1. We wniosku z 4 listopada 2013 r., zmodyfikowanym pismami procesowymi z 4 listopada i 11 grudnia 2014 r., Pierwszy Prezes
Sądu Najwyższego (dalej: wnioskodawca) wniósł o stwierdzenie, że:
l) art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.;
dalej: u.d.i.p.), rozumiane jako nakładające na osoby pełniące funkcje publiczne obowiązek ujawnienia informacji dotyczących
ich osoby, należących do sfery prywatności, a zarazem świadczących o ich działalności publicznej lub mogących mieć związek
z taką działalnością, są niezgodne z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej
w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U.
z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) i z art. 47, art. 51 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji,
2) art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim w ramach określenia trybu udzielania informacji
publicznych pomijają udział osób pełniących funkcje publiczne w tym postępowaniu w odniesieniu do żądania udzielenia informacji
dotyczących tych osób, są niezgodne z art. 47, art. 51 ust. 2 i 5 oraz art. 61 ust. 4 Konstytucji,
3) art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w szczególności w zakresie, w jakim nie regulują z należytą precyzją relacji
między tą ustawą a przepisami szczególnymi normującymi dostęp do określonych typów danych znajdujących się w posiadaniu podmiotów
wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji lub podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w tym danych chronionych
z mocy uregulowań szczególnych, a także stanowiących element akt spraw indywidualnych, które były lub są prowadzone przez organy
władz publicznych, lub do danych świadczących o wynikach takich postępowań, są niezgodne z art. 2, art. 51 ust. 2 i 5 oraz
art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji,
4) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim w ramach określenia trybu udzielania informacji publicznych
pomijają uregulowanie sposobu zakończenia postępowania lub czynności możliwych do podjęcia przez podmiot, o którym mowa w art.
4 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej okaże się, że określona we wniosku
informacja nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. lub że podmiot, do którego skierowano wniosek, nie jest w posiadaniu
tej informacji, lub że informacja ta nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., są niezgodne z art. 2 oraz art.
61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji,
5) art. 23 u.d.i.p., przez to, że nie zachowuje wymaganej precyzji określenia znamion czynu zabronionego, jest niezgodny z
art. 7 ust. 1 Konwencji oraz z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji,
6) art. 5 ust. 1, 2 i 3 u.d.i.p. w zakresie, w jakim nakładając na podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek
udostępnienia informacji publicznej zawierającej również dane osobowe lub inne dane ze sfery prywatności, pomijają uregulowanie
możliwości i sposobu anonimizacji (ukrycia) tych danych, są niezgodne z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji i z art. 51 ust. 2 i 5
oraz art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji,
7) art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002
r. Nr 101, poz. 926; ze zm.; dalej: u.d.o.) w zakresie, w jakim dopuszczają przetwarzanie danych osobowych, w tym danych wrażliwych,
w związku z realizacją obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p., polegające na udostępnianiu tych danych „każdemu”, w
rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p., z możliwością dalszego przetwarzania przez „każdego” w ramach „ponownego wykorzystania
informacji publicznej”, bez zgody osób, których dane osobowe dotyczą, są niezgodne z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji oraz z art.
47, art. 51 ust. 2 i 5 Konstytucji,
8) art. 51 ust. 1 u.d.o., przez to, że nie zachowuje wymaganej precyzji określenia znamion czynu zabronionego, jest niezgodny
z art. 7 ust. 1 Konwencji oraz z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Uzasadniając zarzuty sformułowane względem art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p., wnioskodawca wskazał, że wynikające z nich normy
przekraczają granice dopuszczalnej głębokości i zakresu ingerencji w prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne.
Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza ochronę prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie dotyczącym „informacji mających
związek z pełnieniem tych funkcji”. W ocenie wnioskodawcy, warunek, by informacje o osobach pełniących funkcje publiczne miały
związek z pełnieniem przez nie tych funkcji, tworzy niedopuszczalną dowolność interpretacyjną. Powołana regulacja pozwala
bowiem na zbyt swobodne poszukiwanie związku określonej informacji osobowej z pełnioną funkcją, podczas gdy art. 61 ust. 1
Konstytucji zapewnia prawo do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne, a nie do każdej informacji o tych
osobach, o ile informacja ta ma jakikolwiek związek z pełnieniem tych funkcji. Zdaniem wnioskodawcy, w zakresie, w jakim art.
5 ust. 2 u.d.i.p. rozszerza zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji prawo do informacji publicznej, narusza jednocześnie
art. 47 Konstytucji, niwecząc zagwarantowaną w nim ochronę prawa do prywatności. Naruszenie art. 51 ust. 2 Konstytucji oraz
art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji polega zaś na tym, że stosowanie zaskarżonych przepisów wykracza poza niezbędność określoną potrzebą
transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym, oraz nie
stwarza gwarancji, że udostępnianie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne będzie następować tylko w zakresie,
w jakim jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie.
