1. W postanowieniu z 13 grudnia 2019 r. Sąd Okręgowy w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: SO, sąd pytający) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne. W sentencji postanowienia SO sformułował następującą treść pytania: „czy art. 22a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm. [dalej: ustawa lub ustawa zaopatrzeniowa]) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270 [dalej: ustawa nowelizująca]) w związku z art. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. są zgodne z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – z uwagi na ukształtowanie regulacji ustawowej w sposób ograniczający wysokość renty inwalidzkiej mimo odpowiedniego okresu służby, w zakresie w jakim dokonano tą regulacją naruszenia zasady ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa prawa i stanowionego przez niego prawa, prawa do zabezpieczenia społecznego i równości wobec prawa”. Treść pytania prawnego została doprecyzowana w uzasadnieniu postanowienia sądu pytającego, zgodnie z którym „w ocenie Sądu Okręgowego w zaistniałym stanie prawnym zachodzi uzasadniona wątpliwość co do zgodności ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. – w tym w szczególności jej art. 1 – z wymienionymi w niniejszym pytaniu prawnym zasadami i normami konstytucyjnymi, co z kolei warunkuje niezgodność stanowiących podstawę prawną skarżonej decyzji art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (…) [w]ątpliwości konstytucyjne budzi aktualnie obowiązujący art. 22a ust. 3 ustawy, który stanowi, że wysokość obniżonej emerytury nie może przewyższać przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niezależnie zatem od stażu pracy, wysokości wynagrodzenia, zajmowanego stanowiska, wysokość świadczenia jest z góry ograniczona w oderwaniu od sytuacji prawnej i faktycznej konkretnej osoby. Mimo iż ustawa przewiduje obliczanie świadczenia rentowego obniżonego proporcjonalnie do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, to jednak regulacja ta ma charakter pozorny, z uwagi na to, że w dalszej części analizowanego przepisu zawiera mechanizm umożliwiający automatyczne spłaszczenie jego wysokości. Przewidziany w ustawie sposób obliczania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego wydaje się w ten sposób naruszać konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji)”.

Pytanie prawne zostało przedstawione w związku z poniżej scharakteryzowanym stanem faktycznym. Decyzją z 9 czerwca 2017 r. Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie ustalono wysokość renty inwalidzkiej przysługującej odwołującemu na kwotę 1000 złotych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 22a w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy. Od decyzji zostało wniesione odwołanie do Sądu Okręgowego w Krakowie.

Odwołujący się został przyjęty w maju 1980 r. do służby w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej i mianowany funkcjonariuszem ze stopniem służbowym w okresie służby przygotowawczej na stanowisko inspektora Wydziału III – A SB. Od czerwca 1980 r. objął wolny etat. Orzeczeniem z 8 grudnia 1987 r. Wojewódzka Komisja Lekarska przy Zarządzie Zdrowia i Spraw Socjalnych WUSW w Krakowie uznała odwołującego za niezdolnego do służby w Milicji Obywatelskiej w związku z wypadkiem w służbie MO. Komisja lekarska zaliczyła odwołującego do trzeciej grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia oraz w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej i wypadkiem w służbie Milicji Obywatelskiej. W kwietniu 1988 r. odwołujący został zwolniony ze służby.

Decyzją szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Krakowie z 20 kwietnia 1989 r. przyznano odwołującemu milicyjną rentę inwalidzką. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z 27 lutego 2017 r., zwaloryzował przysługującą odwołującemu rentę inwalidzką do kwoty 3052,79 złotych. W czerwcu 2017 r. do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęła informacja o przebiegu służby odwołującego się udzielona przez Instytut Pamięci Narodowej. Z pisma wynikało, że odwołujący od maja 1980 r. do kwietnia 1988 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której stanowi art. 13b ustawy.

1.1. Sąd Okręgowy uznał, że odpowiedź na pytanie prawne jest konieczna dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej przez sąd sprawy, ponieważ istnieją poważne wątpliwości dotyczące zgodności z Konstytucją podstawy prawnej zaskarżonej decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej.

Sąd stwierdził, że na gruncie obowiązujących przepisów ustawowych nie istnieje możliwość uwzględniania odwołania. Decyzja jest bowiem, w ocenie sądu pytającego, zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów pozwoli na uwzględnienie odwołania.

1.2. W ocenie SO, istnieją wątpliwości, czy wskazana regulacja nie narusza art. 2 Konstytucji, w szczególności wywodzonych z niego zasad: ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasad sprawiedliwości społecznej. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na wymaganiu pewności prawa, „czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, które powodują, że jednostka może decydować o własnym postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa oraz przewidywalności konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć za sobą”. Sąd pytający wyraził wątpliwość, czy obniżenie wysokości świadczeń rentowych byłym funkcjonariuszom pracującym na rzecz totalitarnego państwa nie zostało dokonane z przekroczeniem granicy wyznaczonej przez reguły konstytucyjne, poprzez wkroczenie w sferę istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. „Takie działanie wydaje się mieć charakter represyjny i dyskryminacyjny oraz może stanowić zaprzeczenie zasady zaufania obywateli do państwa”.

SO kwestionuje zgodność art. 22a ust. 2 ustawy z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i zasadą równości (art. 32 Konstytucji) z tej racji, że wysokość przysługującego świadczenia została oderwana od stażu pracy, wysokości wynagrodzenia, zajmowanego stanowiska i z góry ograniczona do wysokości świadczenia przeciętnego.

Zdaniem sądu pytającego, ustawa nowelizująca z 16 grudnia 2016 r. „zdaje się stanowić ponowną represję wobec grupy byłych funkcjonariuszy jednostek służb bezpieczeństwa PRL”. SO zwraca uwagę, że obniżenie świadczeń w 2009 r. skutecznie zrealizowało zasadę odpowiedzialności za tę służbę, wprowadzając w miejsce uprzywilejowanego przelicznika w wysokości 2,6% przelicznik 0,7% za każdy rok służby. Ustawa nowelizująca ponownie godzi – zdaniem SO – w tych funkcjonariuszy, „nakładając na nich kolejną i znacznie obniżającą ich świadczenia sankcję”. To może oznaczać, zdaniem sądu pytającego, naruszenie zasady ne bis in idem, wywodzonej z art. 2 Konstytucji, zawierającej zakaz podwójnego karania również przy stosowaniu innych, niż kary za przestępstwo, środków represyjnych, w tym sankcji karno-administracyjnych.

SO, powołując tezę zawartą w wyroku TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, iż zakaz arbitralnego znoszenia lub pozbawiania praw podmiotowych przysługujących jednostce nie rozciąga się na prawa nabyte niesłusznie, niegodziwie lub niesprawiedliwie, stawia pytanie, „czy kwestionowane przepisy ograniczają lub odbierają prawa niesłusznie nabyte, czy też ingerują w sferę praw już słusznie nabytych”. W ramach dotychczas nakreślonych przez Trybunał Konstytucyjny zdaje się nie mieścić bowiem obniżenie podstawy wymiaru renty aż o 10%. W szczególności gdy zestawić tę regulację z tezą TK, zawartą w przytoczonym wyroku, iż ustawodawca może obniżyć świadczenia emerytalne za okres służby w organach bezpieczeństwa PRL tylko w racjonalnie miarkowany sposób. W ocenie SO, tezę tę można wprost odnieść do świadczeń rentowych.

Odnośnie do konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, SO podkreśla, że ustawodawcy pozostawiono znaczną swobodę uregulowania tej materii. Jednak tę swobodę wyznacza absolutny zakaz naruszania istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. „W konstytucyjnym prawie do zabezpieczenia społecznego mieści się prawo do zachowania realnej wartości słusznie nabytych świadczeń. Jest to indywidualne prawo podmiotowe. Tym bardziej mieści się więc w nim zakaz arbitralnego obniżania tych świadczeń, motywowanego jedynie względami politycznymi, naruszającego zasadę równości, zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa”. Obniżenie rent w sposób przyjęty w ustawie nowelizującej budzi, zdaniem SO, wątpliwości z perspektywy testu proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, brak bezwzględnej konieczności istnienia takiej regulacji w demokratycznym państwie i brak ochrony przez tę regulację wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udziału w postępowaniu.

