1. Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie, II Wydział Cywilny (dalej: pytający sąd) w postanowieniu z 12 września 2018 r. zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770, ze zm.; dalej: p.w.KRS) z uwzględnieniem zmiany dokonanej przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1924) jest zgodny z art. 21 ust. 2, art. 32, art. 64 oraz art. 77 Konstytucji.

Pytanie prawne sądu zostało sformułowane w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym:

Wspólnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która została wykreślona z rejestru handlowego na podstawie art. 9 ust. 2b p.w.KRS, wystąpił z powództwem o zasądzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za przejęte mienie. Powód był wspólnikiem w tej spółce od jej założenia aż do końca jej bytu prawnego. Posiadał połowę jej udziałów. Spółka od 1988 r. była zarejestrowana w Rejestrze Handlowym „B” (dalej: RHB). Mimo obowiązku wynikającego z art. 7 p.w.KRS zarząd spółki nie wniósł skutecznie o wpisanie spółki do Krajowego Rejestru Sądowego (dalej: KRS) we wskazanym terminie. Niezłożenie wniosku w terminie spowodowane było niezakończonym sporem dotyczącym własności pozostałych udziałów w spółce. Konsekwencją niewykonania nałożonego obowiązku przerejestrowania spółki do końca 2015 r. była utrata jej bytu prawnego. Na podstawie art. 9 ust. 2a p.w.KRS w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1924), spółka z o.o. została wykreślona z rejestru 1 stycznia 2016 r. Z tym dniem wszystkie prawa i obowiązki spółki przeszły z mocy prawa na Skarb Państwa. Na podstawie art. 9 ust. 2b p.w.KRS, prawa wspólników spółki jako podmiotów uprawnionych do udziału w masie likwidacyjnej wygasły z tym dniem bez prawa dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa. Zgodnie z twierdzeniem powoda, jego udział w majątku spółki, w skład którego wchodziła nieruchomość położona w Warszawie, miał wartość znacznie większą od jej zobowiązań. Dlatego też wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa odszkodowania za przejęte mienie.

Uzasadniając zarzut niezgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 21 ust. 2 Konstytucji, pytający sąd wskazał, że zaskarżony przepis pozbawia wspólników uprawnień do mienia pozostałego po zlikwidowanej spółce, realnie stanowiącego majątek jej wspólników, bez słusznego odszkodowania czy rekompensaty. Wykreślenie z mocy prawa spółki z rejestru nie oznacza, że nie ma uprawnionych do jej majątku i ustawodawca może nim swobodnie dysponować. W wypadku likwidacji spółki zasadą jest podział między wspólników majątku likwidowanej spółki pozostałego po zaspokojeniu jej wierzycieli. Sąd podniósł również, że ustawodawca w uzasadnieniu ustawy nie wskazał celu publicznego, ze względu na który nastąpiło przejęcie tego mienia. Zdaniem pytającego sądu, odmowa przyznania wspólnikom spółki wykreślonej z rejestru roszczeń względem majątku likwidowanej spółki stanowi swoistą karę za brak złożenia przez spółkę wniosku o wpis do KRS w terminie zakreślonym przez ustawodawcę. Kara taka nie jest jednak dopuszczalna w kontekście art. 21 ust. 2 Konstytucji i nie jest adekwatna do stopnia „naruszeń”, jakich dopuściła się spółka, czy jej wspólnicy. Dlatego też, w ocenie sądu, takie uregulowanie jawi się jako nieodpłatne nabycie mienia wykreślonej z RHB spółki przez Skarb Państwa i stanowi rażące naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 32 Konstytucji, pytający sąd podniósł, że prowadzi on do zróżnicowania sytuacji wspólników posiadających udziały w spółkach wykreślonych na podstawie art. 9 ust. 2b p.w.KRS i wspólników spółek likwidowanych na podstawie art. 25e ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 769, ze zm.; dalej: u.KRS). W tym ostatnim wypadku ustawodawca reguluje kwestię dochodzenia roszczeń wynikających z uprawnień do udziału w majątku likwidacyjnym spółki przeciwko Skarbowi Państwa, który nieodpłatnie nabył majątek spółki wykreślonej z KRS. Dlatego też pytający sąd uznał, że ustawodawca różnicuje sytuację prawną dwóch równorzędnych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji.

Z kolei naruszenie przez zaskarżony przepis art. 64 Konstytucji pytający sąd upatruje w wywłaszczeniu spółki z jej majątku bez odszkodowania i pozbawieniu wspólników likwidowanej spółki ich praw majątkowych w postaci roszczeń względem Skarbu Państwa o odszkodowania za przejęcie majątku likwidowanej spółki. Dlatego też, w ocenie pytającego sądu, art. 9 ust. 2b p.w.KRS stanowi przejaw regulacji, która narusza istotę prawa własności przez nieodpłatne przejęcie tego prawa bez przyznania roszczeń odszkodowawczych podmiotom uprawnionym.

Podnosząc wątpliwości co do zgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 77 Konstytucji, pytający sąd odniósł się do kwestii wyłączenia możliwości dochodzenia na drodze sądowej przez wspólników odszkodowania za naruszenie prawa własności spółki, której byli wspólnikami, jak również za naruszenie prawa majątkowego wspólników do udziału w majątku likwidacyjnym. Podjęcie przez ustawodawcę decyzji o wygaszeniu praw wspólników do udziału w majątku likwidacyjnym odbiera, zdaniem pytającego sądu, prawo do wynagrodzenia za szkodę wyrządzoną spółce (a pośrednio także wspólnikom) za niezgodne z prawem działanie ustawodawcy.

W zakończeniu uzasadnienia pytania prawnego pytający sąd wskazał, że od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego zależy wynik postępowania w sprawie zawisłej przed sądem.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 17 stycznia 2019 r., wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: otpTK), wobec niedopuszczalności wydania wyroku. W ocenie Prokuratora Generalnego, pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, umożliwiającej wydanie merytorycznego orzeczenia przez Trybunał. Z uwagi na brak wyjaśnienia, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione, pismo inicjujące postępowanie nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 52 ust. 2 pkt 5 otpTK.

Jak wskazał Prokurator Generalny, sąd nie dostrzega, że z zaskarżonego przepisu wynikają trzy normy. Pierwsza, wskazująca moment i podmiot (Skarb Państwa) nabywający nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, które zostały uznane za wykreślone z rejestru (art. 9 ust. 2b zdanie pierwsze p.w.KRS). Druga, przesądzająca o zasadach odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania wykreślonego podmiotu (art. 9 ust. 2b zdanie drugie p.w.KRS). Trzecia, przesądzająca los praw wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wykreślonego podmiotu (art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS). Zdaniem Prokuratora Generalnego, pytający sąd nie wykazał, jaki wpływ może mieć stwierdzenie niekonstytucyjności każdej z powyższych norm na możliwe rozstrzygnięcie sprawy.

Wyróżnienie trzech norm wynikających z zaskarżonego przepisu, w ocenie Prokuratora Generalnego, pociąga za sobą konieczność odrębnego wskazania dla każdej z nich konstytucyjnego wzorca kontroli i sformułowania zarzutów. Brak spełniania tych przesłanek, w szczególności brak podniesienia zarzutów i uzasadnienia niekonstytucyjności normy wynikającej z art. 9 ust. 2b zdanie drugie p.w.KRS powoduje, że pytanie nie czyni zadość wymogowi wynikającemu z art. 52 ust. 2 pkt 4 otpTK.

Podkreślił, że w uzasadnieniu pytania prawnego, sąd w ogóle nie poddał analizie kwestii materialnoprawnej podstawy powództwa i legitymacji procesowej stron, w świetle żądania zawartego w pozwie. Nie rozważał, czy dochodzone świadczenie z tytułu odszkodowania znajduje oparcie np. w stosunku obligacyjnym czy odpowiedzialności deliktowej. Nie wykazał również, że taką podstawą mogą być zakwestionowane normy w wypadku stwierdzenia niekonstytucyjności art. 9 ust. 2b p.w.KRS.

Z kolei, podnosząc zarzut niezgodności norm wynikających z art. 9 ust. 2b zdania pierwszego i trzeciego p.w.KRS z art. 32 Konstytucji, sąd nie wykazał cechy istotnej podmiotów, ze względu na którą należy porównać ich sytuację prawną.

Odnosząc się do tego zarzutu Prokurator Generalny wskazał, że podobieństwo podmiotów, których dotyczy art. 9 ust. 2b zdanie pierwsze i trzecie p.w.KRS, i podmiotów, o których mowa w art. 25e ust. 3 i 4 u.KRS, nie jest oczywiste. Przepisy te dotyczą wprawdzie losów majątku po wykreślonym z rejestru podmiocie, jednak wykreślenie jest skutkiem niewykonania innych obowiązków przez ten podmiot (art. 25a u.KRS). Ponadto wykreślenie poprzedzające stosowanie art. 9 ust. 2b zdania pierwszego i trzeciego p.w.KRS następuje z mocy prawa, zaś wykreślenie na podstawie art. 25a i n. u.KRS jest wynikiem decyzji sądu, która podejmowana jest po przeprowadzeniu postępowania uregulowanego w ustawie.

Zastrzeżenia Prokuratora Generalnego budzi także sformułowanie zarzutu co do niezgodności norm wynikających z art. 9 ust. 2b zdanie pierwsze i trzecie p.w.KRS z art. 77 Konstytucji. W tym zakresie pytanie również nie spełnia wymagań art. 52 ust. 2 pkt 4 otpTK. Pytający sąd nie wyjaśnił, dlaczego zastosowanie powołanych norm należy traktować jako niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji).