Zgodnie z argumentacją wnioskodawcy, norma z art. 5 ust. 3 u.d.i.p. jest obarczona tymi samymi wadami, skoro kształtuje zakres
prawa do informacji publicznej z uwzględnieniem niekonstytucyjnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
1.2. W odniesieniu do art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wnioskodawca sformułował zarzut pominięcia uregulowania
w tych przepisach udziału osób pełniących funkcje publiczne w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym
tych osób. W jego ocenie, mamy w tej sytuacji do czynienia z pominięciem ustawodawczym, podlegającym kognicji Trybunału. Zdaniem
wnioskodawcy, brak stosownej regulacji w zakresie udziału osób pełniących funkcje publiczne w postępowaniu o udzielenie informacji
ich dotyczących, stanowi niepełne wykonanie zobowiązania z art. 61 ust. 4 Konstytucji. Jednocześnie nie realizuje wynikającego
z art. 47 Konstytucji zobowiązania ustawodawcy do zapewnienia każdemu prawnej ochrony życia prywatnego. Tym samym narusza
to art. 51 ust. 2 i 5 Konstytucji, gdyż ustawodawca nie wykonał zawartego w tych przepisach zobowiązania do uregulowania trybu
udostępniania informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne.
1.3. Uzasadniając niekonstytucyjność art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p., wnioskodawca wskazał, że przepisy te nie
są spójne z przepisami innych ustaw regulujących dostęp do określonego rodzaju danych (danych osobowych, informacji niejawnych,
informacji objętych różnego rodzaju tajemnicą, w tym zawodową, przedsiębiorstwa, zawartych w aktach postępowania administracyjnego
lub sądowego). Nie regulują z należytą precyzją relacji między u.d.i.p. a przepisami szczególnymi, wskutek czego sądy, od
przypadku do przypadku, rozstrzygają, co jest, a co nie jest lub nie może być informacją publiczną, lub co może lub nie powinno
być udostępnione w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera niezwykle pojemną definicję informacji publicznej skutkującą uznaniem
za taką wszystkich informacji o sprawach publicznych, niezależnie od tego, czy informacje te stanowią jednocześnie będące
przedmiotem regulacji innych ustaw dane osobowe, informacje niejawne, informacje objęte różnego rodzaju tajemnicą czy zawarte
w aktach postępowania sądowego lub administracyjnego. W tym zakresie dochodzi do konkurencji odrębnych ustaw z u.d.i.p. Użyty
w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zwrot „przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw” nie daje jednoznacznej odpowiedzi na
pytanie o charakter tych relacji, co potwierdzają rozbieżności w doktrynie prawnej i orzecznictwie. Podobnie nieprecyzyjne
jest wyrażenie zawarte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. „przepisy o ochronie tajemnic ustawowo chronionych”. Wskazane wady stanowią
naruszenie zasad przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji).
Zaskarżone przepisy, jak argumentuje wnioskodawca, wobec nieprecyzyjnego brzmienia, a tym samym przyznania swobody w zakresie
wyboru właściwych do zastosowania, w zależności od okoliczności sprawy, zasad i trybu dostępu do informacji stanowiących informacje
publiczne i podlegających jednocześnie innym ustawom, naruszają gwarancje autonomii informacyjnej jednostki (art. 51 ust.
2 Konstytucji).
W ocenie wnioskodawcy, nie stanowi wykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 5 Konstytucji (określenia zasad i trybu
udostępniania informacji osobowych) regulacja, która co prawda formalnie ustala zasady i tryb udostępniania informacji objętych
autonomią informacyjną, niemniej czyni to w sposób sprzeczny z przepisami odrębnymi, nieprecyzyjny (w istocie zasady i tryb
udostępniania informacji określa każdorazowo sąd lub inny decydujący w tym zakresie organ stosujący zakwestionowane przepisy),
a tym samym uniemożliwiający ochronę wartości gwarantowanych w Konstytucji.
Naruszenie art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji polega zaś na tym, że w konkretnej sytuacji o istnieniu prawa obywatela do uzyskania
informacji o działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne, stanowiących jednocześnie informacje
podlegające innym ustawom, w tym informacje chronione, decyduje w sposób dowolny, bo niesprecyzowany przez przepisy u.d.i.p.,
sąd lub inny organ stosujący zaskarżone przepisy.