3. W piśmie z 29 września 2020 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny (dalej: PG); wniósł o stwierdzenie, że art. 22a ust. 2 ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w pozostałym zakresie o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W ocenie PG, podstawą prawną wyroku SO w sprawie, na kanwie której wniesiono pytanie prawne, może być wyłącznie art. 22a ust. 2 ustawy, stanowiący lex specialis względem regulacji art. 22a ust. 1 ustawy i regulujący wysokość renty inwalidzkiej przysługującej byłym funkcjonariuszom pracującym na rzecz totalitarnego państwa, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 1 sierpnia 1990 r. W związku z powyższym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie kontroli pozostałych przepisów powinno zostać umorzone z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia, uzasadnionej brakiem spełnienia warunku formalnego wniesienia pytania prawnego w postaci przesłanki funkcjonalnej. Ponadto, w ocenie PG, pytanie prawne nie spełnia wymagań formalnych w zakresie zarzutu niezgodności kwestionowanych regulacji z art. 30 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ poprzestając na powołaniu tych wzorców w petitum pytania prawnego, sąd nie odniósł się do nich w uzasadnieniu, nie powiązał ich z kwestionowanymi przepisami, nie wskazał, na czym polega zarzucana niezgodność, ani nie powołał żadnych argumentów lub dowodów potwierdzających te zarzuty. W ocenie PG, zaskarżony art. 22a ust. 2 ustawy nie jest regulacją prawnokarną, w związku z czym przedmiotem merytorycznego rozpoznania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może być zarzut naruszenia zasady ne bis in idem, wywodzonej z art. 2 Konstytucji.

PG zajął stanowisko, zgodnie z którym art. 22a ust. 2 ustawy nie narusza istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, ponieważ przewidziany w nim sposób ustalenia wysokości policyjnej renty inwalidzkiej nie pozbawia funkcjonariusza możliwości uzyskania świadczenia z zabezpieczenia społecznego w przypadku inwalidztwa i zwolnienia ze służby. Zmienia jedynie sposób obliczania wysokości renty inwalidzkiej, nie dotyczy natomiast przesłanek nabycia prawa do tego świadczenia. Nie prowadzi również do ustalenia wysokości świadczenia na poziomie, który nie pozwalałby na zaspokojenie potrzeb życiowych w podstawowym zakresie. Każdy policyjny rencista ma bowiem zagwarantowaną kwotę najniższej renty na poziomie ustalonym w systemie powszechnym. PG stwierdził, iż zachowują aktualność ustalenia poczynione w wyroku TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, zgodnie z którymi prawa do uprzywilejowanej emerytury nie zostały przez funkcjonariuszy pełniących w przeszłości służbę w organach bezpieczeństwa PRL nabyte godziwie. Tak samo należy ocenić nabycie przez tych funkcjonariuszy prawa do uprzywilejowanego sposobu ustalania wysokości policyjnej renty inwalidzkiej, a co za tym idzie, nie jest ono objęte ochroną przysługującą prawom słusznie nabytym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, PG zajął stanowisko, zgodnie z którym nie można podzielić opinii SO o arbitralności wprowadzenia zmiany obniżającej wysokość policyjnej renty inwalidzkiej. Miała ona bowiem na celu ponowne ustalenie świadczeń emerytalnych i rentowych byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa, którzy – jak stwierdził TK w wyroku o sygn. K 6/09 – z racji pracy w tajnej policji politycznej na rzecz ustanowienia i podtrzymania reżimu, nie mogli skutecznie wywodzić z Konstytucji prawa do tego, że każdy, bez względu na cechujące go właściwości, może zakładać, że unormowanie jego praw socjalnych nie ulegnie nigdy w przyszłości zmianie na jego niekorzyść. Skoro celem kontrolowanych przepisów było pełniejsze zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL, a istotnym czynnikiem wpływającym na brak zakładanej skuteczności poprzedniego brzmienia ustawy zaopatrzeniowej było objęcie jej zakresem jedynie emerytur policyjnych, przy pozostawieniu poza jej oddziaływaniem rencistów inwalidzkich, to trudno uznać, że obniżenie świadczeń rentowych nosi cechy zmiany wprowadzonej arbitralnie.

4. W piśmie z 8 października 2020 r. stanowisko w sprawie zajął Sejm. Wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku uzasadnioną brakiem wypełnienia warunku formalnego, które winno spełnić pytanie prawne. W ocenie Sejmu, SO nie wykazał, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją.

W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, Sejm wniósł o stwierdzenie, że art. 22a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy są zgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, natomiast w pozostałym zakresie o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Ponieważ sąd nie uzasadnił zarzutów naruszenia art. 2, art. 30 oraz art. 32 ust. 1 i 2 przez zaskarżone przepisy oraz nie uzasadnił, w jaki sposób art. 22a ust. 3 ustawy je obraża, ponadto art. 22a ust. 3 ustawy nie mógł stanowić podstawy zaskarżonej decyzji, Sejm wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

Uzasadniając stanowisko w zakresie zgodności art. 22a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Sejm wskazał, że kontrolowane przepisy nie naruszają istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Po pierwsze, ustawodawca gwarantuje byłym funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa świadczenie w wysokości minimalnej, które w 2017 r. pobierało 33,1% osób uznanych za niezdolne do pracy. Ponadto ustawodawca nie pozbawił rencistów prawa do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, aktywność zawodowa rencisty może skutkować nabyciem prawa do emerytury.

Na rozprawę w dniu 16 czerwca 2021 r. stawili się przedstawiciele Prokuratora Generalnego, którzy podtrzymali stanowisko zajęte w piśmie procesowym.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Uwagi ogólne.

1.1. Sąd Okręgowy w Krakowie (dalej: SO lub sąd pytający) zakwestionował konstytucyjność przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723; dalej: ustawa zaopatrzeniowa lub ustawa). Treść zakwestionowanych przepisów została ukształtowana przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2270; dalej: ustawa nowelizująca). Jednym ze skutków nowej regulacji jest obniżenie wysokości świadczenia wypłacanego z tytułu inwalidztwa nabytego w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa (renty inwalidzkiej pobieranej przez byłego funkcjonariusza pracującego na rzecz totalitarnego państwa).

1.2. Wcześniej, ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145), dokonano obniżenia świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa (dalej: SB). Zmiany w ustawie zaopatrzeniowej, dokonane nowelizacją z 2009 r., zostały poddane kontroli TK, który utrzymał domniemanie ich zgodności z Konstytucją (zob. wyrok z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15). W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny badał przepisy obniżające wskaźnik podstawy wymiaru emerytury z 2,6% na 0,7% za każdy rok służby w formacjach SB i uznał je za zgodne z konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 6/09 nie wypowiedział się na temat rent inwalidzkich byłych funkcjonariuszy. Zostały one obniżone po raz pierwszy dopiero wskutek wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej.

1.3. Jej celem było bardziej pogłębione zniesienie przywilejów związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ponowne ustalenie świadczeń emerytalnych (po raz drugi) oraz – po raz pierwszy – świadczeń rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że w ocenie projektodawcy dotychczasowe rozwiązania ustawowe nie okazały się skuteczne również dlatego, że szereg przepisów ustawy zaopatrzeniowej skutkowało możliwością zwiększenia wysokości obniżonej emerytury. Istotnym czynnikiem wpływającym na brak skuteczności wprowadzonych zmian było objęcie jej zakresem jedynie emerytów policyjnych i pozostawienie poza jej oddziaływaniem policyjnych rencistów inwalidzkich. Zdaniem projektodawcy, konieczne było ograniczenie przywilejów rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. Również stąd wynika ustalona w zaskarżonych przepisach wysokość renty inwalidzkiej osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym celu określony został przelicznik 2% podstawy wymiaru renty za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa i w zależności od liczby lat takiej służby obniżono wymiar procentowy renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokość całej renty inwalidzkiej. Wysokość renty inwalidzkiej nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłacanej przez ZUS, która będzie ogłoszona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Według danych wstępnych ZUS w czerwcu 2016 r. była to kwota 1543,05 zł. Osoby je pobierające zostały uznane za uprzywilejowane w sposób niesłuszny względem ogółu pobierających świadczenia emerytalne i rentowe. Jednocześnie renta inwalidzka funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 1 sierpnia 1990 r. jest wypłacana w kwocie odpowiadającej wysokości minimalnej renty inwalidzkiej określonej w systemie powszechnym według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

1.4. Wprowadzając w grudniu 2016 r. regulację skutkującą zasadniczym obniżeniem wysokości świadczeń emerytalnych i rentowych byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa, ustawodawca dodał jednocześnie do ustawy zaopatrzeniowej przepis umożliwiający odejście od wprowadzonych zasad w ściśle określonych sytuacjach. Zgodnie z art. 8a ustawy,

„1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia”.

