1. W dniu 19 listopada 2010 r. Prokurator Generalny (dalej także: wnioskodawca) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z
wnioskiem o stwierdzenie, że art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.
U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7, ze zm.; dalej: ustawa alimentacyjna lub zakwestionowana ustawa) w zakresie, w jakim stanowi, że
organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, oraz art. 5 ust. 5
i 6 zakwestionowanej ustawy są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, odnosząc się do brzmienia przepisów obowiązujących w chwili jego składania, że
zgodnie z art. 3 ust. 5 zakwestionowanej ustawy organ właściwy wierzyciela ma obowiązek wystąpić z wnioskiem do organu właściwego
dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego, w wypadku gdy osoba uprawniona do alimentów wystąpi z wnioskiem
o podjęcie działań z powodu bezskuteczności egzekucji oraz wypadku gdy przyznano osobie uprawnionej świadczenie z funduszu
alimentacyjnego. Następnie organ właściwy dłużnika przekazuje komornikowi sądowemu informacje mające wpływ na skuteczność
prowadzonej egzekucji, w szczególności informacje zawarte w wywiadzie alimentacyjnym i w oświadczeniu majątkowym dłużnika
(art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 zakwestionowanej ustawy). W wypadku gdy powodem niewywiązywania się dłużnika z obowiązku
alimentacyjnego jest brak zatrudnienia, zostaje on zobowiązany do zarejestrowania się jako bezrobotny albo poszukujący pracy,
zaś organ właściwy dłużnika informuje właściwy powiatowy urząd pracy o potrzebie jego aktywizacji zawodowej (art. 5 ust. 2
pkt 1 i 2 zakwestionowanej ustawy).
W zakwestionowanym art. 5 ust. 3 ustawy alimentacyjnej określono tryb postępowania, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia
przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego (pkt 1), odmówił zarejestrowania się
w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy (pkt 2), bez uzasadnionej przyczyny – w rozumieniu przepisów
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy
zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych
albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych (pkt 3). W takich wypadkach organ właściwy dłużnika
jest zobowiązany złożyć wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 k.k. (uporczywe uchylanie się od alimentacji)
oraz skierować wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego.
Prokurator Generalny wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 5 zakwestionowanej ustawy, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa
jazdy na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 3 tej ustawy. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy – w myśl art. 5 ust.
6 zakwestionowanej ustawy – następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik umożliwi przeprowadzenie wywiadu
alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, podejmie pracę albo
formę aktywizacji zawodowej zaproponowanej przez powiatowy urząd pracy.
W dalszej części wniosku Prokurator Generalny przypomniał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r., sygn. P 46/07
(OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 126), w którym Trybunał uznał, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec
dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.; dalej: ustawa z 2005 r.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca
wskazał, że w wyroku tym Trybunał wyraźnie zaznaczył, że po stwierdzeniu niekonstytucyjności norm zawartych w art. 5 ustawy
z 2005 r., odnoszących się do instytucji zatrzymania prawa jazdy, nadal w porządku prawnym będą obowiązywały analogiczne –
w stosunku do uznanych za niekonstytucyjne – normy zawarte w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 zakwestionowanej ustawy.
Mając na uwadze powołane w uzasadnieniu wyroku o sygn. P 46/07 motywy orzeczenia, które, zdaniem Prokuratora Generalnego,
zachowują aktualność w odniesieniu do regulacji zawartych w art. 5 ust. 3, 5 i 6 zakwestionowanej ustawy, Prokurator skierował
do TK wniosek o uznanie tych unormowań za niezgodne z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności.
W jego ocenie, cel zakwestionowanej regulacji, jakim jest zapewnienie osobom uprawnionym do alimentów skuteczności w egzekwowaniu
tego świadczenia, nie pozostaje w adekwatnym związku ze stosowaniem nakazu zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu.
