ostatnie zastrzeżenie ma na celu zapewnienie, że mechanizm będzie funkcjonował w zgodzie z prawem Unii, w tym
z działaniami podjętymi przez Unię w ramach koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich. Postanowienia art. 136
ust. 3 TFUE nie przesądzają formy prawnej mechanizmu ani stopnia jego powiązania z prawem UE, to jednak TEMS – będąc umową
międzynarodową, zawartą poza ramami prawnymi UE – przewiduje udział instytucji Unii, w szczególności Komisji i EBC. Zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego, ocena, czy decyzja Rady wiąże się z powierzeniem kompetencji organów władzy państwowej, powinna
być wsparta analizą postanowień TEMS.
4.1.1. W lipcu 2011 r. państwa członkowskie strefy euro podpisały pierwszą wersję Traktatu o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu
Stabilności. Ostateczny tekst traktatu – po wprowadzeniu zmian wynikających z uzgodnień międzyrządowych zmierzających do zwiększenia
efektywności tego instrumentu – został podpisany 2 lutego 2012 r. Traktat przewiduje powołanie przez państwa strony instytucji
międzynarodowej pod nazwą Europejski Mechanizm Stabilności (European Stability Mechanism), której te państwa stają się członkami (art. 1 TEMS).
Powstanie EMS ma przyczynić się do wzrostu zaufania oraz zapewnić solidarność i finansową stabilność strefy euro. Instytucja
ta ma dysponować mocną podstawą finansową i szerokim wachlarzem środków, służących jako zapora przeciw skutkom kryzysu finansowego
w państwach członkowskich strefy euro (zob. oświadczenie Przewodniczącego Komisji Europejskiej Hermana Van Rompuya z 2 lutego
2012 r. o podpisaniu Traktatu o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności, EUCO 19/12). Zdolność EMS do udzielania pożyczek
w chwili jego powstania wynosi 500 mld euro. Przejmie on zadania wykonywane do tej pory przez EFSF, który może uruchamiać
nowe programy pomocowe tylko do lipca 2013 r. Obydwie instytucje będą jednak funkcjonować równolegle do czasu rozwiązania
EFSF, które nastąpi z chwilą zwrotu ostatniej pożyczki udzielonej przez ten podmiot oraz rozliczenia się z podmiotami finansującymi
jego działalność.
4.1.2. EMS został utworzony jako organizacja międzyrządowa, podlegająca prawu międzynarodowemu. Jego finansowanie ma zapewnić
kapitał subskrybowany w wysokości 700 mld euro, w tym kapitał opłacony w wysokości 80 mld euro oraz kapitał na żądanie w wysokości
620 mld euro, wnoszony przez państwa członkowskie strefy euro – co do zasady – zgodnie z kluczem kapitałowym EBC (klucz kontrybucji
EMS). W celu wykonywania swoich zadań EMS może udzielać pożyczek państwom doświadczającym znacznych trudności płatniczych
lub którym trudności takie grożą, nabywać obligacje państw-członków EMS na rynku pierwotnym lub wtórym, podejmować działania
w oparciu o program zapobiegawczy przez udostępnienie linii kredytowej oraz zapewniać rekapitalizację instytucji finansowych
za pośrednictwem pożyczek udzielanych rządom, w tym także państw niebędących członkami EMS. Kryzys finansowy pokazał, że problemy
płatnicze jednego z państw członkowskich Unii Gospodarczej i Walutowej rodzą problemy systemowe i mają znaczący wpływ na ocenę
wiarygodności kredytowej pozostałych. Negatywnym skutkom tylko w ograniczonym zakresie można było przeciwdziałać, wykorzystując
możliwości przewidziane w prawie unijnym. We wspólnym interesie państw posiadających wspólną walutę leży szybkie rozwiązywanie
problemów, w szczególności z wykorzystaniem własnych instrumentów, takich jak EMS, bez konieczności korzystania z pomocy podmiotów
zewnętrznych. Każde z państw sygnatariuszy TEMS, w wypadku popadnięcia w trudności finansowe, uzyskało zarazem możliwość skorzystania
z pomocy przyznawanej w ramach stałego mechanizmu ratunkowego funkcjonującego na określonych m.in. przez siebie zasadach i
zminimalizowania w ten sposób niebezpieczeństw wynikających z konieczności poszukiwania tymczasowych rozwiązań.
EMS stanowi organizację międzyrządową, wyposażoną w osobowość prawną (art. 32 ust. 2 TEMS), z siedzibą w Luksemburgu (art.
31 ust. 1 TEMS), podlegającą prawu międzynarodowemu. Został on powiązany z Unią Europejską w ten sposób, że określone zadania
zostały powierzone Komisji Europejskiej działającej we współpracy z EBC. Należą do nich, po złożeniu przez państwo członkowskie
wniosku o udzielenie pomocy z EMS:
– ustalenie ryzyka zaburzenia stabilności strefy euro albo jej członka, ustalenie, czy zadłużenie publiczne wnioskodawcy jest
zrównoważone oraz ocena zapotrzebowania finansowego wnioskodawcy (art. 13 ust. 1 TEMS);
– prowadzenie negocjacji dotyczących memorandum of understanding, określającego warunki udzielenia pomocy (art. 13 ust. 3 TEMS);
– nadzór nad realizacją warunków udzielenia pomocy (art. 13 ust. 7 TEMS).
Komisja Europejska została umocowana do podpisania w imieniu EMS memorandum of understanding (art. 13 ust. 4 TEMS). Członek Komisji Europejskiej i Prezes EBC mogą ponadto brać udział w posiedzeniach rady zarządzającej
EMS na prawach obserwatora (art. 5 ust. 3 TEMS). Głównym ośrodkiem decyzyjnym EMS jest jednak zarząd (Board of Governors) EMS, składający się z ministrów odpowiedzialnych za finanse państw strefy euro; Komisja działa jedynie „na zlecenie” EMS.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej też: TSUE) został na mocy TEMS umocowany do rozstrzygania sporów między
państwami członkami oraz między państwem członkiem i EMS, dotyczących wykładni i stosowania traktatu oraz statutu EMS, jeżeli
państwo-strona kwestionuje decyzję podjętą w tej sprawie przez zarząd (Board of Governors) EMS. Trybunał będzie jednak działał jako sąd międzynarodowy, a nie unijny. TSUE jednoznacznie potwierdził, że jego kompetencja
w ramach TEMS zasadza się na art. 273 TFUE.
4.1.3. Zgodnie z motywem 7 preambuły TEMS, wszystkie państwa członkowskie UE, których walutą jest euro, powinny stać się członkami
EMS mającymi takie same pełne prawa i obowiązki, jak państwa założycielskie. W odniesieniu do procedury przystępowania nowych
państw, art. 2 TEMS przewiduje, że jest on otwarty do podpisu od chwili wejścia w życie decyzji o uchyleniu derogacji wprowadzenia
euro. Nowi członkowie mają być przyjmowani na takich samych zasadach, jak państwa podpisujące pierwotną wersję TEMS. Zostały
one sprecyzowane w art. 44 TEMS w ten sposób, że nowe państwo członkowskie składa wniosek po podjęciu przez Radę Europejską
decyzji o uchyleniu derogacji. Wniosek ten musi być skierowany do EMS, który ma osobowość prawną.
Zarząd (Board of Governors) EMS zatwierdza wniosek oraz związane z nim regulacje techniczne oraz zmiany dostosowujące TEMS, będące bezpośrednim skutkiem
przystąpienia nowego członka. Przystępujący staje się członkiem EMS po zatwierdzeniu wniosku z chwilą złożenia dokumentów
przystąpienia u depozytariusza, który powiadamia o tym pozostałych członków EMS. Udział kapitałowy nowego państwa członkowskiego
w EMS (klucz kontrybucji EMS) zostanie w tym wypadku ustalony zgodnie z zasadami obowiązującymi pierwotnych członków, tj.
zgodnie z kluczem kapitałowym EBC (art. 2 ust. 3 w związku z art. 11 TEMS). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 47 TEMS,
traktat wymaga ratyfikacji bądź zatwierdzenia przez państwa członków.
Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można mówić o związaniu postanowieniami TEMS w sytuacji, gdy państwa UE, których walutą
nie jest euro, zdecydują się ad hoc uczestniczyć razem z EMS w operacjach udzielania wsparcia stabilizacyjnego dla państw członkowskich strefy euro (zob. motyw
9 preambuły TEMS oraz art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 TEMS). Udzielenie pomocy finansowej ad hoc przez państwo objęte derogacją jest dobrowolne i odbywa się na podstawie umów bilateralnych. Z postanowień TEMS wynika obowiązek
odpowiednich organów EMS, tj. rady gubernatorów lub rady dyrektorów, zaproszenia przedstawicieli danego państwa członkowskiego
UE – w charakterze obserwatorów – na posiedzenia tego organu poświęcone pomocy udzielonej przez EMS oraz nadzorowi nad jej
wykorzystaniem sprawowanemu przez organy tej instytucji.
4.2. Przystąpienie na wniosek.
Wnioskodawca przyjął założenie, że akceptacja zmiany art. 136 ust. 3 TFUE w powiązaniu z TEMS doprowadzi do zmodyfikowania warunków przystąpienia Polski do strefy euro (przez automatyczne członkostwo w EMS), bez możliwości renegocjacji
TEMS. Według wnioskodawcy, TEMS – dla którego podstawą prawną jest zmieniony art. 136 TFUE – oznacza, objęte jedynie czasowym
wyłączeniem, prawne zobowiązanie Polski do uczestnictwa w nowej organizacji międzynarodowej pod nazwą Europejski Mechanizm
Stabilności.
Z takim rozumowaniem wnioskodawcy nie można się zgodzić. TEMS, w motywie 7 preambuły, przewiduje, że po przystąpieniu do strefy
euro państwo członkowskie UE powinno stać się członkiem EMS mającym takie same prawa i obowiązki, jak inne strony TEMS. Jednakże
TEMS nie przewiduje automatycznego włączenia do EMS (uzyskania statusu strony umowy) tych państw, które zmienią swój status
z państwa objętego derogacją (albo o statusie szczególnym, jak Dania i Wielka Brytania) na państwo, którego walutą jest euro.
Jak zaznaczono wcześniej, zgodnie z art. 2 TEMS („Nowi członkowie”) każde państwo członkowskie UE może zostać członkiem EMS,
po wejściu w życie decyzji Rady UE podjętej na podstawie art. 140 ust. 2 TFUE o uchyleniu derogacji w stosunku do tego państwa
członkowskiego w związku z przyjęciem euro. TEMS jest zatem przykładem umowy międzynarodowej warunkowo otwartej, a uchylenie
statusu derogacji jest warunkiem, którego spełnienie umożliwia dopiero ubieganie się o przystąpienie do TEMS.
Jak wynika z powyższego, przystąpienie do TEMS jest możliwe wyłącznie z inicjatywy państwa, któremu uchylono derogację. Dlatego
też z zaprezentowanym przez wnioskodawcę tokiem rozumowania nie można się zgodzić.
Należy przy tym podkreślić, że z brzmienia art. 136 ust. 3 TFUE, a także z samego TEMS nie wynika, aby dla funkcjonowania
EMS konieczne było uczestnictwo w EMS wszystkich państw członkowskich, których walutą jest euro. Innymi słowy ani z art. 136
ust. 3 TFUE, ani z TEMS nie wynika obowiązek uczestnictwa w EMS państwa członkowskiego, którego walutą jest euro. Co prawda
w motywie nr 7 preambuły TEMS sygnatariusze tej umowy międzynarodowej wyrazili oczekiwanie, iż wszystkie państwa członkowskie
strefy euro staną się członkami EMS, lecz nie jest to warunek prawny wejścia w życie TEMS i Europejskiego Mechanizmu Stabilności.
Zgodnie z art. 48 TEMS, traktat miał wejść w życie po złożeniu dokumentów ratyfikacyjnych, przyjęciu albo akceptacji przez
sygnatariuszy, których udziały reprezentują co najmniej 90% całego subskrybowanego kapitału wskazanego w załączniku nr II
do TEMS. Aby ta regulacja weszła w życie, dopuszczalne było zatem przyjęcie postanowień TEMS tylko przez niektóre państwa
strefy euro. Tak też się stało. TEMS wszedł w życie 27 września 2012 r., po zakończeniu procesu ratyfikacji przez 16 z 17
państw, których walutą jest euro (zob. Bekantmachung über das Inkrafttreten des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (EMS), BGBI, część II nr 30 z 9 października 2012 r.; Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich, część III nr 138 z 28 września 2012 r.). W stosunku do Estonii TEMS wszedł w życie wraz ze złożeniem przez nią dokumentów
ratyfikacyjnych 3 października 2012 r. Tym samym dopiero od 3 października 2012 r. wszystkie państwa, których walutą jest
euro, są stronami TEMS.
4.3.1. Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (tzw. pakt fiskalny) jest wielostronną
umową międzynarodową. Ma na celu zapewnienie przez rządy zdrowych i stabilnych finansów publicznych oraz dążenie do unikania
nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych przez wprowadzenie „zasady zrównoważonego budżetu” oraz
automatycznego mechanizmu korygującego. Zgodnie z art. 1 paktu fiskalnego, państwa członkowskie UE, zgadzają się wzmocnić
filar gospodarczy Unii Gospodarczej i Walutowej przez przyjęcie reguł mających na celu wzmocnienie dyscypliny budżetowej przez
pakt budżetowy, wzmocnienie koordynacji polityk gospodarczych oraz poprawę zarządzania strefą euro, wspierając tym samym osiąganie
celów Unii Europejskiej w zakresie trwałego wzrostu, zatrudnienia, konkurencyjności i spójności społecznej. Nie tworzy on
natomiast mechanizmu stabilności w rozumieniu poddawanego analizie w niniejszym postępowaniu art. 136 ust. 3 TFUE. Podobnie
jak TEMS, także pakt fiskalny wymaga odrębnej ratyfikacji. Proces ratyfikacji decyzji Rady był niezależny od procesu związania
się przez Polskę postanowieniami paktu fiskalnego.
4.3.2. Pakt znajduje pełne zastosowanie do państw członkowskich UE, których walutą jest euro. Pozostałe państwa członkowskie
UE – o ile podpisały pakt – związane są jedynie postanowieniami zawartymi w tytule V (art. 14 ust. 4 paktu fiskalnego). W
odniesieniu do państw objętych derogacją, które ratyfikowały pakt, staje się on w pełni skuteczny od dnia uchylenia decyzji
o derogacji, chyba że zainteresowane państwo oświadczy, że pragnie być wcześniej związane wszystkimi lub niektórymi postanowieniami
tytułów III i IV paktu fiskalnego.
Wśród motywów paktu odnotowano, że wolą państw stron jest jak najszybsze włączenie postanowień paktu do traktatów stanowiących
podstawę Unii Europejskiej. Jednocześnie, zgodnie z art. 2 paktu ma on zastosowanie w zakresie, w jakim jest zgodny z traktatami
stanowiącymi podstawę Unii Europejskiej oraz z prawem Unii Europejskiej i nie narusza kompetencji Unii do podejmowania działań
w ramach unii gospodarczej. Państwa strony zobowiązały się stosować i interpretować postanowienia paktu zgodnie z Traktatami
stanowiącymi podstawę Unii Europejskiej, w szczególności z art. 4 ust. 3 TUE, oraz z prawem Unii Europejskiej, w tym z przepisami
dotyczącymi procedury w wypadkach, w których konieczne jest przyjęcie prawodawstwa wtórnego.
