1. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd pytający) postanowieniem z 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 686/13)
przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada
2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych) są zgodne: a) z art. 2 i
art. 7 Konstytucji, b) z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
1.1. Pytanie prawne zostało przedstawione w związku z następującym stanem faktycznym:
Naczelnik Urzędu Celnego w Rybniku, po przeprowadzonej kontroli, wymierzył PMG Play spółce z o.o. w Karczewie administracyjną
karę pieniężną 12 tys. zł za urządzanie gier na automacie „Black Horse” poza kasynem gry. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor
Izby Celnej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
PMG Play spółka z o.o. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając
m.in. naruszenie art. 1 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca
1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług
społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), poprzez wydanie decyzji
na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, który nie obowiązuje z uwagi na niedochowanie obowiązku notyfikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gl 1213/12) oddalił powyższą skargę,
przyjmując, że PMG Play spółka z o.o. nie miała koncesji na urządzanie gier na automatach i urządzała je poza kasynem gry.
W uzasadnieniu sąd odniósł się do zarzutu braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych. Zdaniem sądu, art. 14 ust. 1 ustawy
o grach hazardowych, wbrew twierdzeniom zawartym w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 lipca
2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-17/11 Fortuna i inni przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni (dalej: wyrok TSUE w sprawie Fortuna i inni), nie jest przepisem technicznym, ponieważ nie zakazuje produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania (użytkowania)
automatów do gier. Polska nie miała więc obowiązku przekazania Komisji projektu ustawy o grach hazardowych do notyfikacji.
Sąd podkreślił ponadto, że żaden z przepisów ustawy o grach hazardowych nie przestał obowiązywać i cała ustawa nadal korzysta
z domniemania konstytucyjności.
PMG Play spółka z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając m.in., że organy bezpodstawnie zastosowały
w jej sprawie art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, będące przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy
98/34/WE, i w konsekwencji wymierzyły spółce karę pieniężną przewidzianą w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
W związku z rozpatrywaną sprawą NSA powziął wątpliwość co do konstytucyjności kwestionowanych przepisów.
1.2. Na tle rozpatrywanej sprawy NSA kwestionuje konstytucyjność art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych,
uznając, że z obu tych przepisów wynika norma prawna zakazująca urządzania gier na automatach poza kasynami gry. Art. 14 ust.
1 ustawy o grach hazardowych stanowi m.in., że urządzanie gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry. Art.
89 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przewiduje z kolei sankcję w postaci kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach
poza kasynami.
NSA w niniejszej sprawie opowiedział się za stanowiskiem, że zarówno art. 14 ust. 1, jak i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach
hazardowych mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Zdaniem NSA, co do art. 14 ust. 1 ustawy
o grach hazardowych teza taka wynika wprost z wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni, w którym w pkt 25 uzasadnienia
stwierdzono, że: „przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na
automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za «przepis techniczny» w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy
98/34”. Skoro zakaz wyrażony w art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, to – w opinii NSA – taki
sam charakter ma przepis wyrażający sankcję za naruszenie tego zakazu, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Potwierdzenie takiego stanowiska można odnaleźć w wyroku TSUE z 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja Wspólnot
Europejskich przeciwko Republice Greckiej, w którym stwierdzono, że obowiązek notyfikacji, wynikający z dyrektywy 98/34 WE,
odnosi się zarówno do przepisów przewidujących zakaz urządzania poza kasynem gier elektrycznych itp., jak też do sankcji karnych
i administracyjnych będących konsekwencją naruszenia tego zakazu.
1.3. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę z tego, że co do zasady konflikt między prawem krajowym a prawem unijnym
powinien być rozwiązany na płaszczyźnie stosowania prawa. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z innym problemem,
a mianowicie konsekwencjami prawnymi braku notyfikacji przepisów technicznych.
W orzecznictwie TSUE przyjmuje się stanowisko, że przepis prawa krajowego, który nie został prawidłowo notyfikowany Komisji
Europejskiej, nie może być stosowany wobec jednostek (zob. m.in. wyrok z 8 listopada 2007 r. w sprawie C-20/05 Schwibbert).
W opinii sądu pytającego, możliwość odmowy zastosowania ustawy przez sąd powinna być jednak odczytywana z uwzględnieniem nadrzędności
Konstytucji w systemie prawnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem NSA, kompetencja sądów do odmowy zastosowania ustawy niezgodnej
z prawem unijnym, wyrażona w art. 91 ust. 3 Konstytucji, nie daje podstaw do automatycznej i bezwarunkowej odmowy zastosowania
przepisu ustawy, który nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. W przypadku zaniechania notyfikacji nie mamy bowiem do
czynienia z „treściową” niezgodnością prawa krajowego z unijnym, ale z naruszeniem „formalno-proceduralnym”. Wada proceduralna
nie przesądza o tym, czy treść nienotyfikowanego przepisu narusza prawo unijne.
Co więcej, bezwzględne zobowiązanie sądów do niestosowania nienotyfikowanych przepisów ustawy prowadziłoby, w przekonaniu
NSA, do destabilizacji porządku prawnego – chaosu prawnego, a przez to do naruszenia zasady pewności prawa. Zdaniem NSA, brak
notyfikacji nie upoważnia do automatycznej odmowy zastosowania takiego przepisu, z następujących względów:
– po pierwsze, w konkretnej sprawie może być sporne i wywoływać rozbieżności w orzecznictwie, czy dany przepis powinien podlegać
notyfikacji (tak jak to ma miejsce w przypadku ustawy o grach hazardowych).
– po drugie, decyzja organów państwa o notyfikacji czy jej braku nie jest podawana do wiadomości publicznej.
– po trzecie, stwierdzenie zaniechania notyfikacji może mieć miejsce nawet po wielu latach od wejścia w życie ustawy, kiedy
ustawa wywołała już skutki prawne – była podstawą prawną prawomocnych orzeczeń i decyzji, które mogą być następnie podważone.
– po czwarte, niedopuszczalne jest przyjęcie, że niedopełnienie przez rząd obowiązku o charakterze proceduralno-formalnym,
jakim jest notyfikacja, mogłoby rodzić konieczność stwierdzenia przez sądy „próżni prawnej” w pewnej dziedzinie stosunków
społecznych.
Sąd pytający podkreśla, że zarzut sformułowany w pytaniu prawnym nie dotyczy naruszenia prawa europejskiego, ale Konstytucji,
poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenie konstytucyjnej wolności działalności
gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do samodzielnego rozstrzygania tych kwestii, gdyż leżą one w
wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Interwencja TK jest konieczna również ze względu na pewność prawa.
1.4. Sąd pytający przypomniał, że zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr
102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), orzekając o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść
takiego aktu, jak i kompetencję oraz dochowanie wymaganego przepisami prawa trybu wydania aktu. Naruszenie istotnych elementów
procedury ustawodawczej stanowi podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego. NSA podkreślił, że w orzecznictwie
TK przyjęto, iż nie można wykluczyć kontroli z perspektywy dochowania elementów procedury ustawodawczej polskiego prawa krajowego
uregulowanych w aktach prawa unijnego. Przy ocenie zarzutu naruszenia procedury ustawodawczej właściwym wzorcem kontroli jest
zasada rzetelnego procesu ustawodawczego (art. 2 Konstytucji) i zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji). W myśl orzecznictwa
TK znaczenie mają takie okoliczności, jak: 1) usytuowanie w systemie praw aktu, z którego wynika dany element procedury ustawodawczej,
2) waga materii prawnej, której dotyczy ustawa, 3) czy rola danego podmiotu w procedurze ustawodawczej ma charakter wiążący,
czy tylko konsultacyjno-opiniodawczy, 4) czy w toku prac ustawodawczych umożliwiono parlamentarzystom wnikliwe rozpatrzenie
projektu.
Przepisy regulujące procedurę notyfikacji przepisów technicznych są zawarte w dyrektywie 98/34/WE, która została implementowana
do prawa polskiego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu
notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie notyfikacji). Zgodnie
art. 8 dyrektywy 98/34/WE państwo członkowskie powinno niezwłocznie przekazać Komisji, co do zasady, wszelkie projekty przepisów
technicznych, a następnie uwzględnić uwagi Komisji i państw członkowskich tak dalece, jak to możliwe w kolejnych pracach nad
projektem przepisów technicznych. Sąd pytający, podkreślił, że co do zasady nawet konieczność szybkiego rozwiązania określonych
problemów społecznych i ochrony porządku publicznego nie uchyla obowiązku dokonania notyfikacji (zob. wyrok TSUE w sprawie
C –65/05 Komisja przeciwko Republice Greckiej, pkt 64).
1.5. Mając na uwadze bezsporny fakt nienotyfikowania Komisji Europejskiej, w fazie prac na projektem ustawy o grach hazardowych,
art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, NSA wyraził przekonanie, że zakwestionowane przepisy naruszają konstytucyjną
zasadę rzetelnej procedury ustawodawczej oraz legalizmu. Obowiązek dokonania notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej
jest bowiem istotnym elementem procedury ustawodawczej.
Po pierwsze, świadczy o tym wysoka ponadustawowa i oparta na prawie międzynarodowym ranga uregulowania, z którego wynika obowiązek
notyfikacji przepisów technicznych. Źródłem obowiązku notyfikacji jest dyrektywa 98/34/WE, a więc akt pochodnego prawa UE, którego ranga ma pierwszeństwo przed
ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji). Ponadto jest to akt prawa międzynarodowego, do którego przestrzegania władze publiczne
są zobligowane na podstawie art. 9 Konstytucji.
Po drugie, ustawa o grach hazardowych wprowadza daleko idące ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Ograniczenie,
dla wprowadzenia którego art. 22 Konstytucji wymaga nie tylko ustawowej formy, ale także uzasadnienia ważnym interesem publicznym.
Co więcej, zdaniem sądu pytającego, zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia wolności gospodarczej
wymaga oceny uwzględniającej uczestnictwo Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim.
Po trzecie, przemawia za tym stanowcza rola Komisji Europejskiej i mechanizmu kontroli, jakim jest procedura notyfikacyjna,
z punktu widzenia zasady lojalnej współpracy i konieczności poszanowania zobowiązań wynikających z członkostwa w UE. Z dyrektywy
98/34/WE, a także z rozporządzenia w sprawie notyfikacji wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów
technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz ma charakter stanowczy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 dyrektywy 98/34/WE
uwagi Komisji Europejskiej (i państw członkowskich) powinny być uwzględnione „tak dalece, jak to możliwe w kolejnych pracach
nad projektem przepisów technicznych”.
Po czwarte wreszcie, dowodzi tego nadzwyczajne tempo prac nad ustawą o grach hazardowych oraz brak pełnej informacji o konsekwencjach
prawnych uchwalenia ustawy z punktu widzenia zgodności z zasadami rynku wewnętrznego UE. Rządowy projekt ustawy o grach hazardowych
wpłynął do Sejmu 12 listopada 2009 r. Postępowanie ustawodawcze w Sejmie trwało 7 dni. Prezydent podpisał ustawę 26 listopada
2009 r. Parlamentarzyści w toku prac nad projektem ustawy o grach hazardowych nie dysponowali zatem pełną informacją o zgodności
projektowanych przepisów z prawem unijnym, a także o ewentualnych następstwach uchwalenia ustawy bez notyfikacji Komisji Europejskiej.
W ocenie NSA, wada postępowania ustawodawczego, jaką było zaniechanie notyfikacji zakwestionowanych przepisów Komisji Europejskiej,
przesądza o ich niezgodności z art. 2 i art. 7 Konstytucji. NSA podzielił także stanowisko i argumentację zawarte w postanowieniu
SN z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I KZP 15/13; dalej postanowienie SN z 28 listopada 2013 r.), uznając, że naruszenie wynikającego
z dyrektywy 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność
może być badana wyłącznie w postępowaniu przed TK.
1.6. Sąd pytający zarzuca ponadto, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez nieproporcjonalną
ingerencję naruszają wolność działalności gospodarczej – art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Skutkiem wejścia w życie kwestionowanych przepisów jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie
salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych. Doprowadziło to do wyeliminowania, zdelegalizowania
pewnego sektora działalności gospodarczej. Prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach
stało się dopuszczalne wyłącznie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry.
NSA doszedł do przekonania, że wprowadzenie bezwzględnego zakazu urządzania gier na automatach poza kasynami gry nie było
niezbędne dla ochrony „ważnego interesu publicznego” w rozumieniu art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Nie budzi wątpliwości sądu pytającego, że sektor hazardowy powinien podlegać kontroli i nadzorowi organów państwa oraz że
władza publiczna winna chronić obywateli przed ryzykiem uzależnienia od hazardu. Zdaniem NSA, nie wiadomo jednak, z jakich
przyczyn dotychczasowy stan prawny został uznany za niewystarczający dla ochrony tych wartości.
W ocenie sądu pytającego, wartości takie jak: porządek publiczny, zdrowie publiczne oraz ochrona innych osób, mogą być wystarczająco
realizowane w sposób mniej uciążliwy dla beneficjentów wolności działalności gospodarczej. W opinii NSA, „organy administracji
publicznej są w stanie, pod warunkiem wyposażenia ich przez ustawodawcę w odpowiednie oprzyrządowanie proceduralne – pod kontrolą
sądów administracyjnych – w sposób należyty wyważać in concreto wolność działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach z potrzebą ochrony wskazanych wyżej wartości konstytucyjnych”.
Sąd pytający uważa, że poziom wymaganej konstytucyjnie ochrony porządku publicznego, zdrowia publicznego oraz wolności i praw
innych osób przed negatywnymi następstwami hazardu nie jest aż tak wysoki, aby wymagał zniesienia powszechnej dostępności
gier na automatach. W przekonaniu NSA, nie istnieje więc żaden racjonalny powód, dla którego zachodziłaby konieczność ograniczenia
wolności działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach.
2. Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku, X Wydział Karny (dalej: sąd rejonowy lub drugi sąd pytający) postanowieniem z 8 stycznia
2014 r. (sygn. akt X K 950/12) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy uchwalenie ustawy o grach hazardowych
w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, w szczególności przepisu art. 14 tej
ustawy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia w sprawie notyfikacji, jest zgodne
z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
2.1. Pytanie prawne zostało przedstawione w związku z następującym stanem faktycznym:
Urząd Celny w Gdańsku skierował do sądu rejonowego akt oskarżenia przeciwko Piotrowi C., oskarżając go o czyn z art. 107 §
1 k.k.s. w związku z art. 6 § 2 k.k.s., polegający na tym, że wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych urządzał w 2010 r.
i 2011 r. gry na automatach typu „Hot Spot Admirał” w sklepie spożywczo-przemysłowym oraz w barze-restauracji.
Rozpoznając powyższą sprawę, sąd rejonowy powziął wątpliwość co do konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
2.2. W opinii sądu rejonowego, odpowiedź na pytanie prawne może mieć decydujący wpływ na rozstrzygnięcie toczącej się sprawy
karnej. W przypadku uznania niekonstytucyjności kwestionowanego art. 14 ustawy o grach hazardowych, z uwagi na wadliwość trybu
uchwalenia tej ustawy, zostanie on wyeliminowany z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc. W takiej sytuacji jedynym możliwym rozstrzygnięciem będzie uniewinnienie oskarżonego, gdyż znamiona czynu zabronionego z
art. 107 § 1 k.k.s. zostaną zdekompletowane, przepis ten penalizuje bowiem urządzanie gier na automatach wbrew przepisom ustawy
o grach hazardowych. W przeciwnym wypadku sąd rejonowy będzie musiał rozpoznać sprawę, na kanwie której złożył pytanie prawne,
z uwzględnieniem zakwestionowanego przepisu.
2.3. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach
gry. Salony gier na automatach i punkty gier na automatach o niskich wygranych mogą działać jedynie do czasu wygaśnięcia dotychczasowych
zezwoleń. W praktyce oznacza to ograniczenie nie tylko możliwości dalszej eksploatacji automatów do gier o niskich wygranych,
ale także wprowadzania na rynek nowych automatów do gier o tego rodzaju właściwościach.
W opinii sądu rejonowego, mając powyższe na względzie, ustawodawca powinien notyfikować projekt ustawy o grach hazardowych
przed Komisją Europejską. Dyrektywa 98/34/WE, implementowana do porządku krajowego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji,
wymaga bowiem notyfikacji wszelkich projektów przepisów technicznych, którymi są m.in. specyfikacje techniczne i inne wymagania,
których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu.
W ocenie sądu rejonowego, ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne, a w szczególności takim przepisem jest kwestionowany
art. 14 tej ustawy. Bezsporne jest, że ustawa o grach hazardowych została uchwalona bez dochowania wymogu notyfikacji.
2.4. Zdaniem drugiego sądu pytającego, niedochowanie obowiązku notyfikacji przed Komisją Europejską ustawy o grach hazardowych
stanowi wadliwość procesu legislacyjnego. Skutki tego uchybienia nie są jednak jasne, a ich określenie leży w wyłącznej kompetencji
Trybunału Konstytucyjnego. Drugi sąd pytający w pełni podzielił poglądy wyrażone w postanowieniu SN z 28 listopada 2013 r.,
że Konstytucja nie przewiduje, by notyfikacja była kryterium ważności stanowienia w Polsce przez parlament norm prawnych,
a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm. Także TSUE w swoim orzecznictwie wykluczył takie konsekwencje naruszenia
wymogu notyfikacji i przyjmuje, że konsekwencją braku notyfikacji jest niestosowanie przez sąd krajowy nienotyfikowanego przepisu
technicznego.
W ocenie sądu rejonowego, naruszenie obowiązku notyfikacji powinno rodzić jedynie odpowiedzialność Polski za naruszenie obowiązków
traktatowych, ewentualnie odpowiedzialność odszkodowawczą, lecz nie powinno wiązać się z odmową zastosowania przepisów podlegających
notyfikacji.
3. Zarządzeniem z 21 lutego 2014 r. Prezes TK, z uwagi na tożsamość przedmiotową, połączył do wspólnego rozpoznania powyższe
pytania prawne.
4. Marszałek Sejmu w piśmie z 23 lutego 2015 r. przedstawił stanowisko Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 14 ust.