1.4. Wnioskodawca zarzucił także, że art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. pomijają uregulowanie sposobu zakończenia
postępowania lub możliwych do podjęcia czynności w sytuacji, gdy w wyniku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji
publicznej okaże się, że określona informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. lub że podmiot, do którego skierowano
wniosek, nie jest w posiadaniu tej informacji, lub że informacja ta nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a
tym samym o sposobie zakończenia sprawy decyduje organ stosujący prawo, dokonując niejednolitej wykładni. Stanowi to naruszenie
zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), gdyż istniejące pominięcie powoduje rozbieżności
w orzecznictwie sądów administracyjnych, a tym samym nie gwarantuje wnioskodawcy jednolitości rozstrzygnięcia w zakresie sposobu
zakończenia postępowania i możliwych do wykorzystania środków zaskarżenia, zaś podmiotom, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.,
że sposób zakończenia przez nie postępowania jest zgodny z prawem.
Zakwestionowane przepisy naruszają, zdaniem wnioskodawcy, także art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji przez to, że ograniczają lub
pozbawiają prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, dopuszczając do dokonania przez dany organ arbitralnego
wyboru zakończenia postępowania, co pozbawia wnioskodawcę możliwości kontroli, czy nieudostępnienie informacji jest uzasadnione
i zgodne z prawem, przy czym nawet weryfikacja działań organu przez sąd nie daje wnioskodawcy pewności, że jego sprawa została
rozstrzygnięta zgodnie z prawem – ze względu na istniejące rozbieżności w orzecznictwie.
Wnioskodawca zarzucił także naruszenie art. 61 ust. 4 Konstytucji przez brak regulacji trybu udzielania informacji w sposób
pozwalający na urzeczywistnienie materialnej treści prawa do informacji publicznej.
1.5. Kolejny zakwestionowany przepis – art. 23 u.d.i.p. – nie określa, zdaniem wnioskodawcy, znamion czynu zabronionego i
jednocześnie nie odsyła do żadnych przepisów, na podstawie których można by te znamiona określić. Precyzyjne określenie znamion
czynu zabronionego nie jest możliwe także na podstawie innych przepisów u.d.i.p., bo one też nie są precyzyjne. W istocie
znamiona te musi każdorazowo określać sąd lub organ postępowania przygotowawczego, stosujący zaskarżone przepisy. Narusza
to zasadę określoności przepisów prawa karnego, wywodzoną z art. 42 ust. 1 Konstytucji i art. 7 ust. 1 Konwencji.
Konsekwencją naruszenia zasady określoności przepisów prawnokarnych jest naruszenie zasady określoności przepisów prawa, wynikającej
z zasady przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji).
1.6. W odniesieniu do art. 5 ust. 1, 2 i 3 u.d.i.p. wnioskodawca sformułował zarzut pominięcia uregulowania zasad i samej
możliwości anonimizacji danych zawartych w informacji publicznej (dokumencie), których ochrona przed ujawnieniem jest uzasadniona
w świetle zapewnienia ochrony prywatności osoby, której dane dotyczą. Powoduje to naruszenie ochrony prawa do prywatności
i autonomii informacyjnej jednostki (art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji). Pominięcie prawodawcze
w tym zakresie tworzy stan prawny, w świetle którego realizacja prawa do informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p.
wykracza poza realizację prawa do informacji publicznej, naruszając art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jednocześnie stanowi naruszenie
zobowiązania ustawodawcy wynikającego z art. 61 ust. 4 Konstytucji, skoro w zakresie uregulowania trybu udzielania informacji
publicznych, w tym właściwej procedury i uwarunkowań techniczno-organizacyjnych, pominięto kwestie niezwykle istotne dla zapewnienia
pełnej realizacji prawa do informacji publicznej.
1.7. W odniesieniu do art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 pkt 2 u.d.o. wnioskodawca sformułował zarzut, że na podstawie
tych przepisów dopuszczalne jest przetwarzanie danych osobowych (w tym danych wrażliwych) – w związku z realizacją obowiązków
wynikających z u.d.i.p. – bez zapewnienia właściwej ochrony prawa do prywatności i autonomii informacyjnej jednostki. Tak
więc naruszone zostały art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji oraz art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji.
Zakwestionowane przepisy stanowią ponadto naruszenie obowiązku określonego w art. 51 ust. 5 Konstytucji przez to, że regulują
zasady i tryb udostępniania informacji dotyczących danych osobowych w sposób niezapewniający ochrony autonomii informacyjnej
jednostki.
1.8. Uzasadniając zarzuty sformułowane wobec art. 51 ust. 1 u.d.o., wnioskodawca wyjaśnił, że przepis ten penalizuje czyn
polegający na udostępnieniu lub umożliwieniu dostępu do danych osobowych osobom nieupoważnionym przez administrujących zbiorem
tych danych lub osoby będące zobowiązane do ich ochrony. Jednocześnie podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zostały
zobowiązane do udostępniania informacji publicznej „każdemu”. W zakresie, w jakim informacja publiczna obejmuje dane osobowe,
a jest to, zdaniem wnioskodawcy, wypadek niezwykle częsty, dochodzi do kolizji obowiązków nałożonych na wspomniane podmioty,
które, realizując obowiązki wynikające z u.d.i.p., stają przed dylematem, czy popełnić przestępstwo określone w art. 51 ust.