Prokurator Generalny wskazał, że prawo jazdy jest dokumentem potwierdzającym umiejętność prowadzenia pojazdów, co może mieć
niekiedy istotne znaczenie podczas poszukiwania bądź wykonywania określonej pracy. Tym samym jego zatrzymanie może wpłynąć
na brak możliwości zarobkowych osoby zobowiązanej do alimentacji, a to przekłada się bezpośrednio na możliwość wywiązywania
się przez nią z długu alimentacyjnego. Zdaniem Prokuratora, nie zawsze więc, jak się powszechnie przyjmuje, zatrzymanie prawa
jazdy oznacza pozbawienie dłużnika alimentacyjnego „przywileju” prowadzenia pojazdów.
W ocenie Prokuratora Generalnego, zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu nie spełnia przesłanki niezbędności ograniczenia
praw i wolności. Trudno bowiem uznać, że środek ten jest niezbędny do zapewnienia świadczenia osobom uprawnionym do alimentów,
w sytuacji gdy ze względów oczywistych nie znajduje on zastosowania wobec dłużników, którzy takim dokumentem się nie legitymują.
W konsekwencji należy uznać, że art. 5 ust. 3 zakwestionowanej ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika
kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to,
że nie spełnia kryteriów koniecznych dla realizacji zasady proporcjonalności.
W ocenie Prokuratora Generalnego, zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji należy odnieść także do art. 5 ust. 5 ustawy
alimentacyjnej, w którym wskazano organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, a także do
art. 5 ust. 6 zakwestionowanej ustawy, określającego tryb i warunki zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W wypadku uznania przez
Trybunał niekonstytucyjności art. 5 ust. 3 ustawy alimentacyjnej, z porządku prawnego powinny zostać wyeliminowane ust. 5
i 6 tego artykułu, gdyż normy w nich zawarte staną się wówczas tzw. normami pustymi.
2. W piśmie z 22 sierpnia 2011 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej:
ustawa o TK) z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
Marszałek Sejmu zakwestionował prawidłowość konstrukcji złożonego przez Prokuratora Generalnego wniosku ze względu na powołanie
jako jedynego wzorca kontroli art. 31 ust. 3 Konstytucji. W jego ocenie, przepis ten nie może stanowić całkowicie samodzielnego
wzorca kontroli. Co więcej, we wniosku nie wspomniano o żadnym konstytucyjnym prawie ani żadnej wolności dłużnika alimentacyjnego,
które miałyby być poddane nieproporcjonalnemu ograniczeniu przez ustawodawcę. W szczególności za takie prawo nie może być
uznana, doznająca – zdaniem wnioskodawcy – uszczerbku „możliwość zarobkowa osoby zobowiązanej do alimentacji” ani „możliwość
wywiązywania się przez nią z długu alimentacyjnego”.
Dostrzeżonego braku nie rekompensuje wskazanie przez Prokuratora Generalnego, że zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego
jest podyktowane koniecznością ochrony osób uprawnionych do alimentów. W ten sposób, zdaniem Marszałka Sejmu, nastąpiło jedynie
określenie, jaka wartość konstytucyjna leżała u podstaw wprowadzonego ograniczenia ustawowego. Niezidentyfikowanie przez wnioskodawcę,
w jakie konstytucyjne prawo lub w jaką wolność jednostki nadmiernie ingerują kwestionowane normy, wyklucza – zdaniem Marszałka
Sejmu – ustalenie, czy art. 31 ust. 3 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Marszałek Sejmu zauważył ponadto, że skonfrontowanie brzmienia przepisów ustawy alimentacyjnej
z zarzutami przytoczonymi w uzasadnieniu wniosku wskazuje, że intencją Prokuratora Generalnego jest wyeliminowanie z obrotu
prawnego nie tylko instytucji zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, ale także wszelkich innych przepisów ustawy,
które się do niej odnoszą. Taki sposób ukształtowania zakresu zaskarżenia jest, w ocenie Marszałka Sejmu, wadliwy. Prawidłowa
i skuteczna jest taka budowa wniosku, która respektuje wymóg odniesienia zarzutów i wspierającego je uzasadnienia do tej części
aktu normatywnego, w której zakodowane są niekonstytucyjne normy, a nie jedynie pochodne względem nich regulacje.
