W skardze konstytucyjnej z 16 lutego 2012 r. (data nadania) Jan K. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności ustawy z dnia 12 maja 2011 r. (w skardze błędnie: 2001 r.) o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.; dalej: ustawa o KRS z 2011 r.) z art. 2, art. 32 ust. 2, art. 60 oraz art. 65 Konstytucji w zakresie „pominięcia ustawodawczego lub zaniechania legislacyjnego dotyczącego możliwości powrotu na stanowisko sędziowskie osoby, która z tego stanowiska została zwolniona z przyczyn politycznych i legitymuje się stosownymi materiałami (…), które to pominięcie (czy też zaniechanie) wiąże się z brakiem jakiejkolwiek kontynuacji uregulowania z art. 13 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 73, poz. 435, ze zm.), pozwalającego na taki powrót na stanowisko sędziowskie (…)”.

Skarga została sformułowana na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący w latach 1971-1975 zajmował stanowisko asesora sądowego; 29 listopada 2010 r. wystąpił do Krajowej Rady Sądowniczej z wnioskiem o przywrócenie go na stanowisko sędziowskie na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o KRS z 2001 r.). Przewodniczący KRS w piśmie z 15 marca 2011 r. poinformował, że KRS nie znalazła podstaw do uwzględnienia jego wniosku. 24 maja 2011 r. skarżący złożył skargę do Prezesa Rady Ministrów, przesłaną do KRS, w której ponowił wniosek o przywrócenie go na stanowisko sędziowskie. Prezydium KRS uznało pismo za wniosek o powołanie na stanowisko sędziowskie i powołało zespół do jego rozpatrzenia. Na posiedzeniu 9 września 2011 r. zespół członków KRS rozpoznał wniosek skarżącego i stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia. Uchwałą nr 1901/2011 z 13 września 2011 r. Krajowa Rada Sądownictwa postanowiła o nieprzedstawianiu wniosku o powołanie skarżącego do pełnienia urzędu sędziego. Sąd Najwyższy wyrokiem z 24 stycznia 2012 r. (sygn. akt III KRS 31/11) oddalił odwołanie skarżącego od powyższej uchwały.

W skardze konstytucyjnej wskazano, że brak regulacji w ustawie o KRS – w szczególności unormowania odpowiadającego art. 13 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 73, poz. 435, ze zm.; dalej: ustawa o KRS z 1989 r.) – na podstawie której osoba zwolniona ze stanowiska sędziego z przyczyn politycznych miałaby możliwość powrotu na to stanowisko jest niezgodny z „prawem do korzystania z dobrodziejstw demokratycznego państwa prawa” (art. 2 Konstytucji), prawem do bycia niedyskryminowanym (art. 32 ust. 2 Konstytucji), zasadą równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji) oraz wolnością wykonywania zawodu (art. 65 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

W myśl art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których ostatecznie rozstrzygnięto o prawach lub wolnościach konstytucyjnych przysługujących skarżącemu. Innymi słowy: przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego w trybie skargi konstytucyjnej jest przepis aktu normatywnego, którego zastosowanie w konkretnej sprawie doprowadziło do naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw lub wolności (por. m.in. postanowienie z 28 sierpnia 2009 r., Ts 114/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 87). Naruszenie to nie może być jednak konsekwencją błędnego zastosowania zaskarżonego przepisu, czy też braku określonej regulacji prawnej. Takie naruszenie nie korzysta bowiem z ochrony przewidzianej w trybie skargi konstytucyjnej.

Zdaniem Trybunału rozpoznawana skarga nie spełnia powyższej przesłanki. Zarzut skargi dotyczy niekonstytucyjności ustawy o KRS z 2011 r., w zakresie, w jakim nie zawiera ona regulacji umożliwiającej przywrócenie na stanowisko sędziego osoby pozbawionej tego stanowiska z przyczyn politycznych. Skarżący wskazuje, że brak unormowania tego zagadnienia, a szczególnie brak „jakiejkolwiek kontynuacji uregulowania art. 13 ustawy z 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa”, stanowi „pominięcie ustawodawcze lub zaniechanie legislacyjne”.