1 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dotyczy gier na automatach, jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz
nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest zgodny z art. 20
i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w pozostałym zakresie, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Powyższe stanowisko
Sejmu zostało uzasadnione z powołaniem się na następujące argumenty:
4.1. Wątpliwości Sejmu budzi zakwestionowanie w pytaniu prawnym NSA całej zawartości normatywnej art. 14 ust. 1 ustawy o grach
hazardowych, a w pytaniu prawnym Sądu Rejonowego w Gdańsku całej ustawy o grach hazardowych, podczas gdy stany faktyczne spraw
zawisłych przed sądami pytającymi wiążą się wyłącznie z urządzaniem gier na automatach poza kasynem gry. Spełnienie przesłanki
funkcjonalnej oznacza przecież, że od odpowiedzi na pytanie prawne uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed
sądem pytającym. Wobec powyższego, w ocenie Sejmu, zakwestionowany w obu pytaniach prawnych art. 14 ust. 1 ustawy o grach
hazardowych winien podlegać kontroli Trybunału wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy gier na automatach, w pozostałym zakresie
postępowanie przed TK powinno być umorzone, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
4.2. Oba sądy pytające domagają się oceny konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych z uwagi
na wadliwy tryb, w jakim ustawa ta została uchwalona. Formalnie jako wzorce kontroli wskazane zostały art. 2 i art. 7 w związku
z art. 9 Konstytucji, ich naruszenie ma być jednak wynikiem uchybienia regulacji prawa Unii Europejskiej, dyrektywy określającej
procedurę notyfikacji krajowych aktów normatywnych Komisji Europejskiej. Zdaniem Sejmu, budzi wątpliwości, czy rozpoznanie
tak postawionego zagadnienia prawnego mieści się w granicach kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Kwestia kontroli aktów normatywnych z punktu widzenia zrealizowania względem nich obowiązków notyfikacyjnych nie jest wprost
uregulowana w Konstytucji ani w ustawie o TK. Procedura i skutki notyfikacji przepisów technicznych zostały ujęte w dyrektywie,
a więc w akcie prawnym mającym rangę jedynie pochodnego prawa UE. Zdaniem Sejmu: „Zważywszy sformułowaną na wysokim szczeblu
ogólności, uwzględniającym zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich UE, regulację unijną (ujętą w dyrektywie),
trzeba dojść do wniosku, że nie ma również żadnego (nie tylko krajowego) aktu normatywnego, który obligowałby którykolwiek
organ władzy publicznej RP do działań takiego rodzaju, że ich zaniechanie (wadliwe wykonanie) mogłoby zostać poddane kontroli
z punktu widzenia konstytucyjnych standardów uchwalania ustaw”. Sejm wyłącza z powyższej analizy rozporządzenie w sprawie
notyfikacji, które w § 5 pkt 5 dopuszcza wyjątek od obowiązku notyfikowania przepisów technicznych, jeśli są one ukierunkowane
na ochronę moralności lub porządku publicznego. W ocenie Sejmu, nie jest oczywiste, czyje uchybienie w zakresie braku notyfikacji
miałoby wpływać na niekonstytucyjność ustawy o grach hazardowych.
Wbrew twierdzeniom NSA, Sejm dysponował wystarczającymi środkami prawnymi, aby doprowadzić już w toku postępowania legislacyjnego
do notyfikacji ustawy o grach hazardowych, gdyby przyjął, że przepisy rozpatrywanego projektu ustawy mają charakter techniczny.
Zagadnienie obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych było dyskutowane na etapie rozpatrywania projektu tej ustawy
w Komisji Finansów Publicznych (biuletyn nr 2986/VI z posiedzenia Komisji Finansów Publicznych nr 231 z 18 listopada 2009
r.). Posłowie jednak świadomie nie podjęli działań zmierzających do uruchomienia procedury notyfikacyjnej. Sejm nie podzielił
też zarzutu NSA, że w związku z nadzwyczajnym tempem prac nad ustawą o grach hazardowych pominięto jeden z istotnych elementów
procedury ustawodawczej. W przekonaniu Sejmu, żaden z istotnych elementów procedury ustawodawczej nie został pominięty, a
pośpiech w uchwaleniu ustawy sam w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności, ponieważ szybkie procedowanie nie
jest równoznaczne z naruszeniem trybu.
Sejm prezentuje stanowisko, że w niniejszej sprawie istota problemu związana jest z kognicją Trybunału Konstytucyjnego do
wyrokowania w sprawie zaniechania notyfikacji Komisji Europejskiej. W ocenie Sejmu, o wyłączeniu kognicji TK przesądza pozakrajowe
źródło i forma obowiązku notyfikacyjnego. Zdaniem Sejmu, TK nie jest właściwy zarówno w sferze ustalania zawartości normatywnej
dyrektywy, jak i poddania dyrektywy ocenie konstytucyjności. Sejm uznał za trudne do zaakceptowania twierdzenie, jakoby wszelkie
kreowane aktami prawa pochodnego UE obowiązki organów władzy państw członkowskich, aktualizujące się w procesie stanowienia
prawa, wyznaczały ramy, których naruszenia miałyby przesądzać o niekonstytucyjności prawa krajowego. Zdaniem Sejmu, przyjęcie
takiego stanowiska czyniłoby zasady konstytucyjne nadmiernie podatne na wypełnianie treściami kształtowanymi na szczeblu ponadnarodowym.
Ewentualne wyrokowanie TK o naruszeniu obowiązku notyfikacji pociągałoby za sobą ryzyko konfliktu dwutorowości wypowiadania
się o tych samych kwestiach przez TK i TSUE. Trybunał Konstytucyjny musiałby dokonywać ustaleń poza jego kognicję, odczytywaną
w warunkach członkostwa Polski w UE i z poszanowaniem zasady przychylności procesowi integracji. Chodzi przede wszystkim o
wykładnię operatywną definicji przepisu technicznego, warunkującą odczytanie zakresu przedmiotowego obowiązku notyfikacji.
Największe zagrożenie konfliktu dwóch jurysdykcji, krajowej i unijnej, występowałoby w warunkach otrzymania przez Trybunał
Konstytucyjny wyniku wykładni odbiegającego od poglądów TSUE.
Sejm uznał zatem, że: „obowiązek notyfikacji przepisów technicznych, jako element procedury ustawodawczej mogący znajdować
odniesienie do przepisów ustawy o grach hazardowych wyłącznie z mocy pochodnego prawa unijnego i dla celów istotnych z perspektyw
UE, którego prawidłowość uprawnione są oceniać organy stosujące prawo w sprawach indywidualnych i którego efektywność jest
zabezpieczona skutkami prawnymi określonymi przez TSUE (…), nie może być uznany za podlegający kognicji TK w ramach realizowanej
przez ten organ kontroli konstytucyjności ustaw”.
Sejm podkreślił, że usuwanie rozbieżności w orzecznictwie sądowym nie jest rolą TK. Zarówno sądy powszechne, jak i sądy administracyjne
mogą w tym celu korzystać z właściwych, przysługujących im środków i procedur. Chodzi przede wszystkim o uzyskanie autorytatywnej
wypowiedzi organów sprawujących nadzór jurysdykcyjny w danym pionie sądowym, czyli Sąd Najwyższy albo Naczelny Sąd Administracyjny.
W opinii Sejmu, uchybienie wynikającemu z dyrektywy obowiązkowi notyfikacji nie niweczy żadnego celu, który można byłoby uznać
za konstytucyjnie doniosły, nie wpływa także na realizację konstytucyjnych warunków procesu ustawodawczego, w tym zwłaszcza
na wykonywanie w tym procesie uprawnień parlamentarzystów. W ocenie Sejmu, przewidziana w akcie prawa pochodnego UE procedura
notyfikowania krajowych aktów normatywnych zawierających przepisy techniczne nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
W przekonaniu Sejmu, należy więc w tym zakresie umorzyć niniejsze postępowanie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o
TK, z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
4.3. Przed przystąpieniem do oceny kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych z perspektywy konstytucyjnej wolności
działalności gospodarczej, Marszałek Sejmu wyraził pogląd Sejmu o nieadekwatności art. 31 ust. 3 Konstytucji, przywołanego
jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. Sejm podzielił w tym względzie stanowisko prezentowane w niektórych orzeczeniach
TK, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki
ograniczenia wolności działalności gospodarczej, wyłączając stosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4.4. Sejm podkreślił, że hazard zaliczany jest do kategorii zjawisk patologii społecznej ze względu na towarzyszące mu społeczne
negatywne skutki, takie jak ryzyko uzależnień oraz ze względu na jego oddziaływanie kryminogenne. Nie może zatem dziwić, że
ta sfera aktywności gospodarczej poddawana jest szczególnym ograniczeniom.
Zdaniem Sejmu, nie ulega wątpliwości, ze kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych spełniają formalną przesłankę ograniczenia
wolności gospodarczej. Jeśli zaś idzie o wskazanie ważnego interesu publicznego, trzeba odwołać się przede wszystkim do zdrowia
publicznego. Hazard patologiczny jest bowiem chorobą opisaną w Międzynarodowej klasyfikacji chorób i problemów zdrowotnych
ICD-10 pod symbolem F63.0., jako zaburzenie polegające na częstym i powtarzającym się uprawianiu hazardu, które zaczyna kontrolować
życie chorego i prowadzi do zaniedbania jego społecznych, zawodowych i rodzinnych zobowiązań. Biorąc powyższe pod uwagę, prowadzenie
działalności w zakresie gier hazardowych jest ściśle powiązane ze zdrowiem publicznym. Sejm podkreślił, że to właśnie gry
na automatach charakteryzują się największym potencjałem uzależnień. Punktem wyjścia w rozwoju uzależnień od hazardu są czynniki
środowiskowe, a więc łatwy dostęp do gier, bliskość gier w otoczeniu oraz duża społeczna akceptacja hazardu. Czynniki te szczególnie
sprzyjają występowaniu hazardu wśród młodzieży. W ocenie Sejmu, ograniczenie dostępności gier na automatach do kasyn gry,
choć restrykcyjne, nie narusza standardu konstytucyjnego.
Zdrowie publiczne nie jest jedyną wartością przemawiająca za rygorystycznym reglamentowaniem dostępu do gier hazardowych.
Omawiana sfera działalności ma bowiem także kryminogenny charakter i wiąże się z wysokim ryzykiem oszustw, bankructw, prania
brudnych pieniędzy oraz penetracji przez zorganizowaną przestępczość. Specyfika rynku usług hazardowych wymusza zatem stworzenie
adekwatnego otoczenia prawnego. O ile w ustawach regulujących „zwykłą” działalność gospodarczą zakłada się sprzyjanie rozwojowi
przedsiębiorczości, o tyle w zakresie hazardu priorytetem nie jest ułatwianie aktywności gospodarczej, lecz zabezpieczenie
pełnej i ścisłej kontroli państwa nad zjawiskiem hazardu. Zdaniem Sejmu, wyodrębnienie kasyn gry, jako miejsc legalnego prowadzenia
gier hazardowych, przyczynia się do zwiększenia transparentności tej sfery działalności gospodarczej i ułatwia walkę z wymienionymi
patologiami. Tym samym kwestionowane regulacje dają się uzasadnić również z punktu widzenia bezpieczeństwa i porządku publicznego
oraz ochrony praw i wolności innych osób.
Zdaniem Sejmu, kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych nie uchybiają standardowi konstytucyjnemu i pozostają w odpowiedniej
proporcji do gwarantowanej w Konstytucji wolności gospodarczej.
4.5. Na marginesie Sejm poinformował, że aktualnie toczą się prace legislacyjne nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy
o grach hazardowych (druk sejmowy nr 2927/VII kadencja). Celem nowelizacji jest m.in. modyfikacja art. 14 ust. 1 ustawy o
grach hazardowych, któremu proponuje się brzmienie: „Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, w tym turniejów gry w pokera,
gier w kości oraz gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym
regulaminie i udzielonej koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów o grach hazardowych”. Zgodnie
z informacją Rady Ministrów, powyższy projekt zmiany ustawy o grach hazardowych został notyfikowany Komisji Europejskiej 5
listopada 2014 r., a obowiązkowy termin wstrzymania procedury legislacyjnej miał upłynąć 6 lutego 2015 r.
5. Prokurator Generalny w piśmie z 19 listopada 2014 r. przedstawił stanowisko, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy
o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 oraz z art. 20 i art. 22 oraz nie są niezgodne z art. 31
ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wobec
niedopuszczalności wydania wyroku. Prokurator Generalny stanowisko uzasadnił z powołaniem na następujące argumenty:
5.1. Prokurator Generalny zauważył, że brak jest zależności między ewentualną odpowiedzią Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą
konstytucyjności art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o grach hazardowych, a rozstrzygnięciem w sprawie, w której sąd rejonowy zadał
pytanie prawne. W tym też zakresie pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej i podlega umorzeniu na podstawie art.
39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Pytanie prawne sądu rejonowego może podlegać rozpoznaniu
przez TK jedynie w części, w jakiej dotyczy zarzutu niekonstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.
5.2. Prokurator Generalny, przystępując do oceny zasadności zarzutów, podkreślił, że rządowy projekt ustawy o grach hazardowych,
zawierający propozycje wprowadzenia do systemu prawnego kwestionowanych przepisów, nie został notyfikowany Komisji Europejskiej
w trybie przewidzianym przez dyrektywę 98/34/WE oraz rozporządzenie w sprawie notyfikacji.
W opinii Prokuratora Generalnego, ocena, czy w przypadku zaskarżonych przepisów naruszony został obowiązek notyfikacji Komisji
Europejskiej, jest uzależniona od stwierdzenia, jaki charakter mają te przepisy, a w szczególności czy zaliczają się do kategorii
przepisów technicznych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, niezbędne jest odniesienie się do wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni,
w którym stwierdzono m.in., że „przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych,
które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza
kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie przepisy techniczne (…), w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany
Komisji (…). Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego”. W uzasadnieniu powyższego wyroku TSUE z jednej strony uznał,
że „przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone
jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34”, z drugiej zaś
stwierdził, że „zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwość lub sprzedaż
tych automatów”.
W kontekście tego wyroku Prokurator Generalny przypomniał, że TSUE nie zajmuje się wykładnią prawa krajowego, lecz wykładnią
prawa unijnego, a orzeczenie TSUE jest prawnie wiążące tylko dla tego sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym.
Generalne powoływanie się na wyroki prejudycjalne TSUE w innych sprawach dokonuje się wyłącznie w drodze uznania mocy argumentów
prezentowanych przez TSUE oraz autorytetu orzecznictwa tego organu UE. W opinii Prokuratora Generalnego, z powyższego wyroku
TSUE wynika, że wszystkie przepisy ustawy o grach hazardowych, w tym jej art. 14 ust. 1, mogą być potencjalnie przepisami
o charakterze technicznym, a ocena tego spoczywa na sądach powszechnych czy też administracyjnych dokonujących wykładni prawa
krajowego.
Prokurator Generalny zwrócił więc uwagę na duże rozbieżności występujące w sądownictwie administracyjnym, w którym przyjmuje
się, że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych: 1) jest przepisem technicznym, 2) nie ma charakteru przepisu technicznego
i wreszcie 3) jest przepisem, który nie podlega obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej. Przywołał także jako znaczące
postanowienie Sądu Najwyższego z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I KZP 15/13), w którym SN nie wypowiedział się jednoznacznie,
że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych ma charakter przepisu technicznego, pozostawiając tę ocenę sądom orzekającym
w konkretnych sprawach.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, kwestia uznania art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych za przepisy
techniczne, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie jest jednoznaczna i budzi wątpliwości. Zarówno wyrok TSUE z 19 lipca 2012
r. w sprawie Fortuna i inni, jak i orzecznictwo sądów krajowych nie przesądzają o uznaniu zaskarżonych przepisów za przepisy
techniczne. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepisy te są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy
98/34/WE, a tym samym do uznania, iż podlegały notyfikacji Komisji Europejskiej w toku prac nad projektem ustawy o grach hazardowych.
Tym samym za niezasadny, w opinii Prokuratora Generalnego, należy uznać zarzut, że w przypadku zakwestionowanych przepisów
doszło do niedopełnienia obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej.
Prokurator Generalny zauważył ponadto, że przepisy Konstytucji nie przewidują, aby notyfikacja aktów prawnych Komisji Europejskiej
była kryterium ważności aktów normatywnych obowiązujących na terenie Polski. Z orzecznictwa TK wynika, że niedopełnienie obowiązku
notyfikacji przepisu uznanego za techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE nie jest istotnym uchybieniem formalnym, stanowiącym
samodzielną przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności zakwestionowanego aktu normatywnego.
Prokurator Generalny przyjął więc, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2,
art. 7 i art. 9 Konstytucji, nawet jeżeli art. 14 ust. 1 tej ustawy zostałby uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy
98/34/WE.
5.3 W opinii Prokuratora Generalnego, pytania prawne w istocie zmierzają do swoistego przerzucenia na TK obowiązku dokonania
wykładni, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy
98/34/WE. Kwestia wykładni obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zapewnienie jednolitości tejże wykładni, wykracza
poza zakres kompetencji TK. W tym zakresie właściwe są naczelne organy sądownicze, które dysponują instrumentami prawnymi
mającymi na celu zapewnienie w praktyce orzeczniczej jednolitej wykładni.
5.4. Przechodząc do oceny zgodności kwestionowanych przepisów z art. 20 i art. 22 Konstytucji, Prokurator Generalny podkreślił,
że uchwalenie nowej ustawy o grach hazardowych uzasadnione było koniecznością doregulowania tego obszaru aktywności gospodarczej.
Doregulowaniu, które z jednej strony miało służyć przeciwdziałaniu zjawisku rosnącego uzależnienia od hazardu osób także niepełnoletnich,
a z drugiej strony skuteczniejszej walce ze zjawiskami patologicznymi – oszustwami i praniem brudnych pieniędzy. Celem ustawy
o grach hazardowych było zatem nie tyle ograniczenie, co ucywilizowanie działalności w zakresie gier hazardowych, tj. prowadzenie
tej działalności tylko w kasynach gry i niedopuszczenie do jej prowadzenia w lokalach gastronomicznych, handlowych i usługowych,
gdzie nie sposób skontrolować wieku osób korzystających z hazardu. Z uwagi na zawarte w ustawie o grach hazardowych szczególne
wymagania dotyczące kasyn gry jak i podmiotów je prowadzących, skuteczniejsze miało się stać sprawowanie nadzoru nad hazardem
oraz zapobieganie i zwalczanie zjawisk patologicznych.
W opinii Prokuratora Generalnego, przewidziane w zakwestionowanych przepisach ograniczenie działalności gospodarczej w zakresie
gier hazardowych na automatach o niskich wygranych w postaci urządzania ich wyłącznie w kasynach gry znajduje uzasadnienie
w wartościach konstytucyjnych takich, jak: ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia i moralności publicznej,
a także praw i wolności innych osób.
Prokurator Generalny podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem TK działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza
bliski związek z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać ograniczeniom w stopniu większym niż prawa
i wolności o charakterze osobistym i politycznym. Zakres dopuszczalnej ingerencji państwa powinien być dostosowany do określonej
sfery działalności gospodarczej. W przypadku działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach, która z istoty
niesie potencjalne poważne zagrożenia dla innych osób, jak i interesu publicznego, dopuszczalna konstytucyjnie ingerencja
ustawodawcy w swobodę jej prowadzenia jest zatem wręcz wskazana.
Prokurator Generalny przyjął zatem, że przesłanki wprowadzenia kwestionowanej regulacji stanowią, w rozumieniu art. 22 Konstytucji,
ważny interes publiczny, uzasadniający ustanowienie ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie
urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Kwestionowane art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych
są więc zgodne z art. 20 i art. 22 oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny uznał bowiem, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie,
gdyż to art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki
ograniczenia działalności gospodarczej.