Marszałek Sejmu zakwestionował dopuszczalność występowania z wnioskiem o objęcie zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego
przepisów, których treść nie nasuwa zastrzeżeń pod względem konstytucyjności, jedynie pozostaje w pewnym związku z wadliwą,
niekonstytucyjną, zdaniem wnioskodawcy, regulacją. W jego ocenie, uchylanie przepisów pustych (martwych) nie mieści się w
granicach kognicji Trybunału, lecz stanowi domenę ustawodawcy (np. wyroki TK z: 30 października 2006 r., sygn. P 10/06; 28
listopada 2007 r., sygn. K 39/07; 14 lipca 2010 r., sygn. Kp 9/09).
Ponadto Marszałek Sejmu wskazał na wątpliwości co do sposobu ustalenia, który spośród przepisów w różnym stopniu i zakresie
odnoszących się do kwestionowanej przez Prokuratora Generalnego instytucji prawnej powinien stanowić przedmiot oceny Trybunału.
W ocenie Marszałka Sejmu, z uwagi na wskazany wzorzec kontroli, ocenie konstytucyjności powinien podlegać przepis, którego
stosowanie prowadzi do ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Spośród zakwestionowanych we wniosku przepisów, zdaniem
Marszałka Sejmu, może nim być jedynie art. 5 ust. 5 zakwestionowanej ustawy, który ustanawia normę kompetencyjną dla starosty
do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Pozostałe przepisy, tj. art. 5 ust. 3 ustawy alimentacyjnej,
nakładający na organ właściwy dłużnika obowiązek skierowania wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy, oraz art. 5 ust.
6 zakwestionowanej ustawy ustalający przesłanki zwrotu prawa jazdy mają treść nieadekwatną względem zasady proporcjonalności.
Wnioskodawca nie sprecyzował ponadto, na czym miałaby polegać ich niezgodność z Konstytucją. Nie sformułował zarzutu naruszenia
sprawiedliwej procedury, który mógłby przemawiać za objęciem kontrolą wszystkich zakwestionowanych we wniosku przepisów.
W konsekwencji powyższych ustaleń Marszałek Sejmu przyjął, że dodatkową przesłanką umorzenia w zakresie dotyczącym zgodności
art. 5 ust. 5 i 6 zakwestionowanej ustawy jest art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
W uzasadnieniu Marszałek Sejmu odniósł się również do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 46/07, przyjmując,
że wyrok ten nie wpłynął na dalsze pozostawanie w obrocie prawnym art. 5 ust. 5 zakwestionowanej ustawy, ani też nie może
stanowić podstaw umorzenia niniejszego postępowania z uwagi na zasadę ne bis in idem. Zdaniem Marszałka Sejmu, konstatacja ta nie przesądza jednak definitywnie celowości kontroli konstytucyjności w granicach
zakreślonych we wniosku Prokuratora Generalnego. Ocena istnienia takiej potrzeby – rozpatrywanej w kategoriach pragmatycznych
– w zasadniczym stopniu powinna uwzględniać sferę skutków faktycznych, jakie wywołał wskazany wyrok Trybunału, oraz tych,
jakie mogą być następstwem potencjalnego stwierdzenia niekonstytucyjności art. 5 ust. 5 ustawy alimentacyjnej.
Marszałek Sejmu wskazał w tym kontekście na wyrażony w orzecznictwie TK pogląd, zgodnie z którym uchylenie niekonstytucyjnej
normy tożsamej z zawartą w innym przepisie niż poddany kontroli nie pozostaje bez wpływu na sposób jego interpretowania (zob.
wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. SK 36/06). Z dokonanej przez Marszałka Sejmu analizy orzecznictwa sądowego wynika, że powszechną
praktyką stało się odmawianie zastosowania art. 5 ust. 5 zakwestionowanej ustawy uznawanego przez sądy za niezgodny z Konstytucją.
Organy wymiaru sprawiedliwości, kierując się motywami wyroku TK wydanego w sprawie o sygn. P 46/07, samodzielnie weryfikują
in casu proporcjonalność środka, jakim jest zatrzymanie prawa jazdy.