W ocenie Prokuratora Generalnego zaskarżony przepis nie narusza art. 77 ust. 2 Konstytucji. Nie tyle bowiem zamyka komukolwiek drogę sądowego dochodzenia naruszonych wolności, ile nie przewidują szczególnej podstawy prawnej jej uruchomienia. To z kolei może stanowić zarzut pominięcia ustawodawczego, nad którym nie pochylił się pytający sąd.

3. Marszałek Sejmu w piśmie z 13 maja 2019 r., zajął stanowisko, że art. 9 ust. 2b p.w.KRS w zakresie, w jakim prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wykreślonych podmiotów wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 i art. 32 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu dokonał rekonstrukcji przedmiotu zaskarżenia w oparciu o zasadę falsa demonstratio non nocet. W ocenie Marszałka Sejmu, wątpliwości sądu sformułowane w pytaniu prawnym dotyczą dwóch norm. Zgodnie z pierwszą, wynikającą łącznie z art. 9 ust. 2a i 2b p.w.KRS, podmioty wskazane w art. 2a p.w.KRS tracą byt prawny 1 stycznia 2016 r., a ich sukcesorem w zakresie praw i odpowiedzialności majątkowej jest Skarb Państwa. Zgodnie z drugą, wynikającą z art. 9 ust. 2b p.w.KRS, prawa majątkowe wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wykreślonych podmiotów wygasają z chwilą utraty zdolności prawnej przez te podmioty bez rekompensaty od Skarbu Państwa.

Następnie Marszałek Sejmu dokonał analizy pytania prawnego z punktu widzenia spełnienia wymagań formalnych przesądzających o dopuszczalności merytorycznego badania w odniesieniu do każdej z tych norm.

Podniósł, że pytanie sformułowane przez sąd nie spełnia w pełni przesłanki funkcjonalnej. Sąd wnosi o zbadanie konstytucyjności obu norm wynikających z art. 9 ust. 2b p.w.KRS, tymczasem roszczenia powoda nie odnoszą się do normy stanowiącej o wykreśleniu tej spółki z RHB, lecz utraty przez niego praw w wykreślonej spółce. Skoro bowiem jego prawa w spółce miały dodatnią wartość netto, to ich utrata w wyniku władczego działania państwa nie może nastąpić bez odpowiedniej rekompensaty majątkowej. Sąd nie orzeka o prawidłowości wykreślenia spółki z RHB, lecz o roszczeniach odszkodowawczych byłego wspólnika wykreślonej spółki. Zdaniem Marszałka Sejmu, wyrok nie może prowadzić do przywrócenia bytu prawnego wykreślonej spółki nawet w razie ewentualnego stwierdzenia niekonstytucyjności art. 9 ust. 2a p.w.KRS Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności przejęcia praw i zobowiązań wykreślonej spółki przez Skarb Państwa nie wpłynie także na sytuację prawną byłego wspólnika. Z uwagi na odrębność podmiotowości spółki handlowej i jej wspólników, majątek spółki handlowej nie jest ani bezpośrednio, ani pośrednio majątkiem wspólników (por. np. postanowienie TK z 29 stycznia 2014 r., sygn. SK 9/12, a także wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 90/10). Również zobowiązania spółki kapitałowej nie są zobowiązaniami wspólników. Dlatego też majątek pozostały po wykreślonej spółce nie jest majątkiem jej wspólników. W ocenie Marszałka Sejmu, istotą sporu nie jest przejęcie majątku spółki przez Skarb Państwa, ale wygaśnięcie praw majątkowych wspólników wykreślonej spółki bez prawa do otrzymania jakiegokolwiek ekwiwalentu ich wartości. Z pytania prawnego wynika, że przedmiotem postępowania jest odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę (art. 4171 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny; Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.; dalej: k.c.), która miałaby być wyrządzona powodowi przez wydanie art. 9 ust. 2b p.w.KRS Tylko w tym zakresie istnieje związek funkcjonalny pytania prawnego. Przesłanką takiej odpowiedzialności jest ewentualne wydanie wyroku przez Trybunał, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 9 ust. 2b p.w.KRS w zakresie, w jakim na podstawie tego przepisu prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wykreślonych podmiotów wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. W pozostałym zakresie postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK.

Marszałek Sejmu zakwestionował także trafność powołania w pytaniu prawnym art. 21, art. 64 ust. 3 oraz art. 77 Konstytucji jako wzorców kontroli konstytucyjnej. Art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do własności jako przedmiotu instytucji wywłaszczenia. Jednak, jak wskazywał Trybunał w swoim orzecznictwie, nie ma powodu, aby pojęciem własności na gruncie art. 21 Konstytucji obejmować wszystkie prawa majątkowe bez względu na ich konstrukcję oraz charakter. W ocenie Marszałka Sejmu, nie można się zgodzić, że użyte na gruncie art. 21 Konstytucji pojęcie własności jest synonimem pojęcia prawa majątkowe. Wskazując na wyraźne rozróżnienie własności i innych praw majątkowych w art. 64 Konstytucji, stwierdził, że nie ma przekonujących powodów, aby uznać, że w Konstytucji nie zachowano dyscypliny w odniesieniu do techniki legislacyjnej, używając jednego z podstawowych pojęć w dwóch zasadniczo różnych znaczeniach. Dlatego też podniósł, że rozróżnienie własności od innych praw majątkowych w art. 64 Konstytucji powoduje, iż na gruncie polskiej Konstytucji pojęcie prawa własności powinno być interpretowane jako obejmujące wyłącznie własność w rozumieniu prawa rzeczowego oraz inne podobnie skonstruowane prawa, tj. prawa o charakterze bezwzględnym skuteczne w stosunku do nieoznaczonego kręgu podmiotów (erga omnes). Zwrócił też uwagę, że funkcjonujące w polskim porządku prawnym instytucje utraty lub obciążenia prawa własności bez odszkodowania na podstawie normy ustawowej o charakterze abstrakcyjnym (zasiedzenie, utrata własności rzeczy zgubionej, utrata własności rzeczy zbytej przez nieuprawnionego) nie są kwalifikowane jako wywłaszczenie na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji. Dotyczy to także utraty praw majątkowych spowodowanej upływem terminów zawitych czy przedawnieniem. Przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu Marszałek Sejmu kwalifikuje w ramach instytucji „dawności”, które utratę lub ograniczenie określonego prawa wiążą z upływem czasu lub brakiem aktywności uprawnionego podmiotu. W związku z tym wskazał, że termin do złożenia wniosku o wpis spółki do KRS był wystarczająco długi. Ponadto utraty prawa do udziału w masie likwidacyjnej w podmiotach rozwiązanych bez likwidacji na podstawie art. 9 ust. 2a p.w.KRS nie można kwalifikować jako przypadku wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Utrata praw na podstawie art. 9 ust. 2b p.w.KRS powinna być traktowana analogicznie jak instytucja zasiedzenia własności rzeczy albo utrata praw w wyniku upływu czasu w wypadku terminów zawitych. Właściwym wzorcem konstytucyjnym ich oceny nie jest jednak art. 21 ust. 2 Konstytucji, ale art. 64 Konstytucji. Dlatego też postępowanie w zakresie badania zgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 21 ust. 2 Konstytucji powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK.

Marszałek Sejmu, odwołując się do szeregu aktów prawa unijnego, wskazał, że obowiązkiem państwa członkowskiego jest doprowadzenie do ujawnienia wszystkich spółek we właściwym rejestrze. Obowiązek spółek do złożenia wniosku o wpis do rejestru jest zatem korelatem zobowiązań państwa.

Poddając formalnej analizie zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że przepis ten odnosi się tylko do ochrony własności. W doktrynie i orzecznictwie TK rozumiany jest wąsko i nie obejmuje innych praw majątkowych. W związku z tym wydanie wyroku w zakresie zgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 64 ust. 3 Konstytucji jest niedopuszczalne i podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że nie stanowi on właściwego wzorca kontroli. Zaskarżony przepis nie odnosi się ani do kwestii odszkodowania za bezprawne działanie organów publicznych, ani do zagadnienia dostępu do drogi sądowej w postępowaniach, których przedmiotem jest stwierdzenie naruszenia praw i wolności. Nie pozbawił osób objętych zakresem jego zastosowania zdolności sądowej ani deliktowych roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 oraz art. 4171 k.c. Natomiast norma określająca przesłanki i konsekwencje wygaśnięcia określonego prawa majątkowego nie może być oceniana z punktu widzenia art. 77 Konstytucji. Dlatego też Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w zakresie kontroli zgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 77 Konstytucji na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK.

Marszałek Sejmu podniósł również wątpliwości co do spełnienia przez niniejsze pytanie wymagań dotyczących uzasadnienia zarzutu sprzeczności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi oraz wymagań odnoszących się do argumentów lub dowodów na poparcie sformułowanych zarzutów. Wskazując na niedostatki pisma procesowego, zajął stanowisko, że wydanie wyroku jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do zgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS w zakresie, w jakim prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wykreślonych podmiotów wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru, z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 32 Konstytucji.

Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że art. 9 ust. 2b p.w.KRS w zakresie, w jakim na podstawie tego przepisu prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wykreślonych podmiotów wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru, jest zgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu podniósł, że ustawodawca zachowuje daleko idącą swobodę w zakresie tworzenia osób prawnych i jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną. Kształtuje tym samym prawa w tych podmiotach, a także ma możliwość zmiany treści istniejących już uprawnień pod warunkiem, że nie prowadzi to do naruszenia zasad państwa prawa.