1 u.d.i.p. czy w art. 23 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie wnioskodawcy, dochodzi zatem do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji),
gdyż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, obejmującej w danym wypadku dane osobowe, nie jest w stanie
przewidzieć konsekwencji swojego działania, skoro w dużym stopniu odpowiedzialność karna na podstawie art. 51 ust. 1 u.d.o.
zależy od interpretacji przepisów u.d.i.p. i u.d.o., które są niejasne i powodują istotne rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie.
Ponadto z zakwestionowanego przepisu nie wynika norma, która byłaby jasna dla adresata i pozwalałaby uświadomić mu, jaki czyn
jest zabroniony. Wyraża się to w braku definicji pojęcia „osoba nieupoważniona” oraz niejasności i nieprecyzyjności przepisów
u.d.i.p. oraz u.d.o. i ich kolizji w zakresie ochrony danych osobowych z ochroną prawa do informacji publicznej. Toteż doszło
do naruszenia zasady określoności przepisów karnych, wynikającej z art. 7 ust. 1 Konwencji i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
2. W pismach procesowych z 26 czerwca 2014 r. i 12 czerwca 2015 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny (dalej:
Prokurator). W piśmie z 12 czerwca 2015 r. Prokurator odniósł się do zarzutów ostatecznie sformułowanych przez wnioskodawcę
w piśmie procesowym z 11 grudnia 2014 r.
Prokurator wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p., rozumiane jako nakładające na osoby pełniące funkcje publiczne obowiązek ujawnienia informacji
dotyczących ich osoby, należących do sfery prywatności, a zarazem świadczących o ich działalności publicznej lub mogących
mieć związek z taką działalnością, są zgodne z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji oraz art. 47, art. 51 ust. 2, a także art. 61 ust.
1 i 2 Konstytucji,
2) art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim regulują relacje między tą ustawą a przepisami szczególnymi
innych ustaw, normującymi dostęp do określonych typów danych znajdujących się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 61
ust. 1 Konstytucji, w tym danych chronionych z mocy uregulowań szczególnych, a także stanowiących element akt spraw indywidualnych,
które były lub są prowadzone przez organy władz publicznych, lub do danych świadczących o wynikach takich postępowań, są zgodne
z art. 2, art. 51 ust. 2 i 5 oraz art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji,
3) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p w zakresie, w jakim regulują tryb udzielenia lub odmowy dostępu do informacji
publicznej, są zgodne z art. 2, art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji,
4) art. 23 u.d.i.p. jest zgodny z art. 7 ust. 1 Konwencji oraz art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji,
5) art. 5 ust. 1, 2 i 3 u.d.i.p. w zakresie możliwości anonimizacji danych zawartych w informacji publicznej, niepodlegających
udostępnieniu z uwagi na ograniczenia wynikające z treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., są zgodne z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji
oraz art. 51 ust. 2 i 5 i art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji,
6) art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz art. 27 ust. 2 pkt 2 u.d.o. w zakresie, w jakim ustalają warunki dopuszczalności przetwarzania
danych osobowych, w tym danych wrażliwych, bez zgody osoby, której dotyczą, na podstawie przepisu szczególnego innej ustawy,
są zgodne z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji oraz art. 47, a także art. 51 ust. 2 i 5 Konstytucji,
7) art. 51 ust. 1 u.d.o. jest zgodny z art. 7 ust. 1 Konwencji oraz art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
W części dotyczącej zarzutu niekonstytucyjności art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Prokurator wniósł o
umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.
U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W pozostałym zakresie, na
skutek cofnięcia zarzutów przez wnioskodawcę, postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
2.1. Odnosząc się do zarzutów niekonstytucyjności art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p., Prokurator zwrócił uwagę, że mamy w tym wypadku
do czynienia z kolizją dwóch wartości konstytucyjnych – prawa do prywatności oraz prawa do informacji publicznej. Zasadniczy
spór dotyczy zaś tego, czy prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne powinno być chronione w takim samym zakresie,
jak prawa osób niepełniących takich funkcji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator wskazał,
że prywatność osób pełniących funkcje publiczne musi z natury rzeczy podlegać istotnym ograniczeniom. Trudno uznać, że prawem
do informacji publicznej nie mogą być objęte informacje związane z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach ich powierzenia
i wykonywania. W ocenie Prokuratora, nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, kreując art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zachował należyte
proporcje między prawem do informacji publicznej a ochroną prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Kształt tego przepisu
uzasadnia bowiem kierunek wykładni zmierzającej do poszukiwania w każdym wypadku związku określonej informacji osobowej z
pełnioną funkcją.