3. W piśmie z 23 lipca 2012 r. Prokurator Generalny zmodyfikował swój wniosek, wnosząc o stwierdzenie, że art. 5 ust. 3b ustawy
alimentacyjnej, w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy
dłużnika alimentacyjnego, jest niezgodny z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 2 Konstytucji oraz o umorzenie postępowania
w odniesieniu do art. 5 ust. 3, 5 i 6 zakwestionowanej ustawy – w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r., na podstawie
art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z powodu utraty mocy obowiązującej kwestionowanych przepisów.
W piśmie tym Prokurator Generalny zwrócił uwagę na zmiany legislacyjne, jakie miały miejsce po wejściu w życie ustawy z dnia
19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.
U. Nr 205, poz. 1212; dalej: ustawa zmieniająca z 2011 r.). Na mocy tej ustawy w art. 5 ustawy alimentacyjnej nowe brzmienie
nadano ust. 3, 5 i 6. Wprowadzono do niego także nowe regulacje przez dodanie ust. 3a i 3b.
Prokurator Generalny wskazał, że z art. 4 i art. 5 ustawy zmieniającej z 2011 r. wynika, że wnioski skierowane do starosty
przed 1 stycznia 2012 r. w sprawach, w których nie została wydana decyzja ostateczna, będą zwrócone organowi właściwemu dłużnika,
w celu przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie przewidzianych w ustawie alimentacyjnej w brzmieniu nadanym przez
ustawę zmieniającą z 2011 r. Pozwoliło to przyjąć, że przepisy zakwestionowane we wniosku Prokuratora Generalnego z 19 listopada
2010 r. nie będą już stosowane, a przez to utraciły moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Wydanie
orzeczenia w trybie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK nie jest zaś konieczne, albowiem uchylone przepisy nie ingerowały w konstytucyjne
prawa i wolności jednostki, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie kontroli konstytucyjności art. 5 ust. 3, 5 i 6
zakwestionowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r.
Prokurator Generalny wskazał, że skierowany do TK wniosek o uznanie za niekonstytucyjny art. 5 ust. 3b zakwestionowanej ustawy
zmierza w istocie do eliminacji z porządku prawnego całej instytucji zatrzymania prawa jazdy z powodu uchylania się dłużnika
alimentacyjnego od zobowiązań, bez względu na sposób uregulowania trybu zatrzymania i zwrotu prawa jazdy. Prokurator przyjął
jednak, że trudno byłoby formułować zarzuty niekonstytucyjności wobec wszystkich przepisów bądź tych, które są jedynie konsekwencją
przepisu kluczowego, na podstawie którego wszczynana jest procedura zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Z
tego względu ograniczył zakres zaskarżenia jedynie do zbadania konstytucyjności podstawowego przepisu dla instytucji zatrzymania
prawa jazdy, jakim jest art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje
wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, ponieważ przepis ten reguluje rozpoczęcie całej procedury
zatrzymania prawa jazdy. W wypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny zakwestionowanej normy za niekonstytucyjną, rolą ustawodawcy
będzie wyeliminowanie z porządku prawnego pozostałych przepisów, tj. art. 5 ust. 5 i 6 zakwestionowanej ustawy, albowiem normy
w nich zawarte staną się wówczas tzw. normami pustymi.
Wskazując na niekonstytucyjność art. 5 ust. 3b zakwestionowanej ustawy, Prokurator Generalny ponownie powołał się na uzasadnienie
wyroku TK o sygn. P 46/07. W jego ocenie, z wyroku tego wynika, że Trybunał stwierdził naruszenie przez art. 5 ustawy z 2005
r., regulujący instytucję zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej
w art. 31 ust. 3 Konstytucji z tego powodu, iż nie służyła ona realizacji podstawowego celu ustawy, tj. zapewnieniu skuteczności
w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nieuprawniona byłaby taka interpretacja powoływanego
wyroku, zgodnie z którą stan konstytucyjności może być osiągnięty przez doprecyzowanie przepisów i zmianę procedury zatrzymania
prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym z pozostawieniem w porządku prawnym samej instytucji. Naruszenie zasady proporcjonalności
przez art. 5 ustawy z 2005 r. Trybunał wiązał bowiem ze „zbędnością” tej instytucji w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji
obowiązków alimentacyjnych powinno być wykonane z zastosowaniem środków mniej uciążliwych dla zobowiązanego. Tymczasem taka
nieuprawniona interpretacja legła u podstaw ustawy zmieniającej.