W pierwszej kolejności Trybunał zwraca uwagę, że co do zasady brak regulacji oznacza, że mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym. Badanie takich zaniechań oraz stwierdzanie naruszenia Konstytucji przez zaniechanie prawodawcze nie mieści się w zakresie właściwości Trybunału Konstytucyjnego, co jednoznacznie wynika z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Od zaniechań prawodawczych należy odróżnić pominięcia prawodawcze, które polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Pominięcie jest poddawane przez Trybunał ocenie zgodności z ustawą zasadniczą. Oznacza to, że do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy ocena konstytucyjności również pod tym względem, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których, w związku z naturą regulacji objętej aktem, mogą one budzić wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Odróżnienie sytuacji, w których ma miejsce zaniechanie ustawodawcze, od tych, w których może występować niekonstytucyjne pominięcie ustawodawcze, jest związane z odpowiedzią na pytanie, czy w określonym przypadku zachodzi jakościowa tożsamość materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem. Konieczne jest przy tym zachowanie ostrożności w dokonywaniu tego rodzaju ocen. Zbyt pochopne „upodobnienie” materii nieuregulowanych z materiami, które znalazły swój wyraz w treści kwestionowanego przepisu, może spowodować wykroczenie przez Trybunał poza sferę kontroli prawa, a tym samym postawienie Trybunałowi zarzutu uzurpowania sobie uprawnień prawotwórczych (zob. postanowienie z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). Nie jest zatem irrelewantne, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, czy podnoszony brak regulacji jest zaniechaniem, czy też pominięciem ustawodawczym. Tym bardziej, że – jak wielokrotnie podkreślał Trybunał – sformułowanie zarzutu pominięcia prawodawczego wymaga wykazania związku zachodzącego między treścią przepisu a sposobem naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Zarzut pominięcia prawodawczego nie może być stawiany całemu aktowi normatywnemu, jak uczyniono w niniejszej sprawie. Zarzut ten wymaga bowiem wskazania przez skarżącego związku między treścią zarzutu a zakresem normowania przepisu, który jest przedmiotem skargi konstytucyjnej. Skarżący nie może domagać się przy tym wprowadzenia nowego zakresu normowania, byłaby to bowiem skarga konstytucyjna na zaniechanie prawodawcze. Powinien natomiast podnieść, że przepis, którego zakres normowania wykazuje związek ze stawianym przez niego zarzutem, ma zbyt wąski zakres zastosowania. Innymi słowy, skarżący powinien określić normę prawną, która nie znajduje do niego zastosowania, wskazać jej usytuowanie w odpowiedniej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego oraz wykazać, że niezastosowanie normy jest wynikiem zbyt wąskiego zakresu jej regulacji, a to z kolei jest źródłem naruszenia jego konstytucyjnych praw (por. postanowienie z 8 września 2009 r., Ts 95/08, OTK ZU 5/B/2009, poz. 398). Rozpoznawana skarga nie zawiera takiej argumentacji. Skarżący przedstawia jedynie zarzut niekonstytucyjności ustawy o KRS z 2011 r., wskazując na normę, której istnienie by go zadowalało. Nie budzi zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej skardze przedmiotem uczyniono zaniechanie ustawodawcze, a to przesądza o niedopuszczalności kontroli skargi konstytucyjnej.

Jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o KRS z 2011 r. (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o KRS z 2001 r.) wskazuje, iż do kompetencji Rady należy rozpatrywanie wystąpień sędziów w stanie spoczynku o powrót na stanowisko sędziowskie. Jednakże przesłanki przeniesienia sędziego w stan spoczynku oraz powrotu do czynnej służby, a także tryb tego postępowania uregulowane zostały w ustawach ustrojowych (w zakresie sędziów sądów powszechnych – w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), a nie w ustawie o KRS.

Niezależnie od powyższej przesłanki stanowiącej, samodzielną podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny postanowił wskazać na pozostałe braki formalne.

