1. Skarżący, Krzysztof Wersocki, zakwestionował zgodność art. 135r ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U.
z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o Policji) w zakresie, w jakim uniemożliwia wznowienie postępowania dyscyplinarnego,
zakończonego orzeczeniem o uznaniu funkcjonariusza Policji winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wypełniającego
jednocześnie znamiona przestępstwa i wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, po upływie okresu pięciu lat od uprawomocnienia
się tego orzeczenia, nawet w sytuacji, gdy został on następnie w postępowaniu karnym dotyczącym tego samego czynu prawomocnie
uniewinniony, z art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 60 w
związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną wniesiono na tle poniżej opisanego stanu faktycznego:
Skarżący orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 4 czerwca 2001 r. został uznany winnym popełnienia przewinień
dyscyplinarnych i wymierzono mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji, co nastąpiło na podstawie rozkazu personalnego
Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 13 lipca 2001 r. (utrzymanego w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego
Policji z 16 października 2001 r.).
Postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego zostało wszczęte w związku z przedstawieniem mu przez Prokuraturę Okręgową we
Wrocławiu zarzutów popełnienia określonych przestępstw. W orzeczeniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 4 czerwca
2001 r. wymieniono te same przestępstwa co w postanowieniu Prokuratury, w jego uzasadnieniu wskazując, że „kontakty obwinionego
z osobami ze świata przestępczego znacznie wykraczały poza te, które związane były z wykonywaniem przez niego obowiązków służbowych
i że dopuścił się on zarzucanych mu przestępstw”, przy czym winę stwierdzono na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego
w toku prowadzonego przeciwko obwinionemu w prokuraturze śledztwa.
Wyrokiem z 8 sierpnia 2011 r., Sąd Okręgowy we Wrocławiu uniewinnił skarżącego od wszystkich stawianych mu w postępowaniu
karnym zarzutów.
W związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu, skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji
we Wrocławiu o uchylenie rozkazu personalnego z 13 lipca 2001 r., o przywrócenie do służby i o przywrócenie wszystkich praw
związanych z pełnieniem służby w Policji. Skarżący wskazał przy tym, że sąd uniewinnił go od wszystkich zarzutów, które stanowiły
podstawę wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.
Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej we Wrocławiu poinformował skarżącego, że podstawą zwolnienia ze służby
było orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 4 czerwca 2001 r. oraz że ze względu na upływ ustawowego terminu
określonego w art. 135r ust. 5 ustawy o Policji brak jest podstaw do wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Skarżący kolejno
wniósł o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, powołując art. 135r ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Policji oraz o wznowienie
postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu rozkazu personalnego
z 16 października 2001 r.
Postanowieniem z 30 grudnia 2011 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z 31 stycznia 2012 r.) Komendant Wojewódzki Policji
we Wrocławiu odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego ze względu na upływ terminu określonego w art. 135r ust. 5 ustawy
o Policji. Wyrokiem z 16 maja 2012 r. WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącego na wymienione postanowienie. Wyrokiem z 14
marca 2013 r. NSA oddalił skargę kasacyjną Krzysztofa Wersockiego od wymienionego wyroku WSA w Warszawie.
Decyzją z 3 kwietnia 2012 r. Komendant Główny Policji odmówił uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z
16 października 2001 r. i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 13 lipca
2001 r.
Na tle opisanego stanu faktycznego i prawnego skarżący wniósł do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną, podnosząc,
że zastosowanie kwestionowanej przez niego normy prawnej spowodowało naruszenie przysługujących mu konstytucyjnych praw do:
1) rozpatrzenia sprawy zgodnie ze sprawiedliwą procedurą, 2) równego dostępu do służby publicznej oraz 3) wynagrodzenia szkody,
jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
Skarżący stwierdził, że kwestionowane przez niego uregulowanie powoduje, iż osoba wydalona ze służby w Policji nie ma prawnej
możliwości powrotu do służby, nawet jeśli się okaże, że powody decyzji o wydaleniu ze służby w istocie nigdy nie istniały.
Zakreślenie tak wąskich granic czasowych możliwości wznowienia postępowania „jest (…) niezgodne z wymaganiem sprawiedliwości
i rzetelności, szczególnie przy uwzględnieniu realiów funkcjonowania polskiego wymiaru sprawiedliwości i tego, że często postępowania
karne dobiegają końca po upływie okresu dłuższego niż pięciu lat”. W ocenie skarżącego, kwestionowana regulacja niweczy możliwość
sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy dyscyplinarnej pozostającej w ścisłym związku z zakończoną po więcej niż pięciu latach
sprawą karną. Uniemożliwia nadto „oczyszczenie swojego dobrego imienia po uzyskaniu korzystnego – w tym przypadku uniewinniającego
– rozstrzygnięcia przed sądem karnym”. Skarżący podkreślił, że brak możliwości wznowienia postępowania dyscyplinarnego nie
jest sanowany przez możliwość wystąpienia ze skargą do sądów administracyjnych, gdyż kontrola kasatoryjna dotyczy nie merytorycznego
rozstrzygnięcia, ale jedynie zgodności skarżonej decyzji z prawem.
Zdaniem skarżącego, kwestionowana regulacja różnicuje też osoby uniewinnione prawomocnym wyrokiem karnym w zależności od daty
wydania orzeczenia przez sąd karny. Jeśli orzeczenie to wydano przed upływem pięciu lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia
dyscyplinarnego, istnieje możliwość wznowienia postępowania dyscyplinarnego, a jeśli orzeczenie wydano po upływie pięciu lat
– takiej możliwości nie ma.
Skarżący uznał, że wywiedziona z art. 135r ust. 5 ustawy o Policji norma prawna narusza prawo dostępu do służby publicznej
i jest niezgodna z zasadą proporcjonalności. Ograniczenie, jakie wprowadza, nie spełnia kryterium konieczności, a ciężary
nim nałożone na obywatela, któremu wymierzono karę wydalenia ze służby, a który następnie uzyskał podstawy do wznowienia postępowania
i którego uniewinniono w postępowaniu karnym, nie są proporcjonalne wobec dóbr chronionych taką regulacją – a dobrem takim
spośród wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji jest – jak stwierdził skarżący – porządek publiczny.
Skarżący zwrócił także uwagę na różne regulacje prawne dotyczące innych służb mundurowych (Straży Granicznej, ABW, BOR), dostrzegając
wśród nich zarówno takie, które ograniczają w czasie możliwość wznowienia postępowania, jak i takie, w których granicy czasowej
nie ma. Wywiódł stąd wniosek o zróżnicowaniu także w tej płaszczyźnie.
Nadto skarżący stwierdził, że brak możliwości wznowienia postępowania dyscyplinarnego po upływie 5 lat powoduje, że uprawniony
organ nie może dokonać kontroli zgodności z prawem orzeczenia dyscyplinarnego. Skutkuje to pozbawieniem skarżącego prawa do
skutecznego żądania naprawienia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem organu władzy państwowej. Warunkiem wystąpienia
z odpowiednim roszczeniem jest bowiem stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności prawomocnego orzeczenia z prawem.
Skarżący wywiódł przy tym, że orzeczenie dyscyplinarne jest szczególnym rodzajem aktu władzy publicznej, mieszczącym się w użytych
w art. 4171 § 2 k.c. pojęciach „orzeczenia” lub „decyzji”. Wskazał nadto, że Rzecznik Praw Obywatelskich w pismach z 28 maja 2013 r. do
Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz z 29 maja 2013 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych podkreślał, że art. 135r ustawy
o Policji „uniemożliwia realizację konstytucyjnego prawa określonego w art. 77 ust. 1 Konstytucji”, wskazując na konieczność
dostosowania przepisów ustawy o Policji do standardu konstytucyjnego.
2. Prokurator Generalny przedstawił swe stanowisko w piśmie z 27 stycznia 2015 r. Stwierdził w nim, że art. 135r ust. 5 ustawy
o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) w zakresie, w jakim po upływie okresu pięciu lat od uprawomocnienia
się orzeczenia uniemożliwia wznowienie postępowania dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem o uznaniu funkcjonariusza Policji
winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wypełniającego jednocześnie znamiona przestępstwa i wymierzeniem kary dyscyplinarnej
wydalenia ze służby, nawet w sytuacji, gdy został on następnie w postępowaniu karnym dotyczącym tego samego czynu prawomocnie
uniewinniony – jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 77 ust. 2 i w związku z art. 31 ust.
3, a także jest zgodny z art. 77 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym
zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 642, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.).
Prokurator Generalny na wstępie stwierdził, że skarga konstytucyjna Krzysztofa Wersockiego nie spełnia przesłanek jej dopuszczalności
w zakresie niektórych ze wskazanych przez skarżącego wzorców kontroli. Postawiony zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, ograniczający
się do stwierdzenia, że kwestionowany przepis narusza zasady praworządności oraz wymagania sprawiedliwości i rzetelności,
nie spełnia bowiem wymagań określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 1997 r., co powoduje niedopuszczalność wydania
wyroku w tym zakresie. Prokurator Generalny zaznaczył, że art. 2 może być jedynie wzorcem związkowym wobec art. 45 ust. 1
w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej, Prokurator Generalny omówił
zasady i istotę odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji, a także wskazał – odwoławszy się do orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego – na specyfikę tej odpowiedzialności jako szczególnego instrumentu dyscyplinowania i kontroli członków
konkretnych grup zawodowych. Dodał też, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu powinno być zagwarantowane
w ramach każdego postępowania dyscyplinarnego, jako postępowania represyjnego zmierzającego do ukarania osoby obwinionej o
popełnienie deliktu dyscyplinarnego. Ponadto zaznaczył, że skarżący nie formułuje zarzutu naruszenia prawa do sądu w toku
głównego nurtu postępowania dyscyplinarnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o Policji, w ramach którego policjantowi
przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz jego zarzut dotyczy ograniczenia możliwości wznowienia
postępowania dyscyplinarnego.
Prokurator Generalny uznał, że ocena zarzutu sformułowanego w skardze wymaga rozstrzygnięcia, czy sprawiedliwa procedura sądowa
obejmuje prawo do żądania wznowienia postępowania dyscyplinarnego, a jeżeli tak, to jakim ograniczeniom czasowym prawo to
może podlegać. Z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Prokurator wywiódł wniosek, że art. 45 ust. 1 i art. 77 ust.
2 Konstytucji są adekwatne do oceny przepisów określających przesłanki dopuszczalności oraz sposób ukształtowania nadzwyczajnych
środków zaskarżenia, w tym procedury wznowieniowej.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, zawarte w ustawie o Policji przepisy regulujące odpowiedzialność dyscyplinarną zapewniają
dostęp do sądu oraz przewidują gwarancje wymagane przepisami rozdziału II Konstytucji, w tym zasadę domniemania niewinności.
Ukształtowana tymi przepisami procedura spełnia wymagania sprawiedliwości proceduralnej i zapewnia możliwość wznowienia postępowania
dyscyplinarnego. Natomiast czasowe ograniczenie (5 lat) prawa do wznowienia nie narusza praw konstytucyjnych wyrażonych w
przywołanych wyżej przepisach ustawy zasadniczej, te nie przewidują bowiem ani powszechnego prawa do kontroli orzeczenia przez
„trzecią” instancję, ani ogólnego prawa do wznowienia. Regulacja zawarta w zaskarżonym art. 135r ust. 5 ustawy o Policji chroni
takie konstytucyjne wartości jak prawomocność orzeczeń, stałość, pewność i bezpieczeństwo prawne, a nadto uwzględnia rosnące
z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. Prokurator Generalny zaznaczył przy
tym, że kary wymierzone w postępowaniu dyscyplinarnym stosunkowo szybko ulegają zatarciu (w czasie od 6 do 18 miesięcy od uprawomocnienia się
orzeczenia o ukaraniu, choć instytucja zatarcia kary nie odnosi się do kary wydalenia ze służby). Dodał, że kara dyscyplinarna
wymierzona skarżącemu nie wpływa na jego aktualną sytuację, gdyż może on ponownie ubiegać się o zatrudnienie w Policji.