2.2. Zdaniem Prokuratora, postępowanie w zakresie kontroli konstytucyjności art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania. Zarzuty sformułowane przez wnioskodawcę dotyczą bowiem zaniechania
ustawodawczego, które nie podlega kognicji Trybunału, a nie pominięcia. Brak przepisów regulujących udział osoby pełniącej
funkcję publiczną w postępowaniu dotyczącym udostępnienia w trybie u.d.i.p. informacji publicznej na jej temat to świadomy
zabieg legislacyjny ustawodawcy, którego założeniem było stworzenie łatwego i szybkiego dostępu do informacji publicznej w
celu kontroli działalności funkcjonariuszy publicznych. Wprowadzenie rozwiązań zaproponowanych przez wnioskodawcę zniweczyłoby
ten cel.
2.3. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p., Prokurator wskazał, że przepisy
te, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, czytelnie rozstrzygają konkurencyjność zasad i trybów udostępniania informacji publicznych.
Z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z odmiennymi zasadami i trybem dostępu
do informacji, pierwszeństwo mają przepisy szczególne. Brak odrębnych przepisów powoduje, że zastosowanie mają przepisy u.d.i.p.
W sytuacji gdy dostęp do informacji publicznej uregulowany został w przepisach szczególnych częściowo, przepisy u.d.i.p. stosowane
są uzupełniająco.
Art. 5 ust. 1 u.d.i.p. określa przesłanki odmowy dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do systemu publicznoprawnego,
który obejmuje dwie grupy aktów: ustawy, których zasadniczym przedmiotem regulacji oraz celem jest ochrona informacji (są
to ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm. oraz u.d.o.) i ustawy
zawierające przepisy o ochronie szczególnych kategorii informacji związanych ze specyfiką wykonywanych zadań publicznych przez określone
typy organów, przy czym ochrona poufności nie jest ani zasadniczym przedmiotem, ani celem tych regulacji. Są to tzw. tajemnice
prawnie chronione, których szczególną kategorią są tajemnice zawodowe.
Zadaniem organów władzy publicznej jest zatem udostępnianie informacji publicznych w granicach wyznaczonych przez przepisy
innych ustaw, zawierających normy zabraniające ujawniania określonych w nich kategorii informacji. W związku z tym, w ocenie
Prokuratora, zakwestionowane przepisy u.d.i.p. czytelnie rozwiązują problem konkurencyjności trybów udostępniania informacji
publicznej określonych w różnych aktach prawnych i nie naruszają powołanych we wniosku wzorców kontroli.
2.4. Zdaniem Prokuratora, zarzuty sformułowane wobec art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. są niezasadne. W efekcie
ustaleń dokonywanych przez orzecznictwo nie ulega wątpliwości, że w sytuacjach gdy informacja nie znajduje się w posiadaniu
organu albo nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. albo nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.,
organ nie ma obowiązku jej udostępnienia i nie wydaje wówczas decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, lecz jedynie
informuje podmiot uprawniony w piśmie.
2.5. Analizując zarzuty sformułowane wobec art. 23 u.d.i.p., Prokurator zwrócił uwagę, że punktem wyjścia rozważań na temat
konstytucyjności tego przepisu powinno być zrekonstruowanie pojęcia „informacja publiczna” na podstawie art. 61 Konstytucji
oraz stosownych przepisów u.d.i.p. W jego ocenie, mimo trudności przyjęcia definicji, która miałaby charakter statyczny, organy
stosujące prawo nie powinny mieć kłopotów z ustaleniem, czy informacja, której żąda wnioskodawca w trybie u.d.i.p., ma charakter
informacji publicznej. Zdaniem Prokuratora, nie powinno również budzić wątpliwości w świetle treści art. 23 u.d.i.p., w jakich
warunkach dochodzi do popełnienia przestępstwa polegającego na odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do wypełnienia
znamion tego przestępstwa dojdzie dopiero wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie udostępni informacji publicznej mimo rozstrzygnięcia
sądowego pozytywnego dla wnioskodawcy. Zakwestionowany przepis nie narusza zatem zasady nullum crimen sine lege, wyrażonej w art. 7 ust. 1 Konwencji i art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz zasady przyzwoitej legislacji wywodzonej z art. 2
Konstytucji.