Dokonując kontroli decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, sądy administracyjne przeprowadziły szczegółową interpretację powyższego artykułu.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) stoi na stanowisku, że w tym zakresie minister dysponuje uznaniem administracyjnym, na co wskazuje redakcja przepisu przyznającego ministrowi kompetencję do działania, a w szczególności użyty w przepisie zwrot „może wyłączyć”. Ponadto, analizując relację między art. 8a ust. 1 ustawy a jej przepisami określającymi zasady ustalania wysokości świadczenia, NSA stwierdził, że „kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stanowi dany temu organowi ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. zmieniającą ustawę zaopatrzeniową, instrument eliminowania w oparciu o normę materialnoprawną zakodowaną w tym przepisie, wprowadzonych tą samą ustawą zmieniającą, ustawowych wyjątków w sposobie ustalania wysokości świadczeń” (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19).

Interpretacja treści art. 8a ust. 1 ustawy dokonana przez NSA prowadzi do wniosku, że przesłanka „szczególnie uzasadnionych przypadków” nie może być utożsamiana z kryteriami „krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.” (art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz „rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia” (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy). Kryteria te nie mogą być uznane za samoistne przesłanki wyłączenia stosowania regulacji ustawowej obniżającej świadczenia, których spełnienie oznacza, że automatycznie i zawsze zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionych przypadków z art. 8a ustawy (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19).

Natomiast brak zaistnienia jednego z powyższych kryteriów nie wyłącza automatycznie możliwości wypełnienia wskazanej przesłanki. W takim wypadku, w ocenie NSA, minister właściwy do spraw wewnętrznych powinien zbadać, czy służba określonej osoby charakteryzowała się „bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych” (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1690/19).

Odnośnie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, NSA stwierdził, że krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. powinna być oceniana w kontekście pełnego okresu służby w organach Policji, Milicji i SB (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1690/19; por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1569/19).

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy in principio, NSA wskazał, iż przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków należy rozumieć działanie dokładne, należyte i uczciwe „czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby” (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1690/19; por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1569/19).

Z kolei interpretacja art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy in fine („w szczególności z narażeniem zdrowia i życia”), prowadzi w ocenie NSA do wniosku, że użyty zwrot odnosi się do generalnego kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Stanowi on, jak przyjmuje NSA, dodatkowy „kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia” (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1690/19; por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1569/19).

1.5. Zdecydowanie dalej poszła wykładnia przepisów ustawy dokonana w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego (dalej: SN) z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. Zgodnie z jej treścią, kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa”, określone w art. 13b ust. 1 ustawy „powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka”. Sąd powszechny, w świetle art. 473 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575, ze zm.), nie jest związany treścią informacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej (dalej: IPN). Jest ona dokumentem urzędowym i stanowi dowód potwierdzający zawarte w niej fakty, niemniej w razie stosownego zarzutu przeciwko osnowie tej informacji, sąd będzie zobowiązany do rekonstrukcji przebiegu służby wskazanej w informacji IPN dotyczącej konkretnego funkcjonariusza, celem ustalenia czy rzeczywiście zatrudnienie w jednostkach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wypełniało znamiona służby na rzecz totalitarnego państwa. SN dokonał również szerokiej analizy terminu „państwo totalitarne”, formułując między innymi wniosek, że nie każde zatrudnienie w ramach służby państwowej wiązało się z aktywnym wykonywaniem zadań i funkcji państwa totalitarnego, lecz mogło ograniczać się do wykonywania zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej. Sąd powszechny może zatem badać wypełnienie przez funkcjonariusza znamion tej służby i prowadzić na jego wniosek postępowanie dowodowe. Dowód z zaświadczenia jest dokumentem urzędowym, a dowód ponad osnowę dokumentu obciąża stronę. Przedstawione przez ubezpieczonego dowody przeciwne „będą oczywiście podlegać swobodnej ocenie (art. 233 § 1 k.p.c.) w myśl otwartego katalogu uwzględnianych okoliczności, w szczególności długości okresu pełnienia służby, jej historycznego umiejscowienia w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., miejsca pełnienia służby, zajmowanego stanowiska czy stopnia służbowego (…) [P]rzebieg procesu będzie oscylował wokół procesowych zasad dowodzenia i rozkładu ciężaru dowodów, z uwzględnieniem dowodów prima facie, domniemań faktycznych (wynikających chociażby z informacji o przebiegu służby) i prawnych oraz zasad ich obalania”.

Reasumując przedstawioną wyżej pokrótce linię orzecznictwa sądów, można stwierdzić, że utrwala się wykładnia na podstawie której sądy oceniać będą kryterium służby na rzecz totalitarnego państwa a casu ad casum, na podstawie wszystkich okoliczności sprawy. Ocena takiej wykładni może być wyrażona na tle konkretnej praktyki sądowej (por. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 19/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 67). Jednak, w sprawie rozstrzygniętej przez Trybunał w uzasadnianym wyroku sąd pytający nie wskazywał, ani też odwołujący się nie podnosił zarzutu, iżby faktycznie nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa. Stąd też TK uznał, że w tym zakresie przedstawiona wyżej utrwalona wykładnia art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie ma wpływu na wypełnienie przesłanki funkcjonalnej do wystąpienia z pytaniem w przedmiotowej sprawie.

2. Warunki formalne prawidłowo przedstawionego pytania prawnego.

2.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) wymaga, aby pytanie prawne miało formę postanowienia i zawierało: 1) wskazanie sądu, przed którym toczy się postępowanie w sprawie wraz z jej oznaczeniem, 2) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny, 3) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części, 4) sformułowanie zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą oraz jego uzasadnienie, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie, 5) wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione.

Konieczną przesłanką skutecznego skorzystania przez sąd z uprawnienia wynikającego z art. 193 Konstytucji jest wykazanie niezbędności oczekiwanej odpowiedzi dla rozstrzygnięcia sprawy (przesłanka funkcjonalna pytania prawnego). Z art. 52 ust. 2 pkt 5 uotpTK wynika, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na sądzie pytającym, a zasada ta obecna jest od lat w orzecznictwie TK (por. postanowienia TK z: 19 grudnia 2006 r., sygn. P 25/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 176 oraz 9 grudnia 2014 r., sygn. P 34/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 125). Powyższe wymogi należy stosować oddzielnie względem każdego przepisu wskazanego przez sąd pytający wśród wzorców kontroli.

Pytanie prawne ma służyć przede wszystkim prawidłowemu rozstrzygnięciu przez pytający sąd konkretnej sprawy, a także – co oczywiste – wyeliminowaniu z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu. Rozpoznawanie pytań prawnych przez Trybunał Konstytucyjny jest zatem ograniczone przedmiotem rozstrzygania przez pytający sąd (por. postanowienie TK z 19 maja 2015 r., sygn. P 18/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 70). „Ocena relewantności pytania prawnego, która obejmuje również kwestię zasadności zastrzeżeń co do konstytucyjności danej normy prawnej, należy w zasadzie do sądu orzekającego w danej sprawie (por. postanowienie TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. P 14/99). Ponieważ jednak proces wykładni tekstu prawnego, który doprowadził do zainicjowania przez sąd postępowania przed Trybunałem, leży u podstaw kontroli konstytucyjności prawa dokonywanej przez TK, również on podlega kontroli tego organu. Pogląd odmienny stawiałby Trybunał Konstytucyjny przed koniecznością merytorycznego ustosunkowywania się do pytań prawnych opartych na wadliwej wykładni przepisów (por. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03)” – (postanowienie TK z 6 lutego 2007 r., sygn. P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14, zob. również wyrok TK z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71, postanowienia TK z: 22 lipca 2020 r., sygn. P 9/19 i 9 lutego 2021, sygn. P 15/19).