4.3.3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ma podstaw do wskazywania bezpośredniego związku pomiędzy zgodą na ratyfikację
decyzji Rady, a postanowieniami paktu fiskalnego. W treści decyzji Rady nie wspomina się o pakcie fiskalnym. Zostaje on wymieniony
dopiero w treści TEMS. Z uwagi na odrębny byt prawny decyzji Rady oraz TEMS, nawiązanie do postanowień paktu fiskalnego w
treści TEMS nie może mieć wpływu na ocenę charakteru decyzji Rady. Jak podkreślono wcześniej, proces ratyfikacji decyzji Rady
jest niezależny od procesu wiązania się przez Polskę postanowieniami paktu fiskalnego. Z formalnego punktu widzenia, pakt
fiskalny – jako odrębny traktat – nie może zmieniać traktatów założycielskich UE i nie tworzy organizacji lub organu międzynarodowego,
na rzecz których Polska mogłaby przekazać kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.
Należy zaznaczyć, że Sejm 20 lutego 2013 r., przyjął ustawę o ratyfikacji Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu
w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec,
Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską,
Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii,
Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem
Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. poz. 283).
5. Tryby ratyfikacji umowy międzynarodowej.
5.1. Wymogi konstytucyjne i ustawowe.
5.1.1. Ratyfikacja jest prawną formą związania się przez Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi oraz niektórymi szczególnymi
aktami prawnymi Unii Europejskiej. Konstytucja określa sposób wiązania się przez Polskę umowami międzynarodowymi i wejścia
tych umów do polskiego systemu prawa. Zgodnie z art. 126 ust. 1 Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym
przedstawicielem państwa. Konsekwencją powyższej zasady jest art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, w myśl którego Prezydent ratyfikuje
umowy międzynarodowe. Związanie się przez Polskę umową międzynarodową i uczynienie jej elementem prawa krajowego wymaga ratyfikacji
przez Prezydenta. Jest to warunek konieczny i zarazem wystarczający. Jeżeli ratyfikacja umowy międzynarodowej nie wymaga zgody
wyrażonej w ustawie, wówczas o zamiarze przedłożenia umowy Prezydentowi do ratyfikacji Prezes Rady Ministrów zawiadamia Sejm
(art. 89 ust. 2 Konstytucji). Jeżeli zachodzą szczególne przesłanki, o których mowa w art. 89 ust. 1 lub art. 90 ust. 1 Konstytucji,
uaktualnia się dyspozycja wymienionych przepisów; ratyfikacja umowy wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.
Zgodnie art. 89 ust. 3 Konstytucji, zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określa
ustawa. Ustawa o umowach międzynarodowych potwierdza, że związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową wymaga zgody
wyrażonej w drodze ratyfikacji lub przez zatwierdzenie (art. 12 ust. 1 ustawy o umowach międzynarodowych). Na podstawie art.
12 ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych ratyfikacji podlegają umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 89 ust. 1 i
art. 90 Konstytucji, oraz inne umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne
okoliczności to uzasadniają.
Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2a ustawy o umowach międzynarodowych (dodanym na podstawie art. 23 pkt 1 ustawy z dnia 8 października
2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii
Europejskiej; Dz. U. Nr 213, poz. 1395) „Ratyfikacji podlegają akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w art. 48 ust.
6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w art. 25, art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie drugie, art. 223 ust. 1, art. 262 lub art.
311 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Przepis ten został wprowadzony z uwagi na konieczność określenia
w ustawie właściwej procedury postępowania w wypadku aktów prawnych Unii Europejskiej, które nie stanowią typowych umów międzynarodowych.
Zgodnie z art. 15 ust. 5 ustawy o umowach międzynarodowych do uchwały Rady Ministrów o przedłożeniu Prezydentowi Rzeczypospolitej
Polskiej do ratyfikacji aktu prawnego Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 12 ust. 2a tej ustawy, stosuje się odpowiednio
ust. 1-4 w art. 15 tej ustawy (dotyczące umów międzynarodowych). To znaczy, że przedłożenie aktu prawnego Unii Europejskiej
Prezydentowi do ratyfikacji jest dokonywane po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 89 ust. 1 lub art. 90 Konstytucji albo
po zawiadomieniu Sejmu – zgodnie z art. 89 ust. 2 Konstytucji (zob. art. 15 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych).
5.1.2. Konstytucja przewiduje trzy procedury zmierzające do ratyfikacji umowy międzynarodowej. Dwie z nich wymagają wyrażenia
zgody na ratyfikację w ustawie (art. 89 ust. 1 oraz art. 90 Konstytucji). Trzecia procedura, dotycząca umów międzynarodowych,
które nie wymagają wyrażenia zgody na ratyfikację w ustawie, ogranicza się do nałożenia na Prezesa Rady Ministrów obowiązku
zawiadomienia Sejmu o zamiarze przedłożenia umowy do ratyfikacji Prezydentowi (art. 89 ust. 2 Konstytucji).
O tym, która z powyższych procedur powinna być zastosowana, decyduje treść konkretnej umowy międzynarodowej.
Zgodnie z art. 89 ust. 1 Konstytucji, ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga
uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli dotyczy: 1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych, 2)
wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, 3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji
międzynarodowej, 4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym, 5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja
wymaga ustawy. Niewątpliwie zatem art. 89 ust. 1 Konstytucji określa tryb ratyfikacji i wypowiedzenia umowy międzynarodowej
o określonej, szczególnie doniosłej dla państwa treści oraz ustala katalog takich umów. Tryb ten (zwany ratyfikacją złożoną,
dużą ratyfikacją) polega na wyrażeniu w drodze ustawy zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przed jej ratyfikacją przez
Prezydenta. Jest tą częścią całego procesu ratyfikacji, która przebiega na płaszczyźnie prawa konstytucyjnego (zob. K. Działocha,
op.cit., uwaga 2 do art. 89). Wobec braku szczególnych uregulowań dotyczących trybu uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację
w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji, stosuje się do niej wymagania ogólnie przyjęte w art. 118-123 Konstytucji. To znaczy,
że Sejm uchwala ustawę zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 120 zdanie pierwsze
in principio Konstytucji).
Umowa, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, czyli umowa międzynarodowa, na podstawie której Rzeczpospolita Polska przekazuje
organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, wymaga
podwyższonych wymagań. Swoiste „zaostrzenie” trybu polega na podniesieniu progu koniecznej większości w Sejmie i w Senacie
z pułapu większości zwykłej (względnej) do pułapu większości 2/3 głosów zarówno w Sejmie jak i w Senacie. Określona w art.
90 ust. 2 Konstytucji wymagana większość w Sejmie i w Senacie, w wypadku udzielania zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej
o przekazaniu kompetencji, jest znacząco wyższa niż większość wymagana do stanowienia ustaw (zwykłych). Pozostaje ona tożsama
z wymiarem kwalifikowanej większości w Sejmie i jest wyższa w odniesieniu do Senatu, w porównaniu z większością wymaganą do
uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 4 Konstytucji). W kategoriach ilościowych trzeba więc uznać omawiane
tu wymogi za co najmniej równe – z punktu widzenia reprezentatywności i legitymizacji – wymogom stawianym w wypadku zmiany
Konstytucji. Okoliczność ta jest dodatkowym argumentem na rzecz oceny, że przekazywanie kompetencji organów władzy publicznej
„w niektórych sprawach” następuje z zachowaniem wysokich wymagań reprezentatywności i skali akceptacji podejmowanych rozstrzygnięć
(zob. wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04). Należy podkreślić, że tryb przewidziany w art. 90 Konstytucji wzmacnia pozycję
Senatu w procesie legislacyjnym. Odrębność tego trybu polega także na tym, że obydwie izby parlamentu są przy uchwalaniu tego
typu ustawy równoprawne, bo bez zgody którejkolwiek z izb nie ma możliwości uchwalenia ustawy. To znaczy, że nie ma w takim
wypadku zastosowania art. 121 Konstytucji określający kompetencje Senatu w procesie uchwalania ustaw i tryb rozpatrywania
przez Sejm uchwał Senatu dotyczących ustaw uchwalonych przez Sejm (zob. wyrok TK z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK ZU
nr 5/A/2003, poz. 43). Okoliczność ta jest dodatkowym argumentem na rzecz oceny, że przekazywanie kompetencji organów władzy
publicznej „w niektórych sprawach” następuje z zachowaniem wysokich wymagań reprezentatywności i skali akceptacji podejmowanych
rozstrzygnięć. Sejm i Senat funkcjonują w tym zakresie jako organy reprezentujące Naród – suwerena, zgodnie z zasadą wyrażoną
w art. 4 ust. 2 Konstytucji.
Bezpośrednie odwołanie się do suwerennej decyzji Narodu występuje jeszcze intensywniej w wypadku przeprowadzenia referendum
ogólnokrajowego, upoważniającego, w myśl art. 90 ust. 3-4 Konstytucji, do ratyfikacji umowy międzynarodowej o przekazaniu
kompetencji organów władzy w niektórych sprawach.
Konstytucja, przewidując w art. 89 i art. 90 Konstytucji konieczność uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację, daje
wyraz temu, że umowy międzynarodowe – mające szczególne znaczenie z punktu widzenia Konstytucji – wymagają mocniejszej demokratycznej
legitymacji udzielanej albo przez parlament, albo przez naród.
5.2. Relacja pomiędzy art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji.
5.2.1. W art. 89 ust. 1 Konstytucji mowa jest wprost o określonych kategoriach spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa,
natomiast w art. 90 ust. 1 Konstytucji wskazanie kategorii spraw następuje pośrednio, przez odesłanie do „kompetencji organów
władzy państwowej”. Przedmiotem umowy międzynarodowej mogą więc być sprawy, które mieszczą się w zakresie normowania zarówno
art. 89 jak i art. 90 Konstytucji. W praktyce może to utrudniać rozgraniczenie zakresu zastosowania obu przepisów.
Katalog spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji wskazuje, że większość ratyfikowanych umów międzynarodowych
wpływa (modyfikuje) na sposób wykonywania kompetencji przez organy krajowe. W wielu wypadkach umowy te wprowadzają ograniczenia
wykonywania kompetencji przez organy władzy państwowej lub nakładają na te organy obowiązki niewynikające z prawa krajowego
(np. umowy o wykonywaniu orzeczeń sądów obcych). Co więcej, katalog ten wskazuje, że przedmiot tych umów może mieć szczególne
znaczenie konstytucyjne. Jednakże w odniesieniu do tych umów nie stosuje się tak rygorystycznej procedury, jak w wypadku umów,
o których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Należy więc przyjąć, że nie każda umowa wpływająca na sposób wykonywania kompetencji
przez organy krajowe, ograniczająca te kompetencje lub modyfikująca je przez nałożenie nowych obowiązków na organy krajowe,
stanowi przekazanie kompetencji w rozumieniu art. 90 Konstytucji. Przyjęcie założenia przeciwnego prowadziłoby do prawie całkowitego
pokrywania się zakresu przedmiotowego art. 89 i art. 90 Konstytucji. To byłoby sprzeczne z zamiarem racjonalnego ustrojodawcy,
który założył, że w wypadku materii istotnych konstytucyjnie, powodujących modyfikacje kompetencji organów krajowych właściwy
jest tryb wskazany w art. 89 ust. 1 Konstytucji, a tylko w razie przekazania kompetencji właściwy jest tryb wskazany w art.
90 Konstytucji.
Wyjątkowości art. 90 Konstytucji należy upatrywać także w roli, która została mu historycznie przypisana. Nie podlega dyskusji,
że obecny art. 90 Konstytucji był rozumiany jako przepis, który ma umożliwić członkostwo w Unii Europejskiej, chociaż nie
wynika to wprost z jego treści (zob. K Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym, Kraków 2007, s. 25, zob. także R. Chruściak, Procedury przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w pracach nad Konstytucją, „Państwo i Prawo” z. 5/2003, s. 53). Art. 90 Konstytucji, określany mianem „klauzuli integracyjnej” wprowadził szczególny
tryb ratyfikacji umów międzynarodowych, na podstawie których Polska zamierza „przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi
międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Ustawa ratyfikacyjna rozpatrywana w trybie
art. 90 Konstytucji jest szczególnym rodzajem ustawy nie tylko ze względu na kwalifikowane wymogi jej uchwalenia, ale przede
wszystkim z uwagi na jej cel, którym jest wyrażenie zgody na ratyfikację umów umożliwiających uczestnictwo Polski w procesach
integracyjnych. Procedura i warunki wyrażenia zgody na ratyfikację w trybie art. 90 Konstytucji zostały przez ustrojodawcę
celowo odróżnione od procedury uchwalania ustaw zwykłych, w tym innych ustaw ratyfikacyjnych, o których mowa w art. 89 Konstytucji.
Źródłem tego rozróżnienia jest to, że chodzi o umowy dotyczące uczestnictwa w procesach integracyjnych w formach, które mają
w ostateczności wpływ na praktyczny wymiar zasady suwerenności państwa zakotwiczonej w rozdziale I Konstytucji (zob. Z Kędzia,
Opinia w sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzynarodowej, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2009, s. 184).
5.2.2. Znaczenie, jakie przypisał ustrojodawca art. 90 Konstytucji, odzwierciedla się w praktyce. Tryb przewidziany w tym
przepisie został wykorzystany jedynie dwukrotnie: w procesie ratyfikacji traktatu akcesyjnego oraz Traktatu z Lizbony. O przeprowadzeniu
procedury ratyfikacyjnej na podstawie art. 90, a nie na podstawie art. 89 Konstytucji, przesądzać powinna zatem treść umowy
międzynarodowej. Jeśli umowa wiąże się z przekazaniem kompetencji organów władzy państwowej, właściwy jest tryb szczególny.
5.3. Tryb uchwalenia ustawy o ratyfikacji decyzji.
5.3.1. Ustawę o ratyfikacji decyzji uchwalono w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy
o ratyfikacji decyzji (druk sejmowy nr 37/VII kadencja) podniesiono, że „Decyzja Rady Europejskiej z 25 marca 2011 r. spełnia
przesłanki określone w art. 12 ust. 2a ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (...), zgodnie z którym
ratyfikacji podlegają akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej. Ponieważ
decyzja spełnia przesłanki określone w art. 89 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż dotyczy członkostwa Rzeczypospolitej
Polskiej w organizacji międzynarodowej (art. 89 ust. 1 pkt 3), związanie Rzeczypospolitej Polskiej decyzją Rady Europejskiej nr 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art.
136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których
walutą jest euro, powinno nastąpić w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji RP, czyli ratyfikacji za uprzednią zgodą wyrażoną w
ustawie”.
5.3.2. Według wnioskodawcy, ustawa o ratyfikacji decyzji, powinna być uchwalona w trybie art. 90 ust. 2-4 Konstytucji, gdyż
skutkuje przekazaniem kompetencji władczych.
Należy zaznaczyć, że na etapie prac legislacyjnych zgłoszono poselski projekt uchwały w sprawie trybu wyrażenia zgodny na
ratyfikację decyzji (druk sejmowy nr 114/VII kadencja). Uchwała przewidywała, że ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację zostanie
uchwalona w trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja „stwarza podstawę traktatową do przekazania
na poziom ponadnarodowy kompetencji organów państwa, chyba że rząd będzie chciał przed wejściem do strefy euro renegocjować
TFUE w tym zakresie”. Projekt uchwały został odrzucony na 14 posiedzeniu Sejmu 10 maja 2012 r. Sejm przystąpił do procedowania
nad ustawą w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji.