Prokurator Generalny podkreślił, że w związku z tym, iż jego wniosek zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego instytucji
zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, za zbędne należy uznać rozważania odnoszące się do zasad i trybu zatrzymania
i zwrotu prawa jazdy.
W dalszej kolejności Prokurator Generalny odniósł się do dokonanej w piśmie z 23 lipca 2012 r. modyfikacji wzorca kontroli,
z art. 31 ust. 3 (który stanowił wzorzec kontroli w sprawie o sygn. P 46/07) na art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny,
wskazując, iż trudno byłoby uznać przymuszenie dłużnika do realizacji obowiązku alimentacyjnego przez użycie środka w postaci
zatrzymania prawa jazdy za ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa lub wolności, przyjął, że adekwatnym wzorcem kontroli
zaskarżonego przepisu w aspekcie zasady proporcjonalności, jest art. 2 Konstytucji. W związku z tym, przywołał orzecznictwo
Trybunału, zgodnie z którym w sytuacji, gdy dochodzi do ingerencji w pozycję prawną jednostki, ale nie przez ograniczenie
jej konstytucyjnych praw i wolności, należy odwołać się do zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzonej z niej zasady
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, łączonej z zasadą proporcjonalności (zob. wyrok TK z: 27 maja
2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34). Wywodzenie zasady proporcjonalności z zasady demokratycznego państwa
prawnego, zarówno przed jak i po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., zachowuje bowiem swoją aktualność w orzecznictwie
Trybunału.
W ocenie Prokuratora Generalnego, naruszenia zasady proporcjonalności, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego,
należy upatrywać w tym, że ustawodawca nie zachował adekwatności między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami wynikającymi
dla jednostki (proporcjonalność sensu stricto). Prokurator Generalny wskazał, że instytucja zatrzymania prawa jazdy jest stosowana wobec osób, które nie wywiązują się
ze zobowiązań alimentacyjnych, a egzekucja należności z tego tytułu jest bezskuteczna. Uprawniony jest zatem pogląd, że zastosowanie
tej instytucji ma spowodować (pośrednio bądź bezpośrednio) wywiązywanie się dłużników z nałożonego na nich obowiązku alimentacyjnego,
a środkiem, który ma służyć osiągnięciu tego celu, jest czasowe pozbawienie prawa jazdy. W ocenie wnioskodawcy, czasowe pozbawienie
dłużnika alimentacyjnego uprawnienia do prowadzenia pojazdów pozostaje w irrelewantnym związku z podstawowym celem, jakim
powinno być zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych. Brak adekwatności zastosowanego środka do celu,
jaki zamierzał osiągnąć ustawodawca, jest szczególnie widoczny w razie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu,
który wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, ale nie czyni tego w pełnym zakresie (art. 5 ust. 3a zakwestionowanej ustawy).
Podsumowując, Prokurator uznał, że cel, jakim jest zapewnienie osobom uprawnionym do alimentów skuteczności w egzekwowaniu
tego świadczenia, nie pozostaje w adekwatnym związku ze stosowaniem nakazu zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego.
Prokurator Generalny powtórzył także argumentację zawartą we wniosku z 19 listopada 2010 r. dotyczącą tego, że zatrzymanie
prawa jazdy nie jest jedynie pozbawieniem dłużnika alimentacyjnego „przywileju” prowadzenia pojazdów, ponieważ może mieć także
wpływ na brak możliwości zarobkowych osoby zobowiązanej do alimentacji, co przekłada się na możliwość wywiązywania się przez
nią z długu alimentacyjnego. Przywołał także zawarte we wniosku z 19 listopada 2010 r. argumenty uzasadniające stwierdzenie,
iż zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu nie jest środkiem niezbędnym dla zapewnienia świadczenia osobom uprawnionym
do alimentów.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, bez wpływu na zasadność zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności pozostają natomiast rozwiązania
uprawniające dłużnika alimentacyjnego do odwołania się w trybie administracyjnym od decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego
za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, której dopiero prawomocność skutkuje zatrzymaniem prawa jazdy, jak również
odstąpienie od wydawania takiej decyzji, w wypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 5 ust. 3a zakwestionowanej ustawy.