6. Prezes TK w piśmie z 29 października 2014 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przedstawienie opinii, o której mowa
w art. 44 ustawy o TK, czy orzeczenie TK w niniejszej sprawie może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi
w ustawach budżetowych.
6.1. Minister Finansów w piśmie z 31 grudnia 2014 r., działając na mocy upoważnienia udzielonego przez panią premier, poinformował,
że w przypadku orzeczenia o niekonstytucyjności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, skutki wiążące
się z nakładami finansowymi, będącymi konsekwencją takie orzeczenia, mogą przewyższać 6 mld zł. Z informacji, będących w posiadaniu
Ministerstwa Finansów, wynika, że roszczenia cywilnoprawne podmiotów działających na rynku gier hazardowych oscylują na poziomie
6 mld zł. Na kwotę tę składają się roszczenia wobec Skarbu Państwa, gdzie jako statio fisci wskazany jest Minister Finansów lub organ celny, z następujących tytułów: 1) wezwanie do prób ugody – ok. 5,7 mld zł; 2)
pozwy o odszkodowania – ok. 50 mln zł; 3) postępowanie arbitrażowe pomiędzy Polską a zagranicznym podmiotem sektora gier hazardowych
– 30 mln euro (ok. 120 mln zł). Zwrot tylko samych kar pieniężnych zapłaconych na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o
grach hazardowych wyniósłby 45 mln zł. Ostateczne skutki finansowe ewentualnego orzeczenia o niekonstytucyjności kwestionowanych
przepisów ustawy o grach hazardowych mogą okazać się znacznie wyższe w związku z wystąpieniem na drogę sądową także innych
podmiotów związanych z sektorem gier hazardowych.
Minister Finansów przedstawił także własne stanowisko w kwestii konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy o grach
hazardowych, stwierdzając, że nie są one niezgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji, jak również z art. 20, art. 22 oraz art.
31 ust. 3 Konstytucji. Minister Finansów podkreślił, że TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni nie przesądził
w sposób definitywny o technicznym charakterze kwestionowanych przepisów, pozostawiając tę ocenę sądom krajowym. Nawet gdyby
hipotetycznie przyjąć, że ustawa o grach hazardowych zawierała przepisy techniczne, to i tak nie podlegałyby one obowiązkowi
uprzedniej notyfikacji, gdyż są wyłączone spod tego obowiązku w oparciu o klauzulę derogacyjną przewidzianą w art. 10 ust.
1 dyrektywy 98/34/WE, zgodnie z którą „art. 8 i 9 nie stosują się do tych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
Państw Członkowskich lub dobrowolnych porozumień, dzięki którym Państwa Członkowskie (…) stosują klauzule bezpieczeństwa,
wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne”. Co więcej, brak notyfikacji, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia
z przepisami technicznymi, nie oznacza naruszenia istotnego elementu procedury ustawodawczej.
7. Przewodniczący składu orzekającego zarządzeniem z 17 lutego 2015 r. wezwał Ministra Gospodarki oraz Ministra Finansów do
udziału w rozprawie, a pismem z 17 lutego 2015 r. poprosił Ministra Gospodarki o przedstawienie stanowiska w sprawie.
7.1. Minister Gospodarki w piśmie z 4 marca 2015 r. przedstawił następujące stanowisko:
1) art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dotyczy gier na automatach, jest zgodny z art. 20 i art.
22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
2) art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art.
31 ust. 3 Konstytucji;
3) w pozostałym zakresie postępowanie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na
niedopuszczalność wydania wyroku.
Uzasadniając powyższe stanowisko, Minister Gospodarki podniósł, że w pełni podziela stanowisko Sejmu wyrażone w piśmie procesowym
co do:
po pierwsze, dopuszczalnego, ze względu na spełnienie przesłanki pytania prawnego, zakresu rozpoznania niniejszej sprawy,
a mianowicie art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy gier na automatach;
po drugie, braku kognicji TK w zakresie oceny zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z
art. 9 Konstytucji z perspektywy zarzutu naruszenia procedury notyfikacyjnej, a w konsekwencji konieczności umorzenia w tym
zakresie postępowania przed TK.
Minister Gospodarki podzielił także w pełni stanowisko i argumenty Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, wyrażone w pismach
procesowych, co do zgodności kwestionowanych przepisów z art. 20 i art. 22 Konstytucji.
Ponadto Minister Gospodarki wyjaśnił, że zarówno przed, jak i po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych sprawy dotyczące
tych gier pozostawały i pozostają w wyłącznej kompetencji ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 8 ust. 2
pkt 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 2013 r., poz. 743, ze zm.; dalej: ustawa
o działach administracji rządowej). Organem odpowiedzialnym za opracowanie i dochowanie procedur w odniesieniu do projektu
aktu normatywnego jest minister właściwy ze względu na przedmiot regulacji. Autorem projektu ustawy o grach hazardowych i
w konsekwencji podmiotem odpowiadającym za zapewnienie prawidłowości procesu legislacyjnego na etapie prac rządowych był Minister
Finansów.
Minister Gospodarki pełni zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o działach administracji rządowej funkcję koordynatora krajowego
systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Dyrektywa 98/34/WE, tworząca mechanizm notyfikacji Komisji Europejskiej projektów
krajowych przepisów technicznych, została implementowana do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji.
Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169,
poz. 1386, ze zm.), zawierającego upoważnienie do określenia przez Radę Ministrów sposobu funkcjonowania krajowego sytemu
notyfikacji norm i aktów prawnych, przy uwzględnieniu konieczności precyzyjnego podziału zadań w tym zakresie między właściwe
organy administracji rządowej oraz państwowe jednostki organizacyjne w celu realizacji zobowiązań wynikających z wiążących
RP umów międzynarodowych. W myśl art. 38a ustawy o działach administracji rządowej minister kierujący określonym działem uczestniczy
w krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych, a w szczególności jest obowiązany do niezwłocznego przekazania aktów
objętych tym systemem do koordynatora krajowego w celu dokonania notyfikacji Komisji Europejskiej.
Zdaniem Ministra Gospodarki, analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że obowiązek podjęcia decyzji co do notyfikacji
projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne spoczywa na ministrze kierującym określonym działem administracji
rządowej, a więc w niniejszym przypadku na Ministrze Finansów. To nie koordynator krajowego systemu notyfikacji norm i aktów
prawnych, lecz autor projektu ocenia, czy dany akt prawny zawiera przepisy techniczne, które powinny zostać notyfikowane.
Do koordynatora krajowego systemu notyfikacji należy przesyłanie dokumentacji w ramach procesu notyfikacji oraz propagowanie
wiedzy dotyczącej mechanizmów notyfikacji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Dopuszczalność pytania prawnego.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy
rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania pytania prawnego uzależniona jest
zatem od spełnienia przesłanek: 1) podmiotowej, która wymaga, aby podmiotem inicjującym w trybie pytania prawnego konstytucyjną
kontrolę był wyłącznie sąd; 2) przedmiotowej, która ogranicza kontrolę jedynie do oceny hierarchicznej zgodności aktów normatywnych
z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą; 3) i wreszcie funkcjonalnej, która nakazuje, aby od odpowiedzi
na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Skuteczne zainicjowanie kontroli konstytucyjnej w trybie pytania prawnego wymaga zatem spełnienia przesłanek określonych w
art. 193 Konstytucji i powtórzonych w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz.
643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Powołane przepisy, łącznie z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o TK, precyzują warunki merytorycznego
rozpoznania pytania prawnego.
Połączone do wspólnego rozpoznania pytania prawne bez wątpienia spełniają przesłankę podmiotową, zostały przedstawione przez
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd pytający) i Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku, X Wydział Karny (dalej:
sąd rejonowy lub drugi sąd pytający). Z punktu widzenia formalnego nie jest jednak tak oczywiste spełnienie przez pytania
prawne zarówno przesłanki przedmiotowej, jaki i funkcjonalnej.
1.1. Przesłanka przedmiotowa pytania prawnego.
NSA przedstawił pytanie prawne, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych
(Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych) są zgodne: a) z art. 2 i art. 7 Konstytucji, b) z art.
20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ze sformułowania powyższego pytania prawnego wynika w sposób jednoznaczny,
że mamy do czynienia z hierarchiczną kontrolą prawa, a mianowicie przedmiotem kontroli są konkretne uregulowania aktu normatywnego
– zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych, które mają podlegać ocenie zgodności ze wskazanymi konstytucyjnymi
wzorcami kontroli. Prima facie pytanie prawne NSA zdaje się zatem spełniać przesłankę przedmiotową.
Odmiennie należy natomiast ocenić sformułowanie pytania prawnego przez sąd rejonowy. Drugi sąd pytający przedstawił Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytanie, czy uchwalenie ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne, w
rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania
informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz.
UE L 204 z 21.07.1998 r., s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), w szczególności art. 14 tej ustawy, z naruszeniem obowiązku
notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania
krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie notyfikacji),
jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
Sformułowanie pytania prawnego jednoznacznie wskazuje, że cała ustawa o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 14 ust.
1, ma przede wszystkim podlegać ocenie z perspektywy dochowania obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej
określonego w dyrektywie 98/34/WE oraz w rozporządzeniu w sprawie notyfikacji. Z petitum powyższego pytania prawnego jasno wynika, że przedmiotem kontroli przed TK ma być ocena, czy uchwalenie ustawy o grach hazardowych
zostało dokonane z zachowaniem trybu notyfikacyjnego, o którym mowa w dyrektywie 98/34/WE i rozporządzeniu w sprawie notyfikacji.
Co więcej, to właśnie naruszenie wskazanego trybu notyfikacyjnego ma dopiero w następnej kolejności świadczyć o naruszeniu
„konstytucyjnego trybu ustawodawczego”, a więc wskazanych jako wzorce kontroli art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że takie sformułowanie pytania prawnego przez sąd rejonowy nie
odpowiada wymaganiom formalnym określonym w art. 193 Konstytucji, zgodnie z którym przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie
ocena „zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Przedmiotem pytania
prawnego może być bowiem jedynie hierarchiczna kontrola aktów normatywnych, a z taką nie mamy do czynienia, gdy przedmiotem
oceny jest ustawa o grach hazardowych, a wzorcami kontroli dyrektywa 98/34/WE i rozporządzenie w sprawie notyfikacji. Co oczywiste
o kontroli pionowej zgodności aktów normatywnych niższego rzędu z aktami wyższego rzędu nie może być mowy wszędzie tam, gdzie
wzorcem ma być rozporządzenie, a przedmiotem oceny ustawa. Natomiast w odniesieniu do dyrektywy 98/34/WE nie należy tracić
z pola widzenia, że nie ma ona charakteru ratyfikowanej umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 193 Konstytucji. Dyrektywa
98/34/WE, podobnie jak inne dyrektywy, stanowi akt prawa pochodnego Unii Europejskiej, którego mocą państwa członkowskie Unii
zostają zobowiązane do wprowadzenia (implementacji) określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu wskazanego w dyrektywie,
pożądanego stanu rzeczy. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE), dyrektywa jest wiążąca
dla państw członkowskich, do których jest skierowana, musi jednak przejść transpozycję do prawa krajowego. Dyrektywa, jak
słusznie podkreślił Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 8 października 2012 r., sygn. TW 15/11, jest aktem niemieszczącym
się „w katalogu źródeł prawa, które mogą być powoływane jako wzorce kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym
(dyrektywa nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 188 pkt 2 Konstytucji)” (OTK ZU nr 1/B/2013, poz. 1). Dyrektywa nie należy
także do aktów normatywnych, które zgodnie z art. 193 Konstytucji mogą stanowić wzorce kontroli w pytaniach prawnych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał, że pytanie prawne sądu rejonowego nie spełnia przesłanki przedmiotowej
w zakresie, w jakim dąży do zbadania zgodności całej ustawy hazardowej, a w szczególności jej art. 14, z dyrektywą 98/34/WE
oraz rozporządzeniem w sprawie notyfikacji. Wzorcami kontroli w odniesieniu do zarzucanego naruszenia konstytucyjnego trybu
ustawodawczego mogą być wyłącznie wskazane przez drugi sąd pytający art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji.
1.2. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego.
Oba połączone do wspólnego rozpoznania pytania prawne budzą też wątpliwości co do spełnienia przez nie przesłanki funkcjonalnej.
Przesłanka funkcjonalna oznacza wymaganie, aby rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym było zależne od odpowiedzi,
jaką udzieli Trybunał Konstytucyjny. Musi zatem istnieć ścisły związek między indywidualną sprawą rozpoznawaną przez sąd pytający
a wątpliwością co do konstytucyjności aktu normatywnego, która pojawiła się właśnie na kanwie tej sprawy. Związek ten powinien
przejawiać się w zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy toczącej się przed sądem
pytającym. Inaczej mówiąc, przesłanką funkcjonalną pytania prawnego jest jego relewancja (zob. np. wyrok z 7 października
2008 r., sygn. P 30/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 135). Przesłanka funkcjonalna determinuje dopuszczalny przedmiot pytania
prawnego. Spełnienie przesłanki funkcjonalnej uzależnione jest bowiem od odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego
przepisu i stanem faktycznym sprawy, w związku z którą zadano pytanie prawne. Przedmiotem kontroli w trybie pytania prawnego
może być zatem jedynie akt normatywny, który ma bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy toczącej się
przed tym sądem. Chodzi więc o taki przepis czy też przepisy aktu normatywnego, które będą miały zastosowanie lub chociaż
wywierały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy zawisłej przed sądem pytającym.
Uwzględniając powyższe wymagania, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pytanie sądu rejonowego w zakresie, w jakim zmierza
wprost do skontrolowania całej ustawy o grach hazardowych, czy też art. 14 ust. 2 i 3 tej ustawy, nie spełnia przesłanki funkcjonalnej.
Sąd rejonowy rozpoznaje bowiem sprawę Piotra C., oskarżonego o czyn z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks
karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.) w związku z art. 6 § 2 k.k.s., polegający na tym, że wbrew
przepisom ustawy o grach hazardowych urządzał w 2010 r. i 2011 r. gry na automatach typu „Hot Spot Admirał” w sklepie spożywczo-przemysłowym
oraz w barze-restauracji. W sprawie toczącej się przed drugim sądem pytającym, z uwagi na jej przedmiot, zastosowanie będzie
miał zatem z całą pewnością art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier cylindrycznych, gier
w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. W tym też zakresie pytanie o jego konstytucyjność
może być relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy sądowej, na kanwie której złożono pytanie prawne.
Co więcej, w odniesieniu do obu pytań prawnych o spełnieniu przesłanki funkcjonalnej może być mowa jedynie w takim zakresie,
w jakim art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi, że urządzanie gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach
gry. Zarówno z uzasadnienia pytań prawnych, jak i stanów faktycznych związanych ze sprawami rozpoznawanymi przez te sądy wynika
jednoznacznie, że relewantne jest jedynie uregulowanie, z którego wyprowadza się zakaz urządzania gier na automatach poza
kasynami gry.
Ponadto oba pytania prawne wydają się balansować na granicy spełnienia innego aspektu przesłanki funkcjonalnej. Mianowicie,
oceniając relewancję pytania prawnego należy zawsze mieć na uwadze, czy rozstrzygnięcie wątpliwości konstytucyjnych jest możliwe
do usunięcia przez sam sąd pytający w drodze reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w tym przede wszystkim wykładni zgodnej
z Konstytucją. Nie można bowiem nie zauważyć, że tłem obu pytań prawnych jest ewentualny konflikt między prawem krajowym a
pochodnym prawem unijnym dotyczący dochowania procedury notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy hazardowej. Konflikt,
który co do zasady winien być rozwiązany przez sądy w płaszczyźnie stosowania prawa. Kwestia potencjalnej niezgodności przepisów
krajowych z pochodnym prawem unijnym co do zasady należy do materii, której rozstrzygnięcie jest rzeczą sądu krajowego rozpoznającego
konkretną sprawę, a w razie wątpliwości odnoszących się do interpretacji prawa unijnego, z pomocą Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej (dalej: TSUE), w ramach procedury pytań prejudycjalnych (art. 267 TfUE). Trybunał Konstytucyjny nie może
bowiem rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości, w tym stosowaniem prawa
unijnego w krajowym porządku prawnym. Jak wskazano wyżej, dyrektywa unijna nie mieści się także w katalogu źródeł prawa, które
mogą być wprost wzorcem hierarchicznej kontroli aktów normatywnych, dokonywanej przez TK w ramach pytań prawnych (art. 193
Konstytucji). Nie sposób więc zupełnie odmówić racji twierdzeniom Prokuratora Generalnego, że pytania prawne w niniejszej
sprawie w istocie zmierzają do swoistego przerzucenia na TK obowiązku dokonania przez sądy wykładni, czy art. 14 ust. 1 i
art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE (zob. pismo procesowe,
s. 59). Z drugiej jednak strony, tylko Trybunał Konstytucyjny jest władny rozstrzygnąć, czy kwestionowane przepisy ustawy
o grach hazardowych zostały uchwalone zgodnie z wymogami konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw – art. 2 i art. 7 Konstytucji,
a właśnie tak zostały postawione pytania prawne, które zmierzają do odpowiedzi, czy kwestionowane przepisy obowiązują w krajowym
porządku prawnym. Zasadniczy problem w przedmiotowej sprawie tkwi w sferze obowiązywania, a nie stosowania prawa. Sądy pytające
nie zmierzają bowiem do uzyskania od Trybunału odpowiedzi, czy mają stosować kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych
z uwagi na ich ewentualny konflikt z pochodnym prawem unijnym, ale oczekują odpowiedzi, czy kwestionowane przepisy zostały
uchwalone z zachowaniem wymogów konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sądy nie są właściwe
do orzekania w kwestii dochowania konstytucyjnego trybu ustawodawczego, a więc oceny, czy dana ustawa jest uchwalona w trybie
zgodnym z Konstytucją. W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją tożsamą jak w postanowieniu TK z 19 grudnia
2006 r., sygn. P 37/05 (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 8). Nie można bowiem z góry zakładać, że wyłączną intencją sądów pytających
jest wyeliminowanie z porządku prawnego kwestionowanych przepisów, aby uniknąć rozstrzygnięcia kwestii ich stosowania, i z
tej tylko racji odmówić pytaniom prawnym spełnienia przesłanki funkcjonalnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, oba pytania
prawne dotyczą przede wszystkim problemu konstytucyjnego, czy notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie
98/34/WE oraz w rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, jest elementem konstytucyjnego trybu ustawodawczego, z wynikającymi
stąd konsekwencjami.
Biorąc powyższe pod uwagę, mimo dostrzeżonych wątpliwości, Trybunał Konstytucyjny uznał, że oba pytania prawne spełniają przesłankę
funkcjonalną w odniesieniu do oceny zgodności: 1) art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art.
2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji – naruszenia konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw; 2) art. 14 ust. 1 i art. 89
ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W powyższym zakresie pytania
prawne spełniają przesłanki przedmiotową, podmiotową i funkcjonalną warunkujące merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy.