Wskazał, że wprowadzenie zaskarżonej regulacji miało na celu ochronę porządku publicznego oraz ochronę praw osób trzecich uczestniczących w obrocie prawnym. Krajowy Rejestr Sądowy służy minimalizacji ryzyka uczestników obrotu prawnego i zwiększeniu przejrzystości rynku. Celem publicznym, jaki towarzyszył jego wprowadzeniu, było zakończenie sytuacji, w której obok KRS funkcjonują równoległe rejestry służące ujawnianiu danych dotyczących podmiotów tego samego typu co podmioty ujawnione w KRS, a także wywiązanie się ze zobowiązań wynikających z prawa europejskiego. Jak podkreślił Marszałek Sejmu, wprowadzenie art. 9 ust. 2a i 2b p.w.KRS było koniecznym środkiem skłonienia zobowiązanych podmiotów do złożenia wniosku o wpis do KRS. W obrocie nadal funkcjonowały podmioty nieprzerejestrowane. Wobec tego rozwiązanie nieprzerejestrowanych podmiotów bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego Marszałek Sejmu uznał za konieczne i proporcjonalne, by doprowadzić do zniesienia istnienia dualizmu rejestrów. Natomiast utrata praw przez osoby uprawnione do udziału w masie likwidacyjnej jest konsekwencją utraty podmiotowości przez te podmioty. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że wprawdzie obowiązki związane ze złożeniem takiego wniosku spoczywają na organach spółki, to jednak wspólnicy nie powinni tolerować długotrwałych zaniedbań ich członków. To natomiast uzasadnia pozbawienie wspólników udziału w masie likwidacyjnej z zastosowaniem podstawowych elementów instytucji dawności. Długotrwały stan bierności uprawnionego podmiotu, sprzeczność między stanem prawnym a elementami stanu faktycznego oraz cel instytucji, jakim jest usunięcie tej sprzeczności spowodowały wprowadzenie art. 9 ust. 2b p.w.KRS Uregulowania zaskarżonego przepisu Marszałek Sejmu porównał do instytucji zasiedzenia, przedawnienia czy upływu terminów zawitych, w których bierność podmiotów uprawnionych prowadzi do utraty przysługujących im praw. Zauważył, że bierność osób wskazanych w art. 9 ust. 2b p.w.KRS odnosiła się do tolerowania stanu naruszenia prawa przez podmiot, który znajdował się pod ich kontrolą właścicielską.

Zdaniem Marszałka Sejmu, na dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w prawa majątkowe osób uprawnionych do udziału w masie likwidacyjnej wskazuje także charakter tych uprawnień. Do czasu realizacji przesłanek wskazanych w ustawie mają wyłącznie charakter ekspektatywy, ponieważ wspólnicy spółek handlowych, członkowie spółdzielni, członkowie stowarzyszeń itd. nie mają ogólnego prawa do majątku podmiotu, w którym uczestniczą. W chwili wejścia w życie art. 9 ust. 2a i 2b p.w.KRS ekspektatywy te nie zostały w pełni ukształtowane. Wskazał, że art. 9 ust. 2a i 2b p.w.KRS zakładały prosty mechanizm ochrony podmiotowości nieprzerejestrowanych podmiotów oraz praw osób w nich uczestniczących, którego wystarczającym elementem było złożenie wniosku o rejestrację do KRS. Zwrócił także uwagę, że osoby, które utraciły uprawnienia w podmiotach rozwiązanych, mogą dochodzić roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 415 k.c. konstytuującego przesłanki odpowiedzialności deliktowej od osób, które zobowiązane były do złożenia wniosku o rejestrację do KRS.

Uzasadniając zgodność zaskarżonego przepisu z art. 64 ust. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu podkreślił, że rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym przepisie nie ma charakteru dyskryminacyjnego w odniesieniu do różnych form praw majątkowych. Dotyczy on wszystkich podmiotów bez względu na ich charakter prawny, cele oraz strukturę własnościową. Nie mają przy tym znaczenia forma jednostki organizacyjnej oraz ewentualne różnice w treści uprawnień. Nie różnicuje zatem ochrony wskazanych w nim praw majątkowych w sposób sprzeczny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji przez zaskarżony przepis, Marszałek Sejmu porównał sytuację prawną podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 2b p.w.KRS i art. 25e ust. 3 u.KRS i stwierdził, że różnią się one szeregiem elementów.

Na gruncie art. 25e ust. 4 u.KRS wspólnicy, członkowie spółdzielni i inne osoby uprawnione do udziału w majątku likwidacyjnym tracą swoje uprawnienia, jeżeli w ciągu roku od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa nie będą dochodzić swoich roszczeń wynikających z art. 25e ust. 3 u.KRS. W obu wypadkach utrata uprawnień następuje w wyniku upływu rocznego terminu zawitego, z tym że odmiennie określono początek jego biegu. Inaczej też określono czynności, jakie niezbędne są do zachowania uprawnień majątkowych wskazanych tam podmiotów. W wypadku art. 9 ust. 2a i 2b p.w.KRS termin rozpoczyna bieg w chwili wejścia tego przepisu w życie, a czynnością umożliwiającą zachowanie praw jest zgłoszenie wniosku o wpis podmiotu do KRS. Natomiast na gruncie art. 25e u.KRS termin rozpoczyna bieg w chwili nabycia mienia rozwiązanego podmiotu przez Skarb Państwa, a czynnością umożliwiającą zachowanie praw jest ich dochodzenie wobec Skarbu Państwa. Art. 25e u.KRS dotyczy podmiotów, które zostały wpisane do KRS, a tym samym zrealizowały obowiązek dotyczący jawności ich funkcjonowania. Nie zachodziła więc sytuacja, która stanowiłaby wynik długotrwałego naruszenia podstawowych norm dotyczących powstania i funkcjonowania zarejestrowanych podmiotów. Stąd dopuszczalność odmiennego rozwiązania legislacyjnego w odniesieniu do sytuacji podmiotów wskazanych w art. 9 ust. 2b p.w.KRS.

4. Prezes Trybunału Konstytucyjnego 10 kwietnia 2019 r. wystąpiła do Prezesa Rady Ministrów o przedstawienie opinii, czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może wywoływać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 65 ust. 1 otpTK.

Minister Finansów, przedstawiając opinię z piśmie z 10 czerwca 2019 r., wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, uznające niekonstytucyjność objętych pytaniem prawnym przepisów, może wiązać się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej i może stanowić zagrożenie dla równowagi budżetu państwa. Wydatki wynikające ze stwierdzenia niezgodności oszacował z uwzględnieniem kosztów już poniesionych w latach 2017–2019 z rezerwy celowej budżetu państwa, z której zostały uruchomione środki na zwiększenie budżetów wojewodów z przeznaczeniem w szczególności na pokrycie kosztów zapłaty podatku od nieruchomości, utrzymanie i zabezpieczenie nieruchomości, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, dotyczących nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 9 ust. 2b p.w.KRS, tj.:

1) w 2017 r. – na kwotę 714 tys. zł (województwo lubelskie, lubuskie, opolskie, podlaskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie, zachodniopomorskie);

2) w 2018 r. – na kwotę 1448 tys. zł (województwo dolnośląskie, lubelskie, lubuskie, opolskie, pomorskie, śląskie, zachodniopomorskie);

3) w 2019 r. – na kwotę 74 tys. zł (województwo kujawsko-pomorskie).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.), Trybunał może rozpoznać pytanie prawne na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia.

Trybunał uznał, że w niniejszym postępowaniu przesłanka ta została spełniona.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot zaskarżenia i wzorce kontroli.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zakres dopuszczalnej kontroli konstytucyjnej. Pytający sąd powziął wątpliwość co do zgodności art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770, ze zm.; dalej: p.w.KRS) z art. 21 ust. 2, art. 32, art. 64 oraz art. 77 Konstytucji.

W tym celu należało ustalić zakres zaskarżenia pytania prawnego z uwzględnieniem wymagań, jakie muszą spełniać tego rodzaju środki procesowe inicjujące postępowanie przed Trybunałem. Postępowanie wszczynane pytaniem prawnym ma charakter konkretny, związany ze sprawą zawisłą przed sądem. W świetle art. 193 Konstytucji, każdy sąd może zadać Trybunałowi pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: otpTK), rozwijając regulację konstytucyjną, określa warunki formalne, którym powinno odpowiadać pytanie prawne (art. 52 otpTK).

Z przepisu tego wynika, że pytanie prawne musi spełniać trzy przesłanki: przesłankę podmiotową, określającą podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania, przesłankę przedmiotową, definiującą przedmiot i wzorzec kontroli, przesłankę funkcjonalną, wskazującą na związek pytania prawnego sądu z zawisłą przed tym sądem sprawą i zależność rozstrzygnięcia tej sprawy od orzeczenia TK. Niespełnienie przesłanek wymaganych przy kontroli konkretnej powoduje przeszkodę formalną przeprowadzenia pełnej, merytorycznej kontroli konstytucyjności zaskarżonych norm i skutkuje umorzeniem postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

W niniejszej sprawie spełniona została przesłanka podmiotowa – pytanie prawne zostało skierowane przez Sąd Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie. Natomiast wątpliwości budzi określony w pytaniu prawnym zakres zaskarżenia przepisu wskazanego jako przedmiot badania oraz określenie wzorców kontroli konstytucyjności. Nie bez zastrzeżeń pozostaje też spełnienie przesłanki funkcjonalnej i jej uzasadnienia.