2.2. Pytanie prawne wniesione zostało przez sąd w rozumieniu art. 193 Konstytucji (przesłanka podmiotowa), który zakwestionował konstytucyjność regulacji ustawowej stanowiącej materialną podstawę orzekania w toczącej się przed nim sprawie (przesłanka przedmiotowa). Jak wyjaśnił pytający sąd w postanowieniu z 13 grudnia 2019 r., na gruncie obowiązujących przepisów ustawowych nie istnieje możliwość uwzględnienia odwołania. Decyzja jest bowiem, w ocenie sądu pytającego, zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy, a stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów pozwoli na uwzględnienie odwołania. Weryfikacja spełnienia warunku formalnego pytania prawnego w postaci przesłanki funkcjonalnej wymagała analizy treści wszystkich przepisów wskazanych przez sąd pytający z punktu widzenia niezbędności kontroli ich zgodności z Konstytucją dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem pytającym.

3. Przedmiot kontroli.

3.1. Przepisy zakwestionowane przez sąd pytający w sentencji postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego.

W sentencji pytania prawnego SO zakwestionował zgodność z konstytucyjnymi wzorcami kontroli art. 22a ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 2 ustawy nowelizującej.

Zgodnie z treścią art. 22a ust. 1 ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. Art. 22a ust. 1, wraz z art. 13 ust. 1 pkt 1c oraz przepisami, do których ten ostatni odsyła (art. 15c oraz art. 13 ust. 2 ustawy), stanowi wyjątek od ogólnych zasad określających sposób ustalania wysokości świadczenia rentowego z tytułu inwalidztwa, określonych w poprzedzających przepisach ustawy. W szczególności względem art. 22 ust. 1 ustawy (zgodnie z którym renta inwalidzka wynosi dla inwalidów zaliczonych do: I grupy – 80%, II grupy – 70%, III grupy – 40% podstawy wymiaru) oraz art. 22 ust. 2 ustawy (zgodnie z którym rentę inwalidzką zwiększa się o 10% podstawy wymiaru inwalidom, których inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze).

Zgodnie z treścią art. 22a ust. 2 ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej. Przepis ten jest wystarczającą podstawą określającą wysokość należnej renty inwalidzkiej funkcjonariusza, który odszedł ze służby przed 1 sierpnia 1990 r. i ma charakter lex specialis względem przepisów określających ogólne zasady przyznawania świadczeń rentowych byłym funkcjonariuszom pracującym na rzecz totalitarnego państwa, w stosunku do art. 22a ust. 1 ustawy.

Pytający sąd nie określił treści normy wynikającej z art. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 pkt 1c ustawy, jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i Służbie Więziennej traktuje się okresy służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, na zasadach określonych w art. 15c, z wyjątkiem służby określonej w art. 13 ust. 2.

Natomiast art. 13b ustawy zawiera definicję służby na rzecz totalitarnego państwa, którą jest służba w instytucjach i formacjach wymienionych w obszernym katalogu, zawartym w tym przepisie, w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. Sąd pytający nie uzasadnił w jakim zakresie zawarty w art. 13b ustawy katalog instytucji i organów czy to w zakresie działania tych organów, czy to w zakresie techniki prawodawczej, narusza zasady konstytucyjne.

Przedmiot pytania prawnego sprecyzowany w jego petitum obejmuje również, wskazany związkowo, art. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej organ emerytalny był zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń przysługujących byłym funkcjonariuszom pracującym na rzecz totalitarnego państwa, którzy w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej mieli przyznane świadczenie emerytalne lub rentowe z tytułu inwalidztwa. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, organ emerytalny był zobowiązany do analogicznego działania względem osób pobierających renty rodzinne po byłych funkcjonariuszach pracujących na rzecz totalitarnego państwa. Z kolei art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej stanowi, że od decyzji ustalających prawo do świadczeń emerytalnych, do rent z tytułu inwalidztwa lub do rent rodzinnych, o których stanowią art. 15c, art. 22a lub art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Złożenie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania. Natomiast art. 2 ust. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że wypłata świadczeń, których wysokość została ponownie ustalona na zasadach określonych w ustawie zaopatrzeniowej, następuje od 1 października 2017 r.

Pytający sąd nie sprecyzował treści normy rekonstruowanej z przepisów ustawy zaopatrzeniowej przytoczonych związkowo wraz z art. 2 ustawy nowelizującej, ani nie stwierdził, czy wszystkie przepisy ustawy zaopatrzeniowej zostały zaskarżone w związku z art. 2 ustawy nowelizującej.

3.2. Przepisy zakwestionowane przez sąd pytający w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego.

W uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu pytania prawnego SO kwestionuje również całość ustawy nowelizującej.

Art. 1 ustawy nowelizującej dodaje do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a, uchyla pkt 1b w art. 13 ust. 1 i dodaje do niego punkt 1c, zmienia brzmienie art. 13a ust. 1 oraz art. 13a ust. 4 pkt 2, dodaje art. 13b i art. 13c, uchyla art. 15b, dodaje art. 15c, art. 22a, zmienia pkt 1 i 2 w art. 24 i dodaje art. 24a.

Jej pozostałe przepisy stanowią o: obowiązku wszczęcia przez organ emerytalny postępowania z urzędu w sprawie ponownego ustalenia wysokości świadczeń pobieranych przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa i względem członków ich rodzin pobierających świadczenia po śmierci byłego funkcjonariusza, prawie wniesienia odwołania do sądu powszechnego od decyzji ponownie ustalającej wysokość należnego świadczenia, przy czym odwołanie nie wstrzymuje wykonania decyzji a wypłata świadczeń w ponownie ustalonej wysokości następuje od 1 października 2017 r. (art. 2 ustawy nowelizującej), terminie ogłoszenia komunikatu o wysokości przeciętnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy oraz renty rodzinnej i zasadach waloryzacji tych kwot (art. 3), regułach intertemporalnych adekwatnych do postępowań w sprawie ponownego ustalenia wysokości świadczenia (art. 4), wskaźniku waloryzacji ww. kwot miesięcznych (art. 5), maksymalnym limicie wydatków budżetu państwa będących skutkiem finansowym niniejszej ustawy (art. 6) i terminie wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej (art. 7).

3.3. Weryfikacja przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego po analizie przepisów zakwestionowanych przez SO i ostateczny przedmiot kontroli zgodności z Konstytucją.

Sprawa tocząca się przed SO dotyczy kwoty renty inwalidzkiej wypłacanej byłemu funkcjonariuszowi pracującemu na rzecz totalitarnego państwa, który został zwolniony ze służby w kwietniu 1988 r. Kwota wypłacanej w takim wypadku renty inwalidzkiej określona jest tylko w jednym z zakwestionowanych przepisów ustawy, tj. w art. 22a ust. 2, zgodnie z którym „W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej”. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną, na podstawie której SO powinien orzec w sprawie. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego została zatem spełniona tylko względem art. 22a ust. 2 ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zastosowanie pozostałych przepisów ustawy zaopatrzeniowej oraz ustawy nowelizującej wskazanych przez sąd pytający nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed SO, na kanwie której zostało przedstawione pytanie prawne. Tym bardziej zatem dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed SO nie jest niezbędna kontrola ich zgodności z wzorcami konstytucyjnymi (zob. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 20 stycznia 2010 r., sygn. P 70/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 7). W szczególności należy podkreślić, że podstawą prawną wyroku SO nie mogą być przepisy ustawy nowelizującej, zwłaszcza jej art. 1, względem których, notabene, pytający sąd ograniczył podniesioną argumentację do tezy, iż uzasadniona wątpliwość w zakresie niekonstytucyjności ustawy nowelizującej warunkuje niezgodność art. 22a oraz art. 13 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 13b ustawy ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK, z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku, umorzył postępowanie w zakresie kontroli pozostałych przepisów wskazanych przez SO. Poddał natomiast kontroli merytorycznej art. 22a ust. 2 ustawy.

4. Wzorce kontroli.

Pytający sąd wskazał wśród wzorców kontroli art. 2 Konstytucji („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”). Zarzucił wskazanym przepisom traktowanym łącznie, zatem również artykułowi 22a ust. 2 ustawy, obrazę wywodzonych z niego zasad konstytucyjnych: ne bis in idem, sprawiedliwości społecznej, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych.