2.6. Zarzuty dotyczące pominięcia uregulowania w art. 5 ust. 1, 2 i 3 u.d.i.p. zasad anonimizacji danych osobowych oraz danych
ze sfery prywatności zawartych w dokumentach objętych obowiązkiem udostępnienia, są, w ocenie Prokuratora, bezpodstawne. Z
treści zakwestionowanych przepisów wynika wprost, że podmiot zobligowany do udzielenia informacji publicznej ma obowiązek
zbadania w każdym wypadku, czy informacja, której żąda autor wniosku, nie podlega ograniczeniu z uwagi na przesłanki w nich
określone. Jeśli organ musi ograniczyć prawo do informacji publicznej, zobowiązany jest wydać decyzję odmowną w części odnoszącej
się do tych danych, których nie zamierza udostępnić z uwagi na przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Nie znajduje
zatem uzasadnienia zarzut, że ustawodawca pominął kwestię anonimizacji danych zawartych w informacji publicznej podlegającej
udostępnieniu. Zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 8 Konwencji i art. 51 ust. 2 Konstytucji, gdyż zapewniają udostępnienie
informacji o innych obywatelach tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Wypełniony
został zatem także przez ustawodawcę obowiązek określony w art. 51 ust. 5 Konstytucji. Przepisy te są również zgodne z art.
61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji, gdyż pozwalają na pełną realizację prawa do informacji publicznej, nie wychodząc poza jego zakres
przedmiotowy i podmiotowy określony przez ustrojodawcę.
2.7. W ocenie Prokuratora, zakwestionowane art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz art. 27 ust. 2 pkt 2 u.d.o. w zakresie, w jakim ustalają
warunki dopuszczalności przetwarzania danych osobowych, w tym danych wrażliwych (bez zgody osoby, której dane dotyczą), przez przepis
szczególny innej ustawy, są zgodne z art. 8 Konwencji oraz art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji, gdyż nie naruszają prawa
do prywatności, a wręcz przeciwnie – ustanawiają wymóg stosowania tylko takich regulacji prawnych, które tworzą pełne gwarancje
ochrony owych danych. Ponadto przepisy te ustalają jedynie warunki dopuszczalności przetwarzania danych osobowych na podstawie
przepisu szczególnego innej ustawy. Nie są to zatem przepisy, na podstawie których mogłoby nastąpić udostępnienie danych osobowych,
w tym danych wrażliwych. Toteż bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 Konstytucji, gdyż o tym, czy ustawodawca
należycie wypełnił obowiązek wynikający z tego przepisu, decyduje ocena nie tylko zaskarżonych regulacji, lecz także innych
przepisów u.d.o. oraz unormowań innych ustaw tworzących otoczenie normatywne zakwestionowanych regulacji.
2.8. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec art. 51 ust. 1 u.d.o., Prokurator ocenił, że wbrew poglądowi wyrażonemu
przez wnioskodawcę, przepis ten nie zawiera pojęć niejasnych lub niezrozumiałych. Jego treść pozwala na wskazanie czynu zabronionego
i zdefiniowanie wszystkich jego znamion. Pomocne w tym zakresie są orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz inne przepisy u.d.o.,
m.in. art. 36 ust. 1 u.d.o., określający obowiązki administratora danych osobowych. W związku z tym, zdaniem Prokuratora,
zakwestionowana regulacja jest zgodna z art. 7 ust. 1 Konwencji oraz art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji.
3. W piśmie z 12 czerwca 2015 r. stanowisko w imieniu Sejmu zajął jego Marszałek. Wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. jest zgodny z art. 47, art. 51 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art.
8 ust. 1 i 2 Konwencji,
2) art. 5 ust. 3 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odsyła do art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., jest zgodny z art. 47, art.
51 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji,
3) art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. są zgodne z art. 2 oraz art. 61 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 2 i 5 oraz
art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji,
4) art. 23 u.d.i.p. jest zgodny z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 Konwencji,
5) art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz art. 27 ust. 2 pkt 2 u.d.o. w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. są zgodne z art. 47, art. 51 ust.
2 i 5 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji,
6) art. 51 ust. 1 u.d.o. jest zgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 Konwencji.
W pozostałym zakresie Marszałek wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3.1. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy dotyczącej niekonstytucyjności art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p., Marszałek zwrócił
uwagę, że zakwestionowana we wniosku norma nie ma oparcia w brzmieniu zaskarżonych przepisów ani nie wynika z ich interpretacji.
Przepisy te nie nakładają bowiem na osoby pełniące funkcje publiczne obowiązku ujawnienia informacji dotyczących ich osoby.
Kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, w stanowisku Sejmu przyjęto, że mimo nieadekwatnego sformułowania petitum wniosku, treścią zarzutu sformułowanego wobec art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. jest nadmierne ograniczenie przez te przepisy prawa
do prywatności i autonomii informacyjnej osób pełniących funkcje publiczne. Jednocześnie Marszałek podkreślił, że zarzut ten
może być rozpatrywany jedynie w odniesieniu do art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.
statuuje generalny obowiązek ochrony prywatności jednostki, wynikający z art. 47 i art. 51 Konstytucji i jako taki nie może
być sprzeczny z powołanymi wzorcami kontroli. W tym zakresie wniosek nie spełnia zatem wymogu uzasadnienia zarzutu z powołaniem
dowodów na jego poparcie, a zatem postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jeśli chodzi o zarzuty względem art. 5 ust. 3 u.d.i.p., to, w ocenie Sejmu, zawarta we wniosku argumentacja pozwala poddać
ten przepis kontroli jedynie w zakresie, w jakim odsyła do art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.