Przedmiotem pytania prawnego może być bowiem tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą przedstawiono pytanie prawne (zob. postanowienie TK z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168 i powołane tam orzeczenia). Przy czym sąd ma obowiązek wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało zadane (art. 52 ust. 2 pkt 5 otpTK).

Pytający sąd wyjaśnił jedynie, że od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w zasadniczy sposób zależy wynik postępowania w zawisłej przed nim sprawie. Jednak zaskarżony przepis (jak zwracał również na to uwagę w swoim stanowisku Prokurator Generalny) zawiera kilka norm prawnych, natomiast sąd nie sprecyzował, w jaki sposób odpowiedź Trybunału na zadane pytanie w odniesieniu do każdej z nich wpłynie na jego wyrok.

Dlatego też Trybunał dokonał analizy formalnej przedmiotu zaskarżenia z punktu widzenia możliwości merytorycznego zbadania konstytucyjności art. 9 ust. 2b p.w.KRS.

Zaskarżony przepis zawiera cztery normy prawne. Pierwsza z nich wynika z art. 9 ust. 2b zdanie pierwsze p.w.KRS i określa moment nieodpłatnego nabycia przez Skarb Państwa mienia podmiotów, które zostały uznane za wykreślone z rejestru sądowego. Druga wskazuje, że nabycie to następuje z mocy prawa (art. 9 ust. 2b zdanie pierwsze p.w.KRS). Trzecia, zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 2b p.w.KRS, odnosi się do zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania wykreślonego podmiotu. Czwarta natomiast wskazuje, że prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru (art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS).

Każda z norm wskazanych powyżej może stanowić przedmiot odrębnej kontroli w związku z odpowiednimi przepisami Konstytucji. Dlatego też zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet Trybunał dokonał rekonstrukcji przedmiotu zaskarżenia z uwzględnieniem argumentów uzasadnienia pytania prawnego.

Z uzasadnienia sądu wynika, że nie kwestionuje on normy określającej moment nieodpłatnego przejęcia majątku wykreślonej spółki przez Skarb Państwa, ani też tego, że następuje ono z mocy prawa. Nie podważa też zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania wykreślonej spółki. Wszystkie podnoszone przez sąd argumenty skupiają się wokół kwestii wygaśnięcia praw wspólników spółki uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym z chwilą jej wykreślenia z rejestru (art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS) bez odpowiedniej rekompensaty. Dlatego też Trybunał uznał, ze przedmiotem kontroli merytorycznej jest norma wyrażona w art. art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS.

2. Rekonstrukcja wzorców kontroli.

2.1. Biorąc pod uwagę podniesione przez sąd zarzuty i zawartą w uzasadnieniu pytania prawnego argumentację zmierzającą do obalenia domniemania konstytucyjności zaskarżonej normy, Trybunał dokonał również analizy formalnej wskazanych wzorców kontroli konstytucyjności.

W pierwszej kolejności pytający sąd zakwestionował zgodność art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”. Tymczasem w ocenie sądu, w sytuacji, w związku z którą zadano pytanie, nie można wskazać celu publicznego uzasadniającego przejęcie mienia spółki wykreślanej z rejestru, tj. mienia pozostałego po spółce, (realnie stanowiącego majątek jej wspólników) uprawnionych do udziału w masie likwidacyjnej. Jak podniósł sąd, nie można uznać, że skoro spółka została wykreślona z rejestru, to jej dotychczasowy majątek jest niczyj, a ustawodawca może nim swobodnie dysponować bez słusznego odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty.

Art. 21 Konstytucji składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o zupełnie różnym charakterze. Jego ust. 1 należy traktować w kategorii podstawowych zasad ustrojowych, natomiast ust. 2 stanowi normę szczegółową, określającą przesłanki i tryb jednej z form odjęcia własności, jaką jest wywłaszczenie. „Instytucja wywłaszczenia”, rozumiana jest jako przymusowe przejęcie własności na cele publiczne (zob. L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. 1, Warszawa 2016).

Art. 21 ust. 2 Konstytucji zawiera w istocie upoważnienie dla ustawodawcy do dokonania wywłaszczenia i jednocześnie wskazuje jego ograniczenia. Pierwszym jest cel wywłaszczenia, zgodnie z którym jest ono dopuszczalne tylko ze względu na cel publiczny. Drugim jest wymaganie zagwarantowania wypłaty słusznego odszkodowania. Z przepisu tego wynika zatem, że przejęcie własności przez Skarb Państwa jest ściśle i w sposób bezpośredni połączone z celem pozyskania tych praw przez państwo. Inaczej mówiąc, z uwagi na realizację celu niezbędne jest przejęcie danego prawa. Przedmiot wywłaszczenia musi być konieczny dla celów publicznych. Dlatego też w orzecznictwie TK podkreśla się obowiązek zwrotu własności, jeżeli cel nie jest realizowany lub przedmiot wywłaszczenia nie jest konieczny dla osiągnięcia celu. Obowiązek ten uznawany jest za oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten stanowi tym samym źródło prawa do zwrotu wówczas, gdy nie tylko nie istnieje konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również wtedy gdy prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny odpadła. Instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia podmiotowi publicznemu korzyści zarobkowych lub fiskalnych, jeżeli nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia. To natomiast ma zapobiegać ewentualnym pochopnym wywłaszczeniom lub wywłaszczeniom pozornym, z ukrytym zamiarem przekazania wywłaszczonego dobra określonym podmiotom, nierealizującym celów publicznych związanych z dobrem ogółu (por. wyroki z: 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216; 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135; 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31; 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 93; 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 101).

Tymczasem w zakwestionowanej regulacji przejęcie majątku przez Skarb Państwa i pozbawienie udziału wspólników w majątku wykreślonej spółki jest pośrednim skutkiem niezłożenia wniosku o jej przerejestrowanie do KRS. Celem przepisu było doprowadzenie do stanu, w którym wpisy w KRS będą zgodne ze stanem rzeczywistym, by wzmocnić funkcje gwarancyjne tego rejestru. Wykreślenie spółki nieprzerejestrowanej do końca 2015 r. miało zmotywować jej organy do złożenia wniosku o przerejestrowanie. Miało wzmocnić efektywność wykonywania nałożonych na te podmioty obowiązków. Pozbawienie majątku zarówno spółki jak i jej wspólników wraz z ustaniem jej bytu prawnego nie było zakładanym przez ustawodawcę celem, tylko skutkiem. Jak wynika z uzasadnienia ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1924; dalej: ustawa zmieniająca), bierność podmiotów zobowiązanych i nieefektywność poprzednich regulacji skłoniły ustawodawcę do wprowadzenia przedmiotowej regulacji. Wykreślenia spółki i przejęcia jej majątku można było uniknąć zgłaszając wniosek o rejestrację w KRS.

W związku z powyższym Trybunał uznał, że pytający sąd nie przedstawił argumentów pozwalających na obalenie domniemania zgodności zaskarżonej normy z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje swym zakresem sytuacji, w związku z którą zainicjowane zostało niniejsze postępowanie. Przepis ten nie może zatem stanowić podstawy merytorycznej kontroli zaskarżonej normy. Dlatego też Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.2. Zarzucając z kolei niezgodność art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 32 Konstytucji, pytający sąd wskazał ogólnie na różnice między zaskarżonym przepisem a art. 25e ust. 3-4 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 769, ze zm.; dalej: u.KRS), z którego, jego zdaniem, wynika inne uregulowanie praw dwóch równorzędnych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji. Wspólnikom spółki wykreślonej z KRS ustawodawca przyznał bowiem prawo dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa swoich roszczeń względem majątku spółki wykreślonej z rejestru, natomiast odmówił takiego prawa wspólnikom spółki wykreślonej z Rejestru Handlowego „B” (dalej: RHB).

Z treści uzasadnienia wynika, że zarzuty te odnoszą się tylko do art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinni być traktowani równo, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. np. wyrok z 10 lipca 2012 r., sygn. P 15/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 77).

W świetle powołanego wzorca kontroli, tylko wskazanie cechy relewantnej wyodrębnienia grup podmiotów pozwala na ocenę, czy rzeczywiście mamy do czynienia z podmiotami podobnymi. Dopiero wówczas można dokonać porównania ewentualnego zróżnicowania ich sytuacji prawnej i ustalenia, czy jest ono uzasadnione. Nie każda odmienność uregulowania sytuacji prawnej określonych podmiotów będzie stanowiła naruszenie zasady równości. Zróżnicowanie będzie niedopuszczalne, z konstytucyjnego punktu widzenia, jeżeli wprowadzone zostało arbitralnie, a zatem nie znajduje uzasadnienia w innych zasadach i wartościach, o których mowa w Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, ocena zasadności i celowości przyjmowanego modelu wprowadzanych instytucji pozostaje zasadniczo poza zakresem kompetencji Trybunału. Tylko niebudzące wątpliwości przekroczenie przez ustawodawcę granic swobody, jeśli chodzi o zróżnicowanie sytuacji podmiotów, może być przedmiotem kontroli konstytucyjnej (zob. postanowienie z 18 listopada 2008 r., sygn. SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166, oraz wskazane tam wcześniejsze orzeczenia).

Wykazanie powyższych okoliczności spoczywa na podmiocie inicjującym postępowanie przed Trybunałem. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania pytania prawnego zależy jednak także od stwierdzenia braku ujemnych przesłanek procesowych. Zalicza się do nich m.in. niespełnienie wymagań formalnych pisma inicjującego postępowanie. Jednym z takich wymagań jest konieczność sformułowania zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego oraz uzasadnienie tego zarzutu, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 52 ust. 2 pkt 4 otpTK). Wystąpienie choćby jednej ujemnej przesłanki procesowej rodzi po stronie Trybunału obowiązek umorzenia postępowania.