W rezultacie Prokurator Generalny uznał, że art. 135r ust. 5 ustawy o Policji spełnia warunki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się do wskazywanego w skardze konstytucyjnej zróżnicowania czasowych ograniczeń możliwości wznowienia postępowania
dyscyplinarnego w poszczególnych służbach mundurowych, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny aprobował
istnienie różnic w uregulowaniu postępowania dyscyplinarnego poszczególnych grup zawodowych.
Prokurator Generalny zaznaczył, że rozpatrzenie zarzutów wobec art. 135r ust. 5 ustawy o Policji w zakresie, w jakim odnosi
się do funkcjonariusza Policji, którego uniewinniono w postępowaniu karnym dotyczącym tego samego czynu, wymaga ustalenia,
czy istnieją różnice między postępowaniem karnym a dyscyplinarnym. Wskazał, że oceniając, czy doszło do popełnienia deliktu
dyscyplinarnego, uwzględnia się także inne aspekty zachowania obwinionego niż te dokonywane na potrzeby postępowania karnego.
Zauważył przy tym, że w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawie skarżącego uznano za udowodnione dwie okoliczności: po pierwsze,
że kontakty obwinionego z osobami ze świata przestępczego znacznie wykraczały poza te, które związane były z wykonywaniem
przez niego obowiązków służbowych; po drugie, że dopuścił się on popełnienia zarzucanych mu przestępstw, dodając, iż to drugie
ustalenie wykraczało poza kompetencje przyznane organom dyscyplinarnym i nie powinno stanowić podstawy ukarania. Zdaniem Prokuratora
Generalnego, tego rodzaju uchybienie na etapie postępowania dyscyplinarnego świadczy o błędnym stosowaniu prawa, nie jest
natomiast podstawą do zaskarżenia konstytucyjności art. 135r ust. 5 ustawy o Policji w zakresie wskazanym w skardze konstytucyjnej.
W ocenie Prokuratora Generalnego, ze względu na różnice między postępowaniem dyscyplinarnym a postępowaniem karnym nieuzasadnione
jest wydłużanie terminu umożliwiającego wznowienie postępowania dyscyplinarnego w zależności od wyniku postępowania karnego.
Związek między tymi postępowaniami w sytuacji, w której w obu zarzucono czyny wyczerpujące znamiona przestępstwa, nie powinien
prowadzić do rozbieżnych orzeczeń. Sytuacjom takim zapobiega instytucja zawieszenia postępowania dyscyplinarnego (art. 135h
ust. 3 ustawy o Policji).
W odniesieniu do zarzutu niezgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny zaznaczył, że art. 135r ust. 5 ustawy
o Policji nie pozbawia zainteresowanych prawa do dochodzenia wynagrodzenia szkody, jaka została im wyrządzona przez niezgodne
z prawem działanie organów władzy publicznej. Ustanawia jedynie termin, po upływie którego organ nie może wznowić postępowania
dyscyplinarnego. Wznowienie postępowania może być jednym z pierwszych etapów procedury prawnej, która umożliwi dochodzenie
roszczeń określonych w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca stworzył mechanizmy umożliwiające ich dochodzenie, ale w zaskarżonym
przepisie ograniczył pośrednio termin rozpoczęcia odpowiedniej procedury do 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego;
uwzględnił przy tym specyfikę postępowania dyscyplinarnego, procedury wznowieniowej, a także takie wartości konstytucyjne
jak bezpieczeństwo prawne i trwałość prawomocnych orzeczeń.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, wznowienie postępowania nie jest „środkiem bezpośredniej ochrony prowadzącej do wynagrodzenia
szkody spowodowanej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”. Ochronę taką gwarantuje przede wszystkim
prawo odwołania się do sądu od orzeczenia dyscyplinarnego przewidziane w przepisach ustawy o Policji. Prokurator Generalny
doszedł do wniosku, że skoro prawo do wznowienia postępowania nie jest koniecznym i konstytutywnym składnikiem prawa do sądu,
to wprowadzenie tej instytucji z poszanowaniem wymagań sprawiedliwości proceduralnej nie może być traktowane jako naruszające
art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Jeśli chodzi o art. 60 Konstytucji, Prokurator Generalny uznał go za wzorzec nieadekwatny. Regulacja zawarta w kwestionowanym
przepisie nie ma bowiem bezpośredniego związku z dostępem do służby publicznej (służbą w Policji). Skarżący ma zagwarantowane
prawo do służby w Policji na takich samych zasadach jak wszyscy obywatele. Wznowienie postępowania dyscyplinarnego i ewentualne
uchylenie dotychczasowego orzeczenia oraz uniewinnienie ukaranego ma natomiast znaczenie dla odzyskania przez skarżącego dobrego
imienia, przywrócenia go do służby na poprzednich warunkach i zaliczenia okresu pozostawania poza służbą do wysługi lat. Materia
ta nie jest jednak objęta zakresem ochrony art. 60 ustawy zasadniczej.
3. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 9 lipca 2015 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 135r ust. 5 ustawy o Policji (Dz. U. z
2015 r. poz. 355, ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia wznowienie postępowania dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem
o uznaniu funkcjonariusza Policji winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem o uznaniu funkcjonariusza
Policji winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wypełniającego jednocześnie znamiona przestępstwa i wymierzeniu kary
dyscyplinarnej wydalenia za służby, po upływie okresu pięciu lat od uprawomocnienia się tego orzeczenia, nawet w sytuacji,
gdy został on następnie w postępowaniu karnym dotyczącym tego samego czynu prawomocnie uniewinniony, jest zgodny z: 1) art.
45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) art. 77 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Sejm wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w pozostałym
zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Sejm na wstępie stwierdził, że istnieją przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z
1997 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w zakresie dotyczącym dwóch wzorców kontroli. Otóż po pierwsze, skarżący
nie określił, jakie przysługujące mu konstytucyjne prawo mające podstawę w art. 2 Konstytucji zostało naruszone. Sejm zaznaczył,
że dotyczy to zarzutu niezgodności z art. 2 Konstytucji jako samodzielnym wzorcem kontroli, ale także zarzutu, w którym skarżący
wskazuje art. 2 ustawy zasadniczej jako wzorzec związkowy wobec art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji
– w obydwu wypadkach skarżący jedynie ogólnie przywołuje zasadę bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa oraz „wymaganie sprawiedliwości
i rzetelności”. Nadto – w ocenie Sejmu – skarżący nie uzasadnił zarzutu niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 77
ust. 2 Konstytucji, bazując wyłącznie na art. 45 ust. 1 Konstytucji i unormowanej w nim zasadzie sprawiedliwości proceduralnej.
Omówiwszy regulację odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz pozostałe wskazane przez skarżącego wzorce kontroli, w dalszej części
stanowiska Sejm odniósł się do trzech zarzutów postawionych w skardze konstytucyjnej.
W pierwszej kolejności Sejm podkreślił, że skargę konstytucyjną oparto na błędnym założeniu – wydaje się, że skarżący, oczekując
nielimitowanej temporalnie możliwości wznowienia postępowania dyscyplinarnego w związku z wyrokiem uniewinniającym w postępowaniu
karnym dotyczącym tego samego czynu, który był przedmiotem postępowania dyscyplinarnego, założył daleko idącą współzależność
między tymi postępowaniami oraz ich przedmiotem. Tymczasem – zdaniem Sejmu – taka współzależność nie występuje, gdyż ten sam
czyn traktowany jako przewinienie dyscyplinarne jest czymś zupełnie innym niż ten sam czyn kwalifikowany jako przestępstwo.
Inne są cele i przesłanki tych dwóch rodzajów odpowiedzialności, co było przedmiotem analiz w dotychczasowym orzecznictwie
Trybunału, a także w doktrynie.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Sejm – podobnie jak Prokurator Generalny
– rozważył, czy sprawiedliwość proceduralna wymaga zapewnienia prawa do wznowienia postępowania. Przywoławszy orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego, Sejm zajął stanowisko, zgodnie z którym Konstytucja nie gwarantuje ani powszechnego prawa do kontroli
orzeczenia przez „trzecią” instancję (kasacja), ani ogólnego prawa do wznowienia postępowania. Nawet całkowite pominięcie
instytucji wznowienia postępowania nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1, ani art. 77 ust.
2 Konstytucji nie przewidują stworzenia możliwości rewidowania wszelkich prawomocnych orzeczeń. Wprowadzenie do danej procedury
instytucji wznowienia postępowania jest więc wprowadzeniem dodatkowego środka zaskarżenia, którego Konstytucja nie wymaga.
Wznowienie postępowania, jak zaznaczono także dyscyplinarnego, ma silny wpływ na stabilność, trwałość, a także niezmienność
prawomocnych orzeczeń, a te wartości zabezpieczają pewność obrotu prawnego i stabilność prawną, co jest istotne z perspektywy
porządku publicznego, o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sejm dodał, że nie znaczy to jednak, iż ustawodawca, wprowadzając
instytucję wznowienia postępowania, może ją kształtować dowolnie, bez zachowania standardu sprawiedliwości proceduralnej.
W ocenie Sejmu, ustawodawca w ustawie o Policji przyznał funkcjonariuszom policji realne i efektywne prawo do wznowienia postępowania
dyscyplinarnego. Procedura przewidziana w art. 135r i art. 135s ustawy o Policji przewiduje szerokie podstawy wznowieniowe
i zapewnia policjantom adekwatną ochronę przed takimi prawomocnymi orzeczeniami, które byłyby obarczone szczególnie poważnymi
wadami i naruszały wartości konstytucyjne.
Sejm stwierdził, że ustawodawca był uprawniony, by ograniczyć czasowo prawo do wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Ograniczenie
to nie jest przy tym nadmiernie restrykcyjne czy nieproporcjonalne. Sytuacja, która wywoła wątpliwości co do prawidłowości
prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego może bowiem pojawić się w każdym czasie, a ustawodawca musi wyważyć kolidujące ze
sobą wartości. Termin 5-letni nie jest w tym przypadku zbyt krótki, nie powoduje iluzoryczności czy nieefektywności prawa
do wznowienia.
Odnośnie do zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Sejm zakwestionował
argumentację skarżącego. Sejm zauważył, że art. 135r ust. 5 ustawy o Policji ma zastosowanie do każdego policjanta, a zatem
żaden z nich nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania dyscyplinarnego po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się
orzeczenia dyscyplinarnego; każdy funkcjonariusz Policji jest traktowany tak samo. Sejm nie zgodził się także ze stanowiskiem
skarżącego, że następuje zróżnicowanie „sytuacji osób, które zostały uniewinnione prawomocnym wyrokiem karnym w zależności
od daty wydania orzeczenia w ich sprawie przez sąd karny”. Zauważył, że art. 135r ust. 5 ustawy o Policji nie wiąże żadnych
skutków prawnych z datą wydania orzeczenia przez sąd karny, a tym bardziej nie różnicuje na tej podstawie sytuacji prawnej
policjantów.
Sejm za nieuzasadniony uznał nadto zarzut naruszenia zasady równości przez niejednakowe czasowe ograniczenia możliwości wznowienia
postępowania dyscyplinarnego Policji i innych służb. Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie dopuszcza
odmienne regulowanie (różnicowanie) postępowań dyscyplinarnych różnych grup zawodowych. Między poszczególnymi służbami istnieją
bowiem relewantne różnice, odmienne są ich cele i zadania im przypisane.
Jeśli chodzi o ostatni z zarzutów, Sejm stwierdził, że art. 135r ust. 5 ustawy o Policji w zakresie wskazanym w skardze konstytucyjnej
jest zgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przede wszystkim Sejm zwrócił uwagę, że słabość tego
zarzutu skarżącego wynika z samego założenia, na którym jest oparty. Otóż skarżący założył, że prawomocne orzeczenie dyscyplinarne,
na podstawie którego wydalono go ze służby, jest niezgodne z prawem, a nadto wyrządziło mu szkodę. Tymczasem – w ocenie Sejmu
– analiza stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw skargi przeczy temu założeniu ze względu na to, że wydanie wyroku
uniewinniającego przez sąd karny samo przez się nie oznacza wadliwości orzeczenia dyscyplinarnego.