Wątpliwości co do trybu uchwalenia ustawy zgłaszano także w toku prac legislacyjnych nad rządowym projektem ustawy o ratyfikacji
(zob. pierwsze czytanie w Komisji do Spraw Unii Europejskiej i Komisji Spraw Zagranicznych – Biuletyn nr 125/VII kadencja
oraz drugie czytanie – Sprawozdanie Stenograficzne z 14. posiedzenia Sejmu 10 maja 2012 r., s. 168-181). Posłowie odwoływali
się m.in. do ekspertyz Biura Analiz Sejmu (zob. Opinie w sprawie Decyzji Rady Europejskiej z dnia 16-17 grudnia 2010 r. dotyczącej zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, w szczególności procedury jej stanowienia w UE oraz procedury jej ratyfikacji, „Przegląd Sejmowy” nr 2/2012, s. 147-176; ich podsumowanie oraz kolejne ekspertyzy zamieszczono w „Przeglądzie Sejmowym”
nr 3/2012, s. 177-215).
Ostatecznie ustawa o ratyfikacji decyzji została uchwalona w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z przebiegu prac
legislacyjnych, rozbieżność stanowisk dotyczyła tego, czy ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację decyzji powinna być uchwalona
w trybie przewidzianym w art. 89 ust. 1 Konstytucji, czy też w trybie przewidzianym w art. 90 ust. 2-4 Konstytucji. Zdaniem
Rady Ministrów, przedkładającej projekt ustawy o ratyfikacji decyzji, wystąpienie przesłanki w postaci „członkostwa Rzeczypospolitej
Polskiej w organizacji międzynarodowej” wskazywało na adekwatność trybu przewidzianego w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem
wnioskodawcy, ustawa o ratyfikacji decyzji ma cechy umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, gdyż
stwarza prawno-traktatową podstawę do przekazania organizacji międzynarodowej – Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności – kompetencji
organów władzy państwowej w niektórych sprawach.
6. Przesłanki zastosowania trybu przewidzianego w art. 90 Konstytucji.
6.1. Szczególny tryb ratyfikacji – art. 90 Konstytucji.
6.1.1. Analizowaną jednomyślną decyzję Rady można, z materialnego punktu widzenia, traktować jako sui generis umowę międzynarodową. Wynika to choćby z jej celu, jakim jest zmiana TFUE będącego umową międzynarodową. Należy też przyjąć,
że decyzja Rady dotyczy – choć nie wprost – członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Można to uzasadnić, wskazując, że proponowane
rozwiązanie tworzy nową sytuację w zakresie statusu dwóch grup państw członkowskich, tj. tych, które przyjęły euro, i tych,
w których w obiegu nadal pozostają rodzime waluty. Ponadto z proponowanej zmiany TFUE wynikają istotne konsekwencje związane
z przyjęciem wspólnej waluty euro. W tym sensie zasadność zastosowania instytucji ratyfikacji za uprzednią zgodą wyrażoną
w ustawie (art. 133 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 89 ust. 1 Konstytucji) nie budzi zastrzeżeń (zob. P. Czarny, Opinie w sprawie Decyzji Rady Europejskiej, op.cit., „Przegląd Sejmowy” nr 2/2012, s. 165).
Według wnioskodawcy, zmiana dokonana decyzją Rady, odczytywana łącznie z normami wprowadzonymi przez TEMS oraz rozpatrywana
w kontekście paktu fiskalnego, prowadzi do przekazania kompetencji władczych na poziom ponadnarodowy, a w związku z tym ustawa
o ratyfikacji decyzji powinna być uchwalona w trybie przewidzianym w art. 90 Konstytucji.
6.1.2. W doktrynie przyjmuje się, że art. 90 Konstytucji został ustanowiony z myślą o stworzeniu konstytucyjnej podstawy przystąpienia
Polski do Unii Europejskiej (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 115; C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz Unii Europejskiej i jego następstwa prawne (uwagi na tle art.
90 ust. 1 Konstytucji), [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999, s. 145). Stąd posługiwanie się w odniesieniu do art. 90 Konstytucji określeniami „klauzula europejska”
czy też „klauzula integracyjna”, wskazującymi na wąskie rozumienie art. 90 Konstytucji. Przypisanie takiej roli art. 90 Konstytucji
potwierdza przedłożony przez Prezydenta projekt ustawy o zmianie Konstytucji (druk sejmowy nr 3598/VI kadencja), w którym
proponowano skreślenie art. 90 Konstytucji i uregulowanie kwestii członkostwa Polski w UE w nowym rozdziale: „Członkostwo
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej” (zob. Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dokumenty z prac zespołu naukowego powołanego przez
Marszałka Sejmu, red. P. Radziewicz, Warszawa 2010, s. 28).
Omawiany przepis nie miał w praktyce zastosowania w odniesieniu do organizacji międzynarodowych innych niż Unia Europejska,
jakkolwiek rozważano taką możliwość przy okazji ratyfikacji przez Polskę statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego (zob.
Opinie w sprawie ratyfikacji przez Polskę Rzymskiego Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2001, s. 129-172), a także na tle umowy ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki dotyczącej tzw. tarczy
rakietowej (zob. R. Piotrowski, Instalacja systemu obrony przeciwrakietowej w świetle Konstytucji RP; J. Kranz, A. Wyrozumska, Kilka uwag o umowie polsko-amerykańskiej w sprawie tarczy antyrakietowej, [w:] Dwugłos o aspektach prawnych tarczy antyrakietowej w Polsce, „Państwo i Prawo” z. 7/2009, s. 20-49).
Tryb ratyfikacji przewidziany w art. 90 Konstytucji, jak wspomniano wcześniej, był zastosowany dwukrotnie: w procesie ratyfikacji
traktatu akcesyjnego oraz Traktatu z Lizbony, przy czym w uzasadnieniu projektu ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego
Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.
zaznaczono, że procedura ratyfikacyjna Traktatu z Lizbony w Polsce powinna opierać się na postanowieniach art. 90 Konstytucji.
„Przeprowadzenie procedury ratyfikacyjnej na podstawie art. 90, a nie na podstawie art. 89 Konstytucji RP, wynika z treści
Traktatu z Lizbony, który zmienia w takim zakresie przedmiot regulacji dotychczasowych Traktatów stanowiących Unię Europejską,
że oznacza to dalsze przekazanie, względnie modyfikacje przekazania «kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach»
na przyszłą, jednolitą organizację międzynarodową – Unię Europejską” (druk sejmowy nr 280/VI kadencja).
Ustawodawca, decydując o wyborze trybu, w którym zostanie uchwalona ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej
(art. 89 ust. 1 lub art. 90 ust. 2-4 Konstytucji) musi oprzeć się zatem na analizie treści umowy i jej skutków. O wyborze
trybu decyduje charakter wprowadzanych regulacji. Niewątpliwie art. 90 Konstytucji znajduje zastosowanie wówczas, gdy spełni
się przesłanka w postaci przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu „kompetencji organów władzy
państwowej w niektórych sprawach”.
Zasadnicze kontrowersje zasadzają się na „wąskim”, bądź „szerokim” rozumieniu tej przesłanki, co oznacza w pierwszym wypadku,
powiązanie art. 90 Konstytucji tylko z umowami międzynarodowymi, na podstawie których dochodzi wprost do przekazania kompetencji
(zob. traktat akcesyjny czy Traktat z Lizbony), a w drugim, także z umowami, które skutkują zmianami zakresu przekazanych
kompetencji lub zmianami sposobu wykonywania kompetencji wcześniej przekazanych.
6.2. Przekazanie kompetencji jako przesłanka zastosowania art. 90 Konstytucji – ujęcie doktrynalne.
Art. 90 ust. 1 składa się z trzech sekwencji zawierających określone, lecz ściśle ze sobą połączone treści normatywne: 1)
Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej, 2) przekazać kompetencje organów władzy państwowej w niektórych
sprawach, 3) organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu. „Norma Konstytucji mówiąca o przekazaniu («może przekazać»)
organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach oznacza
akt, w wyniku którego RP rezygnuje z wyłączności wykonywania swej władzy w oznaczonym zakresie, dopuszczając do stosowania
w tym zakresie, w swoich stosunkach wewnętrznych, aktów prawnych organizacji międzynarodowej (organu międzynarodowego), zwłaszcza
do bezpośredniego stosowania prawa stanowionego przez te organizacje. Dochodzi zatem do przekazania nawet nie poszczególnych
kompetencji (ustawodawczych, wykonawczych czy sądowych) organów państwowych, lecz kompetencji w niektórych sprawach. «Przekazanie»
w tym rozumieniu nie oznacza natomiast przekazania suwerenności państwa polskiego na rzecz podmiotu międzynarodowego” (K.
Działocha, op.cit., uwaga 3 do art. 90).
W doktrynie podkreśla się, że przekazanie kompetencji polega z jednej strony na zrzeczeniu się przez państwo swej kompetencji
w określonej dziedzinie na rzecz danej organizacji międzynarodowej, z drugiej zaś na jednoczesnym umożliwieniu tej organizacji
wyłączności stanowienia w niektórych dziedzinach prawa obowiązującego bezpośrednio w porządku prawnym państwa i zapewnieniu
mu pierwszeństwa przed innymi normami (w tym ustawowymi) prawa krajowego. Do przekazania kompetencji konieczne jest łączne
spełnienie obu warunków. Nie każde zatem zaciągnięcie zobowiązania międzynarodowego prowadzi do przekazania kompetencji (zob.
A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe oraz prawo Unii Europejskiej a konstytucyjny system źródeł prawa, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, red. K. Wójtowicz, Warszawa 2006, s. 78).
Według J. Barcza i J. Kranza, na przekazanie kompetencji w rozumieniu art. 90 Konstytucji składają się następujące elementy:
1) otwarcie krajowego systemu prawnego na wyłączność kompetencji władczych organizacji międzynarodowej (organu międzynarodowego),
kształtujących bezpośrednio (bezpośrednie stosowanie i bezpośredni skutek) stosunki prawne w sferze obowiązywania jej prawa
(wobec podmiotów, przedmiotów, zdarzeń lub sytuacji – przede wszystkim w sferze jurysdykcji państw członkowskich); 2) trwała
rezygnacja przez państwo z niektórych swych kompetencji władczych (zwłaszcza prawodawczych) w określonych dziedzinach; 3)
powierzenie organizacji międzynarodowej (organowi międzynarodowemu) kompetencji władczych, w tym również w zakresie szerszym
niż kompetencje, z których państwo rezygnuje (zob. J. Barcz, J. Kranz, Powierzenie kompetencji na rzecz UE a Traktat o Europejskim Mechanizmie Stabilności i Traktat o unii fiskalnej. Uwagi w świetle
orzecznictwa niemieckiego FTK i wyroku TSUE w sprawie C-370/12, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2013, s. 23 i nast.).
Obszernego omówienia pojęcia „przekazywanie kompetencji” dokonał K. Wojtyczek, stwierdzając w podsumowaniu: „Przekazanie kompetencji
oznacza powierzenie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu określonych kompetencji władczych wobec podmiotów
podlegających władzy Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach należących do jej jurysdykcji. W rezultacie organizacja lub organ
międzynarodowy sprawuje samodzielnie władzę nad podmiotami podległymi władzy zainteresowanych państw. Jednocześnie powstają
bardzo złożone powiązania kompetencyjne między organizacją lub organem międzynarodowym a państwami członkowskimi, zapewniające
skuteczność przekazanych kompetencji. W wyniku przekazania kompetencji organizacja lub organ międzynarodowy uzyskuje kompetencje,
które nie odpowiadają w pełni dotychczasowym kompetencjom państw członkowskich. Władza organizacji i organów międzynarodowych
wykracza znacznie poza sumę odpowiadających im kompetencji organów władzy państwowej i tworzy całkowicie nową jakość, umożliwiając
realizację zadań publicznych, które nie mogą być realizowane przez poszczególne państwa samodzielnie ani nawet za pomocą tradycyjnych
form współpracy międzynarodowej” (K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji..., s. 206).
Interpretacja terminu „kompetencje organów władzy państwowej” musi uwzględniać przy tym cele art. 90 ust. 1 Konstytucji. Przepis
ten z jednej strony upoważnia państwo do przekazywania kompetencji organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu,
a z drugiej strony przewiduje szczególną procedurę przekazywania tych kompetencji. Podstawowym celem prawodawczym jest umożliwienie
państwu skutecznego działania w stosunkach międzynarodowych o charakterze integracyjnym. Wykładnia nie może utrudniać zdolności
państwa do podejmowania niezbędnych działań w stosunkach międzynarodowych, a w szczególności przystępowania do takich organizacji
i pogłębiania integracji (tamże, s. 114).
Już z tej krótkiej prezentacji poglądów przedstawicieli doktryny wynika, że rozumienie przesłanki „przekazania kompetencji”
nie jest jednolite i w związku z tym prowadzi do odmiennych konkluzji w kwestii zasadności stosowania, w odniesieniu do konkretnej
umowy międzynarodowej, trybu przewidzianego w art. 90 ust. 2 Konstytucji.
6.3. Art. 90 Konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
6.3.1. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając szczególny charakter trybu uchwalania ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację
umowy międzynarodowej, nie dokonywał dotychczas interpretacji pojęć użytych w art. 90 Konstytucji. W dwóch kluczowych wyrokach
(z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 oraz z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108), Trybunał przyjął
założenie, że do przekazania kompetencji już doszło, i skupiał się na tym, czy w ogóle przekazanie kompetencji było dopuszczalne
z punktu widzenia zasady suwerenności oraz czy na tle konkretnej umowy międzynarodowej (traktat akcesyjny, Traktat z Lizbony)
„przekazanie” odpowiada kryteriom wymienionym w art. 90 ust. 1 Konstytucji (w szczególności, czy doszło do przekazania kompetencji
tylko w „niektórych sprawach”). Trybunał Konstytucyjny stanął przy tym na stanowisku, że art. 90 Konstytucji stanowi przejaw
suwerennego otwarcia się ustrojodawcy konstytucyjnego na możliwe – pod określonymi warunkami – poszerzenie katalogu aktów
prawa mającego powszechnie obowiązywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak ani art. 90 ust. 1, ani też art. 91
ust. 3 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia
do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją.
6.3.2. W uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2005 r. o sygn. K 18/04, odnoszącego się do konstytucyjności traktatu akcesyjnego,
Trybunał stwierdził, że przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania
ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania
kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc precyzyjne określenie
dziedzin oraz wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem. Trybunał zastrzegł przy tym, że art. 90 ust. 1 Konstytucji
nie może stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (czy też jej organowi) upoważnienia do stanowienia aktów
prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją, w szczególności w takim zakresie, który powodowałby,
iż Rzeczpospolita Polska nie mogłaby funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne („rdzeń” uprawnień).
6.3.3. Powyższe stanowisko Trybunał podtrzymał także w wyroku z 24 listopada 2010 r. o sygn. K 32/09, dotyczącym konstytucyjności
Traktatu z Lizbony. Trybunał Konstytucyjny podzielił przy tym, wyrażony w doktrynie (na tle procesów integracyjnych) pogląd,
że w sferze kompetencji przekazanych państwa zrzekły się uprawnienia do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych
w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi do trwałego ograniczenia suwerennych praw tych państw,
ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracalne, a relacje między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają
charakter dynamiczny. Państwa członkowskie przyjęły jedynie zobowiązanie do wspólnego wykonywania funkcji państwowych w dziedzinach
objętych współpracą i dopóki utrzymają pełną zdolność do określania form wykonywania funkcji państwowych, współistotną kompetencji
do „określania własnych kompetencji”, pozostaną w świetle prawa międzynarodowego podmiotami suwerennymi. Między państwami
członkowskimi Unii Europejskiej zachodzą skomplikowane procesy wzajemnych zależności, związane z powierzeniem przez nie Unii
części kompetencji organów władzy państwowej. Państwa te pozostają jednak podmiotami procesu integracji, zachowują „kompetencję
kompetencji”, a modelem integracji europejskiej pozostaje forma organizacji międzynarodowej.