Trybunał Konstytucyjny postanowił zatem, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzyć postępowanie w pozostałym
zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
1.3. Przedmiot i wzorce kontroli.
Przedmiot kontroli dotyczy zatem zgodności: 1) art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i
art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji oraz 2) art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 20 i
art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zgodnie z zakwestionowanym art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych: „Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry”.
W myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem
gry.
Oba sądy pytające zarzucają kwestionowanym przepisom naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego – art. 2 i art. 7 w związku
z art. 9 Konstytucji. NSA zarzuca ponadto, że kwestionowane przepisy stanowią ograniczenie wolności działalności gospodarczej,
które nie znajduje uzasadnienia ani w ważnym interesie publicznym (art. 22 Konstytucji), ani wartościach, o których mowa w
art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że spośród zarzutów przedstawionych w pytaniach prawnych pierwszoplanowy jest zarzut niedochowania
konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Naruszenie formalnych, konstytucyjnych wymogów odnoszących się do stanowienia ustaw
może bowiem stanowić samodzielną i wystarczającą podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy. Czyni tym samym zbędną
ocenę merytoryczną kwestionowanych przepisów z punktu widzenia zgodności z pozostałymi konstytucyjnymi wzorcami kontroli.
Kontrola formalna aktów normatywnych ma odmienny charakter od kontroli materialnej. Przestrzeganie kompetencji i procedury
właściwych do uchwalenia aktu ma istotne znaczenie dla oceny samego istnienia aktu normatywnego, a w konsekwencji jego obowiązywania
w systemie prawnym oraz jego skutków prawnych. Uchybienia formalne dotyczące konstytucyjnego trybu ustawodawczego stanowią
samodzielną przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego czy też poszczególnych jego przepisów.
Zgodnie z art. 42 ustawy o TK, orzekając o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego
aktu, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu. Kontrola proceduralna jest najbardziej
wskazana w możliwie krótkim terminie po ustanowieniu aktu normatywnego. Dzieje się tak dlatego, że naruszenie konstytucyjnego
trybu ustawodawczego oznacza, iż ustawa przestanie obowiązywać. Co więcej, nie należy tracić z pola widzenia, że w dotychczasowym
orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował, iż orzeczenie konstytucyjności w zakresie odnoszącym się do naruszenia trybu
stanowienia ustawy może skutkować ex tunc
(zob. np. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112). Stąd też optymalnym momentem takiej kontroli
formalnej jest kontrola prewencyjna. W doktrynie podkreśla się, że upływ czasu może być uważany za czynnik nakazujący łagodniej
traktować nieprawidłowości proceduralne z uwagi na dotkliwe skutki tej kontroli dla systemu prawa (por. Z. Czeszejko-Sochacki,
L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 144).
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał, że w pierwszej kolejności rozpozna zarzut naruszenia przez art. 14
ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych konstytucyjnego trybu ustawodawczego – art. 2 i art. 7 w związku
z art. 9 Konstytucji.
2. Konstytucyjny tryb ustawodawczy.
Przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy materii dotyczącej stanowienia ustaw, określają bowiem konstytucyjne
zasady procedury ustawodawczej. Normują takie kwestie, jak: inicjatywa ustawodawcza, sposób rozpatrywania projektu ustawy
przez Sejm i Senat, sposób rozpatrywania przez Sejm ewentualnych propozycji Senatu oraz kwestie podpisania ustawy przez Prezydenta.
Wyróżnia się ponadto tzw. ogólne zasady konstytucyjnej procedury ustawodawczej, a mianowicie: powierzenie kompetencji do uchwalenia
ustaw Sejmowi (art. 118 ust. 3, art. 120 zdanie pierwsze i art. 121 ust. 1 Konstytucji), jawność obrad Sejmu nad projektami
ustaw (art. 113 Konstytucji) oraz przyznanie, że szczegółowe określenie porządku prac Sejmu określa regulamin tej izby (art.
112 Konstytucji).
Regulacje konstytucyjnego trybu ustawodawczego otwiera inicjatywa ustawodawcza, a więc konstytucyjne prawo do wnoszenia do
Sejmu projektów ustaw, ze skutkiem zobowiązującym Sejm do ich rozpatrzenia. Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji, inicjatywa
ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. W myśl art. 118 ust. 2 Konstytucji,
inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb
postępowania w sprawie tzw. inicjatywy obywatelskiej określa ustawa. Konstytucja nie formułuje wymagania, by projekt ustawy
był uzasadniony. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, muszą jednak przedstawić skutki finansowe jej wykonania
– art. 118 ust. 3 Konstytucji. Przedłożenie, które nie odpowiada konstytucyjnym wymogom formalnym, określonym w art. 118 Konstytucji,
nie jest projektem ustawy.
Następnie, w myśl art. 119 ust. 1 Konstytucji, Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. A zatem na poziomie konstytucyjnym
wyznaczony został model sejmowego postępowania ustawodawczego, w którym obowiązywać ma zasada trzech czytań. Art. 119 ust.
2 Konstytucji określa także prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm, które przysługuje
wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów. Pod głosowanie w Sejmie mogą być poddane tylko takie poprawki, które uprzednio
były przedłożone komisji. Zgodnie z art. 119 ust. 3 Konstytucji, Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki,
która uprzednio nie była przedłożona komisji. Art. 119 ust. 4 Konstytucji przyznaje także wnioskodawcy prawo do wycofania
projektu ustawy w toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakończenia drugiego czytania projektu.
Zgodnie z art. 120 Konstytucji, Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby
posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość. Konstytucja proklamuje więc zasadę, że to Sejm uchwala ustawy, i określa
ponadto kworum i większość głosów wymagane do skutecznego i ważnego ich uchwalenia. Odstępstwa od zwykłej większości głosów
Konstytucja formułuje dla: uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w art.
90 ust. 1 (większość 2/3 w Sejmie i Senacie – art. 90 ust. 2); uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji (większość 2/3 w Sejmie
i większość bezwzględna w Senacie – art. 235 ust. 4).
Zgodnie z art. 121 ust. 1 Konstytucji, ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi. Senat wspólnie z Sejmem
sprawuje bowiem władzę ustawodawczą – art. 10 ust. 2 Konstytucji. Typowa rola drugiej izby sprowadza się do tzw. izby refleksji.
Senat rozpatruje wszystkie ustawy uchwalone przez Sejm. W myśl art. 121 ust. 2 Konstytucji, Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania
ustawy może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od
dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Konstytucja
nie normuje wprost procedury rozpatrywania ustawy przez Senat, nakazuje natomiast stosować do Senatu odpowiednio przepisy
dotyczące określenia porządku obrad w regulaminie, jawności posiedzeń oraz podejmowania uchwał zwykłą większością głosów w
obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (art. 124 Konstytucji stanowi, że do Senatu stosuje się odpowiednio
przepisy art. 110, art. 112, art. 113 i art. 120).
Następnie rozpatrzenie poprawek Senatu jest konstytucyjnym obowiązkiem Sejmu. Skuteczność uchwały Senatu wnoszącej poprawki
czy też odrzucającej całą ustawę jest uzależniona od przyjęcia przez Sejm. Zgodnie z art. 121 ust. 3 Konstytucji, uchwałę
Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej
bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Podjęcie przez Sejm uchwały o odrzuceniu
uchwały Senatu oznacza utrzymanie ustawy w brzmieniu, w jakim została pierwotnie uchwalona przez Sejm.
Po zakończeniu postępowania określonego w art. 121, a więc uchwaleniu ustawy i jej przyjęciu przez Sejm i Senat, Marszałek
Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej – art. 122 ust. 1 Konstytucji. Podpisanie jest
jednym z konstytucyjnie określonych wymagań dojścia ustawy do skutku, a zarazem tradycyjnym rozwiązaniem przyznającym w tym
zakresie kompetencję głowie państwa. Skutkiem podpisania ustawy jest powstanie obowiązku jej ogłoszenia, które umożliwi z
kolei jej wejście w życie. Zgodnie z art. 122 ust. 2 Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni
od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Prezydent może jednak przed podpisaniem przekazanej mu ustawy wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie
zgodności ustawy z Konstytucją – art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. W myśl art. 122 ust. 6 Konstytucji, wystąpienie
Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją wstrzymuje bieg terminu do podpisania
ustawy. Prezydent nie może następnie odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją
– art. 122 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. W myśl art. 122 ust. 4 zdania pierwszego Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej
odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją
dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą,
Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne
z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności – art. 122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji.
Prezydent może także, zgodnie z art. 122 ust. 5 zdaniem pierwszym Konstytucji, zawetować ustawę – z umotywowanym wnioskiem
przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Wystąpienie z wnioskiem do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy wstrzymuje
bieg terminu do podpisania ustawy – art. 122 ust. 6 Konstytucji. Skutkiem weta jest zahamowanie postępowania ustawodawczego
i uzależnienie dojścia ustawy do skutku od ponownego jej rozpatrzenia i uchwalenia przez Sejm. W myśl art. 122 ust. 5 zdania
drugiego Konstytucji, Sejm odrzuca weto Prezydenta większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby
posłów. Jeżeli Sejm nie odrzuci weta Prezydenta wymaganą większością 3/5 głosów, następuje zamknięcie postępowania ustawodawczego
– ustawa nie dochodzi do skutku. Jednak po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm Prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę
i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 122 ust. 5 zdaniem trzecim Konstytucji,
w razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi nie przysługuje już prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego
w trybie ust. 3 art. 122. Ostatnią czynnością proceduralną Prezydenta jest zarządzenie ogłoszenia podpisanej przez siebie
ustawy w Dzienniku Ustaw RP (art. 122 ust. 2 i 5 zdanie drugie Konstytucji).
Odrębne przepisy Konstytucji dotyczą tzw. trybu pilnego (art. 123 Konstytucji), a także procedury uchwalania ustawy budżetowej
i niektórych innych ustaw finansowych (art. 221-226 Konstytucji), wyrażenia zgody na ratyfikację umów międzynarodowych, o
których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji (art. 90 ust. 2 i 4 Konstytucji), oraz dokonywania zmian w samej Konstytucji (art.
235 Konstytucji).
Konstytucja nie reguluje w pełni procedury ustawodawczej. Pokaźna część procesu legislacyjnego jest bowiem pozostawiona unormowaniom
regulaminów Sejmu i Senatu, jako aktom właściwym do określenia porządku prac obu izb parlamentu (art. 112 i art. 124 Konstytucji).
W doktrynie podkreśla się, że odróżnienie konstytucyjnych i regulaminowych unormowań procedury ustawodawczej jest szczególnie
istotne z uwagi na ich odmienną moc prawną i wynikający z niej stopień związania Sejmu i Senatu ich postanowieniami (zob.
L. Garlicki, komentarz do art. 118 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, t. 2, Warszawa 2001, red. L. Garlicki, s. 2). Nie ulega wątpliwości, że obie izby parlamentu muszą bezwzględnie przestrzegać
unormowań konstytucyjnego trybu ustawodawczego, dysponują jednak swobodą w zakresie wprowadzania zmian do własnych regulaminów.
3. Dochowanie konstytucyjnego trybu ustawodawczego w orzecznictwie TK.
W początkowym orzecznictwie TK decydujące znaczenie miało wyraźne odróżnienie regulacji konstytucyjnej dotyczącej trybu ustawodawczego
i procesu legislacyjnego przewidzianego w regulaminach Sejmu lub Senatu oraz ewentualnych elementów tego procesu unormowanych
w innych ustawach zwykłych, ze względu na odmienne skutki ich naruszenia. We wcześniejszym orzecznictwie TK uznawano bowiem
konsekwentnie, że tylko naruszenie unormowań o randze konstytucyjnej mogło prowadzić do stwierdzenia przez TK, że doszło do
naruszenia wymagań dotyczących trybu stanowienia ustawy (zob. np. orzeczenie TK z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU
nr 1/1996, poz. 1).
Począwszy jednak od wyroku TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 52), podstawą uznania, że doszło
do naruszenia procedury ustawodawczej jest zarówno obraza unormowań konstytucyjnych, jak i zawartych w regulaminach Sejmu
i Senatu, czy też ustawach zwykłych. W powyższym wyroku Trybunał wyszedł z założenia, że art. 42 ust. 1 ustawy o TK daje mu
nie tylko „legitymację do badania, czy dochowane [są] te wszystkie elementy trybu ustawodawczego, które zostały uregulowane na poziomie konstytucyjnym”,
ale także „podstawę do badania przez Trybunał Konstytucyjny pełnego dochowania tych wszystkich elementów procedury prawodawczej,
które w szczególności sformułowane zostały w przepisach o randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych”. W
tym wyroku Trybunał przyjął, że „naruszenie powyżej wskazanych elementów procedury może być zawsze rozpatrywane w kategoriach
jednoczesnego naruszenia art. 7 Konstytucji, jako że przepis ten nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania
na podstawie i w granicach prawa”. Co więcej, to właśnie w wyroku o sygn. K 3/98 TK stwierdził, że elementami trybu ustawodawczego
uregulowanymi na poziomie ustaw zwykłych są regulacje „ustanawiające uprawnienia niektórych podmiotów do zajmowania stanowiska
i wyrażania opinii o projektach ustaw, zanim projekty te zostaną uchwalone przez Sejm”. W uprzednim orzecznictwie TK kilkakrotnie
badał dochowanie procedur opiniodawczych (dotyczyło to z reguły związków zawodowych) i nigdy nie stwierdził, że doprowadziły
one do naruszenia odpowiednich przepisów procedury ustawodawczej, ani też nie nadawał tym przepisom nadmiernie rygorystycznego
znaczenia (zob. np. orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49). Dopiero w wyroku o sygn.
K 3/98 Trybunał przyjął, że szczególny splot czynników materialnych, proceduralnych oraz konstytucyjnych nie pozwalał na uznanie,
że konstytucyjnie dopuszczalne było pominięcie opiniodawczych uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa. Nadal jednak podstawowe
znaczenie ma przede wszystkim dochowanie wymogów konstytucyjnego trybu ustawodawczego (zob. L. Garlicki, op. cit., s. 2).
Wskazany kierunek został co do zasady zaaprobowany w późniejszym orzecznictwie TK (zob. np. wyrok z 19 lutego 2003 r., sygn.
P 11/02, OTK ZU nr 2/A 2003, poz. 12).
W wyroku TK z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, Trybunał przypomniał, że „Przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy
postępowania ustawodawczego. Stosownie do zasady autonomii Sejmu, kwestie te zostały pozostawione do unormowania w regulaminie,
a Konstytucja formułuje tylko pewne zasady ogólne i przesądza rozwiązania w kwestiach uznanych za szczególnie istotne” (OTK
ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Trybunał podkreślił jednocześnie, że „nie każde jednak uchybienie zasadom regulaminowym może być
uznane za naruszenie Konstytucji. O takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia
konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego”, ponieważ „dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach Konstytucji
jest warunkiem dojścia ustawy do skutku”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w toku prac ustawodawczych może dojść do nieprawidłowości, uchybień, które negatywnie wpłynęły na jakość procesu prawodawczego
i tworzenia regulacji prawnych, nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem trybu uchwalenia ustawy. Trybunał ocenia bowiem,
w jakim zakresie wpływa to na realizację konstytucyjnych warunków procesu ustawodawczego. Z drugiej jednak strony, Trybunał
zasygnalizował, że potencjalnie uchybienie standardom regulaminowym może przybrać taki kształt i intensywność, iż będzie równoznaczne
z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu wyroku TK z 7 listopada 2013 r. (sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121) następująco podsumowano dotychczasowe stanowisko Trybunału co do znaczenia norm Regulaminu Sejmu dla oceny zgodności ustaw z Konstytucją:
„– po pierwsze, naruszenie postanowień Regulaminu Sejmu nie powoduje samo przez się naruszenia Konstytucji;
– po drugie, badając zasadność zarzutu naruszenia Konstytucji, Trybunał analizuje przestrzeganie tych postanowień Regulaminu
Sejmu, które są powiązane treściowo z przepisami Konstytucji;
– po trzecie, oceniając wagę naruszeń Regulaminu Sejmu, jako przesłanki uznania zasadności zarzutu niezgodności procedury
legislacyjnej z Konstytucją, Trybunał opiera się na kryterium wpływu tych naruszeń na treść uchwalonej następnie ustawy;
– po czwarte, Trybunał przeprowadza w poszczególnych sprawach analizę konkretnych postępowań ustawodawczych i ocenia, czy
naruszenie przepisów Regulaminu Sejmu zniweczyło cel, któremu te przepisy służyły”.
Z kolei, w wyroku 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, Trybunał Konstytucyjny uznał, że elementem konstytucyjnego trybu
ustawodawczego jest powinność zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa tylko w tym zakresie, w jakim opiniowanie ma zakotwiczenie
konstytucyjne w art. 186 ust. 1 Konstytucji (OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134). Trybunał stwierdził jednoznacznie, że istnieje
jakościowa różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji a analogicznym obowiązkiem ustawowym, który tworzy
jedynie element ustawowego, a nie konstytucyjnego, trybu ustawodawczego. Uchybienie obowiązkowi opiniowania wynikającemu jedynie
z ustawy jest nieprawidłowością, która nie prowadzi jednak konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. W wyroku
o sygn. K 31/12 TK uznał, że art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100,
poz. 1082, ze zm.), stanowiący, że Krajowa Rada Sądownictwa opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i
sędziów, „nie może być wzorcem kontroli w niniejszej sprawie, bo niedopuszczalna jest tzw. pozioma kontrola ustaw”.
W wyroku z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Rozważając znaczenie kontroli proceduralnej
aktów normatywnych należy zauważyć, że regulacje procedur prawodawczych zawierają wymogi bardzo różnej wagi. Niektóre elementy
trybu prawodawczego mają fundamentalne znaczenie z punktu widzenia zasad demokratycznego prawodawstwa i decydują o niezgodności
z art. 2 Konstytucji. Inne dotyczą spraw o charakterze drugorzędnym i technicznym. Nie można przyjmować, że każde, choćby
drobne naruszenie przepisów proceduralnych, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego
i prowadzi w rezultacie do utraty przez dany akt mocy obowiązującej”. Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że należy odróżnić regulacje dotyczące istotnych elementów procedury prawodawczej, np. niepoddanie tekstu obowiązkowym, wynikającym
z Konstytucji, konsultacjom, od regulacji o mniejszym ciężarze gatunkowym. Trybunał podkreślił, że „Naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej
stanowi podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego; natomiast naruszenie regulacji dotyczących
spraw mniej istotnych dla procesu legislacyjnego nie może stanowić takiej podstawy”. Co więcej, Trybunał sprecyzował, że „Podczas dokonywania oceny wagi naruszeń norm prawnych regulujących procedurę prawodawczą istotne znaczenie może mieć też
częstotliwość tych naruszeń i okoliczności towarzyszących powstaniu naruszenia – np. działanie wbrew poważnym, znanym ostrzeżeniom
o niekonstytucyjności proponowanego rozwiązania, działanie mające na celu pozbawienie części parlamentarzystów możliwości
uczestniczenia w konkretnej debacie itd. Nagminność i powtarzalność naruszeń norm regulujących procedurę prawodawczą może
stanowić jedną z przesłanek zakwalifikowania danego naruszenia jako istotnego [z] punktu widzenia kontroli konstytucyjności
prawa i uzasadniającego stwierdzenie niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego”.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. Kp 4/08, uznał, że obowiązek zasięgania opinii Europejskiego
Banku Centralnego stanowi jeden z elementów procedury ustawodawczej, wiąże się bowiem z dostępem parlamentu i jego członków
do informacji niezbędnych w celu rzetelnej realizacji funkcji ustawodawczej. Trybunał stwierdził, że kompetencje opiniodawcze Europejskiego Banku Centralnego reguluje TfUE oraz decyzja Rady z dnia 29
czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów
prawnych, 98/415/WE (Dz. Urz. UE L 189 z 3.07.1998, s. 42), a władze polskie miały prawny obowiązek zasięgnięcia opinii banku
w sprawie autopoprawki do projektu ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw
oraz przekazania tej opinii do wiadomości władzy przyjmującej akt prawny.