Sejm zaznaczył, że art. 135r ust. 5 ustawy o Policji nie limituje dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną niezgodnym
z prawem prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym, choć może pośrednio to dochodzenie uniemożliwić. Nie jest to jednak okoliczność
przesądzająca o niezgodności zakwestionowanego przepisu z konstytucyjnym prawem do odszkodowania, gdyż art. 77 ust. 1 Konstytucji
nie zapewnia nieograniczonej w czasie możliwości dochodzenia wynagrodzenia szkody. Odwoławszy się do orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego, Sejm wskazał, że ograniczenia takie są uzasadnione przede wszystkim koniecznością zapewnienia stabilności
prawomocnych orzeczeń, co silnie wiąże się z zasadą zaufania do państwa i prawa, pewnością prawa i bezpieczeństwem prawnym.
4. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 6 sierpnia 2014 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w sprawie
skargi konstytucyjnej Krzysztofa Wersockiego.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W skardze konstytucyjnej Krzysztof Wersocki zakwestionował konstytucyjność art. 135r ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990
r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o Policji) w zakresie, w jakim uniemożliwia wznowienie
postępowania dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem o uznaniu funkcjonariusza Policji winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego,
wypełniającego jednocześnie znamiona przestępstwa i wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, po upływie okresu
pięciu lat od uprawomocnienia się tego orzeczenia, nawet w sytuacji, gdy został on następnie w postępowaniu karnym dotyczącym
tego samego czynu prawomocnie uniewinniony. Należy zaznaczyć, że po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, ogłoszono
kolejny tekst jednolity tej ustawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 355). Ponieważ kwestionowany przepis nie był w tym czasie zmieniany,
w dalszej części uzasadnienia TK odwoływał się do tego tekstu.
Jako wzorce kontroli w petitum skargi skarżący wymienił art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3,
art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 77 ust. 1 Konstytucji. We wstępie swej skargi konstytucyjnej stwierdził, że
doszło do naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych do: 1) rozpatrzenia sprawy zgodnie ze sprawiedliwą procedurą,
2) równego dostępu do służby publicznej oraz 3) wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem
działanie organu władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał nadto, że kwestionowana przez niego regulacja jest
niezgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego, w szczególności z zasadą zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji)
oraz z prawem „do rozpatrzenia sprawy zgodnie ze sprawiedliwą procedurą w związku z wymaganiami wynikającymi z zasady demokratycznego
państwa prawnego i z zakazem zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw” (art. 45 ust. 1 w związku
z art. 2 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Formułując zarzut niezgodności z art. 60 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji, skarżący stwierdził, że art. 135r ust. 5 ustawy o Policji w zakresie wskazanym w skardze konstytucyjnej
po pierwsze różnicuje sytuację osób, które zostały uniewinnione prawomocnym wyrokiem karnym w zależności od daty wydania orzeczenia
w ich sprawie przez sąd karny (przed upływem pięcioletniego okresu, o jakim mowa w wymienionym przepisie ustawy o Policji,
czy po jego upływie), po drugie – że wprowadza nieproporcjonalne ograniczenie, za czym przemawia także zróżnicowanie czasowych
granic prawa do wznowienia postępowania dyscyplinarnego dla poszczególnych służb mundurowych. Uzasadniając ostatni zarzut
– niezgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji – skarżący wywiódł, że brak możliwości wznowienia postępowania powoduje, iż uprawniony
organ nie może dokonać kontroli tego orzeczenia z punktu widzenia zgodności z prawem, a skarżący tym samym zostaje pozbawiony
prawa do naprawienia szkody wyrządzonej mu niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej. Skarżący założył przy tym, że
art. 4171 § 2 k.c. dotyczy także orzeczeń dyscyplinarnych, które są szczególnego rodzaju aktami władzy.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Trybunał uwzględnił, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015
r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Ustawa ta została kilkukrotnie znowelizowana,
m.in. ustawą z dnia 22 grudnia 2015 r. (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r.), która weszła w
życie z dniem ogłoszenia, tj. 28 grudnia 2015 r. Ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r. – w zakresie odnoszącym się do merytorycznego
rozpoznawania spraw – zmieniła liczne przepisy regulujące postępowanie przed TK.
Ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r. zawierała art. 2 regulujący sytuacje intertemporalne we wszystkich sprawach wniesionych
do Trybunału przed jej wejściem w życie. W wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15 (OTK ZU nr A/2016, poz. 2), Trybunał stwierdził
niekonstytucyjność tej ustawy w całości ze względu na tryb jej uchwalenia, a także – w punkcie 16 lit. b sentencji – stwierdził
niezgodność jej art. 2, nakazującego co do zasady stosowanie jej przepisów do wszystkich spraw, w których postępowanie zostało
wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, z art. 2 Konstytucji. Skutkiem orzeczenia TK jest powrót do stanu prawnego
nieuwzględniającego zmian wprowadzonych przez zakwestionowaną ustawę nowelizującą z 22 grudnia 2015 r.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 22 grudnia 2015 r., a także
przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r. To znaczy, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy
o TK z 2015 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, zaś – w sytuacjach określonych w art. 134 ustawy o TK – według przepisów ustawy
z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.).
Art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. ma zastosowanie w każdej sprawie toczącej się przed Trybunałem bez względu na to, czy
została wszczęta na podstawie wniosku, pytania prawnego czy też skargi konstytucyjnej. Według dotychczasowego, jednolitego
orzecznictwa TK na tle tego przepisu, do rozpoznania spraw wszczętych w okresie obowiązywania ustawy o TK z 1997 r., a niezakończonych
przed 30 sierpnia 2015 r. – w wypadku gdy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania – mają zastosowanie wszystkie przepisy
proceduralne wynikające z ustawy o TK z 1997 r., a nie tylko te, które określają ujemną przesłankę procesową (zob. wyroki
pełnego składu TK z: 7 października 2015 r., sygn. K 12/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 143; 14 października 2015 r., sygn. Kp
1/15, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 147; 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163; postanowienia pełnego
składu TK z: 28 października 2015 r., sygn. P 6/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161; 3 listopada 2015 r., sygn. SK 64/13, OTK
ZU nr 10/A/2015, poz. 169; 3 listopada 2015 r., sygn. K 32/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 166).
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej Krzysztofa Wersockiego Trybunał Konstytucyjny zbadał,
czy spełnia ona wymogi stawiane przez Konstytucję i ustawę o TK, i stwierdził, że co do zasady jest ona dopuszczalna, z wyjątkiem jednego ze sformułowanych w niej zarzutów. W swym ugruntowanym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że w świetle
art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej warunkiem dopuszczalności skargi konstytucyjnej jest nie każde naruszenie Konstytucji, ale
takie tylko, które może być kwalifikowane jako „naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw”. Jak wskazano wyżej, skarżący
jako jeden z wzorców kontroli wskazał samodzielnie art. 2 Konstytucji, w uzasadnieniu skargi formułując zarzut niezgodności
kwestionowanego uregulowania z niektórymi zasadami z tego przepisu wywodzonymi. Art. 2 Konstytucji jedynie w pewnych wypadkach
może stanowić podstawę skargi konstytucyjnej, a możliwość taką „należy traktować jako wyjątkową i subsydiarną” (zob. w szczególności
wyrok TK z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Skarżący, wskazując na naruszenie zasad demokratycznego
państwa prawa oraz zaufania do państwa i prawa, nie wskazał, jakie konkretne prawo podmiotowe, które mogłoby być wywiedzione
z art. 2 Konstytucji, zostało naruszone. Tym samym skarżący nie spełnił w tym zakresie wymagań określonych przede wszystkim
w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Dodatkowo Trybunał zaznaczył, że wskazując art. 2 Konstytucji jako samodzielny wzorzec kontroli,
skarżący nie przedstawił odrębnych – innych niż w przypadku pozostałych zarzutów – argumentów uzasadniających niezgodność
kwestionowanego uregulowania z nakazami i zasadami wynikającymi z zasady zaufania do państwa i prawa. Wobec powyższego postępowanie
w tym zakresie zostało umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. ze względu na niedopuszczalność wydania
wyroku.
2. Przed przystąpieniem do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny określił przede wszystkim przedmiot
kontroli w niniejszej sprawie.
Skarżący zakwestionował konstytucyjność art. 135r ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym postępowania dyscyplinarnego nie
wznawia się po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym, a także w literaturze,
przepis ten ustanawia czasowe ograniczenie prawa do wznowienia postępowania dyscyplinarnego, wskazany w nim 5-letni termin
ma charakter materialny, a nadto odnosi się do wszystkich podstaw wznowieniowych wymienionych przez ustawodawcę w art. 135r
ustawy o Policji (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z: 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1718/07, 16 maja 2012 r., sygn.
akt II SA/Wa 506/12 oraz wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2507/12, wydany w sprawie skarżącego Krzysztofa W.;
nadto: A. Michałek, komentarz do art. 135r, [w:] Czebotar Ł., Gądzik Z., Łyżwa A., Michałek A., Świerczewska-Gąsiorowska A.,
Tokarski M., Ustawa o Policji. Komentarz, Lex 2015, W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, Lex 2012).
Skarżący nie kwestionuje wprost samego temporalnego ograniczenia prawa do wznowienia postępowania dyscyplinarnego, ani długości
terminu określonego w art. 135r ust. 5 ustawy o Policji, lecz brak możliwości wznowienia postępowania dyscyplinarnego „zakończonego
orzeczeniem o uznaniu funkcjonariusza Policji winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wypełniającego jednocześnie
znamiona przestępstwa i wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, po upływie okresu pięciu lat od uprawomocnienia
się orzeczenia, nawet w sytuacji, gdy został on następnie w postępowaniu karnym dotyczącym tego samego czynu prawomocnie uniewinniony”.
Innymi słowy – zdaniem skarżącego – brak tak opisanego wyjątku od ogólnej reguły przewidzianej w art. 135r ust. 5 ustawy o
Policji narusza wskazane przez niego prawa konstytucyjne. Taki sposób zaskarżenia skarżący zdaje się kwalifikować jako tzw. pominięcie
legislacyjne, które – w odróżnieniu od zaniechania prawodawczego – może być przedmiotem badania przez Trybunał. Trybunał przyjmuje
– najogólniej rzecz ujmując – że z zaniechaniem prawodawczym związany jest całkowity brak ingerencji prawodawcy w system prawa
wtedy, gdy jest on do tego zobowiązany przez wiążącą go normę prawną. Inaczej jest w przypadku pominięcia: prawodawca tworzy
przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z punktu widzenia Konstytucji wadliwie.
Jest przy tym obojętne, czy jego aktywność legislacyjna podjęta jest w następstwie wykonania ciążącego na nim obowiązku uregulowania
jakichś spraw, czy też uczynił użytek z kompetencji prawodawczej, ponieważ uznał to za celowe. Trybunał stwierdza bowiem,
że o ile parlamentowi przysługuje bardzo szeroki zakres swobody wyboru, jakie materie zamierza unormować w drodze ustawowej,
to skoro decyzja taka zostaje już podjęta, regulacja musi spełniać wymagania konstytucyjne (zamiast wielu: wyrok TK z 6 listopada
2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119).
Kwestionując zakresowo art. 135r ust. 5 ustawy o Policji, skarżący dowodzi, że prawodawca nie powinien tak ograniczać czasowo
prawa do wznowienia postępowania dyscyplinarnego, by uniemożliwiało to realizację tego prawa w określonej – opisanej przez skarżącego
sytuacji. Stan konstytucyjny prawodawca mógłbył osiągnąć, przewidując na przykład odpowiedni wyjątek w kwestionowanym przepisie.
Obowiązujące przepisy proceduralne znają tego typu konstrukcje; przykładem jest np. art. 408 ustawy z dnia 17 listopada 1964
r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.) przewidujący czasowe ograniczenie (5 lat od uprawomocnienia
się wyroku) prawa do wznowienia postępowania „z wyjątkiem wypadku, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była
należycie reprezentowana”.