Marszałek przypomniał, że sformułowany przez wnioskodawcę problem konstytucyjny był już przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego
w sprawie o sygn. K 17/05, w której Trybunał orzekł, że art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3,
art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji. Przywołał ponadto wcześniejsze
orzecznictwo Trybunału dotyczące rozstrzygania konfliktu między prywatnością osób pełniących funkcje publiczne a dostępem
do informacji publicznej. Marszałek zwrócił uwagę, że mimo formalnego powołania dodatkowych wzorców kontroli w postaci art.
51 ust. 2 Konstytucji oraz art. 8 Konwencji, wniosek nie zawiera nowych argumentów, które wykraczałaby poza analizę przeprowadzoną
przez Trybunał w sprawie o sygn. K 17/05. W ocenie Sejmu, nie jest możliwe i nie odpowiada standardom konstytucyjnym abstrakcyjne
wyłączenie określonych informacji spod dostępu w trybie informacji publicznej. Wnioskodawca nie wskazał przy tym, jakie elementy
prywatności osób pełniących funkcje publiczne doznają nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego naruszenia w związku z brzmieniem
art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Realizacja postulatów wniosku w istocie prowadziłaby do zerwania z zasadą proporcjonalności
i objęcia absolutną ochroną prawa do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w związku z pełnieniem przez nie tych funkcji.
W ocenie Sejmu, analiza orzecznictwa nie pozwala podzielić wątpliwości wnioskodawcy co do problemów interpretacyjnych związanych
ze stosowaniem kwestionowanych przepisów, w tym co do ich określoności, w szczególności jeśli chodzi o rozumienie pojęcia
osoby pełniącej funkcję publiczną. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie pozwala również podzielić poglądu wnioskodawcy
o automatycznym wyłączeniu spod ochrony konstytucyjnej sfery prywatnej osób pełniących funkcję publiczną. Mając na względzie
powyższe okoliczności, w ocenie Sejmu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. jest zgodny ze wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli.
Jeśli chodzi o ocenę konstytucyjności art. 5 ust. 3 u.d.i.p., to w ocenie Sejmu, zważywszy, że jedynym zarzutem sformułowanym
wobec tego przepisu było posłużenie się przez ustawodawcę odesłaniem do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy przyjąć, że jest on
również zgodny z powołanymi wzorcami kontroli.
3.2. Zarzuty sformułowane wobec art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w ocenie Sejmu, nie dają się zakwalifikować
jako pominięcie ustawodawcze. Sprowadzają się w istocie do postulatu zmiany charakteru postępowania w sprawie udostępnienia
informacji publicznej w kierunku jego formalizacji, co byłoby sprzeczne z modelem przyjętym przez ustawodawcę na gruncie u.d.i.p.
Postulowane przez wnioskodawcę poszerzenie kręgu stron (uczestników) postępowania o udostępnienie informacji publicznej przyczyniłoby
się do paraliżu i nieefektywności tej procedury. Oczekiwania wnioskodawcy stanowią zatem zaniechanie prawodawcze, które nie
podlega kontroli w postępowaniu przed Trybunałem. W związku z tym postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu ze względu
na niedopuszczalność wydania wyroku.
3.3. Zdaniem Sejmu, zarzuty sformułowane wobec art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. są zbyt ogólne i nie jest możliwe
precyzyjne określenie ich zakresu. W stanowisku powołano się na uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 oraz
I OPS 8/13, w których zostało przesądzone znaczenie normatywne art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stosowanie wyrażonej w tych przepisach
normy kolizyjnej nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych ani w doktrynie. Jeśli zaś chodzi o art. 5
ust. 1 u.d.i.p., to z powołanego przez Sejm orzecznictwa wynika konieczność ścisłej interpretacji pojęcia „tajemnica ustawowo
chroniona”. Podstawowym instrumentem rozstrzygania kolizji zaistniałych na gruncie stosowania kwestionowanych przepisów jest
zasada proporcjonalności. Ponadto Sejm zwrócił uwagę, że adresatami zakwestionowanych przepisów są przede wszystkim organy
władzy publicznej, w tym sądy, które posiadają odpowiednie kwalifikacje do określenia właściwej relacji między u.d.i.p. oraz
przepisami formułującymi legitymowane wyjątki od zasady jawności życia publicznego i są kompetentne do przeprowadzenia na
gruncie konkretnego wypadku testu proporcjonalności celem rozstrzygnięcia zachodzących kolizji dóbr i wartości.