Wreszcie w wyroku z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09 (OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56), Trybunał sformułował ogólne reguły odnoszące
się do oceny dochowania trybu ustawodawczego w kontekście obowiązków o charakterze konsultacyjno-opiniodawczym, a mianowicie:
Po pierwsze, „Trybunał Konstytucyjny, badając zarzut naruszenia procedury prawodawczej, na tle konkretnej sprawy dokonuje
analizy procesu legislacyjnego, biorąc pod uwagę usytuowanie w systemie źródeł prawa aktu normatywnego, w którym statuowane
są uprawnienia konsultacyjne, materię, której dotyczy obowiązek konsultacyjny, etap prac legislacyjnych, na którym zaniechano
konsultacji, kumulowanie i częstotliwość naruszeń, faktyczny udział organów opiniodawczych w postępowaniu legislacyjnym”.
Po drugie, „nie każde uchybienie zasadom regulaminowym może być uznane za naruszenie Konstytucji. O takim naruszeniu można
mówić wówczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego”.
Po trzecie, „«jakościowo cięższym» uchybieniem w procedurze legislacyjnej jest zlekceważenie powinności konstytucyjnej”.
Po czwarte, „podstawowym celem przepisów nakładających na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia wyników konsultacji oraz zaprezentowanych
opinii jest umożliwienie Sejmowi wnikliwego rozpatrzenia projektu. Sejm dysponuje licznymi instrumentami prawnymi dla zapewnienia
przestrzegania swoich uprawnień i uzyskania dokumentów, które nie zostałyby przedstawione parlamentowi. Sejm może żądać przedstawienia
opinii określonego podmiotu, jeżeli obowiązujące prawo wprowadza obowiązek jej zasięgnięcia”. Stąd też istotne jest, czy w
badanej procedurze ustawodawczej parlament skorzystał ze swoich uprawnień.
Po piąte, „uchwalanie ustaw należy z mocy Konstytucji do Sejmu, a rola podmiotów, którym przyznano prawo opinii, ogranicza
się do zajęcia stanowiska pozwalającego Sejmowi na orientację w ich poglądach”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawowy obowiązek opiniowania nie jest wymogiem konstytucyjnie określonego trybu legislacyjnego,
jakkolwiek uchybienie mu jest nieprawidłowością. Elementy trybu prawodawczego, które nie wynikają z konstytucyjnych standardów
postępowania legislacyjnego, podlegają także kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co zostało potwierdzone w wyroku o sygn.
K 3/98. Trybunał swoją kompetencję do badania pełnego dochowania tych wszystkich elementów procedury prawodawczej, które w
szczególności sformułowane zostały w przepisach o randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych wywodzi z art.
42 ustawy o TK. Naruszenie powyżej wskazanych elementów procedury może być zawsze rozpatrywane w kategoriach naruszenia zasady
legalizmu – art. 7 Konstytucji, który nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach
prawa.
W wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. K 33/12, Trybunał, powołując się na wyrok o sygn. Kp 4/08, poszedł jeszcze dalej, stwierdzając,
że „Nie można przy tym wykluczyć kontroli ustawy z perspektywy dochowania elementów procedury ustawodawczej polskiego prawa
krajowego uregulowanych w aktach prawa unijnego” (OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 63).
4. Ocena zgodności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji
– dochowanie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
4.1. W niniejszej sprawie oba sądy pytające kwestionują konstytucyjność art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach
hazardowych z perspektywy niedochowania konstytucyjnego trybu ustawodawczego – art. 2 i art. 7 (w związku z art. 9) Konstytucji.
Nie zarzucają jednak, że przy uchwalaniu ustawy został naruszony tryb jest stanowienia przewidziany w Konstytucji, ustawie
czy też regulaminie Sejmu lub Senatu. Naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego wiążą bowiem z brakiem notyfikacji kwestionowanych
przepisów Komisji Europejskiej, a więc niedochowaniem wymagań przewidzianych w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej do polskiego
porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji. Oba sądy pytające wychodzą z założenia, że kwestionowane przepisy
ustawy o grach hazardowych mają potencjalnie charakter przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, i stąd też
powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej, zgodnie z procedurą przewidzianą w tej dyrektywie.
I tak, pierwszy sąd pytający zakłada, że obowiązek dokonania notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej jest
istotnym elementem procedury ustawodawczej. Zdaniem NSA, świadczyć ma o tym przede wszystkim wysoka, ponadustawowa i oparta
na prawie międzynarodowym ranga dyrektywy 98/34/WE, której postanowienia – w razie konfliktu – mają pierwszeństwo przed ustawami
(art. 91 ust. 3 Konstytucji). W opinii NSA, dowodzi tego także stanowcza rola Komisji Europejskiej i mechanizmu kontroli,
jakim jest procedura notyfikacyjna, z punktu widzenia zasady lojalnej współpracy i konieczności poszanowania zobowiązań wynikających
z członkostwa w UE. Wreszcie przemawiać ma za tym brak wiedzy parlamentarzystów w toku prac nad projektem ustawy o grach hazardowych
co do zgodności projektowanych przepisów ustawy z prawem unijnym, a co za tym idzie ewentualnych konsekwencji uchwalenia ustawy
bez jej notyfikacji Komisji Europejskiej. NSA podzielił stanowisko i argumentację zawarte w postanowieniu SN z 28 listopada
2013 r. (sygn. akt I KZP 15/13, OSNKW nr 12/2013, poz. 101; dalej: postanowienie SN z 28 listopada 2013 r.), uznając, że naruszenie
wynikającego z dyrektywy 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego,
którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed TK.
Podobnie drugi sąd pytający podzielił stanowisko i argumentację zawarte w postanowieniu SN z 28 listopada 2013 r., że niedochowanie
obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej ustawy o grach hazardowych stanowi wadliwość procesu legislacyjnego, a określenie
niejasnych skutków tego uchybienia leży w wyłącznej kompetencji TK. Sąd rejonowy zastrzegł jednak, powołując się na stanowisko
SN wyrażone we wskazanym postanowieniu, że „Konstytucja nie przewiduje, by notyfikacja była kryterium ważności stanowionych
w Polsce przez parlament norm prawnych, a tym samym, nie warunkuje obowiązywania tych norm”.
Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne podkreślić, jak ustalił wcześniej, że w przedmiotowej sprawie połączonych pytań
prawnych dopuszczalna jest ocena konstytucyjności kwestionowanych art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych
z punktu widzenia dochowania konstytucyjnego trybu ustawodawczego – art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. Ponieważ
jednak oba sądy pytające pragną w istocie uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzi na dwa pytania: po pierwsze, czy
wymagania dotyczące notyfikacji Komisji Europejskiej tzw. przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE, stanowią
element konstytucyjnego trybu ustawodawczego, po drugie, jakie są z perspektywy konstytucyjnej konsekwencje ich niedochowania,
Trybunał Konstytucyjny uznaje za niezbędne przedstawienie procedury notyfikacyjnej, z zastrzeżeniem, że wyżej wskazana dyrektywa
nie stanowi wprost wzorca kontroli w niniejszej sprawie.
4.2. Procedura notyfikacyjna przewidziana w dyrektywie 98/34/WE.
Dyrektywa 98/34/WE ustanawia procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące
usług społeczeństwa informacyjnego. Dyrektywa ta stanowi jeden z wielu aktów prawa pochodnego UE, które nakładają na państwa
członkowskie obowiązki notyfikacyjne, a więc wymogi spełnienia określonych procedur unijnych, sprowadzających się do uprzedniego
poinformowania właściwych organów UE o zaistniałych faktach czy też planowanych regulacjach prawnych. Obowiązki notyfikacyjne
mogą wynikać z aktów unijnych prawa pochodnego lub pierwotnego. Na poziomie samego TfUE została m.in. uregulowana tzw. ogólna
podstawa harmonizacyjna (art. 114 ust. 4-7 TfUE). Zgodnie z art. 114 TfUE, po przyjęciu środka harmonizacyjnego przez organy
UE, państwo członkowskie notyfikuje Komisji Europejskiej zarówno utrzymanie dotychczasowych, jak i wprowadzenie nowych środków
wraz z ich uzasadnieniem, a Komisja ma 6 miesięcy, z możliwością przedłużenia o kolejne 6, na zatwierdzenie lub odrzucenie
przepisów krajowych po sprawdzeniu, czy są one środkiem arbitralnej dyskryminacji lub ukrytym ograniczeniem w handlu między
państwami członkowskimi i czy stanowią one przeszkodę w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. Powyższa procedura notyfikacyjna
różni się w kilku istotnych elementach od procedury unormowanej w dyrektywie 98/34/WE, ponieważ jej przedmiotem są już obowiązujące
przepisy wprowadzające ograniczenia, idące dalej niż to wynika z unijnego prawa pochodnego, służącego harmonizacji prawa państw
członkowskich, a Komisja ma dalej idące kompetencje, może bowiem zatwierdzić lub odrzucić przepisy przedłożone do notyfikacji.
Procedura notyfikacji norm i przepisów technicznych, unormowana w dyrektywie 98/34/WE, znajduje oparcie w ogólnej podstawie
harmonizacyjnej wskazanej w art. 114 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Sens procedury notyfikacyjnej według
pkt 5 preambuły dyrektywy sprowadza się do tego, że „Komisja [Europejska] bezwzględnie musi mieć dostęp do niezbędnej informacji
technicznej przed przyjęciem przepisów technicznych, zatem Państwa Członkowskie (…) powinny powiadomić Komisję o swoich projektach
w dziedzinie przepisów technicznych”. Procedura notyfikacyjna jest więc formą swoistej „kontroli prewencyjnej” projektów prawa
krajowego przez organy unijne, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza postanowień traktatowych dotyczących
swobodnego przepływu towarów (tak TSUE m.in. w wyroku z 30 kwietnia 1996 r., w sprawie CIA Security International SA przeciwko
Signalson SA i Securitel SPRL, C-194/94). Państwo członkowskie musi ponadto powiadomić wszystkie pozostałe państwa członkowskie
o projektowanych przepisach technicznych (pkt 6 preambuły). Komisja i państwa członkowskie muszą dysponować wystarczająco
długim okresem, aby zaproponować poprawki do projektowanych środków, aby usunąć lub zmniejszyć wszelkie bariery, które mogłyby
powstać w stosunku do swobodnego przepływu towarów (pkt 13 preambuły), a dane państwo członkowskie musi uwzględnić te poprawki
przy tworzeniu ostatecznego tekstu projektowanych środków (pkt 14 preambuły).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE państwa członkowskie niezwłocznie przekażą Komisji wszelkie projekty przepisów
technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku
wystarczająca będzie informacja dotycząca odpowiedniej normy. Komisja niezwłocznie poinformuje pozostałe państwa członkowskie
o projekcie i wszelkich dokumentach, które zostały jej przekazane. W odniesieniu do specyfikacji technicznych lub innych wymogów
bądź zasad dotyczących usług, określonych w art. 1 pkt 11 akapicie drugim, tiret trzecie dyrektywy, uwagi lub szczegółowe
opinie Komisji lub państw członkowskich mogą dotyczyć jedynie aspektów, które mogą utrudnić handel lub, w stosunku do zasad
dotyczących usług, swobodę przepływu usług lub swobodę przedsiębiorczości podmiotów gospodarczych w dziedzinie usług, a nie
fiskalnych lub finansowych aspektów tego środka. W myśl art. 8 ust. 2 dyrektywy 98/34/WE Komisja i państwa członkowskie mogą
zgłaszać uwagi do państwa członkowskiego, które przesłało projekt przepisów technicznych, a państwo członkowskie uwzględni
te uwagi tak dalece, jak to będzie możliwe przy kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych. Z kolei zgodnie z
art. 9 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 98/34/WE państwo członkowskie, które dokonało notyfikacji, jest zobowiązane do odroczenia przyjęcia
przepisów technicznych o stosowne 3, 4 lub 6 miesięcy, a w szczególnych okolicznościach o nawet 12 miesięcy, począwszy od
daty otrzymania przez Komisję stosownego projektu.
W myśl art. 9 ust. 7 dyrektywy 98/34/WE odroczeń nie stosuje się w przypadkach, gdzie, z naglących powodów, spowodowanych
przez poważne i nieprzewidziane okoliczności odnoszące się do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, ochrony zwierząt
lub roślin oraz, w stosunku do zasad dotyczących usług, również dla porządku publicznego, w szczególności ochrony nieletnich,
państwo członkowskie jest zobowiązane przygotować przepisy techniczne w bardzo krótkim czasie, w celu ich natychmiastowego
przyjęcia i wprowadzenia w życie bez możliwości jakichkolwiek konsultacji lub z naglących powodów, spowodowanych przez poważne
okoliczności odnoszące się do ochrony bezpieczeństwa i integralności systemu finansowego, w szczególności ochrony depozytariuszy,
inwestorów i osób ubezpieczonych, państwo członkowskie jest zobowiązane natychmiast przyjąć i wprowadzić w życie przepisy
w sprawie usług finansowych.
Wreszcie art. 10 dyrektywy 98/34/WE przewiduje, że art. 8 i art. 9 nie stosuje się do tych przepisów ustawowych, wykonawczych
i administracyjnych państw członkowskich lub dobrowolnych porozumień, dzięki którym państwa członkowskie:
– są zgodne z wiążącymi aktami wspólnotowymi, które skutkują przyjęciem specyfikacji technicznych i zasad dotyczących usług,
– wypełniają zobowiązania wynikające z umów międzynarodowych, które skutkują przyjęciem wspólnych specyfikacji technicznych
lub zasad dotyczących usług we Wspólnocie;
– stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne,
– stosują przepisy art. 8 ust. 1 dyrektywy 92/59/EWG,
– ograniczają się do wykonania orzeczenia TSUE,
– ograniczają się do wprowadzenia zmiany przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11, zgodnie z wnioskiem Komisji zmierzającym
do usunięcia przeszkód w handlu lub, w przypadku zasad dotyczących usług, w swobodnym przepływie usług lub w swobodzie przedsiębiorczości
podmiotów gospodarczych w dziedzinie usług.
W art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE wyjaśnia także pojęcie przepisów technicznych, których dotyczy notyfikacja. I tak zgodnie
z powyższym „przepisy techniczne” oznaczają: „specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie
z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim
lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem
określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia
bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług”. Przepisy techniczne obejmują de facto: 1) przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne państwa członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych
bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei
odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za
sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne; 2)
dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność
ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się
do przetargów przy zamówieniach publicznych; 3) specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które
powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania
takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi
bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.
Zgodnie z art. 12 dyrektywy 98/34/WE przepis techniczny przyjmowany przez państwo członkowskie musi zawierać odniesienie do
niniejszej dyrektywy lub takie odniesienie powinno towarzyszyć jego urzędowej publikacji.
Żadne z postanowień dyrektywy 98/34/WE, a także postanowień TfUE, nie odnosi się do braku notyfikacji przez państwo członkowskie
przepisów technicznych ani nie określa skutków braku notyfikacji.
Konsekwencje niedochowania wymogów notyfikacyjnych zostały bowiem ustalone dopiero w orzecznictwie TSUE. I tak począwszy od
wyroku z 2 sierpnia 1993 r. w sprawie Komisja przeciwko Republice Włoskiej, C-139/92, TSUE przyjmuje, że naruszenie obowiązku
notyfikacji stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia uchybiania przez państwo zobowiązaniom traktatowym. Dzieje się tak nawet
w sytuacji, gdy nienotyfikowane przepisy techniczne nie są sprzeczne z materialnym regulacjami prawa UE (zob. np. wyrok z
1 czerwca 1994 r. w sprawie Komisja przeciwko Republice Federalnej Niemiec, C-317/92).
Co więcej, od wyroku TSUE z 30 kwietnia 1996 r. w sprawie CIA Security International SA przeciwko Signalson SA i Securitel
SPRL, C-194/94, uznaje się, że „uchybienie obowiązkowi notyfikacji stanowiące uchybienie proceduralne przy przyjmowaniu danych
przepisów technicznych powoduje bezskuteczność tych przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powoływać
wobec jednostki” (pkt 45 uzasadnienia wyroku). TSUE w powyższym wyroku stwierdził, że „celem dyrektywy jest ochrona swobodnego
przepływu towarów poprzez uprzednią kontrolę o charakterze prewencyjnym (…). Skuteczność tej kontroli jest tym silniejsza,
że dyrektywę należy interpretować w ten sposób, iż naruszenie obowiązku notyfikacji stanowi poważne uchybienie proceduralne,
powodujące bezskuteczność spornych przepisów technicznych wobec jednostki” (pkt 48 uzasadnienia wyroku). TSUE przesądził tym
samym, że postanowienia dyrektywy 98/34/WE są bezwarunkowe, i dostatecznie precyzyjne, by mogły się na nie powoływać jednostki
w stosunku do organów administracji publicznej (relacje wertykalne) w postępowaniu przed sądami i innymi organami krajowymi,
a prawo unijne nakazuje sądowi krajowemu odmówić zastosowania przepisu technicznego, który nie został notyfikowany Komisji
Europejskiej. Nie ulega wątpliwości, że dla określenia powyższych skutków niedochowania wymagań notyfikacyjnych w odniesieniu
do przepisów technicznych, TSUE posłużył się zarówno zasadą pierwszeństwa prawa unijnego, nakazującą przy kolizji norm materialnych
zamiast krajowej stosować normę unijną, jak i zasadą bezpośredniego skutku, dającą jednostkom prawo powoływać się na prawo
unijne przed sądami. Uznanie bezskuteczności nienotyfikowanych krajowych przepisów technicznych umożliwiła jednak dopiero
twórczo rozwijana zasada efektywności, będąca praktycznym wyrazem zasady pierwszeństwa i bezpośredniego skutku, której celem
jest umożliwienie jednostkom dochodzenia przed sądami krajowymi pełnego przestrzegania i ochrony wynikającej z prawa unijnego.