Trybunał stwierdza, że zarzuty rozpoznawanej skargi należy uznać za oczywiście bezzasadne. Skarżący zarzuca bowiem niekonstytucyjność ustawy o KRS z 2011 r., w zakresie w jakim ustawa ta nie zawiera uregulowania kwestii przywrócenia na stanowisko sędziowskie osoby, która z przyczyn politycznych została go pozbawiona. Zdaniem skarżącego regulacja ta powinna stanowić kontynuację art. 13 ustawy o KRS z 1989 r., który pozwalał na przywrócenie sędziego do czynnej służby. Zasadniczą kwestią jest podkreślenie, że postulowane przez skarżącego przywrócenie na stanowisko sędziowskie możliwe jest jedynie w przypadku osoby, która pełniła już urząd sędziego, a zatem wystąpienie o „przywrócenie na stanowisko sędziowskie” dotyczy jedynie sędziów pozostających w stanie spoczynku. Z uchwały KRS z 13 września 2011 r. wynika natomiast, że skarżący nigdy nie uzyskał nominacji na urząd sędziego i stanowiska tego nie zajmował. Dlatego też Prezydium KRS uznało wystąpienie skarżącego za wniosek o powołanie na stanowisko sędziowskie, a nie wniosek o powrót na stanowisko. KRS w powyższej uchwale wskazała również, że nie ma regulacji prawnej dotyczącej wniosku o powrót na stanowisko sędziowskie byłego asesora. Trybunał stwierdza zatem, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia praw konstytucyjnych skarżącego przez brak unormowania dotyczącego powrotu na stanowisko sędziowskie osoby, która została zwolniona z tej funkcji z przyczyn politycznych w minionym okresie, są oczywiście bezzasadne. Nawet gdyby bowiem ustawodawca wprowadził regulację, której brak skarżący podnosi, to na jej podstawie nie mógłby on dochodzić przywrócenia, ponieważ nie został nigdy powołany do pełnienia urzędu sędziego. Unormowanie to, nie miałoby zatem wpływu na sytuację prawną skarżącego, ponieważ nie występuje związek pomiędzy postulowanym stanem prawnym a sytuacją skarżącego. Na marginesie Trybunał przypomina również, że art. 13 ustawy o KRS z 1989 r., którego brak w ustawie o KRS z 2011 r. skarżący podnosi, miał jedynie charakter przejściowy i stanowił, że w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Minister Sprawiedliwości przedstawi Prezydentowi wnioski o powołanie na stanowiska sędziów osób, które przestały zajmować te stanowiska ze względu na swoje przekonania, poglądy polityczne lub działalność społeczną, zadeklarowały zamiar powrotu na stanowisko sędziego i spełniają wymagane warunki do zajmowania tego stanowiska. Twierdzenie skarżącego, że przepis ten powinien znaleźć „kontynuację” w ustawie o KRS z 2011 r. jest zatem oczywiście bezzasadne. W świetle tych ustaleń Trybunał stwierdza, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia wymogów formalnych, co przesądza o konieczności odmowy nadania jej dalszego biegu na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji, art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK.

Trybunał podkreśla ponadto, że w skardze konstytucyjnej nie określono sposobu naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego, ani nie zawarto argumentacji, która uprawdopodobniałaby to naruszenie. Samo nazwanie naruszonych praw podmiotowych jest niewystarczające i nie odpowiada wymaganiom, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Trybunał wskazuje również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 2 oraz art. 32 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w trybie skargi konstytucyjnej, przepisy te nie są bowiem bezpośrednim źródłem konstytucyjnych praw podmiotowych. Odwołanie się do nich musi być poprzedzone określeniem przysługującego skarżącemu prawa lub wolności rangi konstytucyjnej, w związku z którymi zasady te zostały naruszone (por. postanowienie TK z 1 października 2003 r., SK 29/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 87 i podane tam orzecznictwo). Wskazane przepisy gwarantują określony standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz ogólny standard korzystania z nich przez podmioty, jednak ani art. 2, ani 32 Konstytucji nie statuują żadnej konkretnej wolności czy prawa. W konsekwencji, mogą one stanowić wzorzec kontroli tylko w razie określenia przez skarżącego, jaka jego wolność lub jakie prawo, wynikające z innych przepisów Konstytucji, zostały uregulowane wbrew zasadom demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej, ewentualnie – z naruszeniem zasady równości wobec prawa (por. wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2).

W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.