4. W piśmie z 23 listopada 2012 r. swoje dodatkowe wyjaśnienia przedstawił Marszałek Sejmu, który wniósł o przyjęcie, że art.
5 ust. 3b zakwestionowanej ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie
prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, oraz o umorzenie
postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
Na wstępie Marszałek Sejmu wskazał, że podziela stanowisko Prokuratora Generalnego odnośnie do podstaw umorzenia postępowania
w zakresie kontroli art. 5 ust. 3, 5 i 6 zakwestionowanej ustawy, a także odnośnie do braku możliwości zastosowania w tym
wypadku art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
Marszałek Sejmu w dalszej kolejności stwierdził, że dla właściwej oceny konstytucyjności zakwestionowanego art. 5 ust. 3b
ustawy alimentacyjnej niezbędne jest uwzględnienie treści całego art. 5 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą
z 2011 r. Marszałek Sejmu wskazał w tym kontekście na zmiany dokonane w procedurze zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego,
tj. wprowadzenie dodatkowego etapu tej procedury w postaci postępowania o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań
alimentacyjnych, kończącego się wydaniem zaskarżalnej decyzji, a także wprowadzenie dodatkowej przesłanki negatywnej wydania
decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych w art. 5 ust. 3a zakwestionowanej ustawy (decyzji
takiej nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze
zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów). Tym samym skierowanie wniosku
o zatrzymanie prawa jazdy następuje po nabraniu waloru ostateczności przez decyzję o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego
się od zobowiązań alimentacyjnych, której wydanie jest uzależnione od wypełnienia jednej z przesłanek pozytywnych oraz braku
wskazanej przesłanki negatywnej.
Marszałek Sejmu wskazał, że wejście w życie ustawy zmieniającej z 2011 r. nie zmienia istoty zaskarżenia w niniejszej sprawie,
ponieważ wniosek Prokuratora Generalnego dotyczy samego funkcjonowania w systemie prawnym instytucji zatrzymania prawa jazdy,
nie odnosi się natomiast ani do trybu, ani do przesłanek występowania z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy.
W ocenie Marszałka Sejmu, argumentacja wskazana w uzasadnieniu wyroku o sygn. P 46/07, na której w dużej mierze swój wniosek
opiera Prokurator Generalny, nie jest w pełni przekonująca. Marszałek Sejmu stwierdził bowiem, że nie jest uprawnione twierdzenie,
iż instytucja zatrzymania prawa jazdy służy wyłącznie zapewnieniu egzekwowania należności alimentacyjnych. Określając ratio tej instytucji, należy dokonać porównania regulacji dotyczących zwrotu prawa jazdy zawartych w ustawie z 2005 r. (o której
przepisach orzekał TK w wyroku o sygn. P 46/07) oraz w obowiązującej ustawie alimentacyjnej. W ocenie Marszałka Sejmu, wyraźne
wskazanie przez ustawodawcę, jakie okoliczności uzasadniają zwrot prawa jazdy (przez zawarte w art. 5 ust. 6 pkt 1 zakwestionowanej
ustawy odesłanie do art. 5 ust. 3 tej ustawy), świadczy o silnym powiązaniu normatywnym zatrzymania prawa jazdy z innymi instytucjami
wymienionymi w ustawie alimentacyjnej, takimi jak: wywiad alimentacyjny czy złożenie oświadczenia majątkowego. Marszałek Sejmu
wskazał, że w aktualnym stanie prawnym nie można zatrzymać prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym jedynie na podstawie przesłanki
nieregulowania należności alimentacyjnych. W myśl znowelizowanych przepisów możliwa jest sytuacja, w której dłużnik alimentacyjny,
nie w pełni regulując swoje zobowiązania (ale czyniąc to w kwocie nie niższej niż 50% bieżąco ustalonych alimentów przez odpowiedni
okres), wywiązuje się z innych nakładanych na niego obowiązków (np. zarejestruje się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny
albo poszukujący pracy), i wówczas prawo jazdy zostanie mu zwrócone.