W uzasadnieniu wyroku o sygn. K 32/09, Trybunał wskazał również, że art. 90 Konstytucji należy stosować w odniesieniu do zmian
postanowień traktatowych stanowiących podstawę Unii Europejskiej, które następują w inny sposób aniżeli w drodze umowy międzynarodowej,
jeżeli zmiany te powodują przekazanie kompetencji na rzecz Unii Europejskiej (pkt 2.1 w części III uzasadnienia). Istotą art.
90 Konstytucji jest bowiem gwarancyjny z punktu widzenia suwerenności Narodu i państwa sens zawartych w nim ograniczeń. Polegają
one na tym, że przekazanie kompetencji organów władzy państwowej dopuszczalne jest: 1) jedynie na rzecz organizacji międzynarodowej
lub organu międzynarodowego, 2) jedynie w niektórych sprawach i 3) jedynie za zgodą parlamentu, ewentualnie suwerena działającego
w trybie referendum ogólnokrajowego. Wymieniona tu triada ograniczeń konstytucyjnych musi być zachowana dla zapewnienia zgodności
przekazania z ustawą zasadniczą. Art. 90 ust. 1 Konstytucji dopuszcza przekazanie kompetencji „na podstawie umowy międzynarodowej”.
To znaczy, że przekazanie kompetencji może mieć miejsce w umowie międzynarodowej oraz w umowie międzynarodowej zmieniającej
postanowienia tej umowy. Możliwe jest również przekazanie kompetencji w ramach uproszczonej procedury zmiany postanowień umowy,
jednakże pod warunkiem zachowania triady ograniczeń konstytucyjnych stanowiących warunek sine qua non konstytucyjności przekazania.
6.3.4. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyróżniono także pojęcie „aktualizacja kompetencji”. Takiej kwalifikacji
dokonał Trybunał Konstytucyjny, analizując zasadność ewentualnego zastosowania trybu art. 90 Konstytucji w toku uchwalania
ustawy z 10 lipca 2008 r. o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do złożenia oświadczenia o uznaniu właściwości
Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich na podstawie art. 35 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (wyrok z 18 lutego
2009 r., sygn. Kp 3/08). Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że skutkiem omawianego oświadczenia jest przekazanie
kompetencji sądów albo – według innego sformułowania – uszczuplenie kompetencji orzeczniczych polskich sądów na rzecz instytucji
organizacji międzynarodowej, którą jest Trybunał Sprawiedliwości. Skutkiem takiej kwalifikacji miałoby być wymaganie uchwalenia
zaskarżonej ustawy w trybie art. 90 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że kompetencja do poddania się procedurze prejudycjalnej
w prawie trzeciego filara Unii Europejskiej została przejęta przez Rzeczpospolitą Polską wraz z całym TUE, za pośrednictwem
traktatu akcesyjnego. „Oświadczenie składane na podstawie art. 35 ust. 2 TUE oznacza jedynie aktualizację tej kompetencji,
nie zaś jej powstanie”. W doktrynie zwrócono uwagę, że praktycznie, na tle ustawy badanej w sprawie o sygn. Kp 3/08 wystąpiła
sytuacja, gdy postanowienia umowy międzynarodowej dopuszczają możliwość przekazania kompetencji, ale jego skuteczność i wejście
w życie uzależnione jest od odrębnej decyzji organów państwa polskiego (zob. P. Czarny, O niektórych problemach proceduralnych związanych z „wielką” i „dużą” ratyfikacją umów międzynarodowych, [w:] Państwo i prawo wobec współczesnych wyzwań. Zagadnienia prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jerzego Jaskierni, red. R.M. Czarny, K. Spryszak, Toruń 2012, s. 365-367).
Trybunał Konstytucyjny zdefiniował pojęcie „kompetencja” na tle art. 189 Konstytucji. W postanowieniu z 20 maja 2009 r., sygn.
Kpt 2/08 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78), stwierdził, że kompetencję konstytucyjnego organu państwa stanowi upoważnienie takiego
organu przez ustrojodawcę lub ustawodawcę do działania o sprecyzowanych przez prawo następstwach w przedmiotowo określonej
sferze; podjęcie tego działania może być obowiązkiem prawnym bądź uprawnieniem danego organu. W tym kontekście Trybunał podkreślił,
że tak rozumianych kompetencji nie należy utożsamiać z funkcjami ustrojowymi organów (rolami spełnianymi w systemie konstytucyjnym),
z zadaniami (tj. prawnie określonymi celami i następstwami funkcjonowania poszczególnych organów państwa) ani też z zakresami
właściwości rzeczowej (przedmiotowo określonymi sferami działania).
Z powyższych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ocena charakteru umowy międzynarodowej oraz zaistnienia przesłanek
określonych w art. 90 Konstytucji dokonywana jest przez Trybunał Konstytucyjny a casu ad casum. Trybunał Konstytucyjny przystąpił do interpretacji art. 90 Konstytucji, mając na uwadze przedmiot postepowania w niniejszej
sprawie.
6.4. Zakres stosowania procedury przewidzianej w art. 90 ust. 2 Konstytucji – przekazanie kompetencji organów władzy państwowej.
6.4.1. Interpretacja art. 90 Konstytucji powinna uwzględniać, że przepis ten w intencji twórców Konstytucji, był podstawą
otwarcia Polski na prawo międzynarodowe, w szczególności – jako klauzula integracyjna – miał umożliwić akcesję do UE. Obecnie
po wejściu Polski do UE, pomimo swej lakoniczności, stał się on również klauzulą europejską, czyli przepisem określającym
zasady funkcjonowania Polski w UE. Należy przy tym pamiętać, że współcześnie porządek prawny w Europie jest – dla państw należących
do UE – porządkiem wieloskładnikowym: obejmującym normy traktatowe i stanowione przez instytucje unijne oraz w porządku krajowym.
Jest to przy tym system dynamiczny: relacja między porządkiem unijnym i krajowym podlega ewolucji, wraz ze zmianami w prawie
unijnym. Państwo przekazujące kompetencje musi więc zakładać, że sposób wykonywania kompetencji może się zmieniać. Tego wymaga
sprawność funkcjonowania organizacji, jak i funkcjonowania państwa, a przy tym są to zmiany, które nie mogą być rozumiane
jako „przekazanie kompetencji organów władzy państwowej” (zob. wyrok z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09).
Konstytucja określa relacje między prawem międzynarodowym i prawem krajowym przede wszystkim zgodnie z zasadami dobra wspólnego,
suwerenności, demokracji, państwa prawnego oraz przychylności prawa krajowego prawu międzynarodowemu. W oparciu o te zasady
można wyprowadzić wniosek, że Polska otwiera się na porządek międzynarodowy. Efektem przekazania kompetencji jest zazwyczaj
skomplikowany układ zależności między państwem, jego organami a organizacją międzynarodową. Dlatego przekazanie kompetencji
zawsze należy oceniać z punktu widzenia zasad kształtujących tożsamość konstytucyjną. Gwarancją zachowania tożsamości konstytucyjnej
Rzeczypospolitej pozostaje art. 90 Konstytucji i określone w nim granice przekazywania kompetencji (zob. wyrok z 24 listopada
2010 r., sygn. K 32/09).
Podstawą przekazywania przez państwo polskie organizacjom międzynarodowym uprawnień polskich organów państwa są zasada państwowości
oraz zasada suwerenności. Nowoczesne odczytanie zasady suwerenności i państwowości prowadzi do wniosku, że realizowanie konstytucyjnych
zadań państwa, w szczególności zadań związanych z ochroną praw człowieka, wymaga otwarcia polskiego porządku prawnego na prawo
międzynarodowe. Bez takiego otwarcia państwo polskie nie byłoby w stanie realizować tych zadań. Odczytanie to jest zbieżne
przede wszystkim z deklarowaną w preambule Konstytucji potrzebą współpracy ze wszystkimi krajami oraz wyrażoną w art. 5 Konstytucji
zasadą zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela, dlatego że w ten sposób lepiej chronione i realizowane mogą być
konstytucyjne wartości. Konstytucja określa nie tylko zasadniczy cel, jaki ma być realizowany przez otwarcie krajowego porządku
prawnego na szeroko rozumiane prawo międzynarodowe, ale też podstawowe zasady określające sposób realizacji tego celu. Zasady
te sformułowane są przede wszystkim w art. 89, art. 90 i art. 91 Konstytucji.
6.4.2. Na tle art. 90 Konstytucji powstają dwa zasadnicze problemy: po pierwsze, które z umów międzynarodowych, dotyczących
kompetencji organów władzy państwowej (przekazujące, modyfikujące kompetencje lub ograniczające wykonywanie kompetencji) powinny
być ratyfikowane w trybie art. 90 Konstytucji; po drugie, czy są kompetencje, których przekazywać nie można. Z punktu widzenia
rozpatrywanej sprawy istotna jest przede wszystkim odpowiedź na pierwsze pytanie.
Z dotychczasowych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwie wynika, że stosowanie szczególnego trybu określonego w
art. 90 Konstytucji jest uzasadnione w wypadku modyfikacji zakresu kompetencji przekazanych jak i jego rozszerzenia (zob.
wyrok z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09), ale nie wtedy, gdy dochodzi do aktualizacji kompetencji (zob. wyrok z 18 lutego
2009 r., sygn. Kp 3/08). Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że art. 90 Konstytucji należy stosować także w odniesieniu
do zmian postanowień traktatowych stanowiących podstawę Unii Europejskiej, które następują w inny sposób aniżeli w drodze
umowy międzynarodowej, jeżeli zmiany te powodują przekazanie kompetencji na rzecz Unii Europejskiej (zob. wyrok o sygn. K
32/09).
Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając swoje dotychczasowe orzecznictwo oraz poglądy dotyczące szczególnej roli art. 90 Konstytucji,
uznał, że konieczność stosowania art. 90 Konstytucji występuje, gdy: 1) przedmiotem umowy są kompetencje władcze, na podstawie
których organy krajowe wydają akty prawne (w szczególności akty prawodawcze) wiążące podmioty podległe; 2) kompetencje zostają
powierzone organizacji lub organowi międzynarodowemu (ponadnarodowemu); 3) skutkiem tego powierzenia jest możliwość wykonywania
tych kompetencji przez tę organizację w taki sposób, że może ona wydawać akty prawne (przede wszystkim akty prawotwórcze)
wiążące podmioty podległe i organy krajowe; 4) z reguły kompetencje powierzone nie są prostą sumą kompetencji przekazanych.
6.5. Kompetencja organu władzy państwowej.
6.5.1. Podstawowym warunkiem zastosowania art. 90 Konstytucji jest ustalenie, że przedmiotem umowy międzynarodowej są kompetencje
organów władzy państwowej oraz ich przekazanie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu. Jeśli Trybunał Konstytucyjny
ustali, że przedmiotem umowy międzynarodowej nie są w ogóle kompetencje organów władzy państwowej, to nie ma potrzeby rozważać,
co znaczy ich przekazanie.
Według wnioskodawcy, pojęcie kompetencji należy rozumieć „jako uprawnienia władzy najwyższej do stanowienia prawa i wydawania
nakazów zabezpieczonych przymusem. (…) chodzi zatem o formalną istotę władzy, tzn. wolę i jej realizację”.
Na tle tak ogólnej definicji niezbędne jest wskazanie bardziej konkretnych cech, które charakteryzują pojęcie „kompetencja”
w kategoriach umożliwiających skonstruowanie pewnego wzorca, mogącego stanowić punkt odniesienia oceny, czy w konkretnej sytuacji
doszło do przekazania kompetencji.
6.5.2. Pojęcie kompetencji nie jest prawnie zdefiniowane, a co więcej rzadko używane przez ustawodawcę w obowiązującym prawie.
Natomiast pojęcie „kompetencja” jest od dawna używane w języku prawniczym. „Kompetencja” jest w różny sposób określana i definiowana
w polskim prawoznawstwie, zarówno na gruncie teorii prawa, jak i poszczególnych dogmatyk (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa: Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 24-31; M. Matczak, Z rozważań nad koncepcją normy kompetencyjnej, [w:] Z zagadnień teorii i filozofii prawa: Konstytucja, red. A. Bator, Wrocław 1999, s. 201 i nast.; A. Bator, Kompetencja w prawie i prawoznawstwie, Prawo CCLXXXVII, Wrocław 2004; W. Jedlecka, Suwerenność państw członkowskich a kompetencje wyłączne Unii Europejskiej, [w:] Z zagadnień teorii i filozofii prawa. Kompetencja ze stanowiska teorii i filozofii prawa, red. W. Jedlicka, Wrocław 2004, s. 85-86).
Na złożoność terminu „kompetencja” użytego w art. 90 Konstytucji zwrócił uwagę K. Wojtyczek, wskazując, że termin „kompetencja”
może oznaczać bardzo ogólnie rozumiane prawo do regulowania lub rozstrzygania spraw w określonym zakresie, zdefiniowanym według
określonego kryterium. Kompetencja w tym rozumieniu obejmuje w praktyce pewien zbiór kompetencji i zostaje skonkretyzowana
przez „kompetencję” rozumianą jako upoważnienie dla danego podmiotu do podjęcia określonego działania. Kompetencja w tym rozumieniu
zakłada powierzenie ogólnej kompetencji określonemu podmiotowi w określonym zakresie. W tym wypadku kompetencja zostaje określona
do bliżej określonego działania (zob. K. Wojtyczek, op.cit., s. 107-108).
Pomimo występujących różnic można wskazać jednak elementy składające się na pojęcie kompetencji przyjmowane przez większość
przedstawicieli prawa publicznego oraz przez orzecznictwo sądowe. Są to: a) istota kompetencji, czyli zdolność, możność działania,
upoważnienie do działania; b) podmiot kompetencji, czyli przede wszystkim organ władzy publicznej, który ową możność, zdolność
posiada; c) przedmiot kompetencji, czyli akt (czynność, zbiór czynności prawnych, ciąg działań).
Dla określenia treści aktu istotne jest pojęcie spraw, których akt ma dotyczyć. Akt może mieć bardzo zróżnicowane formy i
dotyczyć stanowienia lub stosowania prawa. Może też polegać na podejmowaniu działań faktycznych. Upoważnienie do dokonania
aktu (czynności) powiązane jest z określeniem warunków jego ważności. Często też powiązane jest z określeniem skutków aktu
prawnego.
Określenie kompetencji, ustalenie treści norm kompetencyjnych zawsze dotyczy wskazanego indywidualnie (np. Rada Ministrów)
lub rodzajowo (np. sąd) organu. Określenie przedmiotu oraz możności podjęcia aktu może mieć większy lub mniejszy poziom abstrakcji,
jednak zawsze wskazuje na rodzaj uprawnień, obowiązków adresowanych do danego organu.
Zastosowanie powyższego określenia kompetencji do wykładni art. 90 Konstytucji napotyka na istotne trudności. Specyfika omawianej
regulacji wiąże się z tym, że przekazanie dotyczyć może nie tylko przekazania pojedynczych kompetencji, ale określonego fragmentu
władzy państwowej sprawowanego przez różne organy władzy. Ponadto kompetencje przejęte przez organizację międzynarodową (organ
międzynarodowy) nie są prostą sumą kompetencji przekazanych – po stronie organizacji międzynarodowej powstają nowe kompetencje,
niebędące dokładnym odpowiednikiem kompetencji przekazanych. I wreszcie, w umowie międzynarodowej stanowiącej podstawę działania
organizacji nie zawsze możliwe jest precyzyjne wskazanie przekazanych kompetencji i określenie zasad ich wykonywania. Dotyczy
to w szczególności sytuacji, w których Polska przystępuje do już istniejącej organizacji. Ten brak precyzji może wynikać,
ze specyfiki organizacji, sposobu ujęcia jej celów, specyfiki jej organów i wreszcie z języka prawnego używanego w prawie
międzynarodowym.