Skoro kontrola hierarchicznej zgodności norm opiera się na domniemaniu ich konstytucyjności, to podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zobligowany dostarczyć argumentów pozwalających obalić to domniemanie. Dopóki sąd nie powoła przekonywających motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli, Trybunał musi uznawać ów przepis za zgodny z tymi wzorcami kontroli. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał.

Trybunał Konstytucyjny jednolicie i konsekwentnie przyjmuje, że z nałożonego przez ustawodawcę na podmiot inicjujący postępowanie ciężaru dowodu wynika obowiązek przedstawienia właściwego uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów i to argumenty dostarczane przez ten podmiot mają doprowadzić do obalenia przyjętego w systemie prawnym domniemania konstytucyjności zaskarżonych przepisów.

Powyższych wymagań nie spełnia uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przez art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS Sąd nie wskazał cechy relewantnej wyodrębnienia grup podmiotów pozwalającej na ocenę, czy rzeczywiście porównywane podmioty są podobne. Nie podniósł też argumentów uzasadniających zarzut arbitralności ustawodawcy w unormowaniu ich sytuacji. W związku z powyższym Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.3. Wątpliwości sądu co do zgodności zaskarżonego przepisu z art. 77 Konstytucji wiążą się z wyłączeniem możliwości dochodzenia na drodze sądowej przez wspólników odszkodowania za naruszenie prawa własności spółki, której byli wspólnikami, jak również za naruszenie prawa majątkowego wspólników do udziału w majątku likwidacyjnym. W ocenie sądu, nieodpłatne przejęcie majątku przez Skarb Państwa bez celu publicznego i pozbawienie wspólników ich uprawnień stanowi niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, a także odbiera prawo do wynagrodzenia za szkodę wyrządzoną spółce (a pośrednio także wspólnikom) za bezprawne działanie ustawodawcy.

Art. 77 Konstytucji zawiera dwa ustępy. Zgodnie z pierwszym „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Natomiast drugi stanowi, że „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”.

Nie budzi wątpliwości, że art. 77 ust. 1 Konstytucji dotyczy zarówno szkód wynikłych z jednostkowych działań faktycznych (czynności materialno-technicznych), z wydawania aktów indywidualnych (orzeczeń sądowych, aktów administracyjnych), nienormatywnych aktów generalnych, a także aktów normatywnych, z ustawami włącznie (zob. K. Wojtyczek, komentarz do art. 77 Konstytucji [w:] L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. 2, Warszawa 2016). Jednakże Trybunał pragnie zwrócić uwagę, że przepis ten nie stanowi odrębnej (samoistnej) podstawy kontroli konstytucyjności ustaw. Do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie odszkodowania za „bezprawne” działanie ustawodawcy konieczne jest wcześniejsze stwierdzenie niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją. Dopiero ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego, kwestionujący konstytucyjność zaskarżonych norm, stwarza możliwość zastosowania art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.; dalej: k.c.) wobec osób, którym w wyniku działalności ustawodawcy została wyrządzona szkoda. Tylko Trybunał Konstytucyjny wyposażony jest w kompetencję dokonywania abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności aktów normatywnych (art. 188 Konstytucji). Podmioty, które pragną dochodzić stosownego odszkodowania na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji, muszą odwołać się do takiego wyroku. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji z uwagi na to, że istnieje możliwość żądania odszkodowania, a jego podstawą jest art. 4171 k.c. Jednakże postępowanie takie może zostać wszczęte dopiero po wydaniu w sprawie negatywnego wyroku przez Trybunał. Odszkodowania tego nie można w szczególności utożsamiać z odszkodowaniem za wywłaszczenie mienia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji.

W związku z powyższym art. 77 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić podstawy kontroli konstytucyjności w kontekście tak sformułowanych zarzutów sądu.

Odnosząc się z kolei do wzorca kontroli z art. 77 ust. 2 Konstytucji, wskazać należało, że prawo do sądu wyrażone w tym przepisie postrzegane jest w orzecznictwie Trybunału jako dopełnienie postanowień zawartych w art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 22 października 2013 r., sygn. SK 14/13, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 100). W wyroku z 10 maja 2000 r. o sygn. K 21/99 (OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał stwierdził, że o ile art. 45 ust. 1 Konstytucji pozytywnie formułuje prawo do sądu, o tyle art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw, stanowi zatem dopełnienie (uzupełnienie, rozwinięcie) prawa do sądu. Art. 77 ust. 2 Konstytucji był wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału, w których TK konsekwentnie podkreślał, że prawodawca nie może nikomu zamykać możliwości uzyskania rozstrzygnięcia w kwestii naruszenia wolności lub praw. Obowiązkiem ustawodawcy wynikającym z art. 77 ust. 2 Konstytucji jest wprowadzenie rozwiązań proceduralnych, które umożliwią dokonanie przez sąd oceny, czy doszło do naruszenia wolności lub praw (zob. np. wyrok TK z: 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165). Za niekonstytucyjne uznawał takie sytuacje, w których po naruszeniu praw i wolności nie byłoby możliwe stwierdzenie, rozpoznanie i ocena naruszenia (zob. wyrok o sygn. SK 34/08).

Trybunał uznał za niedopuszczalne merytoryczne badanie zaskarżonego przepisu z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Sąd wiąże bowiem wyłączenie prawa do sądu z brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę uregulowania stanowiącego podstawę dochodzenia stosownego odszkodowania za wywłaszczone prawa. Podniesione zarzuty są zatem konsekwencją przyjęcia, że celem ustawodawcy było wywłaszczenie spółki i jej wspólników. Jak wskazano wyżej, regulacja wynikająca z art. 9 ust. 2b p.w.KRS nie stanowi wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Pozbawienie praw majątkowych wspólników jest skutkiem utraty bytu prawnego spółki w sposób określony w art. 9 ust. 2b p.w.KRS. Zaskarżona regulacja nie zamyka także drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw w związku z ewentualnym stwierdzeniem jej niezgodności z Konstytucją. Jak już wyżej wskazano, podstawą taką jest art. 4171 k.c.

Dlatego też nie można uznać, że zarzuty sądu w tym zakresie dotyczą materii objętej unormowaniem art. 77 ust. 2 Konstytucji. Nie mogą więc prowadzić do obalenia domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 2b p.w.KRS. W związku z tym, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 77 ust. 2 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.4. Jako wzorzec kontroli konstytucyjności pytający sąd wskazał również art. 64 Konstytucji. W uzasadnieniu do podniesionego w tym zakresie zarzutu podkreślił, że zaskarżony przepis „wywłaszcza spółkę z jej majątku bez odszkodowania wbrew prawu własności, a po drugie pozbawia wspólników likwidowanej spółki wpisanej do RHB ich praw majątkowych w postaci roszczeń względem Skarbu Państwa o odszkodowania za przejęcie majątku likwidowanej spółki”. W ocenie sądu naruszona została także „zasada równej ochrony prawnej dla praw majątkowych poprzez zabranie wspólnikom spółki wykreślonej z RHB roszczeń względem Skarbu Państwa w zakresie udziału w majątku likwidowanej spółki, przy jednoczesnym przyznaniu w art. 25e ust. 3 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, wspólnikom spółki wykreślonej z KRS bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego, praw do dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa (który nieodpłatnie nabył majątek wykreślonej spółki) własnych roszczeń wynikających z uprawnień do udziału w majątku likwidacyjnym spółki”. Na koniec zaś pytający sąd stwierdził, że art. 9 ust. 2b p.w.KRS narusza istotę prawa własności.

Art. 64 Konstytucji zawiera trzy ustępy. Zgodnie z ustępem pierwszym, „Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia”. W świetle ustępu drugiego, „Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”. Natomiast ustęp trzeci stanowi, że „Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wzorcem kontroli w niniejszej sprawie mógł być tylko art. 64 ust. 1 Konstytucji jedynie w odniesieniu do wyłączenia praw majątkowych wspólników uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym spółki. Uwzględniając konieczność istnienia związku funkcjonalnego między odpowiedzią Trybunału na zadane pytanie a rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, należało wziąć pod uwagę, że przedmiotem sporu są roszczenia powoda z tytułu utraty przez niego (bez odpowiedniej rekompensaty majątkowej) praw w wykreślonej spółce. Natomiast nie obejmuje on swym zakresem praw majątkowych samej spółki. Pamiętać także należy, że spółki handlowe mają odrębną podmiotowość prawną od jej wspólników. Orzeczenie sądu nie może zatem odnosić się do praw wykreślonej z rejestru spółki, zresztą nie ona jest (i być nie może) powodem w postępowaniu przed pytającym sądem.

Zarzucając niezgodność art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 64 ust. 2 Konstytucji, wyrażającym zasadę równego traktowania, sąd ograniczył się tylko do wskazania, że w odmienny sposób zostali potraktowani wspólnicy spółek, do których zastosowanie znajduje art. 25e ust. 3 u.KRS. Mają oni prawo dochodzenia przeciwko Skarbowi Państwa roszczeń wynikających z uprawnień do udziału w majątku likwidacyjnym spółki. Nie wskazał jednak cechy relewantnej, na podstawie której zostały wyróżnione wskazane grupy podmiotów, ani że są to podmioty podobne. Nie wykazał również, że uregulowanie ich sytuacji w zaskarżonym przepisie prowadzi do naruszenia zasady równości.