Wskazany wyrok TSUE zapoczątkował stabilną w tym względzie linię orzecznictwa prejudycjalnego (zob. także np. wyrok z 20 marca
1997 r. w sprawie Bic Benelux SA przeciwko Belgii, C-13/96).
Dyrektywa 98/34/WE reguluje zatem dwie podstawowe kwestie, a mianowicie wskazuje czy też przybliża, co należy rozumieć przez
pojęcie „przepis techniczny”, oraz określa unijną procedurę notyfikacyjną takich przepisów, a więc tryb, w jakim państwo członkowskie
jest zobowiązane do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach technicznych,
a także do uwzględniania proponowanych przez Komisję i inne państwa zmian w ostatecznej wersji projektu. Notyfikacja przepisów
technicznych sprowadza się zatem do swoistej „kontroli uprzedniej” projektów aktów normatywnych, podczas której, zgodnie z
art. 8 dyrektywy 98/34/WE, Komisja Europejska i państwa członkowskie zgłaszają uwagi i szczegółowe opinie, a państwo notyfikujące
„uwzględnia te uwagi tak dalece, jak to możliwe przy kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych”. Nie ulega więc
wątpliwości, że notyfikacja, chociaż nie jest tożsama, ma zbliżony charakter do konsultacji, opiniowania, powiadomień czy
też wszelkich uzgodnień dotyczących aktów normatywnych lub ich projektów. Unormowanie procedury notyfikacyjnej w aspekcie
prawa unijnego obejmuje przede wszystkim samo wprowadzenie tego obowiązku, a także kompetencje instytucji lub organów unijnych,
postępowanie prowadzące do oceny przedłożonego projektu aktu normatywnego i wreszcie konsekwencje tego postępowania czy też
braku notyfikacji. Notyfikacja w aspekcie prawa krajowego dotyczy przede wszystkim miejsca tego obowiązku w procedurze prawotwórczej,
a następnie pozostałych kwestii (zob. S. Biernat, Wpływ prawa Unii Europejskiej na źródła prawa administracyjnego i procedurę prawodawczą, [w:] System prawa administracyjnego, Europeizacja prawa administracyjnego, t. 3, red.: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, s. 605).
Trybunał Konstytucyjny uznaje za konieczne podkreślić, że dyrektywa 98/34/WE została terminowo implementowana do polskiego
porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy
z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386, ze zm.; jak stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy: „Rada
Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, mając
na względzie konieczność precyzyjnego podziału zadań w tym zakresie między właściwe organy administracji rządowej oraz państwowe
jednostki organizacyjne w celu realizacji zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych”).
Co więcej, rozporządzenie w sprawie notyfikacji korzysta z domniemania prawidłowości implementacji (zob. wyrok TSUE z 16 grudnia
1993 r. w sprawie Wagner Miret przeciwko Fondo de Garantia Salarial, C-334/92, pkt 20, w którym stwierdzono, że: „Sąd krajowy
musi założyć, że w świetle art. 249 akapit 3 WE, Państwo Członkowskie, korzystając z zakresu uznania przyznanego mu na mocy
tego przepisu, miało zamiar wykonać w pełni zobowiązania tworzone w ramach danej dyrektywy”), jest więc zgodne treściowo z
dyrektywą 98/34/WE. A zatem z perspektywy prawa krajowego zarówno obowiązek notyfikacji, jak i sama procedura oraz konsekwencje
z niej wynikające są w pełni uregulowane na poziomie rozporządzenia w sprawie notyfikacji.
Niezależnie jednak od terminowej i prawidłowej transpozycji powyższej dyrektywy do porządku krajowego, TSUE przyjmuje w omówionym
wyżej orzecznictwie, że brak notyfikacji przepisów technicznych pociąga za sobą następujące konsekwencje: po pierwsze, jednostki
mogą powoływać się przed sądami na niedochowanie przez państwo obowiązku notyfikacji, o którym mowa w dyrektywie 98/34/WE,
a sądy krajowe powinny odmawiać stosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych. Co więcej, odmowę stosowania przepisów
krajowych przez sądy uzasadnia sam fakt niedochowania unijnych procedur opiniowania projektów przepisów technicznych; nie
ma znaczenia, czy treść proponowanych przepisów jest zgodna z prawem unijnym. Bezskuteczność przepisów krajowych nie pociąga
zatem za sobą zastąpienia ich treści odpowiednimi i adekwatnymi unormowaniami prawa unijnego. Nie mamy bowiem do czynienia
z typowym konfliktem treściowym regulacji o charakterze materialnym, ale niestosowaniem przepisów krajowych ze względu na
niedochowanie unijnej procedury notyfikacyjnej. Z perspektywy unijnej nie ma jednak znaczenia, czy w rezultacie niestosowania
nienotyfikowanych przepisów przez sądy krajowe w danej dziedzinie prawa, czy też jej wycinku, powstanie chaos czy próżnia
prawna, istotne jest bowiem, by swoista sankcja bezskuteczności wzmacniała efektywność przestrzegania przez państwa członkowskie
wymaganych przez prawo unijne procedur notyfikacji.
4.3. Ustawa o grach hazardowych – uchwalenie ustawy.
Rządowy projekt ustawy o grach hazardowych, zawierający propozycję wprowadzenia do systemu prawnego kwestionowanych w niniejszej
sprawie przepisów, w takim brzmieniu, w jakim przepisy te zostały następnie uchwalone i weszły w życie, został wniesiony do
Sejmu 12 listopada 2009 r. (druk sejmowy nr 2481/VI kadencja). Do projektu ustawy o grach hazardowych dołączono opinię sekretarza
Komitetu Integracji Europejskiej z 12 listopada 2009 r. o zgodności z prawem Unii Europejskiej powyższego projektu. 13 listopada
1009 r. projekt został skierowany do I czytania na posiedzeniu Sejmu. 17 listopada 2009 r. odbyło się I czytanie na posiedzeniu
w Sejmie, następnie projekt został skierowany do prac w Komisji Finansów Publicznych (druk sejmowy nr 2508/VI kadencja i 2508-A/VI
kadencja). Drugie czytanie odbyło się 19 listopada 2009 r. na posiedzeniu Sejmu, po czym projekt został ponownie skierowany
do prac w komisji. Po przedstawieniu sprawozdania komisji, 19 listopada 2009 r. odbyło się III czytanie projektu i na tym
posiedzeniu Sejmu projekt został uchwalony. Po uchwaleniu ustawa została przekazana Marszałkowi Senatu. Senat nie wniósł poprawek
do ustawy. Prezydent podpisał ustawę o grach hazardowych 26 listopada 2009 r. Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych
została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 30 listopada 2009 r. (Nr 201, poz. 1540) i weszła w życie (z pewnymi wyjątkami) 1
stycznia 2010 r.
Ustawa o grach hazardowych zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych
(Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.). W ustawie o grach hazardowych wprowadzono systemowe zmiany dotyczące prowadzenia
reglamentowanej prawnie działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu gier hazardowych. W nowej ustawie odmiennie
niż uprzednio uregulowano możliwość urządzania gier na automatach, w tym o tzw. niskich wygranych. Dotychczas do prowadzenia
działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach wystarczające było zezwolenie, a działalność taką można było prowadzić
w salonach gier czy też w punktach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, gdzie umieszczony został automat do gry o
niskich wygranych. W ustawie o grach hazardowych odstąpiono od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach bez koncesji
i poza kasynami gry.
Zgodnie z art. 3 ustawy o grach hazardowych urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych
i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. W myśl art. 6 ustawy o grach hazardowych
działalność w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry,
wyłącznie w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, mającej siedzibę na terytorium RP.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry.
Natomiast w myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza
kasynem gry. W takim przypadku wysokość kary wynosi 12 000 zł od każdego automatu (art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych).
Ustawa o grach hazardowych określiła także zasady wygaszania rynku gier na automatach. I tak, w myśl art. 129 ust. 1 ustawy
o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach
gier na podstawie zezwoleń jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Umarza się postępowania w sprawie wydania zezwoleń
w powyższym zakresie, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych).
Z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych wynika jednoznacznie, że rząd zdecydował się na nowe i kompleksowe uregulowanie
obszaru związanego z grami hazardowymi z dwóch zasadniczych powodów, a mianowicie ograniczenia negatywnych skutków hazardu
oraz przezwyciężenia istniejących nieprawidłowości i patologii poprzez wzmocnienie kontroli państwa nad rynkiem hazardowym.
Rząd uznał wprowadzenie nowej ustawy za konieczne do naprawy obecnego stanu rzeczy, przede wszystkim ze względu na zagrożenia
uzależnieniem od hazardu. Problem uzależnienia od hazardu wiąże się z praktycznie nieograniczonym dostępem, także przez osoby
nieletnie, do różnorodnych form hazardu, w tym gier na automatach o niskich wygranych. Zwiększeniu ochrony społeczeństwa i
praworządności przed negatywni skutkami hazardu służyć ma m.in.: odstąpienie od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach
z elementami losowości poza kasynami gry. Z kolei zwiększeniu pewności i rzetelności podmiotów legalnie prowadzących działalność
gospodarczą na rynku hazardowym służyć ma m.in. wprowadzenie restrykcyjnych kar administracyjnych za urządzanie gier wbrew
warunkom określonym w ustawie.
Bezsporne jest, że projekt ustawy o grach hazardowych, w tym kwestionowane przepisy, nie został notyfikowany w trybie przewidzianym
w dyrektywie 98/34/WE. W toku prac nad tym projektem nie zgłaszano uwag dotyczących konieczności zastosowania unijnej procedury
notyfikacji, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE i w rozporządzeniu w sprawie notyfikacji. Odstąpienie od notyfikacji projektu
ustawy o grach hazardowych wydaje się świadomą decyzją rządu. Jak wynika z odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie
Finansów na interpelację poselską nr 7251, na etapie przygotowania projektu ustawy o grach hazardowych część przepisów, która
w opinii ekspertów podlegała obowiązkowi notyfikacji, została wyodrębniona z projektu. W pozostałym zakresie uznano natomiast,
że nie ma obowiązku notyfikacji. Notyfikacji Komisji Europejskiej 16 września 2010 r. został poddany rządowy projekt ustawy
o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3860/VI kadencja) zawierający szereg ograniczeń
dotyczących rynku gier i zakładów wzajemnych. W uzasadnieniu tego projektu wskazano, że zawiera on przepisy techniczne w rozumieniu
dyrektywy 98/34/WE i dlatego celowo wyjęto je z pierwotnego projektu ustawy o grach hazardowych, aby umożliwiło to „przeprowadzenie
procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych, które nie podlegały obowiązkowi notyfikacji” (druk
sejmowy nr 3860/VI kadencja).
4.4. Następstwa wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach Fortuna sp. z o.o., Grand sp. z o.o. i Forta sp. z o.o.
przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni (C-213/11; C-214/11 i C-217/11).
Kwestia braku notyfikacji przez Polskę projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej stanowiła tło wniesionego
przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do TSUE wniosku o wydanie, na podstawie art. 267 TfUE, orzeczenia w trybie
prejudycjalnym. WSA w Gdańsku postanowieniem z 16 listopada 2010 r. (sygn. akt III SA/Gd 261/10) wniósł o dokonanie wykładni
art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w kontekście rozpoznawanych spraw dotyczących odmowy przez Dyrektora Izby Celnej w Gdyni
zmiany, przedłużenia i wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach Fortuna sp. z o.o., Grand sp. z o.o. i Forta sp. z o.o. przeciwko
Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni (C-213/11; C-214/11 i C-217/11; dalej: Fortuna i inni) orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy
98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że „przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009
r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach
o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie «przepisy techniczne» w rozumieniu tego przepisu,
w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy,
w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu. Dokonanie
tego ustalenia należy do sądu krajowego”.
W uzasadnieniu powyższego wyroku TSUE powołał się w pierwszej kolejności na wyrok z 26 października 2006 r. wydany w sprawie
Komisja przeciwko Grecji, C-65/05, w którym uznał, że przepisy zakazujące prowadzenia gier elektrycznych, elektromechanicznych
i elektronicznych w jakichkolwiek miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn należy uznać za przepisy techniczne,
w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Następnie kategorycznie stwierdził, że w związku z powyższym „przepis tego
rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie
w kasynach gry, należy uznać za «przepis techniczny» w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE”.
TSUE dalej uzasadniając powyższy wyrok, stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, które zakazują wydawania,
przedłużenia i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami,
mogą bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. TSUE wskazał, że w tych okolicznościach zadaniem sądu krajowego jest ustalić,
czy takie zakazy mogą wpływać w sposób istotny na właściwości i sprzedaż tych automatów. Dokonując powyższych ustaleń, sąd
krajowy powinien uwzględnić, zdaniem TSUE, między innymi tę okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne
jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn. A także, w opinii TSUE,
sąd krajowy powinien ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać przeprogramowane na automaty o wyższych
wygranych w celu wykorzystania ich w kasynach, co mogłoby wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów.
WSA w Gdańsku, który wystąpił z pytaniem prejudycjalnym, wydał wyrok z 19 listopada 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 569/12, Lex
nr 1234811) uchylający zapadłe w postępowaniu administracyjnym decyzje organów obu instancji w zakresie, w jakim rozstrzygnęły
one o odmowie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o grach hazardowych wywarły istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu, jakim jest
automat o niskich wygranych, który po upływie ważności zezwoleń będzie mógł być wprawdzie dalej wykorzystywany, ale tylko
w kasynach i w niewielkiej liczbie (w skali kraju – 3640, czyli 6,9% automatów o niskich wygranych faktycznie eksploatowanych
pod koniec 2009 r.). Pozostałe automaty o niskich wygranych będą musiały zostać przeprogramowane na umieszczane w kasynach
„automaty wysokohazardowe” albo na umieszczane poza kasynami automaty do gier zręcznościowych. W obu wypadkach nastąpi więc
zasadnicza zmiana właściwości urządzenia. W tych okolicznościach sąd uznał, że ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy
techniczne, a zatem powinna była zostać notyfikowana.
Powyższy wyrok TSUE w sprawie Fortuna i inni stał się także inspiracją dla polskich sądów administracyjnych, a w pewnej mierze
także sądów karnych, które zaczęły wydawać liczne wyroki, oceniając przepisy ustawy o grach hazardowych najpierw pod względem
ich „techniczności”, a następnie bezskuteczności z uwagi na brak notyfikacji według procedury przewidzianej w dyrektywie 98/34/WE.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wystąpiły jednak znaczące rozbieżności. I tak, jedne sądy administracyjne uznają, że
art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym (tak np. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 30 stycznia
2013 r., sygn. akt II SA/Go 990/12, Lex nr 1270417; WSA w Gliwicach w wyroku z 11 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1611/12,
Lex nr 1312484), inne natomiast stwierdzają, że przepis ten nie ma charakteru technicznego i nie podlega procedurze uprzedniej
notyfikacji (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 496/13, Lex nr 1388032; WSA
w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1899/12, Lex nr 1332200), wreszcie NSA najczęściej po prostu
uchyla zaskarżone wyroki sądów niższej instancji i przekazuje sprawy do ponownego rozpoznania, zobowiązując do zbadania, czy
przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE (tak np. wyroki NSA: z 18 września
2013 r., sygn. akt II GSK 89/11, Lex nr 1559039; z 20 września 2013 r., sygn. akt II GSK 737/11, Lex nr 1558948; z 25 września
2013 r., sygn. akt II GSK 380/11, Lex nr 1558769 oraz z 14 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1527/12, Lex nr 1488063).
W odniesieniu do sądów karnych pierwszorzędne znaczenie ma postanowienie SN z 28 listopada 2013 r., w którym SN odmówił wprawdzie
podjęcia uchwały dotyczącej zagadnienia prawnego wymagającego zasadniczej wykładni ustawy, stwierdził natomiast, że naruszenie
wynikającego z dyrektywy 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego,
którego konstytucyjność może być zbadana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeżeli zatem w konkretnym
postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów
tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zastosowanie i skieruje stosowne pytanie do Trybunału
Konstytucyjnego. W postanowieniu z 28 listopada 2013 r. Sąd Najwyższy podkreślił, że „Konstytucja nie przewiduje, by notyfikacja
była kryterium ważności stanowionych w Polsce przez parlament norm prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych
norm. Także TSUE (…) w swoim orzecznictwie wykluczał takie konsekwencje naruszenia obowiązku notyfikacji”. Zdaniem Sądu Najwyższego,
„uzasadnione jednak jest twierdzenie, że z uwagi na wagę i charakter obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu regulacji
prawnych zawierających przepisy techniczne stanowi on w istocie element konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw, a jego naruszenie
może być kwestionowane właśnie jako naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Jednocześnie, z uwagi na mające swoje
uzasadnienie w zasadzie pewności prawa, powszechnie akceptowane w polskim systemie prawa domniemanie konstytucyjności ustawy
oraz skoncentrowaną kontrolę badania tej konstytucyjności, Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władnym do stwierdzenia
naruszenia trybu ustawodawczego i uchylenia z tego powodu wadliwie ustanowionej ustawy”. W ocenie Sądu Najwyższego, „nie mogą
tego czynić samodzielnie sądy powszechne, sądy administracyjne, sądy wojskowe czy też Sąd Najwyższy, odmawiając stosowania
prawa. Sądy te – i to przede wszystkim sądy I instancji – mają natomiast prawo (i obowiązek) zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego
ze stosownym pytaniem prawnym kwestionującym dochowanie trybu ustawodawczego, z uwagi na niespełnienie obowiązku notyfikacji
określonego przepisu, zawieszając jednocześnie postępowanie, w którym miałoby dojść do zastosowania wadliwie ustanowionego
przepisu. W ten sposób dojdzie także do zrealizowania wskazywanej przez ETS konsekwencji niedopełnienia obowiązku notyfikacji
w postaci niestosowania przepisu technicznego, który podlegał takiemu obowiązkowi. (…) Jeżeli wyrok Trybunału Konstytucyjnego
potwierdzi wątpliwości sądu, wówczas dojdzie do formalnego uchylenia tego przepisu z uwagi na wadliwość trybu ustawodawczego
i ostateczny brak podstaw do jego stosowania”. Stanowisko SN wyrażone w postanowieniu z 28 listopada 2013 r. jest reprezentatywne
w odniesieniu do Sądu Najwyższego (por. np. wyrok SN z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt IV KK 183/13, Lex nr 1409532) i zostało
co do zasady podzielone przez sądy karne niższej instancji, które w imponującej liczbie poczęły wnosić do TK stosowne pytania
prawne.
Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno pytanie prawne NSA, jak i pytanie sądu rejonowego przedłożone w niniejszej sprawie,
stanowią „pokłosie” omówionego wyżej wyroku TSUE w sprawie Fortuna i inni. Można bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa domniemywać,
że gdyby nie wskazany wyrok TSUE, polskie sądy administracyjne i karne mogłyby nie stanąć przed problemem stosowania czy też
niestosowania obowiązujących przecież przepisów ustawy o grach hazardowych.