Zasada ne bis in idem nie została wysłowiona w treści Konstytucji, jest natomiast rekonstruowana w procesie wykładni konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji – jako przepisie wyrażającym zbiór reguł tradycyjnie zaliczanych do podstawowych zasad europejskiej kultury prawa. Zasada ne bis in idem oznacza zakaz orzekania dwa razy w tej samej sprawie, a w szczególności to, że nikt nie będzie pociągnięty po raz kolejny do odpowiedzialności karnej za ten sam czyn zabroniony (por. wyrok TK z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 42). „Zasada ne bis in idem ma dwa aspekty, pierwszy – proceduralny, który wyraża się w zakazie wszczynania i prowadzenia postępowań w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą, drugi – [polegający na] zakazie podwójnego (wielokrotnego) karania w sprawach karnych dotyczących tej samej osoby i tego samego czynu zagrożonego karą” (wyrok TK z 1 grudnia 2016 r., sygn. K 45/14, OTK ZU A/2016, poz. 99). Wielokrotne karanie tej samej osoby za to samo zachowanie stanowi bowiem naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego (por. wyrok TK z 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 104).

W orzecznictwie TK zasada ne bis in idem nie ma jednak charakteru kategorycznego. Na przykład, pociągnięcie osoby do odpowiedzialności karnej za popełnienie przestępstwa nie zamyka drogi do pociągnięcia tej samej osoby za ten sam czyn do odpowiedzialności dyscyplinarnej (por. wyrok TK z 8 października 2002 r., sygn. K 36/00, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 63). Odmienności poszczególnych rodzajów odpowiedzialności mogą wykluczać bowiem naruszenie zasady ne bis in idem (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30). W wyroku z 21 października 2014 r., sygn. P 50/13 (OTK ZU nr 9/A/2014, poz. 103) TK stwierdził, że procedura weryfikacji, czy określone przepisy naruszają zasadę ne bis in idem z punktu widzenia zakazu dwukrotnego (wielokrotnego) pociągania do odpowiedzialności karnej za to samo zachowanie, powinna przebiegać dwuetapowo. Po pierwsze, należy ustalić, czy określone środki przewidziane przez ustawodawcę jako reakcja na określone zachowanie jednostki mają charakter represyjny. Po drugie, jeżeli co najmniej dwa środki mają taki charakter, konieczna jest weryfikacja, czy realizują one te same, czy odmienne cele. Realizacja identycznych celów przez różne środki o charakterze represyjnym winna co do zasady prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady ne bis in idem, wynikającej z art. 2 Konstytucji.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się również szerokie rozumienie zasady ne bis in idem, zgodnie z którym zakaz podwójnego karania obejmuje także sprawy i postępowania niemające charakteru karnoprawnego, jeśli obejmują one stosowanie środków represyjnych. „Zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania musi zatem być brany pod uwagę zarówno w wypadku zbiegu dwóch (kilku) kar kryminalnych w rozumieniu ustawowym, jak i w razie zbiegu sankcji określonych w przepisach karnych oraz sankcji przewidzianych w innych przepisach prawa publicznego (w tym w przepisach prawa administracyjnego), jeżeli przewidują one formy odpowiedzialności prawnej mające cechę represyjności” (wyrok TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. P 124/15, OTK ZU A/2017, poz. 50).

Art. 2 Konstytucji zawiera nie tylko zasadę demokratycznego państwa prawnego, ale również zasadę konstytucyjną państwa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Korespondują one z zasadą równości, ale wyznaczają również i przede wszystkim obowiązki państwa o charakterze materialnym, polegające na realizacji i ochronie wielu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecznej czy bezpieczeństwa socjalnego (zob. wyrok TK z 20 grudnia 2012 r., sygn. K 28/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 137), oznaczając również przeciwieństwo arbitralności państwa (por. wyroki TK z: 30 kwietnia 2012 r., sygn. SK 4/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 42; 20 listopada 2012 r., sygn. SK 34/09, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 122; 22 maja 2013 r., sygn. P 46/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 42, i powoływane w nich orzecznictwo, wyrok TK z 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64 i powołana tam literatura; analogicznie w wyroku TK z 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80) i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok TK z 19 lutego 2013 r., sygn. P 14/11, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 17). Jednak stosowanie zasady sprawiedliwości społecznej jako podstawy kontroli konstytucyjności prawa wymaga zachowania szczególnej powściągliwości. Trybunał Konstytucyjny może interweniować tylko w tych przypadkach, w których naruszenie tej zasady ma charakter oczywisty (por. np. wyrok z 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 4). Konieczność szczególnej powściągliwości wynika przede wszystkim z tego, że konstytucyjna klauzula generalna nie zawiera dostatecznie precyzyjnych i jednoznacznych przesłanek formułowania ocen prawnych, które byłyby wolne od arbitralności czy czysto subiektywnych przekonań aksjologicznych reprezentowanych przez poszczególne składy orzekające, lecz tylko określa pewne minimalne, progowe kryteria rozwiązań prawnych, które powinny być respektowane przez ustawodawcę podczas regulacji określonej sfery stosunków społecznych wkraczającej w sferę interesów jednostki (zob. wyrok o sygn. K 9/08). Nie znaczy to jednak, że przypadki oczywistego naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej nie istnieją. Przeciwnie, nawiązując łącznie do zasad sprawiedliwości społecznej i zasady ochrony praw nabytych (wynikającej również z art. 2 Konstytucji), TK stwierdził, że ochronie konstytucyjnej podlegają „tylko prawa nabyte «słusznie», co wyklucza stosowanie analizowanej zasady nie tylko w wypadku praw nabytych contra legem czy praeter legem, lecz także uzyskanych z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej albo w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym” (wyrok TK z 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109; zob. również wyroki TK z: 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; 14 lipca 2003 r., sygn. SK 42/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 63, 16 marca 2010 r., sygn. K 17/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21 oraz 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136).

Z zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywanej również zasadą lojalności państwa względem obywateli, wynika nakaz takiego stanowienia i stosowania prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla adresata normy i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć, podejmując decyzję, oraz że jego działania realizowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (zob. wyroki TK z: 21 grudnia 1999 r., sygn. K 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166; 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 54; 30 maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53; 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 5; 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28; 18 kwietnia 2018 r., sygn. K 52/16, OTK ZU A/2018, poz. 28). Wynika z niej również zakaz formułowania przez państwo obietnic bez pokrycia, nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania oraz niedopuszczalność kreowania organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela (zob. wyrok TK z 26 czerwca 2018 r., sygn. SK 32/17, OTK ZU A/2018, poz. 45).

TK stwierdzał niekonstytucyjność przepisów z powodu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, gdy po pierwsze, prawodawca zmienił w sposób arbitralny sytuację prawną jednostki, uniemożliwiając jej decydowanie o swoim postępowaniu przy pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Po drugie, prawodawca powołał do życia regulację kształtującą uprawnienia niemożliwe do zrealizowania z tego powodu, że nie istnieją procedury ich urzeczywistniania, gdy są one iluzoryczne i pozorne (orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92, OTK w 1993 r., poz. 6; por. wyrok TK z 10 stycznia 2012 r., sygn. P 19/10, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 2); po trzecie, nienależycie zabezpieczył prawa nabyte i interesy w toku, co powinien czynić, stosując powszechnie przyjęte techniki prawodawcze, a w szczególności przepisy intertemporalne i odpowiednią vacatio legis (zob. wyrok TK z 15 września 1998 r., sygn. K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64). Zmiany w prawie nie mogą, zdaniem TK, zaskakiwać podmiotów prawa. Podmioty te muszą dysponować odpowiednim czasem na dostosowanie się do nowych regulacji i na podjęcie przemyślanych decyzji (zob. wyrok TK z 15 lutego 2005 r., sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 15).

Zasada zaufania obywateli do państwa nie ma, co podkreśla się w orzecznictwie TK, charakteru absolutnego. Ustawodawca może odstąpić od jej przestrzegania, ale tylko wtedy, gdy jest to usprawiedliwione koniecznością ochrony innej zasady konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29).

Z zasady ochrony praw nabytych wynika niedopuszczalność arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym, występującym w obrocie prawnym (zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99; 30 października 2007 r., sygn. P 28/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 109). Jednak ochrony praw nabytych nie można utożsamiać z ich nienaruszalnością (por. wyroki TK z: 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6; 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02; 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3). Analizowana zasada nie ma więc charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeśli uzasadnia to inna zasada lub wartość konstytucyjna (por. m.in. wyroki TK z: 15 września 1998 r., sygn. K 10/98; 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27). Zmiana sytuacji prawnej jest dopuszczalna, jeśli: 1) wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych; 2) nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; 3) wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych; 4) prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (zob. wyrok TK z 26 lutego 2013 r., sygn. K 15/10, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 18). Zasada ta chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe. Usprawiedliwione oczekiwania realizacji praw nabytych powstają w szczególności w przypadku przyznania świadczeń emerytalnych decyzją właściwych organów i wiążą się one ze szczególnym charakterem stosunku ubezpieczeniowego. Odmienny charakter mają natomiast sytuacje prawne osób, które nie spełniają wszystkich przesłanek nabycia prawa do emerytury, a w szczególności przesłanki wieku emerytalnego. W tym przypadku brak jest równie silnych argumentów za zapewnieniem stabilności prawa (zob. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99).

Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Zabezpieczenie społeczne może być realizowane za pomocą różnych technik zaspokajania potrzeb obywateli w związku z występowaniem wymienionych w tym przepisie różnych rodzajów ryzyka społecznego. Zróżnicowanie tych technik może wpływać na odmienne ukształtowanie niektórych elementów konstrukcyjnych prawa do zabezpieczenia społecznego, z zachowaniem jednak wspólnego dla wszystkich standardu. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał, analizując charakter art. 67 Konstytucji, stwierdził m.in., że: 1) pojęcie zabezpieczenia społecznego ujęto w kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zaznaczono, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter (ograniczenia zakresu dochodzenia niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81 Konstytucji, nie odnoszą się do prawa do zabezpieczenia społecznego); 2) określając zakres prawa do ubezpieczenia społecznego ustawa nie może naruszyć istoty tego prawa; 3) nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia społecznego ani konkretnego mechanizmu jego ustalania i waloryzowania. „Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inne świadczenie zabezpieczenia społecznego są bowiem przepisy ustaw regulujących szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 Konstytucji, który upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego, z ograniczeniami, które mają chronić świadczeniobiorców przed jego arbitralnością” (wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12; zob. również wyroki TK z: 7 września 2004 r., sygn. SK 30/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 82, 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 oraz 3 marca 2015 r., sygn. K 39/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27). TK podkreśla także swobodę ustawodawcy w kształtowaniu praw z ubezpieczenia społecznego. Z uwagi na złożoność materii związanej z ubezpieczeniami społecznymi, Konstytucja nie przesądziła o formach realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, pozostawiając ustawodawcy zwykłemu znaczny margines swobody określania poszczególnych wymogów i zasad przyznawania określonych świadczeń. Takie rozwiązanie jest uzasadnione koniecznością reagowania na zachodzące w państwie zmiany gospodarcze i związane z tym możliwości realizowania zobowiązań państwa wobec obywateli, co byłoby niemożliwe w przypadku określenia jednego modelu tego zabezpieczenia na poziomie Konstytucji (por. wyrok TK z 11 marca 2008 r., sygn. SK 58/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 26). Swoboda kształtowania systemu ubezpieczeń społecznych, w tym określenia praw z nim związanych, jest jednak uwarunkowana zachowaniem innych zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości. Trybunał Konstytucyjny na tle spraw z zakresu zabezpieczenia społecznego nie bada trafności ani celowości rozstrzygnięć parlamentu oraz zawsze przyjmuje wstępne założenie, że parlament działa racjonalnie i zgodnie z Konstytucją (zob. wyroki TK z: 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185 oraz 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99). Ważnym kryterium oceny swobody regulacyjnej ustawodawcy, wprowadzającego unormowania zapewniające realizację prawa do zabezpieczenia społecznego, jest także uwzględnienie kondycji finansów publicznych (zob. wyrok TK z 25 lutego 2014 r., sygn. SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 14). Ponadto, kształtując zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawodawca jest zobowiązany zachować słuszne, sprawiedliwe proporcje pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem „zasłużonym”, a rozmiarami „zasługi” wyznaczonymi przede wszystkim przez długość aktywności zawodowej prowadzącej do nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności; przy czym z konstytucyjnego punktu widzenia nie oznacza to zawsze prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składek (zob. wyrok TK z 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Jest to tym bardziej aktualne na gruncie zaopatrzeniowej techniki realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, gdzie element wzajemności podlegać może dodatkowym kryteriom oceny z punktu widzenia zasługi rozumianej odmiennie od wyżej przedstawionego. W orzecznictwie TK przyjęto, że „art. 67 Konstytucji stanowi podstawę (…) rozróżnienia – po pierwsze – minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, który odpowiada konstytucyjnej istocie tego prawa, oraz – po drugie – uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. Stwierdzenie naruszenia art. 67 Konstytucji może mieć miejsce w odniesieniu do pierwszej sfery, mającej dla ustawodawcy charakter obligatoryjny. Inaczej natomiast należy ocenić działalność ustawodawcy w tej sferze, która wykracza poza istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. W tej sferze ustawodawca może swobodnie kształtować zakres uprawnień wynikających z prawa do zabezpieczenia społecznego i może – co do zasady – znosić uprzednio przyznane uprawnienia. Kontrola jego działalności nie jest w tym wypadku dokonywana w perspektywie konstytucyjnych zasad ograniczania wolności lub praw jednostek. Zakres ochrony prawa do zabezpieczenia społecznego pokrywa się – na gruncie art. 67 Konstytucji – z istotą tego prawa. Rozstrzygnięcia ustawodawcy wykraczające poza tę istotę podlegają ocenie z punktu widzenia pozostałych zasad i norm konstytucyjnych, w szczególności tych, które określają reguły wprowadzania zmian do systemu prawnego. Nie można jednak wykazać naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do tego, czego ustawodawca nie miał obowiązku uregulować, realizując treść art. 67 Konstytucji. Wspomniany przepis nie determinuje jednak zakresu ani formy świadczeń wykraczających poza istotę prawa do zabezpieczenia społecznego” (wyrok TK z 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163; por. także wyroki TK z: 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16 i 25 czerwca 2013 r., sygn. P 11/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 62).

Kolejny z wzorców kontroli, art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. We wskazanym wzorcu kontroli zawarta została zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze) oraz zakaz naruszania istoty prawa i wolności (art. 31 ust. 3 zdanie drugie). Zasada proporcjonalności wymaga odpowiedzi na pytania, czy: zaskarżona regulacja ustawowa jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności), regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada konieczności), a ponadto czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności sensu stricto). Przesłanka proporcjonalności w znaczeniu ścisłym, niezbędna dla uznania zasadności wprowadzenia ograniczenia konstytucyjnych wolności lub praw, oznacza zatem dla ustawodawcy obowiązek wyboru środka najmniej dolegliwego dla adresata prawa. Zawarty w art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji zakaz naruszania istoty wolności i praw opiera się na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa lub wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe, bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będą mogły istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe, które mogą być przez ustawodawcę zwykłego ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez niszczenia tożsamości danego prawa czy wolności (zob. wyroki TK z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 oraz 20 października 2010 r., sygn. P 37/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 79). Interpretacja zakazu naruszania istoty prawa lub wolności nie powinna sprowadzać się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej odpowiednie miarkowanie dokonywanych ograniczeń. Należy w nim widzieć również stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania, choćby przykładowo, pewnego nienaruszalnego rdzenia danego prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji prawodawcy nawet w sytuacji, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia (zob. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stwierdzał jednak, że z uwagi na „odsyłający” charakter art. 67 ust. 1 Konstytucji, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do zabezpieczenia społecznego nie podlega testowi proporcjonalności wprowadzonemu w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Prawo do zabezpieczenia społecznego podlega natomiast testowi konstytucyjności z perspektywy art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. W przypadku prawa do zabezpieczenia społecznego konstytucyjny zakres ochrony odpowiada bowiem istocie tego prawa, która nie może zostać ograniczona (por. wyroki z: 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294, 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40, 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46 i 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12).

W wyroku o sygn. K 9/12 oraz w wyroku o sygn. SK 18/13, Trybunał podkreślił, że naruszenie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego zachodzi, gdy ustawodawca określi wysokość świadczeń poniżej minimum egzystencji podstawowych potrzeb (zob. wyroki z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214, 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102, 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157, 28 października 2010 r., sygn. P 25/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 82, 5 października 2010 r., sygn. K 16/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 72, 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85) albo poniżej minimum socjalnego (zob. wyroki o sygn. K 6/09 i SK 41/07).

Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału, art. 67 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia: 1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować, 2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. W pierwszym wypadku ustawodawca ma wyraźnie zawężony margines swobody przy wprowadzaniu zmian do systemu prawnego. Nowe rozwiązania prawne nie mogą bowiem naruszać konstytucyjnej istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. W drugim wypadku ustawodawca może – co do zasady – ograniczyć lub w skrajnym przypadku konieczności gospodarczej znieść uprawnienia wykraczające poza konstytucyjną istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (zob. wyrok z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170 oraz wyroki o sygn. SK 45/04, P 38/06 i K 6/09).

Wśród wzorców kontroli SO wskazał również art. 30 Konstytucji stanowiący, iż przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela, a także, iż jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona stanowi obowiązek władz publicznych, oraz art. 32 ust. 1 („Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”) i art. 32 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Jednak pytający sąd nie odniósł się do tych wzorców w uzasadnieniu pytania prawnego, nie powiązał art. 30 ani art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji z kwestionowanymi przepisami, nie wskazał, na czym polega zarzucana niekonstytucyjność, oraz nie sformułował argumentacji potwierdzającej zarzut. Pytanie prawne w zakresie kontroli zgodności art. 22a ust. 2 ustawy z art. 30 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nie spełnia zatem warunku formalnego i wobec tego we wskazanym zakresie postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

5. Ocena zgodności przedmiotu kontroli z wzorcami kontroli.

Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny zgodności art. 22a ust. 2 ustawy, określającego kwotę wypłacanej renty inwalidzkiej, z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Kontrolowany przepis ustawy dotyczy wyłącznie tych byłych funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 1 sierpnia 1990 r. i wobec tego nie kontynuowali służby w okresie późniejszym.

5.1. Ocena zgodności art. 22a ust. 2 ustawy z art. 2 Konstytucji wymagała, w pierwszej kolejności, osobnej analizy zarzutu naruszenia: 1) zasady ne bis in idem oraz 2) zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasady ochrony praw słusznie nabytych. Natomiast zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej został zbadany łącznie z analizą zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych.

5.1.1. Sąd pytający, nie wskazując precyzyjnie tego, względem której regulacji odnosi przedstawioną wątpliwość, twierdzi, że przepisy ukształtowane wskutek ustawy nowelizującej mogą stanowić ponowną represję wobec byłych funkcjonariuszy jednostek służb bezpieczeństwa PRL, ponieważ ponownie godzą w tych funkcjonariuszy „nakładając na nich kolejną i znacznie obniżającą ich świadczenia sankcję”.

Ograniczając kontrolę konstytucyjności do art. 22a ust. 2 ustawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ma on charakteru prawnokarnego ani represyjnego. Nie zawiera w ogóle sankcji karnych ani innych sankcji o charakterze represyjnym, nie przesądza również o winie adresatów wyrażonej w nim normy. Wprowadza natomiast nową zasadę determinującą wysokość kwoty wypłacanej z tytułu wcześniej ustalonego świadczenia rentowego, niewątpliwie obniżając wysokość tej kwoty w konkretnej sytuacji, w jakiej znajduje się strona postępowania sądowego, na tle którego zadano pytanie prawne.

Trybunał przypomniał, że charakter represyjny przepisu nie jest tożsamy z regulacją ustanawiającą niekorzystne rozwiązania, stanowiącą określoną dolegliwość dla ich adresata (por. wyrok TK z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 i decyzję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 14 maja 2013 r. w sprawie 15189/10, Cichopek i inni przeciwko Polsce). Sąd pytający, uzasadniając zarzut niezgodności z art. 2 Konstytucji w zakresie dotyczącym rzekomego naruszenia zasady ne bis in idem, opierał się na mylnym przyjęciu charakteru karnego regulacji zawartych w ustawie. Do przepisu określającego wysokość wypłacanego świadczenia rentowego nie mają zastosowania gwarancje konstytucyjne dotyczące odpowiedzialności karnej, co wynika nie tylko z nazwy zastosowanego środka ustawowego, ale przede wszystkim z treści kontrolowanego przepisu ustawy (por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91), który nie ma na celu poddania byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa jakiejś formie ukarania (zob. wyrok TK z 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09).

Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny wskazał, że procedura weryfikacji naruszenia zasady ne bis in idem przez przepis ustawowy powinna obejmować dwa etapy: 1) ustalenie, czy co najmniej dwa środki przewidziane przez ustawodawcę jako reakcja na określone zachowanie jednostki mają charakter represyjny; 2) jeżeli co najmniej dwa takie środki mają charakter represyjny, konieczna jest weryfikacja, czy realizują one tożsame, czy odmienne cele. Tylko w przypadku realizacji identycznych celów przez różne środki o charakterze represyjnym można wskazać naruszenie zasady ne bis in idem (por. wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. P 50/13).

Art. 22a ust. 2 ustawy określa wysokość świadczeń rentowych dla byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz państwa totalitarnego, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 1 sierpnia 1990 r. Rentę taką wypłaca się, zgodnie z treścią kontrolowanego przepisu, w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej. Kwestionowany przepis został wprowadzony ustawą nowelizującą z 2016 r. i stanowi pierwsze obniżenie świadczeń rentowych byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa. Ustawodawca w 2009 r., oceniając jednoznacznie negatywnie aparat bezpieczeństwa PRL, ograniczył niegodziwie nabyte przywileje emerytalne (por. wyrok TK, sygn. K 6/09), natomiast wysokość świadczeń rentowych pozostawił na niezmienionym poziomie.

Skoro przepis poddany kontroli nie ma charakteru represyjnego a obniżenie wysokości świadczeń rentowych byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa zostało w nim dokonane po raz pierwszy, oczywisty jest wniosek, iż art. 22a ust. 2 ustawy nie może naruszać konstytucyjnej zasady ne bis in idem.

5.1.2. Jeśli chodzi o ocenę zakwestionowanego przepisu z punktu widzenia wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że uprzywilejowane prawa rentowe byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa zostały nabyte niegodziwie. Taką ocenę przyjął i szeroko uzasadnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 6/09. Nie można bowiem uznać celów i metod działania organów bezpieczeństwa PRL za godziwe. Trybunał stwierdził, że służba w instytucjach i organach państwa, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i zasady państwa prawa, nie może w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych przed upadkiem dyktatorskiego reżimu. Sposobem nagradzania funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL za służbę na rzecz totalitarnego państwa były, wśród wielu innych, przywileje emerytalne i rentowe, przede wszystkim prawo do świadczeń znacznie przewyższających swą wysokością emerytury i renty osób niepracujących w tych organach. Te przywileje ich beneficjenci zachowali także w wolnej i niepodległej Polsce, co znalazło swój wyraz w ustawie zaopatrzeniowej sprzed nowelizacji dokonanej 16 grudnia 2016 r. Ustawodawca w 2009 r., oceniając jednoznacznie negatywnie aparat bezpieczeństwa PRL, ograniczył niegodziwie nabyte przywileje emerytalne (por. wyrok TK, sygn. K 6/09), natomiast wysokość świadczeń rentowych pozostawił na niezmienionym poziomie.

Redukcja wysokości świadczeń rentowych dokonana wskutek nowelizacji z 2016 r. miała na celu pozbawienie przywilejów uzyskanych w służbie na rzecz państwa totalitarnego, a zatem uznawanych za nabyte w sposób niesłuszny, w stopniu adekwatnym do wysokości tych przywilejów, czyli różnicy w wysokości świadczeń rentowych, w stosunku do osób pracujących w podobnym okresie na stanowiskach równorzędnych, poza aparatem bezpieczeństwa totalitarnego państwa. Miała zatem na celu realizację konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz stanowiła przykład urzeczywistnienia przez ustawodawcę konstytucyjnej możliwości odebrania uprzywilejowania niesłusznie uzyskanego (zasada sprawiedliwości społecznej wywodzona z art. 2 Konstytucji).

Cel ten nie został w pełni zrealizowany przez pierwszą redukcję wysokości świadczeń pobieranych przez byłych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa. W przypadku ofiar represji ze strony systemu komunistycznego okres ich politycznego pozbawienia wolności wprawdzie jest uznawany za okres wliczający się do okresów składkowych, ale ze względu na brak dochodów nie znajduje przełożenia na poprawę ich sytuacji majątkowej. Wprowadzone w 2009 r. środki nie były wystarczająco efektywne, mając na uwadze zamierzony rezultat. Nadal bowiem osoby pozostające w czynnej służbie na rzecz państwa totalitarnego czerpały z tego tytułu korzyści o wiele większe niż przysługujące przeciętnemu obywatelowi, a w szczególności – ich pozycja była korzystniejsza względem osób, które doświadczyły przemocy ze strony państwa totalitarnego i nie otrzymywały z tego tytułu stosownych dodatków. Obecna regulacja zmierza zatem do wytworzenia stanu równowagi w zakresie wysokości świadczeń rentowych poprzez ich obniżenie, pominięte całkowicie w 2009 r. w treści ustawy obniżającej wysokość świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy.