Art. 64 ust. 2 Konstytucji, zawiera jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego. Wyraża zasadę równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Przepis ten nie stanowi jedynie zasady ustrojowej, lecz wyraża zasadę równości jako normę prawa przedmiotowego, jak i szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, prawo do równego traktowania (zob. wyrok z 6 października 2004 r., sygn. SK 23/02, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 89). Wskazując na obowiązki ustawodawcy wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji, Trybunał podkreślał, że mają one dwojaki charakter. Na ustawodawcy spoczywa nie tylko pozytywny obowiązek ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać (zob. wyrok z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97).

Pojęcie równości, jakim posługuje się ten przepis, nie ma charakteru abstrakcyjnego, lecz odnosi się do konkretnych praw. Powinien być interpretowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji. Wynikają z nich bowiem analogiczne konsekwencje prawne.

Dlatego też powinnością pytającego sądu, podobnie jak w wypadku podniesienia zarzutu niezgodności z art. 32 Konstytucji, było obalenie domniemania zgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją przez wykazanie, że w obu wypadkach mamy do czynienia z podmiotami podobnymi, a zróżnicowanie ich sytuacji jest arbitralne i nie znajduje uzasadnienia w innych wartościach konstytucyjnych.

Pytający sąd nie dopełnił wskazanych wyżej wymagań, a tym samym nie zdołał obalić domniemania zgodności art. 9 ust. 2b p.w.KRS z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Dlatego też Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Kolejny ze wskazanych wzorców kontroli, czyli art. 64 ust. 3 Konstytucji, również nie mógł stanowić wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Powołany przepis wskazuje ramy dopuszczalnych ograniczeń prawa własności. Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że gwarancje wymienione w art. 64 ust. 3 Konstytucji nie odnoszą się do – innych niż własność – praw majątkowych. Wskazana podstawa kontroli odnosi się więc jedynie do prawa własności, pomijając inne prawa majątkowe, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skoro zakres przedmiotowy przepisu ujęto węziej niż w dwu poprzednich ustępach art. 64, wyraża to świadomą decyzję ustawodawcy konstytucyjnego. Art. 64 ust. 3 Konstytucji nie mógł zatem stanowić wzorca kontroli konstytucyjności art. 9 ust. 2b p.w.KRS.

W świetle powyższego Trybunał stwierdził, że przedmiotem kontroli merytorycznej w niniejszej sprawie może być art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS z art. 64 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie postanowił umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

3. Badanie zgodności art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Następnie Trybunał Konstytucyjny rozważył zasadność wątpliwości pytającego sądu w zakresie dotyczącym art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z zawartą w pytaniu prawnym argumentacją, zaskarżony przepis pozbawia wspólników spółki wykreślonej z rejestru ich praw majątkowych. Ustawodawca nie chroni interesów tych wspólników będących podmiotami prawa własności i praw majątkowych, lecz interes Skarbu Państwa. Taki rodzaj regulacji narusza, w ocenie sądu, istotę prawa własności.

Ocena konstytucyjności zakwestionowanego przepisu uzależniona jest od zbadania dopuszczalności przewidzianego w nim ograniczenia z punktu widzenia tzw. testu proporcjonalności wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Niepowołanie tego przepisu w petitum i uzasadnieniu pytania prawnego jako wzorca kontroli nie stanowi przeszkody poddania art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS badaniu z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (zob. podobnie wyroki TK z: 6 grudnia 2011 r., sygn. SK 3/11 OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34; 14 czerwca 2004 r., sygn. SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56; 25 lipca 2006 r., sygn. P 24/05, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 87).

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że do art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc zasady proporcjonalności, Trybunał odwołuje się w sytuacji konfliktu wartości, z jednej strony konstytucyjnego prawa lub wolności, które ma podlegać ograniczeniom, z drugiej strony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, które powyższe ograniczenie mogą uzasadniać (zob. np. wyrok TK z 29 stycznia 2002 r., sygn. K 19/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 1). Jednak samo uzasadnienie ograniczenia wartościami wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest wystarczające do uznania jego dopuszczalności. Konstytucyjność ograniczenia zależy bowiem od odpowiedzi na trzy pytania: 1) Czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków? 2) Czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana? 3) Czy efekty wprowadzonej regulacji pozostaną w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela? (por. np. wyrok z 23 czerwca 2015 r. sygn. SK 32/14, OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 84).

Ocena, czy zakwestionowana regulacja była niezbędna, celowa i efektywna, a ponadto czy nie była nadmiernie dolegliwa, a więc czy ustawodawca nie przekroczył granic swobody regulacyjnej, wymagała ustalenia, czy wartości, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji przeważają nad wartościami, z jakimi wiążą się ograniczone w tym wypadku prawa. Ustrojodawca w art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraźnie jednak zastrzegł, że gwarancje zasady proporcjonalności odnoszą się wyłącznie do praw i wolności o charakterze konstytucyjnym. Zbadanie naruszenia zasady proporcjonalności wymaga zawsze w pierwszej kolejności wskazania, jakie prawo czy wolność konstytucyjną ogranicza kwestionowana regulacja. Bez powołania konstytucyjnego prawa lub wolności podlegających ograniczeniu nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie testu proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń.

W związku z powyższym, Trybunał uznał, że sytuacja prawna wspólnika spółki kapitałowej wyznaczona jest przez rodzaj uprawnień, jakie mu przysługują w związku z posiadanym udziałem. Uprawnienia te mieszczą się w zakresie „innych praw majątkowych” w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia”.

Art. 64 ust. 1 Konstytucji ustanawia prawo podmiotowe o randze konstytucyjnej stanowiące podstawę ochrony praw wspólników spółek kapitałowych. Trybunał Konstytucyjny uznał, że dla potrzeb niniejszej sprawy istotne jest podkreślenie, że pojęcie „innych praw majątkowych” ma charakter autonomicznego pojęcia konstytucyjnego. W świetle wielokrotnie wyrażanego przez Trybunał poglądu, autonomiczny charakter pojęć konstytucyjnych sprawia, że nie mogą być utożsamiane, ani pod względem merytorycznym, ani pod względem językowym z pojęciami funkcjonującymi w poszczególnych dziedzinach prawa. To właśnie normy konstytucyjne powinny stanowić punkt odniesienia oceny pojęć ustawowych i wskazywać kierunek ich wykładni. Tylko w ten sposób możliwe jest urzeczywistnienie wielu gwarancji konstytucyjnych (zob. wyroki TK z: 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60; 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76; 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63; 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 137).

W wyroku z 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05 (OTK ZU nr 2/A/2008 poz. 27). Trybunał wskazał, że ustrojodawca nie definiuje pojęcia innych praw podmiotowych ani nie wymienia poszczególnych typów tych praw. „To znaczy, że prawa majątkowe należy traktować jako jeden z rodzajów praw podmiotowych, wydzielony według kryterium bezpośredniego uwarunkowania interesem ekonomicznym uprawnionego. W Konstytucji są wymienione odrębnie tylko prawo własności i prawo dziedziczenia, natomiast istnienie innych praw gwarantowane jest w sposób sumaryczny. Obowiązkiem ustawodawcy zwykłego jest ustanowienie i ochrona praw majątkowych, tym bardziej, że bez istnienia zróżnicowanego systemu praw majątkowych trudna byłaby należyta realizacja zasady «wolności majątkowej»” (wyrok o sygn. K 32/05). Gwarancją konstytucyjną są objęte zatem takie prawa podmiotowe, które mają realizować określony interes majątkowy. Trybunał przyjmuje w swoim orzecznictwie, iż powołany przepis Konstytucji nie może być interpretowany tylko w sposób odnoszący się do praw majątkowych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych. Ochronie podlegają bowiem wszelkie prawa majątkowe, w tym tzw. publiczne prawa majątkowe (zob. wyrok TK o sygn. K 33/02).

Inne prawa majątkowe tworzą swoisty system. Z jednej strony oddziałuje on na treść i zakres prawa własności (bo sensem istnienia wielu praw majątkowych jest ograniczenie prawa własności), z drugiej natomiast tworzy pewną hierarchię wewnętrzną. Niektórym prawom przypisuje się wyższą rangę, która daje im pierwszeństwo w razie konfliktu z innymi prawami. Prawom majątkowym, które są szczególnie bliskie prawa własności udzielana jest intensywniejsza ochrona (zob. wyroki TK z: 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85 oraz 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że z konstytucyjnego nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy. Obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Gwarancyjny charakter „innych praw majątkowych” wymaga, by prawu temu nadać znaczenie realne i efektywne w ramach kształtowania poszczególnych instytucji na gruncie różnych gałęzi prawa. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) musi być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. wyroki z: 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25, a także 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02).

Trybunał zwracał uwagę, że pojęcie praw majątkowych konstytucyjnie chronionych nie ogranicza się do katalogu praw przewidzianych w ustawach, w tym zwłaszcza w k.c. Ustawodawca jest władny kreować, na potrzeby określonych stosunków prawnych, prawo majątkowe dotąd nieregulowane (zob. wyrok z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Również proces interpretacji i stosowania wszelkich przepisów dotyczących własności, innych praw majątkowych i prawa dziedziczenia powinien też uwzględniać konstytucyjny nakaz ochrony tych praw, a w wypadkach wątpliwych powinna przeważać wykładnia służąca tej ochronie (zob. wyrok o sygn. K 32/05).