Trybunał Konstytucyjny uznał zatem za konieczne podkreślić, że w myśl art. 267 TfUE kompetencje TSUE w zakresie orzekania
w trybie prejudycjalnym sprowadzają się do wykładni traktatów oraz ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje,
organy lub jednostki organizacyjne UE. Z art. 267 TfUE wynika dość jasny podział kompetencji – TSUE dokonuje wykładni przepisów
unijnych, wiążącej sąd krajowy w sprawie, w związku z którą wniósł pytanie prejudycjalne. Sąd krajowy z kolei dokonuje wykładni
prawa krajowego, a następnie w drodze subsumcji stosuje prawo unijne do określonego stanu faktycznego. Oznacza to, że sądy
krajowe nie są właściwe do dokonywania interpretacji budzących wątpliwości przepisów unijnych, a TSUE nie jest uprawniony
ani do stosowania prawa unijnego do konkretnej sprawy, ani też wyjaśniania stanu faktycznego, będącego przedmiotem rozpoznania
sądu krajowego. Przyjmuje się natomiast, że TSUE może, dokonując wykładni prawa unijnego, wyposażyć sąd krajowy w stosowne
dyrektywy interpretacyjne wiążące się z prawem unijnym, które mogą być użyteczne w danej sprawie, zawisłej przed sądem pytającym.
TSUE nie ma jednak z całą pewnością kompetencji do dokonywania wykładni, tym bardziej wiążącej, prawa krajowego ani też orzekania
o jego obowiązywaniu. Wykładnia przepisów krajowych należy bowiem do sądów krajowych. Orzeczenie TSUE w kwestii wykładni lub
ważności prawa unijnego jest wiążące z chwilą ogłoszenia dla sądu państwa członkowskiego, który wniósł pytanie prejudycjalne.
Oznacza to, że sąd krajowy jest zobowiązany w danej sprawie zastosować przepisy unijne w znaczeniu ustalonym w orzeczeniu
TSUE. Z reguły sąd krajowy bierze także pod uwagę sformułowane przez TSUE wskazówki interpretacyjne wiążące się z prawem unijnym.
Orzeczenie TSUE wydane w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne nie ma skuteczności erga omnes, nie jest wprost wiążące dla innych sądów krajowych czy też innych organów publicznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że
oddziałuje na orzecznictwo innych sądów krajowych siłą autorytetu samego TSUE oraz mocą argumentów użytych w orzeczeniu prejudycjalnym.
Sądy krajowe oraz inne organy publiczne nie powinny bowiem co do zasady przyjmować odmiennej interpretacji prawa unijnego
niż ustalona w orzecznictwie TSUE. Z drugiej jednak strony nie jest wykluczone, aby ten sam sąd, który złożył już pytanie
prejudycjalne, a także inny sąd krajowy ponownie wniósł takie pytanie do TSUE, jeżeli ma poważne trudności z wykładnią i zastosowaniem
orzeczenia, pojawią sią nowe wątpliwości dotyczące rozumienia przepisu czy też nowe okoliczności, które mogą doprowadzić do
wydania odmiennego niż dotychczas orzeczenia przez TSUE.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy podkreślić, że wyrok TSUE w sprawie Fortuna i inni był bez wątpienia wiążący dla Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wniósł pytanie prejudycjalne. Zakres związania powyższym wyrokiem TSUE ograniczał
się jednak z natury rzeczy do wykładni prawa unijnego, a więc rozumienia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W wyroku tym TSUE
przyjął, dokonując de facto również interpretacji prawa krajowego, że przepisy tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, „które mogą powodować
ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami
gry, stanowią potencjalnie «przepisy techniczne»”, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W sentencji powyższego wyroku
TSUE stwierdził jednak jednoznacznie, że: „Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego”. To sąd krajowy miał dopiero
ustalić, czy potencjalnie techniczne przepisy rzeczywiście „wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub
sprzedaż produktu”. W uzasadnieniu tego orzeczenia TSUE wskazał także sądowi krajowemu wytyczne, pomagające ocenić, czy mające
zastosowanie w danej sprawie przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy
98/34/WE. TSUE, orzekając w sprawie Fortuna i inni nie mógł rozstrzygnąć, czy przepisy krajowe ustawy o grach hazardowych
mają charakter technicznych, kompetencja w tym zakresie należy bowiem do sądów krajowych. To sądy krajowe dokonują interpretacji
prawa krajowego. Stąd też za nieuprawnione należy uznać wszelkie wypowiedzi TSUE, w których kategorycznie oceniał przepisy
ustawy o grach hazardowych. Wypada bowiem jeszcze raz z całą mocą podkreślić, że TSUE nie miał kompetencji do oceny, czy konkretne
przepisy, np. art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, mają charakter przepisów technicznych. Tym samym wyrokowi TSUE w
sprawie Fortuna i inni nie można przypisywać waloru rozstrzygnięcia co do technicznego charakteru niektórych przepisów ustawy
o grach hazardowych wiążącego wszystkie sądy krajowe i inne organy publiczne. Zakres odziaływania powyższego wyroku na ewentualne
orzecznictwo krajowe sprowadza się jedynie do tego, że niektóre przepisy ustawy o grach hazardowych z perspektywy art. 1 pkt
11 dyrektywy 98/34/WE mogą być potencjalnie, a więc hipotetycznie, „techniczne”. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy jednak
wyłącznie do sądu orzekającego w danej sprawie i stosującego przepisy krajowe ustawy o grach hazardowych. Sąd ten może oczywiście,
uznając rację argumentów zawartych w wyroku TSUE w sprawie Fortuna i inni, wziąć pod uwagę także wskazówki zawarte w tym wyroku związane z prawem unijnym. Kwestia technicznego charakteru niektórych
przepisów ustawy o grach hazardowych nie została jednak absolutnie przesądzona w wyroku TSUE w sprawie Fortuna i inni, a wręcz
przeciwnie, jak stwierdzono w sentencji tego wyroku, dokonanie tego ustalenia należy do sądów krajowych.
4.5. Konstytucyjny tryb ustawodawczy a procedura notyfikacyjna przewidziana w dyrektywie 98/34/WE.
Przechodząc do oceny zgodności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku
z art. 9 Konstytucji z perspektywy dochowania konstytucyjnego trybu ustawodawczego, Trybunał Konstytucyjny pragnie jeszcze
raz podkreślić, że oba sądy pytające chcą w istocie otrzymać odpowiedzi na pytania: po pierwsze, czy wymagania dotyczące notyfikacji
Komisji Europejskiej tzw. przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE, stanowią element konstytucyjnego trybu
ustawodawczego, po drugie, jakie są z perspektywy konstytucyjnej konsekwencje ich niedochowania.
W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne powtórzyć, że orzeczenie naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego
oznacza, iż ustawa, czy też poszczególne jej przepisy, przestają obowiązywać (zob. np. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08). Co więcej, zgodnie z art. 42 ustawy o TK: „Orzekając o zgodności aktu
normatywnego (…) z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu (…), jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego
przepisami prawa do wydania aktu”.
Mając powyższe cały czas na względzie, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że co do zasady konstytucyjny tryb stanowienia ustaw
został uregulowany w art. 112, art. 118-124 Konstytucji, a więc od momentu wniesienia projektu ustawy do Sejmu, aż do zarządzenia
przez Prezydenta ogłoszenia uchwalonej ustawy w Dzienniku Ustaw. Nie ulega też wątpliwości, że konstytucyjne unormowanie nie
jest zupełne i nie obejmuje całego trybu stanowienia ustawy. Zawiera jednak podstawowe elementy tego trybu i formułuje z pespektywy
konstytucyjnej zasady nadrzędne. Nietrudno zauważyć, że żaden z przepisów konstytucyjnych, oprócz inicjatywy ustawodawczej,
nie normuje wprost etapu poprzedzającego wniesienie projektu ustawy do Sejmu, a w szczególności wszelkich obowiązków konsultacyjnych
czy też opiniodawczych w zakresie tekstu mającego stać się dopiero projektem ustawy. To dopiero dzięki orzecznictwu TK, począwszy
od wyroku w sprawie o sygn. K 3/98, przyjmuje się, że elementy konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw zawierają także ustawy
zwykłe, a także postanowienia regulaminów Sejmu i Senatu, w zakresie, w jakim Konstytucja się do nich odwołuje. Stąd też np.
ustawowy obowiązek opiniowania przez KRS projektów ustaw, stanowić może konstytucyjny element trybu ustawodawczego w zakresie,
w jakim znajduje zakotwiczenie w art. 186 Konstytucji (zob. wyrok o sygn. Kp 4/09). Istnieje jakościowa różnica między obowiązkiem
opiniowania wynikającym z Konstytucji a analogicznym obowiązkiem ustawowym, który tworzy jedynie element ustawowego, a nie
konstytucyjnego, trybu ustawodawczego. Uchybienie obowiązkowi opiniowania wynikającemu jedynie z ustawy jest nieprawidłowością,
która nie prowadzi jednak do naruszenia konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie
98/34/WE, implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego
trybu ustawodawczego. Jest oczywiste, że żaden z przepisów Konstytucji nie normuje tej kwestii ani też nie odwołuje się do
niej wprost czy nawet pośrednio. Notyfikacja tzw. przepisów technicznych jest bowiem przede wszystkim unijną procedurą, w
jakiej państwo członkowskie jest zobowiązane do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych
przepisach technicznych, a także do uwzględniania zgłoszonych przez nie szczegółowych opinii i uwag „tak dalece, jak to będzie
możliwe przy kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych” – art. 8 ust. 2 dyrektywy 98/34/WE. Notyfikacja, jako
unijna procedura swoistej „uprzedniej kontroli”, w której dochodzi do opiniowania i zgłaszania uwag przez Komisję Europejską
oraz inne państwa członkowskie dotyczących przepisów technicznych, mających stanowić dopiero projekt ustawy, nie ma zakotwiczenia
w Konstytucji. Powyższe ewidentne stanowisko zdaje się też podzielać, drugi sąd pytający, powołując się na stosowny fragment
postanowienia z 28 listopada 2013 r., w którym SN uznał, że „Konstytucja nie przewiduje, by notyfikacja była kryterium ważności
stanowionych w Polsce przez parlament norm prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm”. Notyfikacja przepisów
technicznych określona w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej rozporządzeniem w sprawie notyfikacji, nie jest elementem konstytucyjnej
procedury ustawodawczej. Stąd też dochowanie czy też niedochowanie procedury notyfikacyjnej nie ma wpływu na ocenę dochowania
konstytucyjnego trybu stanowienia ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał tym samym, że brak notyfikacji projektu ustawy o grach
hazardowych nie stanowił naruszenia takich reguł stanowienia ustaw, które mają swoje wyraźne źródło w przepisach Konstytucji
i które dotyczyłyby w sensie treściowym konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie przyjmuje jednak, że dochowanie obowiązku opiniowania czy też konsultowania projektów
ustaw, uregulowanego na poziomie ustaw zwykłych, podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nawet jeśli nie jest wymogiem konstytucyjnie
określonego trybu ustawodawczego. Elementy trybu prawodawczego, które nie wynikają z konstytucyjnych standardów postępowania
legislacyjnego, podlegają bowiem także kontroli Trybunału Konstytucyjnego (co zostało potwierdzone pierwszy raz w wyroku o
sygn. K 3/98). Trybunał swoją kompetencję do badania pełnego dochowania wszystkich elementów procedury prawodawczej, które
w szczególności sformułowane zostały w przepisach o randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych, wywodzi z
art. 42 ustawy o TK. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że naruszenie obowiązków konsultacyjnych czy też opiniodawczych dotyczących
projektu ustawy może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji
oraz zasady legalizmu – art. 7 Konstytucji, która nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie
i w granicach prawa.
Co więcej, w dotychczasowym orzecznictwie przyjęto, że „Nie można przy tym wykluczyć kontroli ustawy z perspektywy dochowania
elementów procedury ustawodawczej polskiego prawa krajowego uregulowanych w aktach prawa unijnego” (TK w wyroku o sygn. K
33/12, powołując się na wyrok o sygn. Kp 4/08).
Uwzględniając powyższe stabilne orzecznictwo, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że notyfikacja przepisów technicznych, o której
mowa zarówno w dyrektywie 98/34/WE, jak i implementującym ją do porządku krajowego rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, nie
jest wprost tożsama z opiniowaniem lub konsultowaniem projektów ustaw, wykazuje jednak bez wątpienia cechy podobne i ma, jak
to wskazano wyżej, charakter zbliżony do konsultacji, powiadomień czy też uzgodnień dotyczących projektów aktów normatywnych.
Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że państwo notyfikujące informuje Komisję o projektach przepisów technicznych, a Komisja
i inne państwa członkowskie przedkładają szczegółowe opinie lub uwagi, które państwo uwzględnia tak dalece, jak to będzie
możliwe przy kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych (zob. art. 8 dyrektywy 98/34/WE). W przypadku notyfikacji
przepisów technicznych mamy zatem do czynienia z procedurą podobną do opiniowania czy też konsultowania projektów ustaw, stąd
też Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę wymogi wynikające z orzecznictwa TK dotyczącego tej problematyki.
Odnośnie oceny dochowania trybu ustawodawczego w kontekście obowiązków o charakterze konsultacyjno-opiniodawczym Trybunał
sformułował w wyroku o sygn. K 10/09 ogólne reguły. I tak, w pierwszej kolejności, badając zarzut naruszenia procedury prawodawczej,
na tle konkretnej sprawy, Trybunał powinien wziąć „pod uwagę usytuowanie w systemie źródeł prawa aktu normatywnego, w którym
statuowane są uprawnienia konsultacyjne, materię, której dotyczy obowiązek konsultacyjny, etap prac legislacyjnych, na którym
zaniechano konsultacji, kumulowanie i częstotliwość naruszeń, faktyczny udział organów opiniodawczych w postępowaniu legislacyjnym”.
Co więcej, nie ulega wątpliwości, że „«jakościowo cięższym» uchybieniem w procedurze legislacyjnej jest zlekceważenie powinności
konstytucyjnej”. Naruszenie obowiązku opiniowania czy też konsultacji nie oznacza samo przez się naruszenia Konstytucji. Trzeba
bowiem pamiętać, że „uchwalanie ustaw należy z mocy Konstytucji do Sejmu, a rola podmiotów, którym przyznano prawo opinii,
ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego Sejmowi na orientację w ich poglądach”.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdził, że wymóg uprzedniej notyfikacji projektów przepisów technicznych jest statuowany
na poziomie dyrektywy 98/34/WE i implementującego ją rozporządzenia w sprawie notyfikacji. Jednak wbrew twierdzeniom NSA,
sam fakt ujęcia obowiązku notyfikacji w dyrektywie unijnej nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia ze szczególnie wysoką,
bo międzynarodową i ponadustawową, rangą procedury notyfikacji. Art. 91 ust. 3 Konstytucji stanowi, że: „Jeżeli wynika to
z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest
stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”. Należy przypomnieć, że dyrektywa 98/34/WE, podobnie
jak inne dyrektywy, stanowi akt prawa pochodnego Unii Europejskiej, którego mocą państwa członkowskie zostają zobowiązane
do implementacji określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu wskazanego w dyrektywie celu. Zgodnie z art. 288 TfUE,
dyrektywa jest wiążąca dla państw członkowskich, do których jest skierowana, musi jednak przejść transpozycję do prawa krajowego.
Dyrektywy unijne co do zasady nie podlegają więc bezpośredniemu stosowaniu. O bezpośrednim stosowaniu dyrektyw może być mowa
tylko wtedy, gdy nie została ona terminowo lub należycie transponowana do porządku krajowego, a jej konkretne postanowienia
nadają się do takiego stosowania. Wreszcie dyrektywa może także wywierać bezpośredni skutek na poziomie wertykalnym, a więc
w relacjach jednostka – państwo. Z kolei o ewentualnym pierwszeństwie dyrektywy w zakresie jej stosowania przed przepisami
ustawowymi można mówić tylko w wypadku konfliktu merytorycznego, treściowego obu aktów prawnych. Dyrektywy nie mają zatem
z natury rzeczy rangi hierarchicznie wyższej niż ustawy. Dyrektywy nie są z perspektywy konstytucyjnej prawem lepszym lub
też ważniejszym merytorycznie i aksjologicznie niż przepisy polskich ustaw. Dlatego też wymóg notyfikacji wynikający z dyrektywy 98/34/WE nie jest ważniejszy lub bardziej istotny niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej.
Uwzględniając powyższe, Trybunał Konstytucyjny uznał, że obowiązek notyfikacji Komisji i innym państwom członkowskim, o którym
mowa w dyrektywie 98/34/WE, nie jest uprzywilejowany w stosunku do wszelkich innych podobnych obowiązków opiniowania i konsultowania
wynikających z ustaw zwykłych. Z tej tylko racji, że został ujęty w dyrektywie 98/34/WE, nie może być podniesiony, czy też
zrównany z wymogami konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Co więcej, z perspektywy prawa krajowego wymóg uprzedniej notyfikacji
wynika przede wszystkim z rozporządzenia w sprawie notyfikacji, które korzysta w tym względzie z domniemania prawidłowej implementacji,
jego ranga jest jednak niższa niż ustawy.
Jak wskazano wyżej, notyfikacja przepisów technicznych jest unijną procedurą swoistej „kontroli prewencyjnej” projektów prawa
krajowego przez Komisję Europejską, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza swobodnego przepływu towarów
i usług. Z tej też racji notyfikacji Komisji Europejskiej i innym państwom członkowskim podlegają tylko i wyłącznie projekty
przepisów technicznych, a więc takich, które co do zasady mogą ograniczać szeroko rozumianą swobodę przepływu towarów. Dyrektywa
98/34/WE nie definiuje jednak w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, co należy rozumieć przez przepis techniczny.
Wręcz przeciwnie, określenie przepisu technicznego w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE jest raczej nieprecyzyjne, wielokrotnie
złożone i nieostre, stąd też jest często dookreślane w orzecznictwie TSUE. Notyfikację tzw. przepisów technicznych Komisji
Europejskiej należy postrzegać jako unijną procedurę kontrolną. Nie jest to jednak współdecydowanie Komisji i innych państw
członkowskich o ostatecznym kształcie stanowionych w porządku krajowym ustaw. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że zgodnie
z art. 8 ust. 2 dyrektywy 98/34/WE państwo notyfikujące jest zobowiązane do uwzględnienia szczegółowych opinii lub uwag Komisji
Europejskiej i innych państw członkowskich „tak dalece, ja to będzie możliwe”.