3. U podstaw skargi konstytucyjnej leży sytuacja, w której funkcjonariusz Policji w postępowaniu dyscyplinarnym został uznany
winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego wypełniającego jednocześnie znamiona przestępstwa, wydalony ze służby, a następnie
prawomocnie uniewinniony w postępowaniu karnym, przy czym ta ostatnia okoliczność nastąpiła po upływie 5 lat od uprawomocnienia
się orzeczenia dyscyplinarnego. Jak założył skarżący, związek między obydwoma postępowaniami jest tego rodzaju, że wynik postępowania
karnego powinien oddziaływać na możliwość wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Kwalifikacja takiej sytuacji oraz weryfikacja
założenia przyjętego przez skarżącego wymagała analizy relacji między postępowaniem dyscyplinarnym a postępowaniem karnym
i zbadania, czy, a jeśli tak, to w jaki sposób wszczęcie i wynik postępowania karnego wpływa na prowadzone lub zakończone
postępowanie dyscyplinarne.
Policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej
lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (art. 132 ust. 1 ustawy o Policji). Obowiązek przestrzegania dyscypliny służbowej
oraz zasad etyki zawodowej wynika już z samej roty ślubowania składanego przez policjanta przed podjęciem służby (art. 27).
Składając ślubowanie, policjant zobowiązuje się między innymi do przestrzegania prawa i dyscypliny służbowej, strzeżenia honoru,
godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegania zasad etyki zawodowej.
Naruszeniem dyscypliny służbowej jest czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków
wynikających z przepisów prawa lub niewykonaniu rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych
przepisów, przy czym ustawa podaje przykłady takich naruszeń (art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o Policji).
Zasady etyki zawodowej policjanta (załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r., Dz. Urz.
KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3) „wynikają z ogólnych wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta” (§ 1),
dotyczą postawy policjanta podczas wykonywania czynności służbowych, a także w stosunkach służbowych. W sytuacjach nieuregulowanych
przepisami prawa lub nieujętych w zasadach etyki policjant „powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować
tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji” (§
2 Zasad etyki zawodowej policjanta). W świetle tak ujętych reguł postępowania pojawia się pytanie o to, czy określają one
jedynie wzorce zachowań policjanta na służbie i w stosunkach służbowych, czy także poza służbą i niepozostające w związku
z pełnieniem obowiązków służbowych. Zastosowanie klauzuli generalnej pozwala wyprowadzić wniosek, że „wzorce zachowań policjanta z punktu widzenia ich zgodności z deontologią tego zawodu są restrykcyjne,
bowiem od stróża prawa wymaga się postawy daleko bardziej legalistycznej, daleko bardziej szlachetnej i honorowej niż od przeciętnego
obywatela” (B. Janusz-Pohl, Deontologia w Policji a przedmiot postępowania dyscyplinarnego, [w:] Zasady etyki zawodowej w służbach mundurowych, III seminarium z cyklu „Odpowiedzialność dyscyplinarna w służbach mundurowych”, Piła 2013, s. 59). Wniosek taki sformułował także Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając: „(…) funkcjonariuszy Policji obowiązują
szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa” (wyrok TK z 8 października 2002 r., sygn. K 36/00, OTK
ZU nr 5/A/2002, poz. 63).
Należy przy tym zauważyć, że naruszenie zasad etyki zawodowej jest autonomicznym warunkiem odpowiedzialności dyscyplinarnej w tym sensie, że może występować
w związku z naruszeniem dyscypliny służbowej bądź być od niego niezależne.
Aby określić, czym jest delikt dyscyplinarny, trzeba też uwzględnić unormowanie wyrażone w art. 132 ust. 4 ustawy o Policji.
Zgodnie z tym przepisem, jeśli czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełnia jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia
albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, to osoba dopuszczająca się takiego czynu podlega odpowiedzialności
dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej (w dalszej części wywodu dla uproszczenia zamiast wyrażenia „przestępstwa
lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego” używane będzie „przestępstwa lub wykroczenia”). Występujące
w tym przepisie wyrażenie „czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne wypełnia jednocześnie…”, wskazuje za pomocą przydawki
„jednocześnie”, że czyn będący naruszeniem dyscypliny służbowej lub zasad etyki zawodowej może też wypełniać znamiona przestępstwa.
Na podstawie wymienionych przepisów, a także art. 132a ustawy o Policji, określającego formy sprawstwa, można stwierdzić,
że deliktem dyscyplinarnym jest czyn policjanta bezprawny (czasem karalny) i zarazem zawiniony lub czyn policjanta naruszający
normy etyki zawodowej i zarazem zawiniony (por. B. Janusz-Pohl, Deontologia w Policji …, s. 56, 57). Jeśli czyn jest bezprawny a jednocześnie karalny, a więc zabroniony pod groźbą kary, zachowanie policjanta dopuszczającego
się takiego czynu jest objęte odpowiedzialnością karną.
Czyny, za które grozi odpowiedzialność dyscyplinarna, scharakteryzował także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 września
2008 r. (sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120); uczynił to w sposób następujący: „Czyny, które powodują odpowiedzialność
dyscyplinarną, mają specyficzny i różnorodny charakter: od naruszeń dyscypliny pracowniczej, aż do zachowań wypełniających
znamiona przestępstw. Dopiero w tym ostatnim wypadku możliwa jest równoległa odpowiedzialność karna. Ten sam czyn może być
zarówno przestępstwem, jak i przewinieniem dyscyplinarnym, jednak każdy system przewiduje za jego popełnienie inną odpowiedzialność.
Choć granice między czynami podlegającymi odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej mogą być w niektórych wypadkach nieostre,
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 lutego 2001 r. (sygn. K. 22/00) wskazał na odmienną naturę czynów nagannych, jakimi są
delikty dyscyplinarne. Delikt dyscyplinarny oceniany jest nie tylko w płaszczyźnie normatywnej, ale także zawodowej i etycznej”.
Z analizy tych podstawowych przepisów regulujących odpowiedzialność dyscyplinarną w Policji prima facie wynika, że czyny będące przewinieniami dyscyplinarnymi oraz czyny będące przestępstwami i wykroczeniami są podstawą odrębnej
odpowiedzialności, realizowanej w różnych autonomicznych wobec siebie postępowaniach. Jeśli czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne
wypełnia jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia, wszczęcie postępowania dyscyplinarnego de lege lata nie jest uzależnione od podjęcia jakiejkolwiek czynności w postępowaniu karnym. Wszcząć postępowanie dyscyplinarne można,
jeśli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, a nie uzasadnione przypuszczenie
popełnienia przez niego przestępstwa (art. 134i ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Formalnie rzecz biorąc, postępowanie dyscyplinarne
może być wszczęte, zanim wszczęto postępowanie karne, w jego trakcie, a także – po jego zakończeniu. Tylko w art. 132 ust.
4a ustawy o Policji zamieszczono regulację szczególną, zgodnie z którą w przypadku czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne
wypełniającego jednocześnie znamiona wykroczenia, w przypadku mniejszej wagi lub ukarania grzywną, przełożony dyscyplinarny
może nie wszczynać postępowania dyscyplinarnego, a wszczęte umorzyć. Instytucja ta przyjmuje postać szczególnego umorzenia
absorbcyjnego, w ramach którego pociągnięcie do odpowiedzialności za wykroczenie niejako konsumuje pociągnięcie do odpowiedzialności
dyscyplinarnej za ten sam czyn (B. Janusz-Pohl, Deontologia w Policji…, s. 58).
Należy przy tym zwrócić uwagę na dwie różne sytuacje. Po pierwsze, uzasadnione podejrzenie, że czyn stanowiący delikt dyscyplinarny
jest także czynem „wypełniającym jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia”, organ dyscyplinarny podejmuje w toku
prowadzonego przez siebie postępowania dyscyplinarnego. Wówczas aktualizuje się obowiązek określony w art. 304 § 2 ustawy
z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm., (zgodnie z którym: „Instytucje państwowe
i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane
niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego
do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów
przestępstwa). Po drugie, organ dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie
popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, wcześniej powziąwszy informacje, że przeciwko danej osobie wszczęto postępowanie
karne. Zgodnie bowiem z art. 134i ust. 1 lit. d ustawy o Policji wszczyna się postępowanie dyscyplinarne na żądanie sądu lub
prokuratora; nadto zgodnie z art. 21 § 2 k.p.k. prokurator zawiadamia przełożonych o wszczęciu postępowania przeciw funkcjonariuszom
publicznym. Takie wnioski potwierdza też art. 135e ust. 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym, jeżeli czyn będący przedmiotem
postępowania dyscyplinarnego jest lub był przedmiotem innego postępowania, w tym postępowania przygotowawczego, przełożony
dyscyplinarny może zwrócić się do właściwego organu o udostępnienie akt tego postępowania w całości lub w części. Jak jednak
zaznaczono w orzecznictwie sądów, w toku każdego z postępowań konieczne jest poczynienie własnych ustaleń oraz dokonanie ich
własnej oceny. Niedopuszczalne jest ograniczenie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej
do dowodów zgromadzonych w innym, odrębnym postępowaniu, gdyż postępowanie dyscyplinarne służy ustaleniu odpowiedzialności
innego rodzaju niż odpowiedzialność karna. I chociaż niejednokrotnie za te same zachowania przewidziana jest zarówno odpowiedzialność
dyscyplinarna jak i karna, to każde z postępowań – karne i dyscyplinarne – musi być prowadzone przez inny organ, w innym trybie,
za pomocą środków dowodowych, które z punktu widzenia organu prowadzącego postępowanie są konieczne do uzyskania realizowanego
przez organ celu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 1561/03).
Argumentem dodatkowym, przemawiającym za niezależnością postępowania dyscyplinarnego od karnego, jest regulacja ogólna, zgodnie
z którą postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego
wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego (art. 135 ust. 3 ustawy o Policji). Jak stwierdził NSA w wyroku z 14
września 2007 r. (sygn. akt I OSK 1786/06): „ (…) bieg [tego] terminu ustawodawca powiązał z «powzięciem wiadomości o popełnieniu
przewinienia dyscyplinarnego», a zatem początkową datę biegu terminu wyznacza dzień uzyskania informacji o takim działaniu
policjanta, które stanowi naruszenie dyscypliny w rozumieniu ustawy o Policji. (…) Późniejsze uzyskanie od innych organów
informacji o zakwalifikowaniu określonego zachowania policjanta jako przestępstwa, nie powoduje przedłużenia omawianego terminu
ani też rozpoczęcia na nowo jego biegu”; NSA zaznaczył też, że jest to norma mająca dla policjanta charakter gwarancyjny,
w związku z tym nie może być ona interpretowana w sposób rozszerzający, na jego niekorzyść.
Dla wyznaczenia relacji między odpowiedzialnością dyscyplinarną a karną konieczne jest także uwzględnienie przepisów o przedawnieniu
karalności deliktów dyscyplinarnych. Zgodnie z art. 135 ust. 4 ustawy o Policji kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po
upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, przy czym zawieszenie postępowania dyscyplinarnego wstrzymuje
bieg tego terminu. Jeżeli jednak przewinieniem dyscyplinarnym jest czyn zawierający jednocześnie znamiona przestępstwa lub
wykroczenia, upływ tego terminu nie może nastąpić wcześniej niż terminów przedawnienia karalności tych przestępstw lub wykroczeń.
4. Na tle omówionych regulacji dyscyplinarnych ustawy o Policji (a także uwzględniając inne analogiczne regulacje zamieszczone
w różnych ustawach normujących odpowiedzialność dyscyplinarną poszczególnych grup zawodowych) w literaturze i orzecznictwie
zarysowały się dwa stanowiska dotyczące kwalifikacji i przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego relewantnego prawnokarnie.
Najogólniej rzecz ujmując, chodzi o interpretację wyrażenia „czyn wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia”
(ustawa o Policji używa także wyrażenia „czyn zawierający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia”, por. art. 132
ust. 4 i art. 135 ust. 5 ustawy o Policji) i w rezultacie o określenie, jak w takiej sytuacji kształtuje się uprawnienie organu
dyscyplinarnego: czy może on samodzielnie ustalić, że czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne „wypełnia jednocześnie znamiona
przestępstwa lub wykroczenia”, czy też kwalifikacji takiej może dokonać jedynie na podstawie rozstrzygnięcia sądu karnego.