3.4. W ocenie Sejmu, postępowanie w zakresie kontroli konstytucyjności art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie,
w jakim nie regulują sposobu zakończenia postępowania lub czynności możliwych do podjęcia przez podmiot, o którym mowa w art. 4
ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej okaże się, że określona we wniosku
informacja nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. lub że podmiot, do którego skierowano wniosek, nie jest w posiadaniu
tej informacji, lub że informacja ta nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., podlega umorzeniu. Zarzuty podniesione
przez wnioskodawcę nie mogą być interpretowane jako pominięcie ustawodawcze. W istocie zmierzają one do uzupełnienia obowiązującego
stanu prawnego o nowe regulacje prowadzące do dalszego sformalizowania postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Dokonana przez Sejm analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego dowodzi, że sposoby zakończenia postępowania w sytuacjach
opisanych we wniosku nie budzą wątpliwości w procesie sądowego stosowania prawa.
3.5. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec art. 23 u.d.i.p., Sejm, powołując się na orzecznictwo oraz poglądy wyrażone
w doktrynie prawnej, dokonał rekonstrukcji normy karnej wynikającej z tego przepisu. Na tej podstawie uznał, że zakwestionowana
regulacja nie narusza zasady określoności przepisów prawa karnego, wyrażonej w art. 2 i art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji
oraz gwarantującym identyczny poziom ochrony art. 7 ust. 1 Konwencji.
3.6. Analizując zarzuty sformułowane wobec art. 5 ust. 1, 2 i 3 u.d.i.p., Sejm ocenił, że na gruncie zakwestionowanych przepisów
nie dochodzi do pominięcia prawodawczego w postaci określenia możliwości i sposobu anonimizacji danych osobowych lub innych
danych ze sfery prywatności. Czynności te stanowią bowiem jedynie techniczny wyraz obowiązków nałożonych na organy władzy
publicznej w drodze art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z tego względu postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku.
3.7. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 pkt 2 u.d.o., Sejm zwrócił uwagę,
że przepisy te ustanawiają tylko formalne wymagania legalizujące przetwarzanie danych osobowych i nie można ich interpretować
w oderwaniu od pozostałych przepisów u.d.o. Powołując się na wyrok Trybunału z 20 stycznia 2015 r., sygn. K 39/12, Sejm przypomniał,
że Trybunał ocenił art. 27 ust. 2 pkt 2 u.d.o. jako przepis precyzyjny i komunikatywny, nieuchybiający zasadom techniki prawodawczej
w stopniu, który przesądzałby o naruszeniu art. 2 Konstytucji. Sejm podkreślił, że przepis ten, zawierając m.in. wymóg zapewnienia
„pełnej gwarancji ochrony danych”, ma istotne znaczenie systemowe, gdyż wynika z niego ograniczenie kompetencji każdego z
podmiotów ustawowo upoważnionych do przetwarzania danych wrażliwych.
Sejm przywołał także orzeczenia SN oraz sądów administracyjnych, w których analizowano relacje między prawem dostępu do informacji
publicznej a ochroną danych osobowych. Z orzecznictwa wynika, że jeżeli informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi
w grę art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca udostępnienie danych, o których mowa
w art. 23 ust. 1 pkt 2 u.d.o. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego
nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie.
W odniesieniu do kwestii ochrony danych wrażliwych Sejm przypomniał o obowiązku anonimizacji tej kategorii danych w ramach
postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Mając na uwadze poczynione ustalenia, w ocenie Sejmu, zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 47, art. 51 ust. 2 i 5 oraz
art. 8 Konwencji.
3.8. Art. 51 ust. 1 u.d.o., w ocenie Sejmu, nie narusza standardów określonych w art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji
oraz art. 7 ust. 1 Konwencji. Z przeprowadzonej analizy tego przepisu wynika bowiem, że precyzyjnie zostały określone strony
przedmiotowa i podmiotowa określonego w nim czynu zabronionego.
4. Odpowiadając na pismo Trybunału Konstytucyjnego, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w piśmie z 18 lutego 2015
r. nie zgodził się z zarzutami wnioskodawcy sformułowanymi wobec art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 pkt 2 oraz art. 51
ust. 1 u.d.o.
5. W piśmie z 18 marca 2015 r. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska oraz Helsińska Fundacja Praw Człowieka przedstawiły
w sprawie opinię amicus curiae. Autorzy opinii nie podzielili zarzutów wnioskodawcy. W ich ocenie, wniosek wykracza poza troskę o ważenie prawa dostępu
do informacji publicznej oraz prawa do prywatności, zaś jego uwzględnienie może zagrozić jawności i przejrzystości życia publicznego.
6. W piśmie z 31 marca 2015 r., odpowiadając na pismo przewodniczącego składu orzekającego z 13 stycznia 2015 r., Prezes Naczelnego
Sądu Administracyjnego przedstawił informację dotyczącą orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie stosowania zakwestionowanych
przepisów.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.