Z powyższych względów, funkcjonujące na gruncie teorii prawa i poszczególnych dogmatyk określenie kompetencji (norm kompetencyjnych)
nie tworzy wystarczających kryteriów kontroli prawidłowości zastosowania trybu wskazanego w art. 90 Konstytucji. Kryteria
te nie oddają bowiem istoty i ratio legis art. 90 Konstytucji, które polega przede wszystkim na powierzeniu przez Rzeczpospolitą Polską części władzy państwowej organizacji
międzynarodowej. W konsekwencji organizacja międzynarodowa i jej organy zyskują prawo do wykonywania władztwa publicznego
względem polskich obywateli i polskich organów władzy publicznej.
6.5.3. Biorąc pod uwagę poglądy przedstawicieli doktryny i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, że „kompetencja”
na gruncie art. 90 ust. 1 Konstytucji oznacza upoważnienie danego organu władzy publicznej do podjęcia określonych działań.
Działanie te mają, co do zasady charakter władczy, związane są z wydawaniem aktów prawnie wiążących. Akty te mogą ingerować
w sferę prawnie chronionych dóbr jednostki. Ustalenie, czy chodzi kompetencję w rozumieniu art. 90 Konstytucji, wymaga co
najmniej wskazania organu, któremu ona przysługuje, podmiotów podległych kompetencji, treści uprawnień organu i korespondujących
z nimi obowiązków podmiotów podległych. Zważywszy, że w art. 90 ust. 1 Konstytucji mowa jest o kompetencjach „w niektórych
sprawach”, samo określenie zakresu działania organu lub ogólnie sformułowane prawo organu do regulowania danej kategorii spraw
nie stanowi kompetencji w rozumieniu tego przepisu. Nie może też być przedmiotem przekazania.
Odpowiadając na pytanie, czy decyzja Rady powinna być ratyfikowana w trybie wskazanym w art. 90 ust. 1 Konstytucji, należy
przede wszystkim ustalić, czy dotyczy ona kompetencji w przedstawionym powyżej znaczeniu. Tylko występowanie na gruncie decyzji
Rady powyższych elementów mogłoby oznaczać, że mamy do czynienia z kompetencjami, o których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji.
Dokonując koniecznych ustaleń, należy mieć na uwadze złożony charakter sformułowania „kompetencje” użytego w art. 90 ust.
1 Konstytucji oraz wskazane uwarunkowania formułowania umów międzynarodowych, wiążących się z przekazaniem kompetencji. Skoro
zakres przekazywanych kompetencji nie musi znajdować prostego odzwierciedlenia w treści umowy międzynarodowej, to należy założyć,
że wskazane wyżej elementy kompetencji nie muszą być expressis verbis sformułowane w przepisie umowy międzynarodowej. Dlatego też kryterium weryfikującym spełnienie przesłanki art. 90 ust. 1
Konstytucji jest także kryterium skutku umowy międzynarodowej albo aktu zrównanego z umową międzynarodową, np. decyzji Rady
Europejskiej podjętej w trybie art. 48 ust. 6 TUE (tzw. procedura kładki). Jeżeli z umowy można wyprowadzić wniosek, że jej
stosowanie daje podstawy do wyodrębnienia wskazanych wyżej elementów, należy przyjąć tryb zawarcia umowy określony w art.
90 ust. 1 Konstytucji.
6.5.4. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle analizy treści decyzji Rady z punktu widzenia elementów, które muszą wystąpić,
aby można mówić o „kompetencji organu władzy państwowej”, nie ma podstaw do stwierdzenia, że oceniana ustawa, wyrażająca zgodę
na ratyfikację decyzji Rady w sprawie zmiany art. 136 ust. 3 TFUE, prowadzi do przekazania „kompetencji organów władzy państwowej”
w rozumieniu art. 90 Konstytucji. Z art. 136 ust. 3 TFUE nie wynika, aby kompetencje wcześniej przynależne właściwym organom
władzy państwowej znalazły się w sferze właściwości organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego. W przepisie tym
nie ma mowy ani o organizacji międzynarodowej, ani o kompetencji organu władzy państwowej, która miałaby być przekazywana.
Zmiana art. 136 TFUE nie spowodowała wystąpienia relacji podległości wobec organizacji międzynarodowej (organu międzynarodowego).
Ta konstatacja eliminuje potrzebę interpretacji pozostałych pojęć użytych w art. 90 ust. 1 Konstytucji.
6.6. Zmiana umowy, na podstawie której doszło do przekazania kompetencji.
6.6.1. Szczególnym wypadkiem, wymagającym oceny z punktu widzenia art. 90 Konstytucji, jest zmiana umowy, na podstawie której
przekazano kompetencje organów władzy państwowej. Zważywszy na niejednorodny charakter umów, które podlegają ratyfikacji za
zgodą wyrażaną w ustawie, zasadne jest przyjęcie na wstępie założenia, że nie każda zmiana umowy, na podstawie której doszło
do przekazania kompetencji, musi być ratyfikowana w tym samym trybie (tj. w trybie art. 90 Konstytucji).
Z jednej strony art. 90 ust. 1 Konstytucji wyraźnie mówi, że uruchomienie szczególnego trybu następuje, jeśli dochodzi do
przekazania kompetencji. Z drugiej strony przepis ten nie może być jednak interpretowany w sposób, który ogranicza jego stosowanie
tylko do takiej sytuacji. Nie można wykluczyć, że na skutek zmiany umowy międzynarodowej dojdzie do tak istotnych zmian sposobu
wykonywania kompetencji, że ich wykonywanie przez organizację międzynarodową będzie oznaczało przyznanie jej nowych kompetencji.
Przyznanie to, nawet jeżeli nie będzie wprost przewidziane w umowie, będzie wynikało ze sposobu jej wykładni dokonywanego
w oparciu o reguły akceptowane zarówno przez samą organizację jak i państwa ją tworzące.
Jeżeli jednak przedmiotem umowy międzynarodowej nie jest wprost przekazanie kompetencji, to uznanie, że pomimo to doszło do
ich przekazania wymaga wskazania kompetencji organów władzy państwowej oraz reguł wykładni uzasadniających twierdzenie o ich
przekazaniu. Z art. 90 Konstytucji nie wynika bowiem domniemanie, w myśl którego zmiana umowy zawartej w trybie art. 90 Konstytucji
zawsze wymaga takiego samego trybu. Byłoby to niezgodne z brzmieniem art. 90 Konstytucji oraz jego wykładnią funkcjonalną
dokonywaną w oparciu o wskazane wyżej podstawowe zasady Konstytucji, potwierdzające otwarcie polskiego prawa na prawo międzynarodowe.
6.6.2. Teza, że akt prawny przyjęty w określonej formie, powinien być zmieniany w takiej samej formie, nie może być uznana
za wiążącą zasadę prawną, obowiązującą w odniesieniu do wszystkich aktów prawnych wymienionych w Konstytucji. W polskim porządku
prawnym można zaobserwować wprawdzie tego rodzaju prawidłowość (np. w odniesieniu do ustaw), jednak nie znajduje ona zastosowania
do wykładni art. 90 Konstytucji. Przyjęcie powyższej tezy jest dopuszczalne, jeśli mamy do czynienia z jedną określoną formą
aktu prawnego. W takim wypadku zmiana tego aktu powinna następować w takiej samej formie. W wypadku umów międzynarodowych
ich zawieranie, ratyfikowanie i wypowiadanie następuje w drodze zróżnicowanych procedur. Ponadto art. 90 Konstytucji wprowadza
normę szczególną względem wyżej sformułowanej tezy. Z woli ustrojodawcy, tryb wskazany w art. 90 Konstytucji ma być stosowany,
jeśli przedmiotem umowy międzynarodowej jest przekazanie kompetencji. Wykładnia językowa przemawia więc za stosowaniem tego
przepisu tylko wówczas, gdy zachodzi wskazana w nim przesłanka. W cytowanym przepisie brak jest dodatkowego zastrzeżenia,
że tryb przewidziany w art. 90 Konstytucji dotyczy również wszelkich zmian tego rodzaju umowy. A contrario należy więc przyjąć, że jeżeli przedmiotem umowy zmieniającej nie jest przekazanie kompetencji, to tryb określony w art.
90 Konstytucji nie ma zastosowania. Rozumowanie a contrario wzmacnia konstytucyjna aksjologia oraz wykładnia celowościowa art. 90 Konstytucji. Podstawy konstytucyjnej aksjologii wskazują,
że istota koncepcji ustrojodawcy wyklucza możliwość zastosowania trybu wskazanego art. 90 ust. 2 Konstytucji, gdy będzie miała
miejsce jakakolwiek zmiana umowy.
Podobnie postąpił ustawodawca. W art. 25 ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych przyjął, że zmiana zakresu obowiązywania
umowy międzynarodowej za zgodą, o której mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji, „wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w
ustawie”. Nie ma tu zatem mowy o „takim samym trybie”. Nie można zatem wykluczyć, że zmiana umowy międzynarodowej przyjętej
w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji nastąpi w trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji, jeśli na podstawie umowy miałoby dojść do
przekazania kompetencji organów państwa.
Dodać należy, że akceptacja tezy o konieczności zastosowania art. 90 Konstytucji do zmiany umowy zawartej w tym trybie skutkowałaby
przyjęciem, że także odwrotna operacja („zwrot kompetencji”) wymagałaby także takiego trybu, a to przeczyłoby ratio legis art. 90 Konstytucji.
Teza wnioskodawcy o tożsamości formy nie znajduje też uzasadnienia na gruncie prawa międzynarodowego.
6.6.3. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii znaczenia art. 90 Konstytucji wspiera zasada przychylności procesowi
integracji europejskiej i współpracy między państwami. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, stwierdził,
że wykładnia obowiązującego ustawodawstwa powinna uwzględniać tę konstytucyjną zasadę wywodzoną z preambuły oraz art. 9 Konstytucji.
Konstytucyjnie poprawne i preferowane jest takie interpretowanie prawa, które służy realizacji wskazanej zasady konstytucyjnej.
W wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, Trybunał zaznaczył, że wykładnia przychylna prawu europejskiemu w żadnej sytuacji
nie może prowadzić „do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum
funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję”. W tym kontekście należy też przypomnieć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego
wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2005 r., sygn. K 24/04 (OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 3). TK stwierdził: „Rozwój Unii
Europejskiej w wielu przypadkach wymusza nowe podejście do zagadnień i instytucji prawnych, które zostały w toku wieloletniej
(a niekiedy wielowiekowej) tradycji ukształtowane, wzbogacone orzecznictwem i doktryną, które wreszcie zakorzeniły się w świadomości
pokoleń prawników. Konieczność redefiniowania pewnych – wydawałoby się nienaruszalnych – instytucji i pojęć wynika z faktu,
że w nowej sytuacji prawnej, wynikającej z integracji europejskiej, może niekiedy dochodzić do konfliktu pomiędzy utartym
rozumieniem niektórych przepisów konstytucyjnych a nowo powstałymi potrzebami skutecznego, jednocześnie zgodnego z konstytucyjnymi
pryncypiami, oddziaływania na forum Unii Europejskiej”.
6.6.4. Podsumowując, nawet jeżeli przyjąć, że w wypadku zmiany umowy, której przedmiotem było przekazanie kompetencji organów
władzy państwowej, istnieje swoiste domniemanie, że również na podstawie tej zmiany dochodzi do przekazania kompetencji, to
jest to domniemanie względne i w niniejszej sprawie nie można go przyjąć. Nie można wysnuć generalnej zasady, że zgoda na
zmianę umowy ratyfikowanej na podstawie art. 90 Konstytucji, musi być wyrażona w tym samym trybie. Przyjęcia interpretacji,
w myśl której każda zmiana umowy przenoszącej kompetencje ma się odbywać w tym samym trybie, tj. na podstawie art. 90 Konstytucji,
jak wskazano wcześniej, nie uzasadnia brzmienie tego przepisu ani jego funkcjonalna wykładnia. Konieczności stosowania art.
90 Konstytucji, w wypadku każdej zmiany umowy przenoszącej kompetencje, nie wymagają także wskazane wcześniej zasady konstytucyjne
określające relacje między prawem międzynarodowym i prawem krajowym.
7. Analiza zarzutu niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z Konstytucją.
Zdaniem wnioskodawcy, ustawa o ratyfikacji decyzji jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji
w zakresie trybu, w jakim zakwestionowana ustawa została uchwalona, ze względu na stworzenie prawno-traktatowych podstaw do
przekazania organizacji międzynarodowej – EMS – kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, „a to w kwestii
zarządzania warunkami uczestnictwa Polski w unii walutowej, przyznanie organom tegoż Europejskiego Mechanizmu Stabilności
kompetencji władczych do decydowania o warunkach uczestnictwa Polski w unii walutowej, rozszerzenia, w stosunku do Polski,
jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz Trybunału Obrachunkowego”.
Na wstępie należy stwierdzić, że wskazanie art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji jako wzorca związkowego, bez dodatkowego uzasadnienia,
prowadzi do wniosku, że przedstawiona argumentacja, mająca przemawiać za naruszeniem art. 90 Konstytucji, odnosi się również
do art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji.
W tym kontekście należy zauważyć, że z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji można wywieść dwie normy. Pierwsza z nich ustala
kwestię większości oraz kworum w wypadku uchwalania ustaw; regulacja ta odnosi się wyłącznie do Sejmu (odpowiednie zastosowanie art. 120 Konstytucji
w postępowaniu w Senacie wynika z art. 124 Konstytucji). Druga norma, którą można wywieść z brzmienia art. 120 zdanie pierwsze
in fine Konstytucji, jest następująca: ustawy nie są uchwalane zwykłą większością głosów, gdy Konstytucja przewiduje inną większość
lub kworum. Pierwsza norma stanowi zatem regułę podstawową, która znajduje zastosowanie, jeśli inny przepis Konstytucji nie przewiduje
odmiennej większości. Taki wyjątek stanowi właśnie art. 90 ust. 2 Konstytucji. Jak trafnie podnosi Sejm, wspólna (związkowa)
rekonstrukcja wzorca kontroli w kontekście postawionego przez wnioskodawcę zarzutu (zasadność zastosowania trybu przewidzianego
w art. 90 Konstytucji) jest zatem możliwa wyłącznie na podstawie art. 90 oraz art. 120 zdanie pierwsze in fine Konstytucji. A zatem wzorzec kontroli tworzą art. 90 Konstytucji w związku z art. 120 zdanie pierwsze in fine Konstytucji.
7.2. Aspekt formalny – procedura kładki.
Decyzja Rady została podjęta w trybie uproszczonym, przewidzianym w art. 48 ust. 6 TUE, który zezwala Radzie Europejskiej,
stanowiącej jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komisją i, w niektórych wypadkach, Europejskim Bankiem
Centralnym, przyjąć decyzję zmieniającą wszystkie lub niektóre postanowienia części trzeciej TFUE. Decyzja taka nie może zwiększać
kompetencji przyznanych Unii w traktatach, a jej wejście w życie jest uzależnione od późniejszego jej zatwierdzenia przez
państwa członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji przyznanych
Unii może nastąpić w trybie zwykłej procedury zmiany traktatów stanowiących podstawę Unii (art. 48 ust. 2-5 TUE).