Trybunał wskazywał również, że autonomiczny charakter pojęć konstytucyjnych nie oznacza całkowitego oderwania się od ich rozumienia wypracowanego w orzecznictwie, ustawodawstwie zwykłym lub regulacjach prawa unijnego oraz międzynarodowego, a także w literaturze naukowej (zob. np. wyrok TK z 13 maja 2009 r., sygn. Kp 2/09, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 66).

W doktrynie wskazuje się, że członkostwo w spółce jest prawem podmiotowym traktowanym jako wiązka poszczególnych uprawnień powiązanych funkcjonalnie i służących realizacji interesów wspólnika (zob. A. Opalski, Rozdział 2 [w:] Kodeks Spółek Handlowych, Tom II A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Komentarz do art. 151-226, Warszawa 2018). Uprawnienia do udziału w kwocie (masie) likwidacyjnej tak samo jak uprawnienia do udziału w zysku czy wypłaty wartości netto umarzanego udziału należą do uprawnień majątkowych wspólników. Podobnie uznał Trybunał w wyroku z 21 czerwca 2005., sygn. P 25/02 (OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65), stwierdzając, że akcja jest prawem podmiotowym, w skład którego wchodzi „wiązka” różnych uprawnień, przede wszystkim korporacyjnych i majątkowych. Natomiast w wyroku z 8 marca 2004 r. o sygn. SK 23/03 (OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 18) Trybunał podkreślił, że konstytucyjnej ochronie podlega nie tylko członkostwo w spółkach kapitałowych, ale także poszczególne uprawienia, składające się na to prawo podmiotowe.

Unormowania określające losy majątku likwidowanej spółki zawiera art. 286 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505, ze zm.; dalej: k.s.h.) Możliwość podziału między wspólników odnosi się do majątku pozostałego po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli i nie może nastąpić przed upływem sześciu miesięcy od daty ogłoszenia o otwarciu likwidacji i wezwaniu wierzycieli (§ 1). Sposób podziału pozostałego majątku w stosunku do posiadanych przez wspólników udziałów wynika z art. 286 §2 k.s.h. Natomiast § 3 dopuszcza również inne zasady podziału, jeżeli zostały one określone w umowie spółki. Podział majątku likwidowanej spółki może nastąpić w formie wypłat pieniężnych, jak również przez wydanie wniesionego aportu. Zwrotami w naturze mogą być zainteresowani wspólnicy, którzy chcą odzyskać wniesione nieruchomości, maszyny lub urządzenia (por. J. Bieniak, komentarz do art. 286 KSH [w:] Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz, wyd. 6, R. Pabis (red.), Warszawa 2019). Podział majątku dopuszczający również zwrot w naturze oddaje charakter uprawnień majątkowych wspólników wynikających z ich udziałów. Poszanowanie tych uprawnień przez ustawodawcę powoduje, że pozostawia wspólnikom możliwość odzyskania przedmiotów, które uszczupliły ich majątek i zostały wniesione jako aport do spółki.

W obowiązującym ustawodawstwie brak jednak regulacji określających losy majątku spółki, której byt prawny ustał. Zgodnie z obecnie prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, zobowiązania wygasają z chwilą utraty bytu prawnego przez jedną ze stron węzła obligacyjnego (dłużnika lub wierzyciela) niepołączonej z sukcesją (por. M. Pyziak-Szafnicka [w:] System Prawa Prywatnego. Prawo Zobowiązań – część ogólna, t. 6, red. A. Olejniczak, Warszawa 2018, s. 1563).

W wypadku spółek kapitałowych sytuacja faktyczna, w której po ustaniu bytu prawnego podmiotu pozostanie majątek, może mieć miejsce zarówno gdy utraci ona podmiotowość prawną bez likwidacji, jak również wtedy, gdy po przeprowadzonej likwidacji okaże się, że pozostały aktywa nieobjęte tą likwidacją. Sytuacja taka stała się przedmiotem uchwały SN z 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III CZP 143/06. Sąd Najwyższy stwierdził, że jeśli po wykreśleniu z rejestru spółki z ograniczoną odpowiedzialnością okaże się, że pozostała po niej część majątku nieobjęta likwidacją, dopuszczalne jest ustanowienie likwidatora w celu dokończenia likwidacji. Teza ta zanegowała wcześniejszy wyrok Sądu Najwyższego, w którym uznał on, że majątek spółki z o.o. ujawniony dopiero po zakończeniu postępowania likwidacyjnego i po wykreśleniu spółki z rejestru handlowego, a nieobjęty likwidacją, należy do wspólników (zob. orzeczenie SN z 26 maja 1936 r. sygn. akt II C 331/36, Legalis nr 10894). Sąd ten podkreślił, że nie ma „żadnego postanowienia na wypadek, jeśli po likwidacji i wykreśleniu spółki okaże się majątek, który nie został objęty likwidacją, z braku jednak takich postanowień nie można wysnuwać wniosku, jakoby majątek taki należało uważać jako nie należący do nikogo, skoro zasadniczo majątek spółki przypada po likwidacji byłym wspólnikom”.

Uchwała SN z 24 stycznia 2007 r. choć zaprzecza tezom powyższego wyroku, nie niweczy jednak konstytucyjnych uprawnień właścicieli do majątku pozostałego po ponownym ustanowieniu likwidatora, jeżeli okazałoby się, że po zaspokojeniu wierzycieli pozostał jeszcze majątek, który może zostać podzielony między wspólników. Z uchwały SN wynika tylko, że z uwagi na konieczność zabezpieczenia interesów wierzycieli przed ewentualnym ukrywaniem majątku przez wspólników, konieczna jest konstrukcja prawna, która pozwoli na ich zaspokojenie. Nie przesądza ona jednak charakteru uprawnień wspólników do podziału majątku pozostałego po takiej „ponownej likwidacji” albo też gdyby okazało się, że nie ma już niezaspokojonych wierzycieli.

Natomiast w sytuacji utraty bytu prawnego bez likwidacji, tj. w wyniku wykreślenia podmiotu z rejestru, jak miało to miejsce w związku z zaskarżonym przepisem, obowiązkiem ustawodawcy było określenie nie tylko chwili i sposobu, w jaki spółka traci swoją podmiotowość, ale także wskazanie podmiotu, który przejmie jej prawa i zobowiązania. Utrata podmiotowości prawnej skutkuje bowiem wygaśnięciem praw i obowiązków wynikających ze stosunków zobowiązaniowych, w których spółka była stroną (zob. wyrok SN z 5 listopada 2008 r., sygn. akt I CSK 204/08). Obowiązki ustawodawcy w takim wypadku wynikają nie tylko z ochrony praw wierzycieli i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ale również związane są z ochroną praw majątkowych.

Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie podkreślał, że ustawodawca może w ramach obowiązującego porządku konstytucyjnego w znacznej mierze swobodnie kształtować na poziomie ustawodawstwa zwykłego treść praw podmiotowych czy określać ich naturę (zob. wyrok z 30 marca 2004 r., sygn. K 32/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 22). Swoboda ustawodawcy nie jest jednak bezwzględna i nieograniczona. Istotne ograniczenia mają miejsce szczególnie wówczas, gdy wprowadzenie do systemu prawnego określonych konstrukcji prawnych wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące stosunki prawne (zob. wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, zob. też wyrok TK z 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94).

Przy kształtowaniu katalogu praw rzeczowych konieczne jest istnienie cechy relewantnej różnicującej określone interesy, których ochrona realizowana jest za pomocą tego rodzaju konstrukcji. Ustawodawca nie może bowiem arbitralnie kształtować treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy (zob. wyrok o sygn. K 34/98).

Przechodząc do oceny celowości wprowadzenia ograniczeń wynikających z art. 9 ust. 2b p.w.KRS, a więc ustalenia, czy prowadzą one do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu, należało uwzględnić szereg okoliczności prawnych i faktycznych mających znaczenie dla testu proporcjonalności w niniejszej sprawie.

Wprowadzając ustawę o KRS, ustawodawca nałożył na podmioty wpisane do innych rejestrów obowiązek dokonania ich przerejestrowania. Zapewnienie jawności KRS wymagało ujednolicenia i doprowadzenia do zgodności stanu ujawnionego w rejestrze ze stanem rzeczywistym. Dlatego też ustawodawca nałożył na podmioty wpisane do innych rejestrów obowiązek złożenia wniosku o przerejestrowanie do rejestru przedsiębiorców KRS do 31 grudnia 2003 r. (czyli w ciągu trzech lat od wejścia w życie ustawy). Pozostałe podmioty (stowarzyszenia, inne organizacje społeczne i zawodowe, fundacje oraz samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej) podlegały wpisowi do tego rejestru z urzędu, po ewentualnym wezwaniu podmiotu przez sąd rejestrowy do uzupełnienia braków. Jednak znaczna część podmiotów nie złożyła wniosku o przerejestrowanie. Jak wskazywały szacunkowe dane, mimo upływu ponad trzynastu lat obowiązywania ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, około 100 000 spółek i od 60 000 do 80 000 innych podmiotów (stowarzyszenia, fundacje) nie wypełniło obowiązku przerejestrowania (zob. uzasadnienie do ustawy zmieniającej). Na uwzględnienie zasługuje również fakt, że termin ten był już kilkakrotnie przedłużany. Regulacja zawarta w pierwotnej wersji ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym przewidywała, że wpisy w dotychczasowych rejestrach zachowują moc do 31 grudnia 2003 r. Ustawą z dnia 30 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 114, poz. 1194) nadano nowe brzmienie art. 9 ust. 2, zgodnie z którym do czasu rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym zachowywały moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Zrezygnowano zatem z określenia sztywnego limitu czasowego, do którego miałyby obowiązywać dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Następnie ustawą z dnia 29 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 106, poz. 671), przesądzono, że dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych będą zachowywać moc do czasu rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2013 r. Ostatecznie ustawą z dnia 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. poz. 1622) po raz kolejny wydłużono okres pozostawania w mocy dotychczasowych wpisów w rejestrach sądowych podmiotów. Jako końcowy termin ustalono na 31 grudnia 2015 r.