Bezsporne jest, że projekt ustawy o grach hazardowych, w tym zawarte w nim i kwestionowane w niniejszej sprawie przepisy,
nie został notyfikowany Komisji w trybie przewidzianym w dyrektywie 98/34/WE ani rozporządzeniu w sprawie notyfikacji. Nie
ma jednak pewności, że taki obowiązek obciążał rząd w odniesieniu do projektowanej ustawy. Nie sposób bowiem jednoznacznie
ustalić, czy zawarte w niej przepisy miały rzeczywiście charakter techniczny, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE
i rozporządzenia w sprawie notyfikacji. Jest bowiem oczywiste, że o ewentualnym naruszeniu procedury notyfikacji może być
mowa dopiero wtedy, gdy dojdzie to stwierdzenia, że mamy do czynienia z przepisami technicznymi. Nie ulega wątpliwości, że
notyfikacji, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE i implementującym ją rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, podlegają wyłącznie
przepisy techniczne. Ocena dochowania procedury notyfikacyjnej wchodzi w grę dopiero w momencie stwierdzenia, że mamy do czynienia
z przepisem czy też przepisami technicznymi. Do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie należy jednak dokonywanie wiążącej
wykładni kwestionowanych przepisów z perspektywy ich potencjalnego i hipotetycznego charakteru technicznego. Jak słusznie
podkreślił TSUE w wyroku w sprawie Fortuna i inni dokonanie tego ustalenia należy do sądów krajowych, a więc sądów administracyjnych
i karnych, które będą stosować przepisy ustawy o grach hazardowych, rozstrzygając konkretne sprawy.
Trybunał Konstytucyjny uważa jednak za konieczne podkreślić, że właśnie ze względu na nieprecyzyjność pojęcia przepisów technicznych,
użytego w dyrektywie 98/34/WE i implementowanego w rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, we wszystkich sytuacjach wątpliwych
ostrożność nakazywałaby uczynić zadość wymogom notyfikacji potencjalnych przepisów technicznych Komisji Europejskiej. W takiej
też sytuacji Sejm, podejmując decyzję co do uchwalenia projektowanej ustawy, mógłby skorzystać ze szczegółowych opinii lub
uwag przedstawionych w tym względzie przez Komisję lub inne państwa członkowskie. Jest to tym bardziej istotne, że w obecnym
stanie prawnym brak jest przepisów odnoszących się do problemu notyfikacji przepisów technicznych na etapie prac legislacyjnych
w Sejmie, czy też normujących kwestię notyfikacji przepisów technicznych zawartych w projektach ustaw wnoszonych do Sejmu
przez inne podmioty niż rząd. A co najważniejsze, można by uniknąć wszelkich konsekwencji związanych z brakiem notyfikacji,
przede wszystkim mającego miejsce chaosu prawnego w zakresie stosowania ustawy o grach hazardowych przez sądy. Nie można bowiem
nie zauważyć, że brak uprzedniej notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych jest formalnym aspektem wykorzystywanym przez
niektórych przedsiębiorców działających w branży hazardowej do podejmowania prób wyeliminowania z obrotu prawnego przepisów,
które reglamentują ich działalność. Wskazane wyżej zróżnicowanie orzecznictwa sądowego w zakresie stosowania kwestionowanych
przepisów ustawy o grach hazardowych z całą pewnością nie prowadzi do wzmocnienia takich wartości, jak pewność i bezpieczeństwo
prawne.
Biorąc powyższe od uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie
98/34/WE i rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
Trybunał Konstytucyjny uznał także, że brak notyfikacji kwestionowanych przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy
o grach hazardowych nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z
naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Należy bowiem stwierdzić, że ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej, a więc hipotetyczne zaniedbanie
o charakterze formalnoprawnym unijnej procedury notyfikacji, nie pociąga za sobą automatycznie konieczności uznania, że doszło do naruszenia standardów konstytucyjnych w zakresie stanowienia
ustaw. Nie można bowiem przyjąć, że każde, choćby potencjalne, uchybienie proceduralne, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia
niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty przez ten akt mocy obowiązującej. Istnieje jakościowa
różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji a analogicznym obowiązkiem tylko ustawowym, który tworzy
jedynie element ustawowego, a nie konstytucyjnego, trybu ustawodawczego. Tym większa różnica istnieje między obowiązkiem opiniowania
zakotwiczonym w Konstytucji a dopiero hipotetycznym obowiązkiem notyfikacji przepisów technicznych, o którym mowa w dyrektywie
98/34/WE. Uchybienie obowiązkowi opiniowania wynikającemu jedynie z ustawy jest zazwyczaj nieprawidłowością, która nie prowadzi
jednak do naruszenia konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. Tym bardziej uchybienie ewentualnemu obowiązkowi
notyfikowania Komisji Europejskiej potencjalnych przepisów technicznych nie może samo przez się prowadzić do naruszenia konstytucyjnych
zasad demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji oraz legalizmu – art. 7 Konstytucji.
Powyższego ustalenia Trybunału Konstytucyjnego nie zmienia ocena kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych także
z perspektywy art. 9 Konstytucji, powołanego jako tzw. przepis związkowy, zgodnie z którym Rzeczpospolita przestrzega wiążącego
ją prawa międzynarodowego. Należy bowiem podzielić stanowisko zawarte w wyroku o sygn. K 33/12, że „Konstytucja określa relacje
między prawem międzynarodowym i prawem krajowym przede wszystkim zgodnie z zasadami dobra wspólnego, suwerenności, demokracji,
państwa prawnego oraz przychylności prawa krajowego prawu międzynarodowemu. W oparciu o te zasady można wyprowadzić wniosek,
że Polska otwiera się na porządek międzynarodowy. Efektem przekazania kompetencji jest zazwyczaj skomplikowany układ zależności
między państwem, jego organami a organizacją międzynarodową. Dlatego przekazanie kompetencji zawsze należy oceniać z punktu
widzenia zasad kształtujących tożsamość konstytucyjną”. Stąd też, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, wykładnia przychylna
prawu europejskiemu w żadnej sytuacji nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych
i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję.
Tym samym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art.
2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji i nie naruszyły konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
5. Ocena zgodności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 20, art. 22 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji.
5.1. Sąd pytający zarzuca ponadto, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, poprzez nieproporcjonalną
ingerencję naruszają wolność działalności gospodarczej – art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem NSA, na skutek wejścia w życie kwestionowanych przepisów zlikwidowana została możliwość prowadzenia działalności gospodarczej
w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych. Prowadzenie działalności gospodarczej
w zakresie urządzania gier na automatach jest bowiem dopuszczalne wyłącznie przez podmioty posiadające koncesję i prowadzące
kasyna gry. Doprowadzi to do wyeliminowania i zdelegalizowania określonej działalności gospodarczej w sektorze hazardowym.
W przekonaniu NSA, wprowadzenie bezwzględnego zakazu urządzania gier na automatach poza kasynami gry nie było niezbędne dla
ochrony „ważnego interesu publicznego”, w rozumieniu art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie sądu
pytającego, „organy administracji publicznej są w stanie, pod warunkiem wyposażenia ich przez ustawodawcę w odpowiednie oprzyrządowanie
proceduralne – pod kontrolą sądów administracyjnych – w sposób należyty wyważać in concreto wolność działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach z potrzebą ochrony wskazanych wyżej wartości konstytucyjnych”.
Sąd pytający uważa, że zniesienia powszechnej dostępności gier na automatach nie uzasadnia konstytucyjnie wymagana ochrona
porządku publicznego, zdrowia publicznego oraz wolności i praw innych osób przed negatywnymi następstwami hazardu. Zdaniem
NSA, nie istnieje racjonalny powód, dla którego zachodziłaby konieczność ograniczenia wolności działalności gospodarczej w
zakresie urządzania gier na automatach.
5.2. Przechodząc do oceny zgodności kwestionowanych przepisów z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wolność działalności gospodarczej ma w świetle Konstytucji dwojaki charakter – jest jednocześnie
zasadą ustrojową i podstawą formułowania praw podmiotowych wynikających z tej wolności, których ograniczenie podlega ocenie
z perspektywy wymogów konstytucyjnych.
W myśl art. 20 Konstytucji wolność działalności gospodarczej stanowi jedną z podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej
Polskiej – społecznej gospodarki rynkowej.
Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko
ze względu na ważny interes publiczny.
Co do zasady wolność działalności gospodarczej obejmuje możliwość podejmowania i prowadzenia działalności, której zasadniczym
celem jest osiągnięcie zysku. Działalność gospodarcza ma bowiem z założenia zarobkowy charakter. Wolność działalności gospodarczej
polega zatem na możliwości podejmowania decyzji gospodarczych, w tym przede wszystkim wyboru rodzaju (przedmiotu) działalności
i wyboru prawnych form ich realizacji, oraz z natury rzeczy podejmowania różnego rodzaju działań faktycznych (prowadzenie
produkcji, handlu, usług itp.) czy też dokonywania w sposób „zawodowy” określonych czynności (zob. wyrok TK z 29 kwietnia
2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33).
Należy na wstępie zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już w swoim orzecznictwie potwierdzał, że gwarantowana
konstytucyjnie wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom (por. np. wyroki
TK z 27 lutego 2014 r., sygn. P 31/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 16 i wskazane tam wcześniejsze orzeczenia TK).
Dopuszczalność ograniczenia wolności działalności gospodarczej podlega ocenie z perspektywy szczególnej regulacji art. 22
Konstytucji, który określa zarówno wymóg formalny, stanowiąc, że ograniczenie to jest dopuszczalne „tylko w drodze ustawy”,
jak i przesłankę materialnoprawną ograniczenia: „tylko ze względu na ważny interes publiczny”.
W orzecznictwie TK przyjmuje się, że Konstytucja „niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej
czyni szczególny, czy też kwalifikowany, rodzaj interesu publicznego, mianowicie interes «ważny». Ustawodawca musi zatem każdorazowo
wykazać, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej służy ochronie szczególnie istotnego interesu publicznego” (wyrok
TK z 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 104).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że klauzula „ważnego interesu publicznego”, o której mowa w art. 22 Konstytucji, nie jest
zwykłym potwierdzeniem materialnoprawnych przesłanek ograniczania wolności i praw konstytucyjnych, zawartych w art. 31 ust.
3 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 74). W myśl art. 31 ust.
3 Konstytucji: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie
i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony
środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”. Niewątpliwie w klauzuli „ważnego interesu
publicznego”, o której mowa w art. 22 Konstytucji, mieszczą się wszystkie wartości wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Co więcej, z klauzuli „ważnego interesu publicznego” mogą także wynikać inne, wychodzące poza art. 31 ust. 3 Konstytucji, materialnoprawne przesłanki
ustawowego ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Jak stwierdził TK w wyroku o sygn. K 46/07: „Każdy wypadek (…)
ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art.
22 Konstytucji, jednak w zakresie owego ważnego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31
ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest – przynajmniej
z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń – szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których
odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji”.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący
i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej, a ponieważ wolność
działalności gospodarczej jest jedną z konstytucyjnych praw i wolności jednostki, to art. 22 Konstytucji stanowi lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak też wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz.
33). Nie oznacza to jednak zupełnego wyłączenia stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji przy ocenie ograniczeń wolności działalności
gospodarczej (odmiennie TK przede wszystkim w wyroku o sygn. SK 24/02). Art. 31 ust. 3 Konstytucji pozostaje bowiem adekwatnym
wzorcem kontroli w zakresie, w jakim statuuje zasadę proporcjonalności, a więc „konieczności ograniczenia w demokratycznym
państwie” (tak też TK np. w wyroku o sygn. Kp 1/09, wyroku z 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 104,
wyroku z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/ 09, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 69). Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie uznaje, że „«Konieczność», którą wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści w sobie postulat
niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń” (wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. K 13/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 74).
Podtrzymując dotychczasowa linię orzecznictwa, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konieczność ograniczenia wolności działalności
gospodarczej przechodzi test proporcjonalności, jeśli: 1) zastosowane środki prowadzą i służą do zamierzonych celów, 2) są
niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, 3) skutki ograniczeń są proporcjonalne (adekwatne) do ciężarów nakładanych
na obywatela. Z zasady proporcjonalności wynika bowiem wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu
zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności (tak np. wyrok TK o sygn. Kp 1/09).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził tym samym, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej podlega szczególnej regulacji
art. 22 Konstytucji. Usprawiedliwić ingerencję w konstytucyjnie gwarantowaną wolność działalności gospodarczej może tylko
„ważny interes publiczny” przy zachowaniu ustawowej formy tej ingerencji. Art. 22 Konstytucji jako lex specialis nie wyłącza jednak zupełnie stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, przynajmniej w tym zakresie, w jakim „ważny interes publiczny”
może być odniesiony odpowiednio do zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
5.3. Jak wskazano wyżej, w ustawie o grach hazardowych ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie kompleksowych zmian dotyczących
prowadzenia reglamentowanej prawnie działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu gier hazardowych. W nowej ustawie
o grach hazardowych odstąpiono m.in. od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach bez koncesji i poza kasynami gry.
Dotychczas do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach wystarczające było zezwolenie, a działalność
taką można było prowadzić w salonach gier czy też w punktach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, gdzie umieszczony
został automat do gry o niskich wygranych.
Zgodnie z kwestionowanym art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie
w kasynach gry. A w myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach
poza kasynem gry (wysokość kary wynosi 12 000 zł od każdego automatu – art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych).
Z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych wynika jednoznacznie, że motywem wprowadzenia ograniczeń wolności działalności
gospodarczej były: po pierwsze, potrzeba zwiększenia kontroli państwowej nad rynkiem gier hazardowych oraz po drugie, zwiększenie
ochrony obywateli przed negatywnymi następstwami uzależnienia od hazardu. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono, że „realizując
zasadnicze, systemowe cele polegające zwłaszcza na wzroście ochrony społeczeństwa i praworządności przed skutkami hazardu,
wprowadzono zakaz urządzania gier na wszelkich automatach z elementami losowości poza kasynami” (druk sejmowy nr 2481/VI kadencja,
s. 61). Podmioty prowadzące działalność w zakresie salonów gier na automatach oraz punkty gastronomiczne, handlowe lub usługowe,
w których urządzane są gry na automatach o niskich wygranych, zmuszone będą do stopniowej zmiany prowadzonej działalności.
Część silniejszych podmiotów będzie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia, a następnie koncesji na prowadzenie kasyna i kontynuować
działalność w zakresie gier na automatach. Pozostałe podmioty będą mogły podtrzymać działalność w zakresie urządzania gier
na automatach do czasu wygaśnięcia dotychczasowych zezwoleń. Konsekwencją tego będzie stopniowe obniżenie wpływów podatkowych
wynikające ze zmniejszającej się liczby eksploatowanych automatów o niskich wygranych. W uzasadnieniu projektu przyjęto, że
„ok. 30% wpływów z tytułu udziału w grach na automatach o niskich wygranych nie zostanie wycofana z rynku” (druk sejmowy nr
2481/VI kadencja, s. 61). Ujemne skutki fiskalne będą jednak równoważone pozytywnymi skutkami społecznymi.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej wprowadzone
w art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych spełnia przesłankę formalną i materialną, o których mowa
w art. 22 Konstytucji. Wymóg, aby prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach, w tym o
niskich wygranych, odbywało się jedynie w kasynach gry, jest wprowadzony w ustawie i uzasadniony „ważnym interesem publicznym”,
w rozumieniu art. 22 Konstytucji.
Z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych wynika dobitnie, że motywem wprowadzonych rozwiązań było pilne zwiększenie
ochrony społeczeństwa, zwłaszcza osób młodych, oraz praworządności (porządku i bezpieczeństwa publicznego) przed negatywnymi
skutkami hazardu oraz walka z tzw. szarą strefą w dziedzinie hazardu i przeciwdziałanie m.in. praniu brudnych pieniędzy. W
uzasadnieniu z naciskiem podkreślono, że wprowadzenie nowej ustawy jest elementem koniecznym do naprawy obecnego stanu rzeczy.
Uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych wynika przede wszystkim z zagrożenia uzależnieniem
od hazardu. Problem uzależnienia od hazardu wiąże się z kolei z praktycznie nieograniczonym dostępem, także przez osoby nieletnie,
do różnorodnych form hazardu, w tym gier na automatach o niskich wygranych, które mogły być dotychczas organizowane także
w punktach gastronomicznych, usługowych i handlowych. Nie ulega więc wątpliwości, że odstąpienie od możliwości urządzania
gier na wszelkich automatach z elementami losowości poza kasynami gry jest uzasadnione interesem publicznym, któremu nie sposób
odmówić szczególnie istotnego i ważkiego charakteru. Jest to interes publiczny tym bardziej ważny, ponieważ jest powiązany
również ze zwiększeniem pewności i rzetelności podmiotów legalnie prowadzących działalność gospodarczą na rynku hazardowym.
Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne podkreślić, że w orzecznictwie TK przyjmuje się, że: „działalność gospodarcza, ze
względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może
podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje
w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować
niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna
dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości” (wyrok z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97, OTK ZU nr 3/1998,
poz. 29). Tym bardziej, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, różnego rodzaju ograniczeniom może podlegać działalność gospodarcza
prowadzona w zakresie gier hazardowych. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia nie ze zwykłą, typową działalnością gospodarczą,
ale z działalnością, która z natury rzeczy niesie za sobą poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciąga struktury
przestępcze. Zwalczanie tych zagrożeń leży z całą pewnością w interesie publicznym. Stąd też wolność działalności gospodarczej
w dziedzinie hazardu może podlegać dalej idącym ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art.
22 Konstytucji.
Nie należy także tracić z pola widzenia, że co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, iż państwom członkowskim
przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier
hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących,
jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C -275/92, pkt 60; z 21 września 1999
r. w sprawie Läärä, C-124/97, pkt 13; z 21 października 1999 r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z 11 września 2003 r.
w sprawie Anomar, C 6/01, pkt 46 i 47). TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej,
społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków
i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada funkcjonowania
gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe „sprzedają”
bowiem w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się grom oddają.
Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca
u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że
szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać
szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów
i porządku publicznego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że wprowadzone ograniczenie wolności działalności w
zakresie urządzania gier na wszelkich automatach wyłącznie w kasynach gier nie tylko służy zamierzonemu celowi, ale jest też
niezbędne dla ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu oraz dla zwiększenia kontroli państwa nad tą sferą,
stwarzającą liczne zagrożenia. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił w tym względzie stanowiska sądu pytającego, jakoby istniejący
wcześniej stan rzeczy nie wymagał zmiany, a wzmocnienie kontroli państwa w dziedzinie hazardu mogły zapewnić dotychczasowe
procedury. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, także przyjęte środki spełniają postulat adekwatności i nie są nadmiernie dolegliwe.
Kara pieniężna, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, służy szczególnie istotnemu i ważkiemu interesowi
publicznemu, jakim jest zwalczanie niepożądanych i patologicznych zjawisk, które nieuchronnie towarzyszą hazardowi, a tym
bardziej grom hazardowym urządzanym w sposób nielegalny. Wysokość kary pieniężnej od każdego eksploatowanego nielegalnie automatu
do gier hazardowych jest relatywnie niewielka w porównaniu z zyskami, jakie można potencjalnie osiągnąć z każdego automatu
do gier. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał uznał, że kwestionowane przepisy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy
o grach hazardowych przechodzą pomyślnie test proporcjonalności, wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny uznał tym samym, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.