Na taki tryb zmiany TFUE Rzeczpospolita Polska wyraziła zgodę, ratyfikując traktaty stanowiące podstawę funkcjonowania Unii
Europejskiej, w szczególności Traktat z Lizbony. W wyroku z 24 listopada 2010 r. o sygn. K 32/09, Trybunał Konstytucyjny podkreślił,
że przewidziany w art. 48 ust. 6 TUE uproszczony tryb zmiany TFUE odpowiada wymogom zawartym w art. 90 ust. 1 Konstytucji,
gdyż dopuszcza zmianę na podstawie decyzji Rady tylko w wypadkach, w których nie prowadzi to do zwiększenia kompetencji przyznanych
Unii w traktatach. Ewentualne przekazanie kompetencji organów państwowych w niektórych sprawach w wyniku tej zmiany byłoby
możliwe jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 90 Konstytucji dotyczących przekazania kompetencji na podstawie umowy
międzynarodowej. „Jednakże jakiekolwiek przekazanie kompetencji w tym przypadku nie jest możliwe, ponieważ artykuł 48 ustęp
6 akapit trzeci Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że przedmiotowa decyzja nie może zwiększyć kompetencji przyznanych Unii
w Traktatach. Nie nastąpi więc przekazanie «kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach». Nie chodzi zatem
o przekazanie kompetencji”. Decyzja Rady w motywie 6 podkreśla, że: „Zmiana dotyczy jednego z postanowień zawartych w części
trzeciej TFUE i nie zwiększa kompetencji przyznanych Unii w Traktatach”.
Ten formalny aspekt regulacji, z oczywistych względów, nie może przesądzić oceny w kwestii konstytucyjności ustawy o ratyfikacji
decyzji. Jednakże wiąże się z oceną, której dokonał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 27 listopada 2012 r. w sprawie Pringle,
dotyczącym m. in. zasadności zastosowania uproszczonego trybu (art. 48 ust. 6 TUE) zmiany art. 136 TFUE (zob. pkt 7.4 w części
III niniejszego uzasadnienia).
7.3. Zmiana art. 136 TFUE – brak przeniesienia kompetencji organów władzy.
7.3.1. Wnioskodawca wskazuje, że przedmiotem przekazania na rzecz organizacji międzynarodowej, jaką jest Europejski Mechanizm
Stabilności, są: 1) kompetencje władcze w zakresie decydowania o warunkach uczestnictwa Polski w unii walutowej, 2) rozszerzenia,
w stosunku do Polski, jurysdykcji TSUE oraz Trybunału Obrachunkowego; 3) ograniczenia uprawnień Sejmu do prowadzenia polityki
budżetowej, 4) uprawnienia Rady Ministrów do prowadzenia polityki gospodarczej.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zakres zmiany wprowadzonej w art. 136 TFUE, odpowiada kryterium, o którym mowa w art. 89
ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Jednocześnie analiza charakteru nowej regulacji prowadzi do wniosku, że zmiana ta nie oznacza przekazania
kompetencji w rozumieniu art. 90 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotem decyzji Rady nie były kompetencje organów władzy państwowej,
nie mogło więc dojść do ich przekazania. Skoro jednak na podstawie decyzji Rady doszło do zmiany art. 136 TFUE, można rozważać,
czy zmiana ta, jak stwierdza wnioskodawca, stwarza prawno-traktatowe podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej (EMS)
kompetencji organów władzy państwowej w przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny rozumieniu art. 90 Konstytucji. Przypomnijmy,
że według art. 136 ust. 3 TFUE, „Państwa Członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany,
jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej
w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”.
7.3.2. Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając dotychczasowe ustalenia, nie podzielił zarzutów wnioskodawcy. Przede wszystkim
należy podkreślić, że dodana do art. 136 ust. 3 TFUE norma nie wskazuje ani organizacji międzynarodowej, ani organu takiej
organizacji, której miałyby zostać przekazane kompetencje przysługujące organom władzy państwowej. Przepis ten jest adresowany
do państw członkowskich UE, których walutą jest euro; nie nakłada natomiast nowych obowiązków lub zadań i nie przewiduje nowych
obszarów działalności lub odpowiedzialności czy to Unii Europejskiej jako całości, czy też jej konkretnych instytucji (warto
zauważyć, że żadna z instytucji Unii nie została w tym przepisie wymieniona). Znaczenie tego przepisu sprowadza się do uznania
kompetencji państw członkowskich, których walutą jest euro, do zawierania między sobą traktatów. Polska, jako kraj nienależący
do strefy euro, nie jest w tej chwili adresatem zawartej w tym przepisie normy, nie będzie uczestniczyć (nie uczestniczyła)
w tworzeniu EMS i nie może być beneficjentem udzielanej przez niego pomocy.
7.3.3. Normie tej brakuje również drugiego istotnego z punktu widzenia art. 90 ust. 1 Konstytucji elementu, polegającego na
wskazaniu dziedziny i zakresu przekazania kompetencji. Wysoki stopień ogólności nowo wprowadzanego postanowienia nie pozwala
na stwierdzenie, że Unia czy też jej instytucje uzyskały nowe kompetencje do stanowienia prawa czy też podejmowania innych
aktów władczych skutecznych względem państw członkowskich lub ich obywateli; żaden z tych organów nie został nawet w tym przepisie
wymieniony. Z art. 136 ust. 3 TFUE wynika, że jest to podstawa działania państw, a nie instytucji. Świadczy o tym sformułowanie
tego przepisu i porównanie z art. 136 ust. 1 TFUE.
Poza zakresem normatywnym postanowienia wprowadzanego do TFUE na mocy decyzji Rady, której dotyczy kwestionowana w niniejszym
postępowaniu ustawa o ratyfikacji decyzji, pozostaje natomiast zagadnienie udziału organów UE w EMS. Ich kompetencje w tym
mechanizmie kształtuje bowiem nie podawana w wątpliwość zmiana TFUE, ale dopiero konkretne postanowienia TEMS. Należy raz
jeszcze z całą mocą podkreślić, że art. 136 ust. 3 TFUE stanowi tylko wyraz uznania kompetencji państw członkowskich, do których
jest adresowany.
7.3.4. Wnioskodawca podniósł, że dodany na mocy decyzji Rady ust. 3 w art. 136 TFUE powinien być odczytywany w połączeniu
z postanowieniami zawartego przez państwa członkowskie strefy euro TEMS, ponieważ to z jego treści wynika przekazanie kompetencji
Komisji Europejskiej, EBC i TSUE.
W ocenie Trybunału, stanowisko to opiera się jednak na błędnym założeniu, że art. 136 ust. 3 TFUE zawiera zobowiązanie się
państw członkowskich strefy euro do uczestniczenia w mechanizmie stabilizacyjnym i tym samym z chwilą przystąpienia do strefy
euro Polska będzie prawnie zobowiązania do ratyfikacji TEMS. Tak daleko idącego znaczenia normie tej nie można jednak przypisać;
z uznania kompetencji państw członkowskich strefy euro do stworzenia mechanizmu stabilizacyjnego nie sposób jeszcze – przy
obecnym brzmieniu art. 136 ust. 3 TFUE – wysnuć wniosku o obowiązkowym uczestnictwie w tym instrumencie.
Art. 136 TFUE znajduje się w części III, tytule VIII, rozdziale IV zatytułowanym: „Postanowienia szczególne dla Państw Członkowskich,
których walutą jest euro”. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że norma art. 136 ust. 3 TFUE zaktualizuje się dla Polski z chwilą
przyjęcia euro, do czego Polska zobowiązała się w traktacie akcesyjnym. Jej treść – poddana dokładniejszej ocenie poniżej
– nie ulegnie jednak wówczas zmianie i nadal będzie się sprowadzać przede wszystkim do rozgraniczenia kompetencji państw członkowskich
od kompetencji wyłącznych UE w zakresie prowadzenia polityki pieniężnej strefy euro.
7.3.5. Niepokój wnioskodawców wzbudza dodatkowo motyw 7 TEMS, w myśl którego wszystkie państwa członkowskie strefy euro staną
się członkami EMS. W konsekwencji wejścia do strefy euro, państwa członkowskie powinny stać się członkami EMS mającymi te
same pełne prawa i obowiązki, jak państwa strony. Motyw ten nie może być jednakże odczytywany w oderwaniu od postanowień normatywnych
zawartych w TEMS, w szczególności jego art. 47, przewidującego obowiązek ratyfikacji traktatu przez przystępującą stronę.
Jak stwierdzono wcześniej, przystąpienie do TEMS jest możliwe wyłącznie z inicjatywy państwa, któremu uchylono derogację (zob.
pkt 4.2 w części III niniejszego uzasadnienia).
7.3.6. Nie sposób również – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – podzielić wątpliwości wnioskodawcy odnoszących się do zmiany
zasad przystąpienia do strefy euro, do czego Polska zobowiązała się, ratyfikując traktat akcesyjny. W ślad za uznaniem kompetencji
państw członkowskich strefy euro do zawarcia umowy o ustanowieniu mechanizmu stabilizacyjnego nie zostały bowiem zmienione
zasady traktatowe, na jakich przystąpienie to może nastąpić (kryteria konwergencji, art. 140 TFUE i protokół nr 13 do TUE);
w szczególności dodany art. 136 ust. 3 TFUE nie uzależnia możliwości przyjęcia euro od (uprzedniej) ratyfikacji TEMS.
Ewentualne przekazanie kompetencji Komisji Europejskiej, EBC oraz TSUE na mocy postanowień tego traktatu mogłoby tym samym
nastąpić dopiero przez jego ratyfikację. Z uwagi na to, że art. 136 ust. 3 TFUE ani nie zobowiązuje Polski do ratyfikacji
TEMS, ani nie tworzy podstawy przekazania organom unijnym kompetencji w ramach mechanizmu stabilizacyjnego, ocena konkretnych
rozwiązań zawartych w tym traktacie, w szczególności z punktu widzenia przekazania kompetencji, nie mieści się jednak w zakresie
niniejszego postępowania. Należy w tym miejscu zauważyć, że najdalej idące wątpliwości podnoszone przez C. Mika (zob. Opinie…, „Przegląd Sejmowy” nr 2/2012, s. 158), odnoszące się do kompetencji EMS, dotyczą sytuacji skorzystania przez państwo członkowskie
z udzielanego przez niego mechanizmu pomocowego, nie zaś dopuszczalności utworzenia takiego instrumentu bądź zasad uczestnictwa
w nim. Ocena taka mogła zostać dokonana dopiero w ramach ewentualnego badania zgodności z Konstytucją ustawy upoważniającej
do ratyfikacji TEMS.
7.3.7. Nawet gdyby przyjąć za J. Barczem i K. Kubuj (zob. Opinie…, op.cit., „Przegląd Sejmowy” nr 2/2012, s. 163-164), że z art. 2 TEMS wynika obowiązek państw przystępujących do strefy euro jednoczesnego
przystąpienia do TEMS, to brak jest jakiejkolwiek wiążącej Polskę normy prawa międzynarodowego lub unijnego, która nakazywałaby
przestrzeganie norm zawartych w traktacie międzynarodowym, którego Polska nie jest stroną. Podstawy takiej nie mogą tworzyć
TUE i TFUE, ponieważ TEMS nie należy do prawa unijnego tworzonego w ramach kompetencji prawodawczych przysługujących UE. W
szczególności za taką podstawę nie może zostać uznany nowo dodany art. 136 ust. 3 TFUE. Trybunał Konstytucyjny podkreśla,
że norma uznająca kompetencję państw członkowskich strefy euro, wynikającą z ich suwerenności, do zawarcia umowy takiej, jak
TEMS, nie może być interpretowana w ten sposób, by nakładała ona na państwa nieuczestniczące w tworzeniu tego mechanizmu prawny
obowiązek przystąpienia do niego.
Skoro znaczenie art. 136 ust. 3 TFUE ogranicza się tylko do oddzielenia kompetencji do zawierania umów międzynarodowych przysługujących
państwom członkowskim od kompetencji wyłącznych do prowadzenia polityki pieniężnej strefy euro przeniesionych na UE na podstawie
art. 3 ust. 1 lit. c TFUE, to art. 136 ust. 3 TFUE musi być rozumiany w ten sposób, że także państwom członkowskim objętym
derogacją nadal przysługuje wynikająca z ich suwerenności kompetencja do zawierania i przystępowania do umów międzynarodowych
o tyle, o ile nie narusza to kompetencji wyłącznych UE określonych w TFUE.
7.3.8. Analiza treści decyzji Rady prowadzi do konkluzji, że ustawa o ratyfikacji decyzji nie przekazuje kompetencji organów
władzy państwowej w przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny rozumieniu art. 90 Konstytucji. Decyzja Rady potwierdza jedynie
kompetencję państw członkowskich do ustanowienia mechanizmu stabilności; sama Unia nie zyskuje żadnych uprawnień, których
nie miałaby przed wejściem tej decyzji w życie. Uzależnienie pomocy finansowej od spełnienia rygorystycznych warunków ma jedynie
zapewnić, by pomoc udzielana była w zgodzie z prawem Unii. Nowy przepis traktatowy nie powierza Unii żadnych nowych kompetencji;
nie tworzy podstawy prawnej pozwalającej Unii na podejmowanie jakichkolwiek działań, które nie byłyby możliwe przed wejściem
w życie zmiany TFUE.
Można zgodzić się, że dopiero TEMS stwarza taką możliwość, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego samo „stworzenie
możliwości” nie jest równoznaczne z przekazaniem kompetencji. Podobny poniekąd problem rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny
w powoływanym już wyroku z 24 listopada 2010 r., o sygn. K 32/09. TK stwierdził (badając Traktat z Lizbony), że zarzuty wnioskodawcy
dotyczą możliwości stosowania postanowień traktatu w sposób rozszerzający zakres kompetencji już przekazanych, „odnoszą się
zatem do wyobrażeń wnioskodawców na temat sposobu stosowania traktatu w przyszłości. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany
do oceny hipotetycznego sposobu stosowania Traktatu z Lizbony. Tego rodzaju praktyka pozostaje poza zakresem właściwości sądu
konstytucyjnego dopóty, dopóki nie przejawi się w postaci konkretnych regulacji podlegających na mocy art. 188 Konstytucji
kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Wnioski odnoszące się do potencjalnego stosowania traktatu w sposób z traktatem
sprzeczny wykraczają poza kognicję Trybunału Konstytucyjnego” (zob. pkt 2.6 w części III uzasadnienia wyroku o sygn. K 32/09).
Decyzja, czy wiązać się TEMS, a także w jakiej procedurze (ratyfikacyjnej), zostanie podjęta w przyszłości. Również ocena
konstytucyjności TEMS może nastąpić dopiero w momencie wiązania (związania) się tą umową międzynarodową. Polska obecnie nie
jest sygnatariuszem tego traktatu (nie podpisała go i nie wszczęła postępowania ratyfikacyjnego). Dlatego też analiza treści
TEMS nie może determinować oceny ustawy o ratyfikacji decyzji. Zasadnicze znaczenie ma regulacja przewidziana w decyzji Rady,
zmieniającej art. 136 ust. 3 TFUE.
Gdyby nawet przyjąć, że już sam art. 136 ust. 3 TFUE stworzył podstawy do modyfikacji warunków przystąpienia Polski do strefy
euro (przez stworzenie podstawy utworzenia mechanizmu i obowiązek przystąpienia do TEMS, bez szansy jego renegocjacji), to
należy zgodzić się, że od strony formalnej przekazanie kompetencji nastąpi dopiero wraz z ratyfikacją TEMS. Mając na względzie
dynamikę sytuacji w UE, nie można wykluczyć, że w przyszłości warunki przystąpienia do strefy euro mogą zostać zmienione.