W literaturze i orzecznictwie przyjmowane są tu dwa rezultaty interpretacyjne: według pierwszego, chodzi nie tylko o stwierdzenie
realizacji znamion typu czynu zabronionego, ale także o ocenę bezprawności, zawinienia i karygodności, według drugiego – chodzi
tu jedynie o stwierdzenie, że czyn realizuje określone w części szczególnej kodeksu karnego lub prawie karnym pozakodeksowym
ustawowe znamiona przestępstwa (ustawowy opis przestępstwa). Każdy z tych rezultatów rzutuje na określenie relacji między
postępowaniem dyscyplinarnym a postępowaniem karnym, w tym także na interpretację przepisów dotyczących przedawnienia karalności
deliktów dyscyplinarnych relewantnych prawnokarnie.
W literaturze stanowiska oparte na tych dwóch rezultatach interpretacyjnych zostały określone odpowiednio jako kompleksowe
oraz systemowe (zob. B. Janusz-Pohl, W kwestii przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego policjanta wypełniającego znamiona typu czynu zabronionego pod
groźbą kary jako przestępstwo lub wykroczenie – zagadnienia wybrane, [w:] Zbieg odpowiedzialności dyscyplinarnej z innego rodzaju odpowiedzialnością o charakterze represyjnym w służbach mundurowych, IV Seminarium prawnicze z cyklu „Odpowiedzialność dyscyplinarna w służbach mundurowych, Piła 2014, s. 89 i nast.).
Stanowisko kompleksowe zakłada całościową ocenę deliktu dyscyplinarnego z punktu widzenia zasad odpowiedzialności karnej,
konsekwentnie zatem tylko sąd karny orzec może o bezprawności, zawinieniu i karygodności zachowania się człowieka; innymi
słowy – w postępowaniu dyscyplinarnym niedopuszczalne jest karnoprawne wartościowanie czynu będącego przedmiotem postępowania
dyscyplinarnego. Stwierdzenie przestępności zachowania jest bowiem kompetencją wyłączną sądu karnego, a ze względu na zasadę
domniemania niewinności, inne organy władzy publicznej nie mogą formułować ocen w kwestii przestępności zachowania się człowieka
(zob. np. R.A. Stefański, Przegląd uchwał Izby Karnej Sądu Najwyższego w zakresie prawa karnego procesowego za 2006 r., „Wojskowy Przegląd Prawniczy” nr 2/2007, poz. 92, M. Szczepański, K. Szadkowski, O „czynie zawierającym jednocześnie znamiona przestępstwa” – w ramach rozważań o przedawnieniu dyscyplinarnym w Policji, [w:] Węzłowe problemy prawa dyscyplinarnego w służbach mundurowych, Piła 2012, W. Kozielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, Warszawa 2005). Za stanowiskiem kompleksowym opowiedział się Sąd Najwyższy, rozstrzygając w uchwale (7 sędziów) SN z 28
września 2006 r. (sygn. akt I KZP 8/06) występujące w praktyce rozbieżności w wykładni przepisów regulujących odpowiedzialność
dyscyplinarną sędziów. SN skonstatował, że w sytuacji gdy popełnienie przestępstwa stanowi przesłankę pozytywną lub negatywną
wydania przez organ dyscyplinarny określonego rozstrzygnięcia, to bez prawomocnego wyroku sądu karnego, organ ten nie może
samodzielnie ustalić tego faktu. W konsekwencji SN przyjął, że w postępowaniu dyscyplinarnym ustalenie, iż przewinienie dyscyplinarne
zawiera znamiona przestępstwa musi być oparte na prawomocnym wyroku skazującym za takie przestępstwo, którego znamiona są
zawarte w zarzucanym przewinieniu dyscyplinarnym. Przywołując tę uchwałę, Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że dotyczy ona
innego aktu normatywnego niż zakwestionowany w niniejszej sprawie, a nadto odnosi się do odpowiedzialności dyscyplinarnej
sędziów, która wykazuje cechy swoiste. Dlatego też rozważania i rozstrzygnięcie SN nie rzutują bezpośrednio na wykładnię przepisów
regulujących odpowiedzialność dyscyplinarną policjantów, obrazują jednak różne możliwości interpretacyjne dotyczące pojęcia
przewinienia dyscyplinarnego wypełniającego jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia.
W stanowisku systemowym akcentuje się z kolei niezależność postępowania dyscyplinarnego i samodzielność jurysdykcyjną organu
dyscyplinarnego. Wyodrębnienie typów deliktów dyscyplinarnych „wypełniających znamiona przestępstwa” ma charakter samoistny
w postępowaniu dyscyplinarnym w tym sensie, iż pozwala uporządkować delikty dyscyplinarne od tych o najmniejszym ciężarze
gatunkowym do tych najpoważniejszych. Zgodnie z ujęciem systemowym organ postępowania dyscyplinarnego, stwierdzając, że dany
delikt dyscyplinarny wypełnia znamiona przestępstwa, tj. znamiona typu czynu zabronionego pod groźbą kary, w ogóle nie bada
kwestii zawinienia, bezprawności i karygodności danego zachowania. Nie ma bowiem takich kompetencji, a z punktu widzenia toku
postępowania ustalenia takie są zbędne. W tym więc sensie organ dyscyplinarny nie może naruszyć zasady domniemania niewinności,
ponieważ ustaleniem, czy obwiniony popełnił przestępstwo, w ogóle się nie zajmuje. Przy takim ujęciu w postępowaniu dyscyplinarnym
odniesienie się do typizacji w prawie karnym materialnym ma jedynie pomóc w ocenie charakteru elastycznie określonego deliktu
dyscyplinarnego; nieistotne wówczas jest, czy czyn będący przewinieniem dyscyplinarnym jest przestępstwem, czy nie, i czy
ewentualny sprawca zostanie pociągnięty do odpowiedzialności karnej, która ma przecież charakter samodzielny względem odpowiedzialności
dyscyplinarnej. Zwolennicy ujęcia systemowego konsekwentnie stoją na stanowisku samodzielności jurysdykcyjnej organu dyscyplinarnego
także w kwestii przedawnienia karalności przewinienia dyscyplinarnego relewantnego prawnokarnie (zob. np. A. Bojańczyk, T.
Razowski, Konsekwencje procesowe przewinienia dyscyplinarnego będącego przestępstwem, „Prokuratura i Prawo” nr 11-12/2009, s. 42 i nast.; B. Janusz-Pohl, W kwestii przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego popełnionego przez studenta, „Ius Novum” nr 4/2013, s. 32 i nast., B. Janusz-Pohl, W kwestii przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego policjanta …., s. 89 i nast.).
Za stanowiskiem systemowym przemawiają nie tylko wcześniej analizowane przepisy ustawy o Policji, ale także treść tych jej
przepisów, które dotyczą zawieszenia postępowania i przedawnienia karalności deliktów dyscyplinarnych. Analizując treść przytoczonego
wyżej art. 135 ust. 5 ustawy o Policji, należy bowiem zauważyć, że ustawa ta przewiduje tylko jedną przesłankę zawieszenia
postępowania, a mianowicie „zaistnienie długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania” (art. 135h ust.
3 ustawy o Policji). Jak zwrócono uwagę w literaturze, uznanie, że wyłącznie sąd karny jest upoważniony do przedłużenia rocznego
terminu przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego, prowadziłoby do sytuacji, w której organ dyscyplinarny mógłby procedować
po przekroczeniu rocznego terminu przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego liczonego od dnia jego popełnienia jedynie
po ustaleniu dokonanym przez sąd karny, iż czyn w przedmiocie którego toczy się postępowanie dyscyplinarne i karne, wypełnia
znamiona przestępstwa. Powstawałby wówczas „swoisty paradoks proceduralny”, po upływie rocznego terminu przedawnienia karalności
deliktu dyscyplinarnego, organ dyscyplinarny byłby zobligowany do umorzenia postępowania dyscyplinarnego na mocy art. 135
ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, nie mógłby zatem zawiesić postępowania do momentu wydania rozstrzygnięcia przez sąd karny (zob.
B. Janusz-Pohl, W kwestii przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego policjanta ..., s. 92 i 93). Trzeba przy tym uwzględnić, że ustawa o Policji nie zawiera ogólnego odesłania do k.p.k., ale odesłanie ograniczone
przedmiotowo; zgodnie z jej art. 135p zdanie pierwsze w zakresie w niej nieuregulowanym do postępowania dyscyplinarnego stosuje
się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości
nakładania kar porządkowych.
Stanowisko systemowe ma swe oparcie także w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych. Można w nim znaleźć orzeczenia
dotyczące przepisów dyscyplinarnych ustawy o Policji, w których sądy administracyjne opowiadają się za samodzielnością jurysdykcyjną
organów dyscyplinarnych, twierdząc, że mogą one ustalać, czy czyn będący przewinieniem dyscyplinarnym zawiera jednocześnie
znamiona przestępstwa lub wykroczenia (zob. np. wyroki NSA z: 6 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 789/06 i 15 grudnia 2011 r.,
sygn. akt I OSK 801/11), i podkreślają, iż postępowanie dyscyplinarne powinno być wszczęte oraz prowadzone niezależnie od
postępowania karnego i może zostać zakończone orzeczeniem o wymierzeniu kary dyscyplinarnej jeszcze przed rozstrzygnięciem
przez sąd karny o winie policjanta bądź uznaniu go za niewinnego. Uważają także za nietrafne założenie, że postępowanie dyscyplinarne
prowadzone jest wyłącznie w związku z uzasadnionym przypuszczeniem popełnienia przez funkcjonariusza czynu przestępnego. Popełniony
czyn zabroniony może być wprawdzie przewinieniem dyscyplinarnym, ale właściwą podstawą toczącego się postępowania dyscyplinarnego
jest zawsze czyn wypełniający znamiona przewinienia dyscyplinarnego – naruszenie dyscypliny służbowej lub zasad etyki zawodowej
policjanta (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1913/07). W tym miejscu można jeszcze przywołać takie orzeczenia
sądów administracyjnych, w których podnoszono, że w postępowaniu dyscyplinarnym nie znajdują zastosowania zasady i rozwiązania
właściwe dla postępowania karnego, jak np. zawieszenie postępowania dyscyplinarnego do czasu wydania orzeczenia w sprawie
karnej (np. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 466/05, wyrok WSA w Lublinie z 20 marca 2008 r.,
sygn. akt III SA/Lu 606/07).
Znaleźć też można przykłady orzeczeń, w których sądy wskazują na silniejszy związek między postępowaniem karnym a dyscyplinarnym;
np. w wyroku z 6 grudnia 2006 r. WSA w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1929/06) stwierdził: „Zgodzić się należy (…), że postępowanie
dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i prowadzonym niezależnie od postępowania karnego, a funkcjonariusz Policji
podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej, na co wskazuje treść art. 132 ust. 4 ustawy
(…). Jednakże ta dwutorowość ma swoje granice i oznacza jednocześnie, że kiedy – co należy szczególnie zaakcentować – jedynie
do tego uprawniony prokurator bądź sąd uzna, że czyn nie wyczerpuje ustawowych znamion przestępstwa lub wykroczenia, to w
kwalifikacji prawnej orzeczenia dyscyplinarnego nie może się ostać kwalifikacja stanowiącą o popełnionym przestępstwie, bądź
o wykroczeniu. (…) Pozostawienie zaś w tej sytuacji, w kwalifikacji prawnej orzeczenia dyscyplinarnego, zarzutu popełnienia
przez skarżącego m.in. przestępstwa (…), naruszyłoby konstytucyjną zasadę zawartą w art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, bowiem zgodnie z treścią tego przepisu, wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne,
sądy administracyjne i sądy wojskowe”, NSA w wyroku z 13 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OSK 1385/04) stwierdził: „(…) Niezależność
postępowania powoduje, że możliwe jest nie tylko wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, ale również jego zakończenie niezależnie
od postępowania karnego. To stanowisko jest zasadne, ale rozumiane jako możliwość prowadzenia postępowania dyscyplinarnego
wobec policjanta, a nawet zakończenia tego postępowania, jeśli dany czyn stanowi naruszenie dyscypliny służbowej. Natomiast
(…) to w postępowaniu karnym dokonuje się ustalenia winy za popełnione przestępstwo, a nie w postępowaniu dyscyplinarnym.