Nie można więc uznać, że redukcja dokonana w zakwestionowanym przepisie, obejmująca tym razem również wysokość uposażenia z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej inwalidztwem mającym związek ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, była niedopuszczalna z punktu widzenia zasady ochrony praw słusznie nabytych. Wprowadzona regulacja pozbawiła byłych funkcjonariuszy państwa totalitarnego przywilejów nabytych niesłusznie, z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej i w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym, a więc niepodlegających ochronie konstytucyjnej (zob. przytaczane wcześniej wyroki TK o sygn.: K 27/09, K 4/99, SK 42/01, K 17/09, K 9/12). Obniżając wysokość należnych świadczeń ustawodawca zapewnił jednocześnie, że będą one na poziomie zbliżonym do tego, który przysługuje osobom represjonowanym przez reżim. Nie jest zatem prawdziwe stwierdzenie, że osoby te zostały pozbawione środków do życia; co najwyżej – ich sytuacja życiowa przestaje być nieproporcjonalnie korzystna, a zatem przywrócone zostaje poszanowanie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej. Należy raz jeszcze przypomnieć, że wypłacane świadczenie rentowe nie może być niższe od kwoty najniższego świadczenia rentowego według orzeczonej grupy inwalidzkiej. Żaden były funkcjonariusz pełniący służbę na rzecz państwa totalitarnego nie pozostanie bez środków zapewniających minimum egzystencji – poziom finansowy, na jakim często zmuszone są żyć osoby represjonowane w poprzednim, totalitarnym systemie.

Ponadto regulacja wprowadzona w kontrolowanym przepisie jest fragmentem ustawy stanowiącej przejaw procesu uporania się ustawodawcy z rozliczeniem – w granicach określonych przez zasadę demokratycznego państwa prawnego – reżimu komunistycznego panującego w Polsce w latach 1944-1989. Aksjologicznym uzasadnieniem tego rodzaju prawodawstwa jest w szczególności preambuła Konstytucji, w której ustrojodawca nawiązuje do „najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej” (przemilczając okres rządów komunistów) i przypomina o „gorzkich doświadczeniach z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”. Realia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej charakteryzowały się m.in.: 1) monopolistyczną władzą partii komunistycznej (marksistowsko-leninowskiej) i jej, zagwarantowaną konstytucyjnie, przewodnią rolą w państwie; 2) nacjonalizacją przemysłu, 3) monopolem państwa w zasadniczych gałęziach gospodarki i wyłączeniem wolnego rynku; 4) uzależnieniem obywateli od państwa w przeważających obszarach życia gospodarczego, społecznego i kulturalnego, 5) brakiem pluralizmu politycznego i związkowego, 6) ograniczeniem lub całkowitym brakiem wolności i praw obywatelskich, w tym w szczególności wolności słowa, 7) brakiem realnych środków prawnych, służących, w razie konfliktu z reżimem, dochodzeniu praw i wolności osobistych i politycznych, 8) powszechną inwigilacją życia prywatnego przez służby państwa, 9) zastrzeżonym w konstytucji PRL sojuszem ze Związkiem Sowieckim. Na straży panowania reżimu komunistycznego w Polsce w latach 1944-1989 stały organy bezpieczeństwa PRL i ich funkcjonariusze. Częścią systemu totalitarnego państwa były wyższe wynagrodzenia i różne udogodnienia socjalne funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa w tym okresie w porównaniu z pozostałą częścią społeczeństwa polskiego, decydujące o uprzywilejowanej pozycji wskazanej grupy podmiotów. Dlatego obniżenie świadczeń rentowych dawnych funkcjonariuszy pracujących na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, znajduje podstawę aksjologiczną w preambule Konstytucji oraz licznych aktach prawa międzynarodowego. Zaskarżony przepis jest wyrazem jednoznacznie negatywnej oceny reżimu komunistycznego, który nie mógłby funkcjonować w Polsce w latach 1944-1989 bez stojących na jego straży organów bezpieczeństwa, czyli ich funkcjonariuszy. W ocenie TK, ustawodawca, pozostając w zgodzie z systemem konstytucyjnych wartości, był uprawniony, pomimo znacznego upływu czasu od rozpoczęcia transformacji ustrojowej, do wprowadzenia kolejnej regulacji obniżającej – w racjonalnie miarkowany sposób – świadczenia rentowe za okres służby w formacjach pracujących na rzecz ustanowienia i podtrzymywania reżimu, który nie był ani demokratyczny, ani oparty na rządach prawa, a którego podstawowym narzędziem panowania była właśnie tajna policja polityczna (podobnie w wyroku TK, sygn. K 6/09). W związku z powyższym regulację w zakresie, w jakim wprowadza obniżenie świadczeń rentowych z tytułu inwalidztwa, należało uznać za zgodną z art. 2 Konstytucji.

5.2. Powyższe ustalenia przemawiają również za uznaniem obniżenia świadczeń rentowych z tytułu inwalidztwa mającego związek z pracą na rzecz totalitarnego państwa za zgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca, wprowadzając nową procentową stawkę wysokości świadczenia emerytalnego i rentowego funkcjonariuszy, wziął pod uwagę konieczność zapewnienia im minimum socjalnego. Zagwarantowanie, że świadczenie jest wypłacane w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej, stanowi realizację prawa, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok TK, sygn. K 6/09). Konstytucyjny standard jest w tym obszarze wyznaczany przez powszechny system emerytalno-rentowy, a nie systemy preferencyjne, takie jak emerytury i renty mundurowe lub emerytury w obniżonym wieku, które nie należą do istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji (zob. wyroki TK z: 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06 i 3 marca 2011 r., sygn. K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8). Pomimo uznania, że prawo do świadczeń nieproporcjonalnie wyższych od uposażenia osób pracujących poza aparatem bezpieczeństwa PRL za okres od 1944 r. do 1990 r. zostało nabyte w sposób niegodziwy, ustawodawca nie pozostawił byłych funkcjonariuszy bez środków do życia, zapewniając im uposażenie na poziomie minimum socjalnego. Nie można zatem uznać, by stanowiło to nieproporcjonalną ingerencję w prawo do zabezpieczenia społecznego.

Do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w przypadku niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo dochodziłoby wtedy, gdyby byli funkcjonariusze, niezdolni do służby ze względu na stan zdrowia, zostali całkowicie pozbawieni świadczeń lub gdyby wysokość świadczeń rentowych uniemożliwiała uprawnionym zaspokojenie ich potrzeb życiowych co najmniej w podstawowym zakresie (podobnie w wyrokach TK z: 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3, 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06). Taka sytuacja nie ma miejsca. Kontrolowany przepis ustawy nie pozbawia funkcjonariuszy możliwości uzyskania świadczenia z zabezpieczenia społecznego w przypadku inwalidztwa i zwolnienia ze służby. Zmienia jedynie kwotę wypłacaną z tego tytułu, przewyższającą wartość wypłacanego świadczenia ponad wysokość, która nie pozwalałaby na zaspokojenie potrzeb życiowych w podstawowym zakresie. Jest to wysokość najniższej renty inwalidzkiej w danej grupie inwalidztwa, odpowiadająca wysokości kwot wypłacanych znacznej liczbie osób uposażonych z tego samego tytułu, które nie były funkcjonariuszami pracującymi na rzecz totalitarnego państwa. Należy wreszcie podkreślić, że bezzasadność zarzutu naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego jest szczególnie widoczna w sytuacji, mającej miejsce w sprawie, na kanwie której wniesiono pytanie prawne. Rencista po siedmiu latach służby w organach totalitarnego państwa otrzymuje rentę w minimalnej wysokości, którą pobiera ponad 30% osób dotkniętych niezdolnością do pracy w Polsce. Brak jest zatem podstaw do uznania, że kontrolowana regulacja narusza istotę prawa do zabezpieczenia społecznego w przypadku niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo.

Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.