Wyrażenie zgody na ratyfikację decyzji Rady w trybie art. 90 Konstytucji można by interpretować jako uznanie, że doszło do
przekazania kompetencji i wyrażenia zgody na „przyszłe”, nie do końca określone warunki wstąpienia. To rodziłoby niebezpieczeństwo
udzielenia „zgody blankietowej” i wątpliwość, czy z chwilą wstępowania do strefy euro istniałyby podstawy do dodatkowej deklaracji
Polski w kwestii przystąpienia do TEMS.
7.3.9. Mając na względzie, że ustawa o ratyfikacji decyzji nie prowadzi do przekazania kompetencji organów władzy w rozumieniu
art. 90 Konstytucji, zastosowanie trybu przewidzianego w tym przepisie nie byłoby uzasadnione. Za właściwy tryb uchwalenia
ustawy o ratyfikacji decyzji należy uznać tryb przewidziany w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Zastosowanie trybu przewidzianego
w art. 90 Konstytucji może okazać się uzasadnione w przyszłości, tj. w momencie przystąpienia do strefy euro i podjęcia decyzji
o związaniu się TEMS. Decyzje w tej kwestii będą wymagały także rozważenia wprowadzenia zmian w Konstytucji, dotyczących pozycji
Narodowego Banku Polskiego i Trybunału Stanu.
7.4. Pytanie prejudycjalne przed TSUE w sprawie Pringle.
7.4.1. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego koresponduje ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE, wyrażonym w uzasadnieniu
wyroku z 27 listopada 2012 r. w sprawie Pringle. Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny, dokonując oceny konstytucyjności
ustawy o ratyfikacji decyzji, uznał za wiążące stwierdzenie TSUE, że zmiana art. 136 ust. 3 TFUE nie powierza Unii żadnych
nowych kompetencji (motyw 73 wyroku), jak również ustalenia TSUE w kwestii ważności i wykładni decyzji Rady.
Trybunał Sprawiedliwości, odpowiadając na wątpliwości przedstawione przez irlandzki Supreme Court, stwierdził brak okoliczności podważających ważność decyzji Rady oraz uznał, że postanowienia traktatów (tj. art. 4 ust.
3 i art. 13 TUE oraz art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 1 lit. c i art. 3 ust. 2, art. 119-123 i 125-127 TFUE), a także zasada ogólna
skutecznej ochrony sądowej nie stoją na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej
umowy jak TEMS zawarty w Brukseli 2 lutego 2012 r., ani ratyfikacji owego traktatu przez te państwa członkowskie. Prawo państwa
członkowskiego do zawarcia i ratyfikacji wskazanego traktatu nie jest przy tym uzależnione od wejścia w życie decyzji Rady.
7.4.2. TSUE stwierdził po pierwsze, że postanowienia TUE i TFUE nie powierzają Unii szczególnej kompetencji do utworzenia
takiego mechanizmu stabilności jak przewidziany w decyzji Rady. Wprawdzie art. 122 ust. 2 TFUE uprawnia Unię do udzielania
jednostkowej pomocy finansowej państwom członkowskim napotykającym trudności lub zagrożonym poważnymi trudnościami z powodu
klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza ich kontrolą, jednakże przepis ten nie stanowi właściwej
podstawy prawnej utworzenia takiego mechanizmu stabilności, jak przewidziany w tej decyzji. Zarówno bowiem stały charakter
tego mechanizmu, jak i cel w postaci zapewnienia stabilności finansowej strefy euro jako całości stoją na przeszkodzie jego
powołaniu na podstawie wskazanego postanowienia TFUE. Wprawdzie art. 143 ust. 2 TFUE również pozwala Unii, pod pewnymi warunkami,
udzielać państwom członkowskim pomocy wzajemnej, ale postanowienie to dotyczy tylko państw członkowskich, których walutą nie
jest euro. W odniesieniu do pytania, czy Unia mogłaby ustanowić mechanizm stabilności analogiczny do przewidzianego w decyzji
Rady na podstawie art. 352 TFUE, Trybunał stwierdził, że Unia nie skorzystała z kompetencji przysługującej jej na mocy tego
postanowienia, a ono samo w żadnym razie nie nakłada na Unię zobowiązania do działania.
7.4.3. Odnosząc się do zagadnienia zwiększenia kompetencji przyznanych Unii w traktatach na podstawie postanowienia dodawanego
decyzją Rady, Trybunał stwierdził, że art. 136 ust. 3 TFUE potwierdza istnienie kompetencji państw członkowskich do ustanowienia
mechanizmu stabilności i ma za zadanie zapewnić, by funkcjonował on w zgodzie z prawem Unii, stanowiąc, że pomoc finansowa
z tego mechanizmu będzie uzależniona od spełnienia rygorystycznych warunków. Tym samym zmiana nie powierza Unii żadnych nowych
kompetencji, ponieważ nie tworzy podstawy prawnej pozwalającej Unii na podejmowanie jakichkolwiek działań, które nie byłyby
możliwe przed wejściem w życie tej zmiany TFUE. TSUE zwrócił uwagę, że nawet jeżeli TEMS przewiduje udział instytucji Unii,
w szczególności Komisji i EBC, nie powoduje to w każdym razie nieważności decyzji Rady, która dopuszcza jedynie utworzenie
przez państwa członkowskie mechanizmu stabilności i milczy na temat ewentualnej roli w tym mechanizmie instytucji Unii.
Trybunał Sprawiedliwości podkreślił z całą mocą, że skoro ani art. 122 ust. 2 TFUE, ani żadne inne postanowienie TUE lub TFUE
nie powierzają Unii szczególnej kompetencji do utworzenia stałego mechanizmu stabilności tego rodzaju jak EMS, państwa członkowskie
są w świetle art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TUE uprawnione do podejmowania działań w tej dziedzinie. Zmiana art. 136 TFUE na
mocy art. 1 decyzji Rady potwierdza jedynie kompetencję przysługującą państwom członkowskim, nie powierza im natomiast żadnej
nowej kompetencji. Stąd też zawarcie traktatu takiego jak TEMS jest dopuszczalne, nawet gdyby zaskarżona decyzja nie weszła
w życie. TSUE zwrócił przy tym uwagę, że ustanowienie EMS nie narusza także kompetencji Unii do udzielania na podstawie art.
122 ust. 2 TFUE jednostkowej pomocy finansowej jednemu z państw członkowskich w razie stwierdzenia, że napotyka ono trudności
lub jest zagrożone poważnymi trudnościami z powodu klęski żywiołowej lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego
kontrolą.
7.4.4. TSUE odniósł się również do relacji EMS i art. 125 TFUE, zgodnie z którym Unia lub państwo członkowskie „nie odpowiada
za zobowiązania” innego państwa członkowskiego ani „ich nie przejmuje”. W ocenie TSUE z normy tej wynika, że postanowienie
to nie zakazuje Unii i państwom członkowskim wszelkich form pomocy finansowej dla innych państw członkowskich. Zakazuje ono
Unii i państwom członkowskim udzielania jedynie takiej pomocy finansowej, która skłaniałaby korzystające z niej państwo członkowskie
do odejścia od zrównoważonej polityki budżetowej. Natomiast art. 125 TFUE nie zakazuje udzielania pomocy finansowej przez
państwo lub państwa członkowskie innemu państwu członkowskiemu, które nadal ponosi odpowiedzialność za swoje zobowiązania
wobec wierzycieli, jeżeli warunki udzielenia owej pomocy skłaniają to państwo do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej.
Udzielenie pomocy finansowej w ramach mechanizmu stabilności takiego jak EMS jest zatem zgodne z art. 125 TFUE, pod warunkiem
że okaże się niezbędne do zapewnienia stabilności finansowej strefy euro w całości i podlega rygorystycznym warunkom. Instrumenty
wsparcia na rzecz stabilności, jakie EMS może zastosować na podstawie art. 14-18 TEMS, wskazują, iż nie będzie on gwarantem
zobowiązań finansowych państwa członkowskiego beneficjenta. Państwo to nadal będzie ponosić odpowiedzialność za swoje zobowiązania
wobec wierzycieli.
7.4.5. Podsumowując, TSUE stwierdził jednoznacznie, że prawo UE nie sprzeciwia się zawarciu przez część państw członkowskich
takiej umowy międzynarodowej jak TEMS (stwierdził również, że jest to zgodne z zasadą lojalności). TSUE potwierdził również,
że zaangażowanie instytucji unijnych (Komisji Europejskiej, EBC i samego Trybunału) jest zgodne z prawem UE, nie wiąże się
z przekazaniem Unii żadnych kompetencji władczych oraz odpowiada kompetencjom, którymi instytucje dysponują na podstawie TUE
i TFUE. To znaczy, że z ustanowieniem EMS nie wiąże się powierzenie EMS kompetencji władczych.
7.5. Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.
W kontekście rozpoznawanego wniosku należy zwrócić uwagę na wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (dalej:
FTK) z 12 września 2012 r., sygn. akt 2 BvR 1390/12, zważywszy na podobieństwo (choć nie identyczność) sytuacji, w jakiej
znalazło się inne państwo członkowskie, i zakres rozstrzyganych przed FTK zagadnień.
Kontroli konstytucyjności przez FTK podlegała ustawa wyrażająca zgodę na zatwierdzenie decyzji Rady. Rząd niemiecki zaproponował
uchwalenie tej ustawy w trybie zwykłym (art. 23 ust. 1 w powiązaniu z art. 59 ust. 1 ustawy zasadniczej), podkreślając w swym
uzasadnieniu, iż nie dochodzi do przeniesienia praw zwierzchnich. „Sam art. 136 ust. 3 TFUE nie powoduje uruchomienia mechanizmu
stabilizacyjnego, lecz jedynie stwarza państwom członkowskim możliwość utworzenia odpowiednich mechanizmów w oparciu o prawo
międzynarodowe. Nie oznacza to w każdym razie przeniesienia kompetencji na organy Unii Europejskiej; środek ten dotyczy raczej
kompetencji państw członkowskich oraz regulacji ich stosunku do systemu prawa monetarnego Unii. Jednocześnie mechanizm stabilizacji
oparty na prawie międzynarodowym gwarantuje, że odpowiedzialność ponoszą wyłącznie te państwa członkowskie, które uczestniczą
w przedmiotowym mechanizmie. W tym kontekście art. 136 ust. 3 TFUE potwierdza suwerenność państw członkowskich, pozostawiając
do ich decyzji określenie, czy i w jaki sposób, mechanizm stabilizacyjny zostanie utworzony” (pkt 236).
FTK, stwierdzając konstytucyjność tej ustawy, doszedł do konkluzji analogicznych jak TSUE. FTK podkreślił przede wszystkim,
że nowy ust. 3 art. 136 TFUE ustanowił jedynie podstawę prawną powołania mechanizmu stabilności, który będzie mógł być uruchamiany,
jeżeli będzie to niezbędne dla ochrony stabilności finansowej strefy euro jako całości, a udzielana przez niego pomoc podlega
„rygorystycznym warunkom”. FTK sformułował zasadniczą konkluzję, stwierdzając, że z postanowieniami ust. 3 art. 136 TFUE nie
wiąże się żadne przekazanie praw zwierzchnich przez RFN, w związku z tym co do zasady nie można odwoływać się do kryteriów
oceny wynikających z zasady demokracji ustawy zasadniczej: „Z uchwaleniem ustawy dotyczącej art. 136 ust. 3 TFUE nie wiąże
się powierzenie przez Bundestag innym aktorom kompetencji polityczno-budżetowych. (…) Sam art. 136 ust. 3 TFUE nie powołuje
mechanizmu stabilności, lecz jedynie otwiera możliwość dla państw członkowskich ustanowienia takiego mechanizmu na podstawie
międzynarodowo-prawnej. W związku z tym w żadnym wypadku nie dochodzi do powierzenia kompetencji instytucjom Unii Europejskiej”
(zob. J. Barcz, J. Kranz, Powierzenie kompetencji…, s. 23 i nast.).
Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny Austrii w wyroku z 16 marca 2013 r., SV-2/12-18.
7.6.1. Trybunał dostrzega, że chociaż TEMS został zawarty przez państwa członkowskie, których walutą jest euro, poza ramami
prawnymi przewidzianymi w traktatach stanowiących podstawę funkcjonowania Unii Europejskiej, a znaczenie normatywne dodanego
art. 136 ust. 3 TFUE polega na uznaniu i potwierdzeniu dopuszczalności zawierania przez państwa członkowskie Unii Europejskiej
tego typu umów międzynarodowych, powołanie EMS zmieniło w rzeczywistości architekturę Unii Gospodarczej i Walutowej. Powstanie
tej instytucji wzmocniło powiązania między państwami sygnatariuszami TEMS. Nie ulega wątpliwości, że istnienie stałego mechanizmu
ratunkowego dla państw, które popadły w poważne trudności finansowe, będzie miało wpływ na zasady rozwiązywania problemów
z ich wypłacalnością. O ile dotknięte nimi państwo złoży wniosek o udzielenie pomocy z EMS, zostanie ono poddane surowym rygorom
dotyczącym wykorzystania tej pomocy, których przestrzeganie nadzorować będą również instytucje europejskie. Państwa przystępujące
do TEMS zobowiązują się przy tym, już w chwili podpisania TEMS, do pokrycia swojego udziału w kapitale tej instytucji, a także
do wniesienia – po spełnieniu dalszych przesłanek – środków na pokrycie kapitału subskrybowanego, a nawet pokrycia udziałów
niewypłacalnych państw członków. Wiąże się to ze znacznym obciążeniem budżetowym dla zobowiązanych państw.
Postanowienia TEMS nie dotyczą jednak państw nienależących do Unii Gospodarczej i Walutowej, czyli objętych derogacją. Utworzenie
EMS nie zmieniło zasad przyjęcia wspólnej waluty; jak Trybunał zauważył wcześniej, nie uległy zmianie przepisy traktatowe
określające zasady uchylenia derogacji. Należy jednak zauważyć, że w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego przyjęcia euro,
państwa objęte derogacją, w tym ewentualnie w przyszłości także Polska, będą zobowiązane rozważyć konieczność przystąpienia
do EMS. Zagadnienie ratyfikacji TEMS stanie się jednym z istotnych składników przyszłej decyzji politycznej dotyczącej przyjęcia
euro, jeśli ten traktat wówczas nadal będzie obowiązywać. Z uwagi na dynamikę przemian zachodzących w Unii Europejskiej, trudno
jest jednak dzisiaj ocenić, czy do chwili wprowadzenia euro przez Polskę TEMS pozostanie umową międzynarodową wiążącą (na
zasadzie dobrowolności) tylko państwa posiadające wspólną walutę, czy też zostaną podjęte próby włączenia go do unijnego systemu
prawnego.
Dodany art. 136 ust. 3 TFUE przede wszystkim nie zmienił jednak tego, że przystąpienie do strefy euro uzależnione jest – oprócz
konieczności spełnienia kryteriów konwergencji ekonomicznej – także od wymogu spełnienia kryteriów konwergencji prawnej. W
wypadku Polski będzie to wymagać zmiany wielu aktów normatywnych. Ustawy dostosowujące w przyszłości polskie prawo do wymogów
strefy euro, tak jak ewentualna ustawa o udzieleniu zgody na ratyfikację TEMS, będą mogły zostać poddane kontroli Trybunału
z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji).