Jeżeli więc postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest jedynie z uwagi na uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta
przestępstwa, to wynik tego postępowania jest zależny od wyniku prowadzonego postępowania karnego” (zob. także wyrok NSA z 19 stycznia
2007 r., sygn. akt I OSK 636/06).
5. Trybunał Konstytucyjny na potrzeby niniejszej sprawy odniósł się do przedstawionych wyżej stanowisk dotyczących relacji
między postępowaniem dyscyplinarnym i karnym, odwoławszy się do swych wcześniejszych wyroków. Należy bowiem zauważyć, że art.
132 ust. 4 ustawy o Policji (a także poprzedzający go art. 132 w brzmieniu: „Policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną
za popełnione przestępstwa i wykroczenia – niezależnie od odpowiedzialności karnej”) był już przedmiotem kontroli konstytucyjności.
I tak w wyroku z 8 października 2002 r. (sygn. K 36/00) Trybunał orzekł, że art. 132 ustawy o Policji jest zgodny z art. 14
ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r.
(Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz nie jest niezgodny z art. 2 i art. 5 Konstytucji. Rozpoznawany wówczas zarzut – najogólniej
rzecz ujmując – opierał się na założeniu, że kwestionowany przepis umożliwia dwukrotne karanie za ten sam czyn. Trybunał uznał
ten zarzut za nieuzasadniony, stwierdzając, że zasada ne bis in idem odnosi się do postępowania karnego, a więc nie wyraża zakazu pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zdaniem Trybunału,
nawet ukaranie policjanta przez sąd prawomocnym wyrokiem nie stoi na przeszkodzie wszczęciu przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego;
jego wynik skutkuje wszak odpowiedzialnością inną niż karna. „Bliskość” odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej, wyrażająca
się w ich represyjnym charakterze, nie oznacza ich tożsamości. Trybunał zaznaczył przy tym, że w trybie postępowania dyscyplinarnego
w ogóle nie może dojść do skazania (uniewinnienia) za przestępstwo, jest to bowiem prawnie niedopuszczalne.
Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 września 2008 r. (sygn. K 35/06), w którym orzekł z kolei o zgodności wymienionego
wyżej art. 132 ust. 4 ustawy o Policji z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, odpowiedzialność dyscyplinarna policjanta –
niezależnie od jego odpowiedzialności karnej – może być dla niego wysoce dolegliwa z uwagi na możliwość orzeczenia wobec niego
sankcji, którym nie podlegają osoby znajdujące się poza służbą w Policji. Niemniej jednak nie dochodzi do naruszenia zasady,
że ten sam czyn może stanowić tylko jedno przestępstwo. Ten sam czyn może być bowiem zarówno przestępstwem, jak i przewinieniem
dyscyplinarnym. Odpowiedzialność dyscyplinarna za ten czyn ma inny charakter niż odpowiedzialność karna i jest od niej niezależna.
Delikt dyscyplinarny oceniany jest bowiem nie tylko w płaszczyźnie normatywnej, ale także zawodowej i etycznej. W konsekwencji
także problemu winy nie można ujmować wyłącznie w kategoriach prawnopozytywnych, a tym bardziej wyłącznie w aspekcie prawa
karnego i postępowania karnego. Innymi słowy – jeśli przewinienie dyscyplinarne wypełnia jednocześnie znamiona przestępstwa
lub wykroczenia, to z punktu widzenia odpowiedzialności dyscyplinarnej czyn będący podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej
musi być kwalifikowalny jako „naruszenie dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej”. Z tego powodu
skazanie policjanta prawomocnym wyrokiem sądu nie stoi na przeszkodzie wszczęciu wobec niego postępowania dyscyplinarnego
i odwrotnie, a popełnienie przez policjanta przestępstwa lub wykroczenia, bez względu na przepisy prawa karnego przewidujące
sankcje za ingerencję w dobra prawnie chronione, może być sprzeniewierzeniem się obowiązkom policjanta jako funkcjonariusza
publicznego i powodować odpowiedzialność dyscyplinarną.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że egzekwowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów, niezależnie od odpowiedzialności
karnej, prowadzić może w pewnych sytuacjach do ograniczenia korzystania z ich konstytucyjnych wolności i praw (w tym wolności,
dostępu do służby publicznej i wykonywania zawodu). Nie jest to jednak nadmierna i nieproporcjonalna ingerencja w sferę wolności
policjanta. Wprowadzenie odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów (oraz pozostałych służb mundurowych) jest bowiem nie
tylko uzasadnione, ale i konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz wolności
i praw innych osób, a ograniczenie to nie narusza istoty przyznanych policjantom wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Objęcie służb mundurowych niezależną od karnej odpowiedzialnością dyscyplinarną jest uzasadnione przede wszystkim społeczną
rolą tych formacji, charakterem powierzonych im zadań i kompetencji oraz związanym z ich działalnością publicznym zaufaniem.
Trybunał dodał, że wprowadzony model odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów służy także publicznej wiarygodności Policji.
Dotychczasowe rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego i sposób ich uzasadnienia, które Trybunał w niniejszym składzie podtrzymuje,
wskazują, że Trybunał opiera się na stanowisku określanym w literaturze mianem systemowego. W świetle tych ustaleń założenie
przyjęte w skardze konstytucyjnej, że między postępowaniem dyscyplinarnym a karnym zachodzi tego rodzaju relacja, iż wynik
postępowania karnego powinien bezpośrednio oddziaływać na wynik postępowania dyscyplinarnego, nie może się więc ostać. Zgodnie
z przeprowadzoną analizą, podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej jest popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, którego
istota jest odmienna od przestępstwa lub wykroczenia. Jak wcześniej zaznaczał to Trybunał, granice są tu wprawdzie płynne,
ale nie ma podstaw normatywnych, by je zatrzeć. Ukaranie za przestępstwo nie wyłącza możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności
dyscyplinarnej, ale zarazem – ze względu na niezależność każdego z rodzajów odpowiedzialności i inny ich cel – uniewinnienie
w sprawie karnej nie uniemożliwia pociągnięcia funkcjonariusza do odpowiedzialności dyscyplinarnej, gdyż nie wyklucza ustalenia,
że zachowanie danej osoby było przewinieniem dyscyplinarnym, bo naruszało np. zasady etyki zawodowej (zob. też W. Wróbel,
A. Zoll, Polskie prawo karne. Część ogólna, Kraków 2010, s. 31).
6. Przyjęty rezultat interpretacyjny znajduje nadto uzasadnienie systemowe. Rozważając relacje między odpowiedzialnością dyscyplinarną
i odpowiedzialnością karną nie można tracić z pola widzenia, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest jednym, ale nie jedynym
przewidzianym w ustawie o Policji instrumentem, który ma stanowić gwarancję przestrzegania zasad deontologii zawodowej i wartości
współkształtujących etos zawodu policjanta.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie
był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych. Jak stwierdził
Trybunał w wyroku o sygn. K 35/06: „Nie do pogodzenia wręcz z podstawowymi zasadami funkcjonowania służb mundurowych, a zwłaszcza
Policji, byłoby to, iż fakt skazania policjanta za przestępstwo nie pociągałby za sobą także określonych skutków w jego stosunku
służbowym. Fakt popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przez policjanta, bez względu na przepisy prawa karnego przewidujące
sankcje za ingerencję w dobra prawnie chronione, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta jako funkcjonariusza
publicznego”.
Pierwszym instrumentem, przewidzianym w ustawie o Policji, jest zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych. W razie
wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego,
zawiesza się go w czynnościach służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 39 ust. 1 ustawy o Policji). Natomiast
w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego
lub postępowania dyscyplinarnego można go zawiesić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 39 ust. 2 ustawy o Policji), przy
czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia
postępowania karnego (art. 39 ust. 3 ustawy o Policji).
Drugim instrumentem jest zwolnienie ze służby. Ustawodawca przyjął, że skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo
umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, jest przesłanką obligatoryjnego zwolnienia Policjanta ze służby (art. 41 ust. 1
pkt 4 ustawy o Policji), natomiast skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za inne przestępstwo może być przyczyną zwolnienia ze
służby (a zatem pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego, art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji). Fakultatywną przyczyną
zwolnienia jest także popełnienie czynu o znamionach przestępstwa, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia
pozostawanie policjanta w służbie (art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji). Tym samym ustawodawca postanowił, że popełnienie
przestępstwa, a także skazanie za nie, ma wpływ na stosunek służbowy policjanta, przy czym wpływ ten jest zróżnicowany wedle
rodzaju przestępstwa i winy.
Ustawa o Policji przewiduje możliwość uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu
jej wadliwości (art. 42 ust. 1 ustawy o Policji). Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji stanowi podstawę do przywrócenia
do służby na stanowisko równorzędne. Art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wskazuje, że podstawą wznowienia postępowania może być decyzja,
wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, a dodatkowo art. 42 ust.
7 ustawy o Policji przewiduje odpowiednie zastosowanie art. 42 ust. 1-6 do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie m.in.
art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo
orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego.
Art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, przewidujący możliwość zwolnienia ze służby policjanta w przypadku popełnienia czynu
o znamionach przestępstwa, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostawanie w służbie, był przedmiotem
kontroli konstytucyjności w powoływanym wyroku o sygn. K 35/06. Trybunał oceniał wówczas między innymi, czy omawiana fakultatywna
przesłanka zwolnienia ma charakter ograniczenia nieproporcjonalnego i wskazał, że: „Z analizy art. 41 i art. 25 ust. 1 ustawy
o Policji wynika, że poszczególne przesłanki zwolnienia funkcjonariuszy ze służby ustawodawca wiąże z kryteriami niekaralności
i nieposzlakowanej opinii, jakie muszą spełniać kandydaci ubiegający się o pracę w Policji. Fakultatywna decyzja zwolnienia
policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji związana jest z utratą przez policjanta kwalifikacji
nieposzlakowanej opinii na skutek oczywistego popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, którego charakter uniemożliwia
dalsze pozostawanie danego policjanta w służbie. Niewątpliwie celem kwestionowanego przepisu jest usunięcie z Policji tych
policjantów, którzy w sposób oczywisty popełnili czyny o znamionach przestępstwa, a charakter tychże czynów wskazuje na to,
że popełniono je w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie w oczach opinii publicznej. W interesie państwa
i jego obywateli leży jak najszybsze usunięcie z Policji funkcjonariuszy, których czyn jest oczywisty i uniemożliwia dalsze
pełnienie przez nich służby, zatem zaskarżony przepis – właściwie stosowany – służy ochronie interesu publicznego”.
Wprowadzenie przez ustawodawcę zróżnicowanych rozwiązań dotyczących wpływu pociągnięcia policjanta do odpowiedzialności karnej
na sam stosunek służbowy (zróżnicowanie konsekwencji służbowych w zależności od rodzaju przestępstwa), a jednocześnie odrębne
uregulowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej jako niezależnej od odpowiedzialności karnej wzmacnia tezę, że wyodrębnienie
deliktów dyscyplinarnych wypełniających znamiona przestępstwa lub wykroczenia służy ocenie ciężaru gatunkowego takiego deliktu
z punktu widzenia istoty i celu tej odpowiedzialności, a nie oznacza upoważnienia do przypisania obwinionemu w postępowaniu
dyscyplinarnym popełnienia czynu przestępnego. Omówione regulacje dowodzą, że prawodawca przestrzega zatem konstytucyjnej
zasady, iż o popełnieniu czynu zabronionego pod groźbą kary może orzec sąd, a nie organ dyscyplinarny.
7. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że w praktyce, podobnie jak w sprawie skarżącego, przy opisie czynu będącego podstawą odpowiedzialności
dyscyplinarnej, organy dyscyplinarne często wprost przywołują przepisy kodeksu karnego, co dodatkowo może wzmacniać przekonanie
o zbieżności odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej. W świetle przeprowadzonej wcześniej analizy powołanie przepisów kodeksu
karnego w rozstrzygnięciu dyscyplinarnym, jeśli w ogóle ma miejsce, oznacza jedynie stwierdzenie, że dany czyn wypełnia znamiona
przestępstwa, nie jest natomiast materialną podstawą orzeczenia dyscyplinarnego. Powołanie przepisów kodeksu karnego ma więc
charakter pomocniczy podczas kwalifikowania przewinienia dyscyplinarnego, co wiąże się między innymi z brakiem typizacji tych
przewinień.
W myśl art. 135j ust. 2 ustawy o Policji orzeczenie w sprawie dyscyplinarnej powinno zawierać: 1) oznaczenie przełożonego
dyscyplinarnego, 2) datę wydania orzeczenia, 3) stopień, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe obwinionego, 4) opis przewinienia
dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną, 5) rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy
i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, 6) uzasadnienie
faktyczne i prawne orzeczenia, 7) pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania, 8) podpis, z podaniem stopnia,
imienia i nazwiska przełożonego dyscyplinarnego, oraz pieczęć jednostki organizacyjnej Policji.
Zgodnie z przywołanym przepisem istotnym elementem orzeczenia jest między innymi opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego
obwinionemu, a w szczególności kwalifikacja prawna i uznanie obwinionego winnym (pkt 4 i 5). Jak wynika z wcześniejszych ustaleń
dotyczących charakteru odpowiedzialności dyscyplinarnej i jej relacji z odpowiedzialnością karną, kwalifikacja prawna w przypadku
odpowiedzialności dyscyplinarnej winna dotyczyć naruszenia dyscypliny służbowej lub zasad etycznych i nie powinna ograniczać
się do wskazania przepisów karnych opisujących znamiona przestępstwa (wykroczenia). Przedmiotem postępowania dyscyplinarnego
nie jest bowiem odpowiedzialność za czyn zabroniony przez ustawę karną. Jak wcześniej to zaznaczono, w przypadku deliktu dyscyplinarnego
natura czynów nagannych jest inna niż czynów będących przedmiotem postępowania karnego. I choć granice pomiędzy nimi mogą
być w niektórych wypadkach nieostre, to organ dyscyplinarny nie może ich zatrzeć, gdyż w ten sposób naruszałby zasadę określoną
w art. 42 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym
wyrokiem sądu. Formalnie rzecz biorąc, jeśli policjant dopuścił się czynu zabronionego, który nie może być kwalifikowany jednocześnie
jako naruszenie dyscypliny służbowej lub zasad etycznych, nie ma podstaw do wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego.
Popełnienie czynu zabronionego może być natomiast podstawą zawieszenia policjanta w obowiązkach służbowych lub zwolnienia
go ze służby (zob. cz. III, pkt 6 uzasadnienia), co wiąże się z warunkami pełnienia służby w Policji.
W swym stanowisku Prokurator Generalny zauważył, że w orzeczeniu dyscyplinarnym wydanym w sprawie skarżącego przyjęto: po
pierwsze, iż jego kontakty ze światem przestępczym znacznie wykraczały poza te, które związane były z wykonywaniem przez niego
obowiązków służbowych, i pod drugie, że skarżący dopuścił się określonych przestępstw. W świetle analizowanych wcześniej uregulowań
ustawy o Policji i dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, trafne jest spostrzeżenie Prokuratora Generalnego, że to drugie
ustalenie wykroczyło poza kompetencje organu dyscyplinarnego. Jego ocena dotyczy jednak sfery stosowania prawa, i jako taka
nie leży w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, który rozstrzyga o zgodności zaskarżonego aktu normatywnego z aktem hierarchicznie
wyższym. Nie można wykluczyć, że w sprawie dyscyplinarnej skarżącego doszło na naruszenia jego praw, ale nawet jeśli naruszenie
takie miało miejsce, to jego źródłem nie jest treść kwestionowanej w skardze konstytucyjnej regulacji.
8. Omówiwszy relacje między postępowaniem dyscyplinarnym i postępowaniem karnym, Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy zakwestionowanego
w skardze konstytucyjnej art. 135r ust. 5 ustawy o Policji.
Zgodnie z art. 135r ust. 1 ustawy o Policji postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli:
1) dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe; 2) zostały ujawnione istotne
dla sprawy okoliczności, które nie były znane w toku postępowania dyscyplinarnego; 3) orzeczenie wydano z naruszeniem obowiązujących
przepisów, jeżeli mogło to mieć wpływ na treść orzeczenia; 4) orzeczenie zostało wydane w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie
sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione.
Wobec przyjętego w ustawie o Policji założenia niezależności odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej, konsekwentnie nie
przewidziano odrębnej przesłanki wznowienia postępowania dyscyplinarnego w sytuacji, w której już po wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego
policjant zostaje uniewinniony w sprawie karnej dotyczącej tego samego czynu, który zakwalifikowano jako przewinienie dyscyplinarne.
Mechanizm odpowiedzialności dyscyplinarnej – co wykazano wyżej – nawet przy tożsamości czynu (czynów) przewiduje inną jego
kwalifikację, inaczej ujmuje kwestię winy, co oznacza, że uniewinnienie w sprawie karnej nie przesądza o braku podstaw do
pociągnięcia policjanta do odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Ze względu na złożony charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej, w tym typizacji deliktów dyscyplinarnych, czyny leżące u
podstaw tej odpowiedzialności mogą być jednocześnie relewantne z punktu widzenia innych rodzajów odpowiedzialności, przy czym
nie tylko odpowiedzialności karnej, o czym była już mowa, ale także cywilno- czy administracyjnoprawnej. Uzasadnione przypuszczenie
popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego może się pojawić zatem także jako następstwo decyzji lub orzeczenia
sądu wydanego w innej sprawie; wówczas może mieć miejsce sytuacja, w której organ dyscyplinarny „w oparciu” o tę decyzję lub
orzeczenie rozstrzygnie sprawę dyscyplinarną. Uchylenie lub zmiana decyzji lub orzeczenia leżących u podstaw orzeczenia dyscyplinarnego
stanowi wówczas podstawę wznowieniową. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia, jeżeli decyzja lub orzeczenie sądu, związane
z zachowaniem policjanta relewantnym z punktu widzenia odpowiedzialności dyscyplinarnej, wydane zostały w toku postępowania
dyscyplinarnego lub po jego zakończeniu – w takim przypadku bowiem przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia
dyscyplinarnego musi opierać się na odmiennych niż rozstrzygnięcie innego organu okolicznościach. Oczywiście może się okazać,
że powody, które doprowadzą do zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia w sprawie innej niż dyscyplinarna, będą z punktu widzenia
postępowania dyscyplinarnego istotne, ale wówczas, aby mogły doprowadzić do jego wznowienia – muszą spełniać inną niż określona
w art. 135r ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji przesłankę, np. przesłankę ujawnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które nie
były znane w toku postępowania dyscyplinarnego (art. 135r ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Należy zauważyć, że w swym orzecznictwie
NSA wskazuje, że przez istotną dla sprawy okoliczność należy rozumieć każdą okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na sposób
zakończenia postępowania dyscyplinarnego, i że nie można zawężać pojęcia okoliczności istotnych wyłącznie do nowych okoliczności
faktycznych (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 527/06).
Analiza art. 135r ust. 1 ustawy o Policji prowadzi zatem do wniosku, że uniewinnienie w postępowaniu karnym dotyczącym tego
samego czynu, który leżał wcześniej u podstaw odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta ukaranego karą wydalenia ze służby,
nie jest odrębną podstawą wznowieniową. Jak wynika z wcześniejszych rozważań Trybunału Konstytucyjnego o relacji między odpowiedzialnością
dyscyplinarną w Policji a odpowiedzialnością karną, w tym przede wszystkim z wyroków, w których Trybunał orzekł o konstytucyjności
konstrukcji odpowiedzialności dyscyplinarnej opartej na założeniu o niezależności obydwu rodzajów odpowiedzialności, z punktu
widzenia standardu konstytucyjnego nie jest konieczne, by wprowadzać tak określoną odrębną przyczynę wznowienia postępowania
dyscyplinarnego.
Przeprowadzona analiza podstaw wznowienia postępowania dyscyplinarnego w Policji dowodzi, że założenie leżące u podstaw skargi
konstytucyjnej nie znajduje potwierdzenia także w tej płaszczyźnie. Formalnie skarżący kwestionuje (zakresowo) art. 135r ust.
5 ustawy o Policji wprowadzający temporalne ograniczenie prawa do wznowienia postępowania dyscyplinarnego, obejmujące wszystkie
przyczyny wznowienia, podkreślając przy tym, że istotą jego skargi nie jest zakwestionowanie samego 5-letniego terminu, ale
brak możliwości wznowienia postępowania w określonej sytuacji. Tymczasem sytuacja tego rodzaju nie jest w ogóle odrębną przesłanką
wznowienia postępowania dyscyplinarnego.
9. Sprawa, na tle której wniesiono skargę konstytucyjną, obrazuje złożoność relacji między odpowiedzialnością karną i odpowiedzialnością
dyscyplinarną, w sytuacji gdy mamy do czynienia z ich zbiegiem. Na jej przykładzie widać z dużą ostrością, że ta złożoność
wobec braku typizacji przewinień dyscyplinarnych może w praktyce prowadzić do zacierania się różnic między przewinieniem dyscyplinarnym
a przestępstwem (lub wykroczeniem), czy dokładniej – między przedmiotem postępowania dyscyplinarnego a przedmiotem postępowania
karnego. W takiej sytuacji rozstrzygnięcia organu dyscyplinarnego i sądu karnego, oceniających to samo zachowanie policjanta,
ale zawsze przecież z innego punktu widzenia, mogą być nie tylko różne, ale nawet – jak w przypadku skarżącego – skrajnie
różne (w postępowaniu dyscyplinarnym – wymierzenie kary wydalenia ze służby, w postępowaniu karnym – uniewinnienie).
Trybunał Konstytucyjny wykazał wyżej, że złożoność ta jest wpisana w konstrukcję odpowiedzialności dyscyplinarnej, opartej
na zasadzie jej odrębności i niezależności od odpowiedzialności karnej, a konstrukcja taka ma silną podstawę aksjologiczną
i nie narusza standardu konstytucyjnego, w tym w szczególności zasady ne bis in idem. Trzeba bowiem uwzględnić, że odpowiedzialność dyscyplinarna nie ma charakteru powszechnego, obejmuje poszczególne grupy
zawodowe i wiąże się z potrzebą ochrony wartości charakterystycznych dla każdej z tych grup; mając charakter represyjny, nie
jest jednak odpowiedzialnością karną. Konsekwencją takiej konstrukcji odpowiedzialności dyscyplinarnej jest też samodzielność
jurysdykcyjna organów dyscyplinarnych, które rozstrzygają, czy czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne wypełnia jednocześnie
znamiona przestępstwa lub wykroczenia, ale czynią to z puntu widzenia celu tej odpowiedzialności i nie są upoważnione do rozstrzygania,
że dana osoba popełniła przestępstwo lub wykroczenie (zob. cz. III, pkt 4 i 5 uzasadnienia).
Na tle uregulowań ustawy o Policji, Trybunał Konstytucyjny – odwołując się do ustaleń doktryny i orzecznictwa – wskazał, że
możliwy jest taki rezultat interpretacyjny przepisów tej ustawy wyznaczających relację między odpowiedzialnością dyscyplinarną
i karną, który jest uzgadnialny ze standardem konstytucyjnym. Opiera się on na założeniu odmiennej od przestępstw i wykroczeń
natury przewinień dyscyplinarnych i różnych celów odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej. W tak ukształtowanym modelu,
co Trybunał podkreśla raz jeszcze, odpowiedzialność dyscyplinarna jest gwarancją przestrzegania norm określających deontologię
danego zawodu oraz ochrony wartości wyznaczających jego aksjologię; nie jest natomiast dodatkowym rodzajem odpowiedzialności
za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia. Innymi słowy, chodzi tu o różne typy norm, których przekroczenie jest sankcjonowane
odpowiednio w toku postępowania dyscyplinarnego i w toku postępowania karnego. Jak Trybunał zaznaczył w punkcie 6 cz. III
uzasadnienia, na gruncie ustawy o Policji prawodawca przewidział różne konsekwencje dla stosunku służbowego w przypadku naruszenia
różnych typów norm: jeśli policjant popełnia przewinienie dyscyplinarne, wówczas ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, jeśli
wszczęto przeciwko niemu postępowanie karne lub został skazany prawomocnym wyrokiem sądu, zostaje zawieszony w czynnościach
służbowych lub zwolniony ze służby wobec niespełnienia warunków pełnienia służby określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji.