Ponadto z uwagi na nieefektywność dotychczasowych regulacji i pozostawanie w obrocie podmiotów nieprzerejestrowanych do Krajowego Rejestru Sądowego, ustawodawca postanowił wprowadzić zaskarżone regulacje w celu wzmocnienia motywacji podmiotów, które nie wykonały ciążącego na nich obowiązku. Skutkiem niezłożenia wniosku do końca 2015 r. było zatem wykreślenie podmiotu z rejestru 1 stycznia 2016 r. Kolejnym skutkiem było nieodpłatne nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa majątku wykreślonego podmiotu, jak również wygaszenie praw majątkowych wspólników wykreślonej spółki do pozostałego po niej majątku.

W świetle powyższego Trybunał stwierdził, że art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS nie spełnia wymagań celowości wprowadzonej regulacji. Z punktu widzenia założonego przez ustawodawcę celu za wystarczające należało uznać regulacje wprowadzone w art. 9 ust. 2b zdanie pierwsze i drugie p.w.KRS. Doprowadzenie do przerejestrowania wszystkich podmiotów funkcjonujących w obrocie prawnym, a tym samym zagwarantowanie, że stan ujawniony w KRS będzie odpowiadał stanowi rzeczywistemu, nie wymagało pozbawienia wspólników ich praw majątkowych. Skutek w postaci utraty bytu prawnego spółek, które nie złożyły w przewidzianym czasie wniosku o przerejestrowanie, wraz z przejściem ich praw i obowiązków na następcę prawnego, jakim jest Skarb Państwa, spowodowało osiągnięcie zamierzonego przez ustawodawcę celu. Pozbawienie wspólników ich praw majątkowych wychodzi już poza granicę celowości wprowadzonych regulacji i z tego powodu jest zbędne.

W ocenie Trybunału, dokonana wyżej ocena przydatności kwestionowanego przepisu dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu w zasadzie przesądza o wyniku dalszych etapów testu proporcjonalności. Jeśli bowiem przydatność pozbawienia wspólników ich praw majątkowych została zakwestionowana, to trudno uznać jego wprowadzenie za konieczne.

Z uzasadnienia do ustawy zmieniającej wprowadzającej zaskarżony przepis wynika, że unormowanie takie podyktowane było koniecznością wzmocnienia pewności i bezpieczeństwa obrotu. Wiązało się także z obowiązkami Polski określonymi w prawie Unii Europejskiej. Krajowy Rejestr Sądowy spełnia bowiem istotne funkcje: ewidencyjną, informacyjną, legalizacyjną i gwarancyjną, co ma duże znaczenie nie tylko w obrocie krajowym, ale także w obrocie międzynarodowym (zob. uzasadnienie do ustawy zmieniającej). Domniemanie prawdziwości wpisu i wiarygodności rejestru wymagało wprowadzenia uregulowań pozwalających na „wygaszanie” tzw. podmiotów martwych, które choć figurują w KRS, nie wykonują obowiązków rejestrowych, nie prowadzą działalności i nie posiadają majątku. Aktualizacja ich wpisów jest niemożliwa, wiąże się z dużymi kosztami, a prowadzenie procesu likwidacji jest nieefektywne, gdyż najczęściej nie posiadają one majątku. Natomiast istnienie w rejestrze podmiotu martwego osłabia bezpieczeństwo obrotu gospodarczego.

Biorąc również po uwagę, że KRS spełnia funkcję wzmacniania pewności obrotu i ochrony osób trzecich należy uwzględnić, że podmioty nieprzerejestrowane pozostają poza kontrolą i nadzorem sądu rejestrowego, nie składają sprawozdań finansowych, co może prowadzić do wielu nadużyć. W związku z tym za niezbędne i uzasadnione należało uznać wykreślenie spółki z rejestru z mocy prawa 1 stycznia 2016 r., jako skutek niezłożenia wniosku o jej przerejestrowanie. Obowiązujące wcześniej unormowania okazały się bowiem nieefektywne.

W ocenie Trybunału, nie budzi wątpliwości, że wykreślenie spółki z rejestru z mocy prawa było środkiem koniecznym w świetle wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tak samo należy ocenić uregulowanie skutków majątkowych, polegających na nieodpłatnym nabyciu przez Skarb Państwa z mocy prawa mienia wykreślonych podmiotów. Po wykreśleniu z rejestru podmioty te tracą bowiem podmiotowość prawną i koniecznym było jednoznaczne uregulowanie kwestii ich mienia, a także zagadnienia ochrony praw ich wierzycieli. Ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której powstałyby wątpliwości co do tego, do kogo należy mienie podmiotu, który utracił byt prawny, i kto odpowiada za jego zobowiązania. Nie budzi zatem wątpliwości konstytucyjnych wprowadzenie regulacji, w świetle których Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zobowiązania wobec wierzycieli spółki wykreślonej wyłącznie z nabytego mienia.

Natomiast zupełne wygaszenie praw majątkowych wspólników przez ustawodawcę nie było środkiem koniecznym. Argumenty ustawodawcy nie przekonują o niezbędności i proporcjonalności art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS Fakt, że można było uniknąć wykreślenia spółki i jego następstw przez złożenie w odpowiednim czasie wniosku o przerejestrowanie, nie usprawiedliwia wprowadzenia tej regulacji.

Niezależnie od powyższego odróżnić należy także kwestię nieprzerejestrowania spółki od wygaszenia praw majątkowych jej wspólników. Spółki kapitałowe działają w obrocie prawnym przez swoje organy. Obowiązek złożenia wniosku ciążył w efekcie na jej organach, za których działania i zaniechania nie ponoszą bezpośrednio odpowiedzialności wspólnicy. Dlatego też ustawodawca powinien odróżnić konsekwencje działania organów od konsekwencji, jakie w tym wypadku mogą odnosić się do wspólników spółki. Nie w każdej sytuacji będą mieli wpływ na funkcjonowanie jej organów. W związku z tym regulację pozbawiającą praw majątkowych wspólników w takim wypadku należy uznać za niedopuszczalną ingerencję ustawodawcy.

Trybunał zwrócił również uwagę, że wygaszenie praw wspólników nie było w istocie rozpatrywane przez ustawodawcę w aspekcie dalszych następstw nieprzerejestrowania spółki, lecz było podyktowane założeniem znikomej liczby możliwych wypadków, w których po wykreśleniu spółki pozostałby jakikolwiek majątek. Pozbawienie praw wspólników uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym podyktowane było pragmatycznym przekonaniem ustawodawcy, że możliwość pozostawania majątku po wykreśleniu z rejestru podmiotu martwego będzie stanowiła jednostkowe wypadki (zob. uzasadnienie do ustawy zmieniającej). Nie przekonuje także argumentacja ustawodawcy odnosząca się do porównania biernego zachowania podmiotów zobowiązanych do złożenia wniosku o przerejestrowanie do sytuacji porzucenia przez uprawionego przedmiotu własności lub praw majątkowych. Nie są to bowiem sytuacje tożsame. Jak już wcześniej wskazano, to nie wspólnicy byli zobowiązani do złożenia wniosku o przerejestrowanie, lecz organy spółki. Są to zatem odrębne podmioty, których nie można traktować jednakowo pod względem skutków prawnych związanych z nieprzerejestrowaniem spółki.

Dlatego też Trybunał uznał, że wprowadzona przez ustawodawcę regulacja w badanym zakresie nie przechodzi testu proporcjonalności i nosi znamiona arbitralności. Skutki w postaci wygaszenia praw majątkowych wspólników nie są ani celowe, ani konieczne dla ochrony bezpieczeństwa obrotu prawnego, a tym samym nadmiernie dolegliwe.

Należy również podkreślić, że rozwiązaniem mniej dotkliwym, a jednocześnie realizującym cel ustawodawcy, byłoby wprowadzenie, podobnie jak w art. 25e u.KRS, czasowego ograniczenia dochodzenia od Skarbu Państwa praw majątkowych przez wspólników wykreślonej spółki.

4. Skutki wyroku.

Z uwagi na to, że skutki majątkowe, o których mowa w art. 9 ust. 2b p.w.KRS nastąpiły z mocy prawa 1 stycznia 2016 r., przysługującym środkiem sanacji konstytucyjności jest roszczenie o odszkodowanie z art. 4171 § 1 k.c. Wspólnicy, którym zostały wygaszone uprawnienia do majątku pozostałego po likwidacji spółki z o.o., mogą żądać odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego. Podmioty te nie będą mogły skutecznie wznowić postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wznowienie takie możliwe jest w wypadku, gdy w sprawie zostało wydane orzeczenie kształtujące ich sytuację prawną lub gdy odrębne ustawy przewidują inne środki służące sanacji konstytucyjności w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji. Z uwagi na to, że wygaszenie praw majątkowych nie wymagało wydania orzeczenia, wznowienie postępowania w takim zakresie nie jest możliwe.

W związku z tym Trybunał stwierdził, że art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w.KRS jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z powyższych względów Trybunał orzekł jak w sentencji.