7.6.2. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zakwestionowana ustawa o ratyfikacji decyzji nie prowadzi do przekazania kompetencji
organów władzy państwowej, w rozumieniu art. 90 ust. 1 Konstytucji. Art. 136 ust. 3 TFUE (umieszczony wśród postanowień szczególnych
dla państw członkowskich, których walutą jest euro), nie wiąże się z przekazaniem organizacji międzynarodowej (organowi międzynarodowemu)
kompetencji organów władzy państwowej. Przepis ten rozstrzyga wątpliwość, czy w świetle traktatów państwa ze strefy euro mogą
świadczyć pomoc wzajemną. Państwa członkowskie skorzystały z tej potwierdzonej możliwości, przystępując do TEMS, traktatu
zawartego poza ramami prawnymi UE, co dodatkowo wyklucza tezę o zwiększeniu kompetencji przyznanych UE. Potwierdził to TSUE
w odniesieniu do prawa UE i FTK w odniesieniu do prawa krajowego. Nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja Rady stwarza prawno-traktatowe
podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej – EMS – kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Nie
występuje chronologiczna zależność pomiędzy zmianą TFUE a TEMS. Polska nie jest stroną TEMS, TEMS nie nakłada na Polskę żadnych
obowiązków, nie powoduje zmian w zasadach wykonywania przez polskie organy kompetencji w zakresie prowadzenia polityki finansowej.
Dokonana na mocy decyzji Rady zmiana art. 136 TFUE nie wprowadza też istotnych zmian, mających znaczenie z punktu widzenia
ustroju UE.
Trybunał Konstytucyjny, uznając, że zakwestionowana ustawa nie wiąże się z kompetencjami organów władzy państwowej, przyjął,
że właściwym trybem uchwalenia ustawy o ratyfikacji decyzji była procedura przewidziana w art. 89 Konstytucji. Konsekwencją
tej konstatacji jest stwierdzenie nieadekwatności wskazanego przez wnioskodawcę wzorca kontroli; zastosowanie art. 90 Konstytucji
nie byłoby właściwym trybem wyrażenia zgody na ratyfikację. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że ustawa o ratyfikacji nie
jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze in fine Konstytucji.
7.7. Pozostałe wzorce kontroli.
Wnioskodawca zarzucił ponadto, że ze względu na „stworzenie prawnych podstaw do ograniczenia uprawnień Sejmu do prowadzenia
polityki budżetowej oraz uprawnienia Rady Ministrów do prowadzenia polityki gospodarczej, poprzez przyznanie Komisji Europejskiej
uprawnienia do określania zasad mechanizmu korygującego gospodarkę finansową państwa”, ustawa o ratyfikacji decyzji dodatkowo
narusza art. 219 i art. 146 Konstytucji.
Wnioskodawca postawił zarzut niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 219 oraz art. 146 Konstytucji, niejako obok
głównego zarzutu, przy czym powołał cały art. 219 oraz cały art. 146 Konstytucji, nie uzasadniając w istocie tezy o niezgodności
tej ustawy z tymi przepisami.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o TK, wniosek musi zawierać sformułowanie zarzutu niezgodności oraz uzasadnienie postawionego
zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że właściwe sformułowanie zarzutu i opatrzenie
go uzasadnieniem ma znaczenie dla oceny, czy nie zachodzą ujemne (negatywne) przesłanki procesowe, wyznaczenia granic przedmiotowych
wniosku i tym samym – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – granic kognicji Trybunału, a wreszcie jest niezbędne ze względu na domniemanie
konstytucyjności prawa (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 114-115 wraz ze wskazanym tam orzecznictwem).
Brak uzasadnienia zarzutu stanowi ujemną (negatywną) przesłankę procesową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku
i w tym zakresie powoduje konieczność umorzenia postępowania (zob. wyroki TK z: 3 czerwca 2002 r., sygn. K 26/01, OTK ZU nr
4/A/2002, poz. 40 i 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 110). Trybunał Konstytucyjny postanowił, na
podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK umorzyć badanie ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 219 i art. 146 Konstytucji.
8. Zarzut niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 88 Konstytucji oraz z art. 48 ust. 6 TUE.
8.1. Według wnioskodawcy, decyzja Rady została wydana bez podstawy prawnej (wykracza poza ramy art. 48 ust. 6 TUE), a w konsekwencji
ratyfikacja tej decyzji przez Polskę prowadzi nie tylko do jej zatwierdzenia w sposób sprzeczny z art. 90 Konstytucji, ale
również powoduje, że do porządku prawnego wejdą przepisy, które zostały wprowadzone do TFUE w sposób nielegalny. Z tego względu
nie mogą stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co dodatkowo narusza art. 88 Konstytucji.
Wnioskodawca zakłada, że negatywna ocena prawidłowości trybu przyjęcia decyzji Rady przesądziłaby o niezgodności ustawy o
ratyfikacji decyzji z art. 48 ust. 6 TUE.
Już na wstępie należy zauważyć, że zarzut wnioskodawcy został skonstruowany na dwóch płaszczyznach. Formalnie wnioskodawca
bezpośrednio kwestionuje zgodność ustawy krajowej z ratyfikowaną umową międzynarodową, której ratyfikacja wymagała uprzedniej
zgody wyrażonej w ustawie, co mieści się w kognicji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 2 Konstytucji). Ustawa ratyfikacyjna
może podlegać ocenie Trybunału Konstytucyjnego co do jej zgodności z aktem hierarchicznie wyższym. Nie można przy tym wykluczyć
kontroli ustawy z perspektywy dochowania elementów procedury ustawodawczej polskiego prawa krajowego uregulowanych w aktach
prawa unijnego (zob. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112).
Jednakże na tle niniejszej sprawy wnioskodawca oczekuje w istocie ustalenia, czy art. 48 ust. 6 TUE stanowił właściwą podstawę
przyjęcia decyzji Rady, zaś ten aspekt zarzutu wymagałby konfrontacji decyzji Rady w sprawie zmiany art. 136 TFUE z art. 48
ust. 6 TUE, co wykracza poza kognicję Trybunału Konstytucyjnego.
O intencjach wnioskodawcy świadczy uzasadnienie zarzutu. Wnioskodawca, odwołując się do wyroku TK z 11 maja 2005 r., sygn.
K 18/04, podnosi, że: „Państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne) wydając
określone przepisy prawa działały w ramach kompetencji przekazanych i wykonywały je zgodnie z zasadami pomocniczości (subsydiarności)
i proporcjonalności”. Wnioskodawca pomija jednak kontekst tego stwierdzenia (zob. pkt 10.2. części III uzasadnienia wyroku
o sygn. K 18/04). Dalej Trybunał stwierdził, że „Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie
są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego”.
Przytoczony fragment rozważań Trybunału Konstytucyjnego odnosił się do zarzutu naruszenia przez art. 234 TWE (obecnie art.
267 TFUE) – w części dotyczącej powinności zadawania pytań prejudycjalnych – przepisów Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny
podkreślił, że Trybunał Sprawiedliwości jest głównym, ale nie jedynym depozytariuszem uprawnień w zakresie stosowania traktatów
w systemie prawnym Wspólnot i Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości orzeka na zasadzie wyłączności (wespół z Sądem Pierwszej
Instancji – w sprawach objętych kognicją tego sądu) o ważności i wykładni prawa wspólnotowego. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „[r]atyfikując Traktat akcesyjny oraz Akt dotyczący warunków przystąpienia,
Rzeczpospolita Polska zaaprobowała podział funkcji w ramach systemu organów Wspólnot i Unii Europejskiej. Elementem tego podziału
pozostaje przypisanie interpretacji prawa wspólnotowego i troski o jej jednolitość Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich”
(pkt 10.3 w części III uzasadnienia wyroku o sygn. K 18/04). Powyższy pogląd został podtrzymany w postanowieniu TK z 19 grudnia
2006 r., sygn. P 37/05 (OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177). Trybunał podkreślił, że podział kompetencji pomiędzy sądy państw członkowskich
a ETS w zakresie wykładni i stosowania prawa wspólnotowego jest następujący: wykładnia należy do ETS, a stosowanie prawa –
rozumiane jako zastosowanie normy prawa wspólnotowego do ustalonego przez sąd stanu faktycznego – należy do sądu państwa członkowskiego,
który w danej sprawie jest związany wykładnią (zob. pkt 4.1 w części III uzasadnienia postanowienia o sygn. P 37/05).
8.2. Należy zatem stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny nie jest upoważniony do orzekania o ważności aktów Unii Europejskiej.
„O tym, czy Unia bądź odpowiednia instytucja unijna dysponowała kompetencją do ustanowienia aktu, decyduje, zgodnie z Traktatami,
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, kontrolując m.in. legalność aktów unijnych (art. 263 TFUE) oraz rozstrzygając
o ważności tych aktów w trybie prejudycjalnym (art. 267 TFUE). Powodem orzeczenia o nieważności aktu może być m.in. brak kompetencji
do jego wydania” (K. Wójtowicz, Kontrola konstytucyjności aktów Unii Europejskiej podjętych ultra vires – między pryncypiami a lojalną współpracą, [w:] W służbie dobru wspólnemu, red. R. Balicki, M. Masternak-Kubiak, Warszawa 2012, s. 518).
W wyroku z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09 (OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97), TK stwierdził: „Państwa członkowskie mają kompetencje
do wystąpienia ze skargą do sądów unijnych na legalność aktów prawa pochodnego (art. 263 TFUE). Ponadto sądy państw członkowskich
występują w trakcie prowadzonego postępowania z pytaniami prejudycjalnymi w razie wątpliwości co do ważności aktów wydanych
przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii (art. 267 TFUE). Trybunał Sprawiedliwości wyraża pogląd, że sądy
krajowe nie mają kompetencji do orzekania o nieważności aktów prawa pochodnego. Wyłączne kompetencje w tej dziedzinie mają
sądy unijne (por. wyrok TS z 22 października 1987 r. w sprawie C-314/85, Foto-Frost, Zb. Orz. 1987, s. 4199)”.
W ramach kompetencji przewidzianej w art. 267 TFUE, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozpatrzył wniosek Supreme Court (Irlandia) z 3 sierpnia 2012 r. o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (sprawa C-370/12). Jak wspomniano wyżej (zob.
pkt 7.4 części III niniejszego uzasadnienia), TSUE w wyroku w sprawie Pringle stwierdził – ustosunkowując się do zarzutu braku
kompetencji, ponieważ pytanie dotyczy ważności przepisu prawa pierwotnego – że jako instytucja powołana na podstawie art.
19 ust. 1 akapitu pierwszego TUE do zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, jest właściwy do badania
ważności decyzji Rady Europejskiej wydanej na podstawie art. 48 ust. 6 TUE. Jednocześnie uznał, że zmiana art. 136 TFUE nie
powierza Unii żadnych nowych kompetencji, a zatem mogła być dokonana z zastosowaniem uproszczonej procedury, zgodnie z art.
48 ust. 6 TUE.
8.3. Odnosząc się do zarzutu niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 48 ust. 6 TUE, należy stwierdzić, że wskazany
wzorzec kontroli jest wzorcem nieadekwatnym. Kontrola trybu uchwalenia ustawy polega na zbadaniu zgodności procedury uchwalenia
aktu (kwestionowanych przepisów) z wymaganiami wynikającymi z przepisów regulujących postępowanie ustawodawcze oraz dotyczących
tych kwestii przepisów konstytucyjnych. Stąd też należy uznać, że pomiędzy kwestionowaną ustawą (ustawa o ratyfikacji decyzji)
a wzorcem kontroli (art. 48 ust. 6 TUE) nie występuje relacja adekwatności. Treść decyzji Rady została przeanalizowana w niniejszej
sprawie jako materialna zawartość upoważnienia wyrażonego w ustawie o ratyfikacji. Ocena, czy – w świetle art. 48 ust. 6 TUE
– przyjęta w decyzji Rady zmiana zwiększa kompetencje przyznane Unii Europejskiej i czy została podjęta we właściwym trybie,
nie mieści się w ramach tej analizy. Art. 48 ust. 6 TUE może stanowić wzorzec kontroli w kontekście oceny trybu podjęcia samej
decyzji Rady (tak stało się w postępowaniu przed TSUE). Oceny legalności decyzji Rady dokonał TSUE w wyroku w sprawie Pringle.
Stwierdził: „W wyniku rozpatrzenia pierwszego pytania nie stwierdzono niczego, co by podważało ważność decyzji Rady Europejskiej
2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do
mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro”.
Biorąc pod uwagę, że ani z treści przepisów, ani z treści wniosku i uzasadnienia nie dało się wyprowadzić wspólnej płaszczyzny
porównawczej kwestionowanej regulacji z wzorcem kontroli, Trybunał uznał, że ustawa o ratyfikacji nie jest niezgodna z art.
48 ust. 6 TUE.
8.4. Wnioskodawca postawił również zarzut niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 88 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem,
warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1); zasady i tryb ogłaszania
aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2); umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane
w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa (ust. 3).
Wnioskodawca nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie art. 88 Konstytucji przez zakwestionowaną ustawę. Brak uzasadnienia
zarzutu stanowi ujemną (negatywną) przesłankę procesową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku i w tym zakresie
powoduje konieczność umorzenia postępowania W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił, na podstawie art. 39
ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzyć postępowanie w zakresie badania ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 88 Konstytucji ze względu
na niedopuszczalność wydania wyroku.
9. Wniosek o „wykładnię”.
Wnioskodawca wnosi w końcowej części wniosku „o dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny wykładni dotyczącej formy związywania
się przez Rzeczpospolitą Polską decyzjami organu ponadnarodowego jakim jest Rada Europejska oraz wykładni dotyczącej procedury
obowiązującej organy władzy państwowej w Polsce do przyjmowania i negocjowania takich decyzji”. Tak sformułowany wniosek o
„wykładnię” należy potraktować jako niedopuszczalny. Trybunał Konstytucyjny nie jest właściwy do ustalania powszechnej wykładni
ustaw, rozumianej jako wydawanie – w odrębnie unormowanej procedurze – abstrakcyjnej odpowiedzi w kwestii znaczenia i prawnej
treści określonego przepisu ustawy. Ustalanie powszechnej wykładni ustaw należało do właściwości polskiego Trybunału Konstytucyjnego
w latach 1989-1997.
Można zakładać, że wnioskodawca ma tego świadomość i w istocie zarzuca brak określonego uregulowania w ustawie o umowach międzynarodowych.
Wnioskodawca nie przedstawia jednak odpowiedniego wzorca kontroli, a sam wniosek „o dokonanie wykładni” został umieszczony
nie w petitum pisma, ale w końcowym fragmencie uzasadnienia. Nie sposób zatem potraktować tak sformułowanego wniosku jako przedmiotu zaskarżenia
(np. art. 2 ustawy o umowach międzynarodowych w zakresie, w jakim nie przewiduje…). Gdyby nawet rozpatrywać tak sformułowany
problem, to brak wspomnianej regulacji należałoby potraktować jako zaniechanie legislacyjne. Wydaje się jednak, że zrekonstruowanie
w tym wypadku przedmiotu zaskarżenia w oparciu o zasadę falsa demonstratio non nocet, nie znajduje podstaw (por. wyrok z 24 listopada 2010, sygn. K 32/09, pkt 1.2 w części III uzasadnienia – TK zakwalifikował
jako zaniechanie legislacyjne brak szczegółowej regulacji mechanizmu współdziałania Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
związanych z członkostwem Polski w Unii).
Postępowanie w zakresie wniosku „o dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny wykładni (…)” podlega umorzeniu na podstawie art.
39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.