Ukształtowany w ustawie o Policji model odpowiedzialności dyscyplinarnej jest kompletny w tym sensie, że prawidłowo stosowany
umożliwia rozwiązanie zbiegu odpowiedzialności dyscyplinarnej z odpowiedzialnością karną, z poszanowaniem zasady ne bis in idem i zachowaniem odrębności jurysdykcyjnej organu dyscyplinarnego i sądu karnego.
Trybunał dostrzega, że ze względu na brak typizacji przewinień dyscyplinarnych, a w szczególności wobec charakteru wiążących
policjanta zasad etycznych, nie można stwierdzić, iżby popełnienie przez policjanta jakiegokolwiek przestępstwa lub wykroczenia,
na służbie, pozostającego w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, lub poza służbą, niepozostającego w związku z wykonywaniem
obowiązków służbowych, zawsze mogło być kwalifikowane jako „naruszenie dyscypliny służbowej lub [nieprzestrzeganie] zasad
etyki zawodowej”, ale także, iż w praktyce niewykluczone jest, że popełnienie przestępstwa lub wykroczenia, niezależnie od
jego rodzaju, tak kwalifikowane być może. Wówczas może się zdarzyć, że postępowanie dyscyplinarne będzie bardzo zbliżone do
postępowania karnego lub nawet tożsame podmiotowo i przedmiotowo z postępowaniem karnym. Jest to dostrzegalne także w praktyce
sądów administracyjnych, które wskazują, że dwutorowość obydwu postępowań ma swe granice wtedy, gdy postępowanie dyscyplinarne
jest prowadzone jedynie z uwagi na uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przestępstwa. Jeśli zatem jedyną
podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej Policjanta miałoby być popełnienie przestępstwa lub wykroczenia, to możliwe byłoby
to tylko wówczas, gdyby wcześniej sąd orzekł, że dana osoba dopuściła się czynu zabronionego pod groźbą kary. Ustalenia takiego
nie może bowiem samodzielnie dokonać organ dyscyplinarny.
Aby uniknąć tego rodzaju zbiegu i rozstrzygnąć wątpliwości, które mogą pojawić się w praktyce, prawodawca powinien rozważyć
bardziej szczegółowe uregulowanie relacji między postępowaniem dyscyplinarnym i karnym w takiej szczególnej sytuacji, ewentualnie
tego rodzaju zbieg wykluczyć. Chodzi przy tym o jak najbardziej efektywne zabezpieczenie praw i wolności osoby, której zarzuca
się popełnienie przewinienia dyscyplinarnego jedynie na podstawie przypuszczenia, iż popełniła przestępstwo lub wykroczenie,
tym bardziej że postępowanie dyscyplinarne ma cechy procesu inkwizycyjnego – przykładowo, nie tylko że organy dyscyplinarne
mają mniejsze niż sąd karny uprawnienia w sferze dowodowej, ale i obwinionemu w tym postępowaniu nie przysługują tak silne
gwarancje jak w postępowaniu karnym. Prawodawca może rozwiązać sygnalizowany problem za pomocą różnych instytucji, przede
wszystkim procesowych, choćby przez wyraźne uregulowanie możliwości zawieszenia postępowania dyscyplinarnego do czasu wydania
orzeczenia przez sąd karny, co uczynił w niektórych regulacjach odpowiedzialności zawodowej poszczególnych grup zawodowych
(por. np. art. 86 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, Dz. U. z 2015 r. poz. 615, ze zm.; art. 67 ust. 1 ustawy
z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Dz. U. z 2016 r. poz. 233; zob. uwagi SN zawarte w uzasadnieniu uchwały SN w sprawie
o sygn. akt I KZP 8/06). Mechanizm taki miałby charakter gwarancyjny wobec osób pociąganych do odpowiedzialności dyscyplinarnej
w sytuacji, w której jedynym zarzutem popełnienia przewinienia dyscyplinarnego jest popełnienie czynu kwalifikowanego jako
przestępstwo lub wykroczenie, a jednocześnie zapobiegałby możliwej rozbieżności między orzeczeniem organu dyscyplinarnego
a orzeczeniem sądu karnego. Jest to szczególnie ważne wtedy, gdy sankcja dyscyplinarna jest tak wysoce dolegliwa, jak wydalenie
ze służby, a ustawa o Policji nie przewiduje możliwości jej zatarcia (art. 135q ustawy o Policji).
To, że przyjęta w ustawie o Policji konstrukcja odpowiedzialności dyscyplinarnej nie narusza standardu konstytucyjnego, nie
znaczy, że prawodawca nie może jej zmienić, na przykład w ten sposób, iż wzmocni gwarancje osób pociągniętych do odpowiedzialności
dyscyplinarnej, także w zakresie możliwości wznowienia postępowania dyscyplinarnego i określenia jego granic czasowych. W
art. 135r ust. 5 o Policji ustawodawca przyjął konstrukcję temporalnego ograniczenia prawa do wznowienia postępowania dyscyplinarnego,
bez względu na przesłanki wznowienia, a także niezależnie od rodzaju przewinienia dyscyplinarnego czy wymierzonej kary dyscyplinarnej.
Postępowanie dyscyplinarne ma, według Trybunału, podobnie jak postępowanie karne, charakter represyjny; różni się ono od postępowania
karnego w szczególności naturą czynów nagannych kwalifikowanych jako delikty dyscyplinarne oraz tym, że postępowanie dyscyplinarne
nie jest wymiarem sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej. Trybunał dostrzegał też, że z uwagi na
złożony charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej sprawy dyscyplinarne mogą mieć charakter spraw cywilnych, administracyjnych
czy wreszcie karnych. Na tym tle Trybunał sygnalizuje prawodawcy, że powinien rozważyć, czy jeśli kara dyscyplinarna stanowi
substytut kary kryminalnej lub środka karnego, nie byłoby pożądane wprowadzenie zbliżonej do przyjętej w postępowaniu karnym
konstrukcji wznowienia postępowania, ograniczonego terminowo tylko w przypadku wznowienia postępowania na niekorzyść oskarżonego.
10. Analiza przepisów ustawy o Policji regulujących postępowanie dyscyplinarne a dotyczących sytuacji, gdy czyn stanowiący
przewinienie dyscyplinarne wypełnia jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia, dokonana z uwzględnieniem wcześniejszego
orzecznictwa Trybunału, uzasadnia przyjęcie odmiennych założeń i odmiennych rezultatów interpretacyjnych niż te, które przyjęto
w skardze konstytucyjnej, przede wszystkim dotyczących relacji między postępowaniem dyscyplinarnym i karnym.
Trybunał stwierdził, że wskazany przez skarżącego brak regulacji umożliwiającej wznowienie postępowania dyscyplinarnego w
opisanej przez skarżącego sytuacji nie wynika wprost z zaskarżonego art. 135r ust. 5 ustawy o Policji. Okoliczność ta jest doniosła dla merytorycznego rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze. Skoro możliwa, a nawet uzasadniona,
jest inna interpretacja przepisu zaskarżonego i jego otoczenia normatywnego, to, aby ocenić jego zgodność ze wskazanymi w
skardze wzorcami kontroli, Trybunał Konstytucyjny musiałby istotnie zrekonstruować skargę konstytucyjną, mianowicie: 1) przedmiotem
kontroli musiałby uczynić art. 135r ust. 1 ustawy o Policji w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości wznowienia postępowania
dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem o uznaniu funkcjonariusza Policji winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego
wypełniającego jednocześnie znamiona przestępstwa i wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, gdy został on następnie
w postępowaniu karnym dotyczącym tego samego czynu prawomocnie uniewinniony i to przy wykazaniu, że postępowania te mogą być
lub w praktyce bywają tożsame przedmiotowo lub 2) art. 135r ust. 5 ustawy o Policji w całej jego treści, gdyż przy braku opisanej
przez skarżącego przesłanki wznowieniowej, to właśnie ograniczenie temporalne samo przez się uniemożliwia wznowienie postepowania
po upływie 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego niezależnie od zrealizowania się którejkolwiek z przesłanek
wznowieniowych. W niniejszej sprawie, taka rekonstrukcja przedmiotu kontroli pociągałaby za sobą także konieczność przeformułowania
zarzutów, czego Trybunał nie jest władny uczynić, gdyż jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym w skardze konstytucyjnej,
obejmującym nie tylko wskazany akt normatywny, wzorce kontroli, ale także sformułowany zarzut (art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o
TK z 2015 r.). W szczególności Trybunał Konstytucyjny, wobec stwierdzenia skarżącego, że przedmiotem jego zarzutów nie jest
samo temporalne ograniczenie możliwości wznowienia postępowania dyscyplinarnego, nie może uczynić przedmiotem kontroli konstytucyjności
w niniejszej sprawie art. 135r ust. 5 ustawy o Policji w całej jego treści. Ocena prawa do wznowienia postępowania, także
w jego aspekcie temporalnym, z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do sądu i sprawiedliwej procedury, na co zwracają w swych
stanowiskach, przywoławszy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sejm i Prokurator Generalny – musi przebiegać w wielu płaszczyznach.
Trybunał nie może zastąpić skarżącego i sam sformułować w tym zakresie zarzutów wobec art. 135r ust. 5 ustawy o Policji.
Wobec powyższego skarga konstytucyjna kwestionująca zgodność art. 135r ust. 5 ustawy o Policji w zakresie, w jakim uniemożliwia
wznowienie postępowania dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem o uznaniu funkcjonariusza Policji winnym popełnienia przewinienia
dyscyplinarnego wypełniającego jednocześnie znamiona przestępstwa i wymierzającego karę dyscyplinarną wydalenia ze służby,
gdy został on następnie w postępowaniu karnym dotyczącym tego samego czynu prawomocnie uniewinniony, z art. 45 ust. 1 w związku
z art. 2 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 1 Konstytucji jest oparta na
założeniu o takim charakterze relacji między odpowiedzialnością dyscyplinarną i karną, które jest nieuzasadnione w świetle
ustawowej konstrukcji odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów oraz dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
dotyczącego zasady niezależności odpowiedzialności dyscyplinarnej i odpowiedzialności karnej policjantów. Skarżący, formułując
swe zarzuty wobec tak opisanego przedmiotu skargi, nie obalił domniemania konstytucyjności kwestionowanego zakresowo art.
135r ust. 5 ustawy o Policji; w istocie nie przywołał dowodów i przekonujących argumentów prawnych uzasadniających przyjętą
w skardze konstytucyjnej podstawową tezę o relacji między odpowiedzialnością dyscyplinarną i odpowiedzialnością karną. Przeprowadzona
przez Trybunał analiza otoczenia normatywnego art. 135r ust. 5 ustawy o Policji i dotychczasowego orzecznictwa Trybunału (przede
wszystkim dotyczącego art. 132 ust. 4 ustawy o Policji statuującego zasadę niezależności obu rodzajów odpowiedzialności) dowodzi,
że brak możliwości wznowienia postępowania dyscyplinarnego w sytuacji opisanej przez skarżącego jest konsekwentny na gruncie
przyjętej przez prawodawcę konstrukcji odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów i sam przez się nie narusza konstytucyjnego
standardu. Opisane okoliczności – wobec tak ujętych zarzutów w skardze – uniemożliwiają Trybunałowi skonfrontowanie przedmiotu
skargi ze wskazanymi w niej wzorcami kontroli, co w sentencji wyraża się rozstrzygnięciem o zgodności przedmiotu i wzorca
kontroli konstytucyjności.
Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.