Marszałek Sejmu uznał za nietrafne argumenty Prokuratora Generalnego o braku adekwatności zastosowanego środka do zamierzonego
przez ustawodawcę celu, w szczególności w razie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, wywiązującemu się z obowiązku
alimentacyjnego, lecz nie w takim zakresie, jak przewiduje to art. 5 ust. 3a zakwestionowanej ustawy. Wskazał, że z art. 5
ust. 3b ustawy alimentacyjnej wynika, iż organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy po
nabraniu przez decyzję o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych waloru ostateczności.
Jedynym przepisem, z którego można wyinterpretować normę kompetencyjną do wszczęcia postępowania o uznaniu dłużnika alimentacyjnego
za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jest art. 5 ust. 3 in fine zakwestionowanej ustawy. Norma ta aktualizuje się w wypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 pkt 1-3 ustawy
alimentacyjnej, a także wtedy gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego (art. 5 ust.
3 zakwestionowanej ustawy). Przesłanka uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz przesłanka odmowy złożenia
oświadczenia majątkowego pozostają zatem w funkcjonalnym związku z treścią art. 5 ust. 1 zakwestionowanej ustawy. Z kolei
przesłanka odmowy zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy oraz przesłanka odmowy
przyjęcia propozycji zatrudnienia w formach wskazanych w art. 5 ust. 3 pkt 3 zakwestionowanej ustawy stanowią dopełnienie
treści art. 5 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym, gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swoich zobowiązań z
powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika: 1) zobowiązuje dłużnika alimentacyjnego do zarejestrowania się jako bezrobotny
albo jako poszukujący pracy w razie braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny; 2) informuje właściwy powiatowy
urząd pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego.
Ponadto Marszałek Sejmu wskazał, że wszystkie wyżej wymienione przepisy odnoszą się do „dłużnika alimentacyjnego”, którym
na mocy art. 2 pkt 3 zakwestionowanej ustawy jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko
której egzekucja okazała się bezskuteczna. Gdyby zatem ustawodawca miał na celu przymuszenie dłużnika do wykonywania zobowiązań
alimentacyjnych za pomocą zatrzymania prawa jazdy, to instytucja uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych
byłaby w istocie bezcelowa. W ocenie Marszałka Sejmu, przesłanki wszczęcia postepowania o uznaniu dłużnika alimentacyjnego
za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wiążą się z utrudnianiem przez dłużnika postępowania egzekucyjnego oraz
z działaniami dłużnika alimentacyjnego, które zmierzają do przedłużenia przez niego okresu pozostawania bez zatrudnienia.
W konsekwencji Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 5 ust. 3a zakwestionowanej ustawy nie może być – wbrew stanowisku wnioskodawcy
– podstawą do zatrzymania prawa jazdy. W jego ocenie, spełnia on przeciwną funkcję – pozwala na niewydanie decyzji o uchylaniu
się przez dłużnika alimentacyjnego od zobowiązań alimentacyjnych (która jest warunkowana zaistnieniem przesłanek innych niż
sama bezskuteczność egzekucji) wobec dłużnika, który przez 6 miesięcy wywiązywał się ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie
nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów.
Za nieuzasadnione zatem, zdaniem Marszałka Sejmu, należy uznać twierdzenie, że prawo jazdy może zostać zatrzymane dłużnikowi
alimentacyjnemu, „gdy częściowo wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, ale nie spełnia kryteriów określonych w art. 5
ust. 3a ustawy”. Wskazany przepis nie zawiera bowiem kryteriów wydania decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego
się od obowiązków alimentacyjnych. Wprowadza jedynie odstępstwo od wydania tej decyzji, która może stać się podstawą zatrzymania
prawa jazdy, a której przesłanki wydania nie wiążą się z niewywiązywaniem się z obowiązku alimentacyjnego.
Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 5 ust. 6 pkt 1 zakwestionowanej ustawy stanowi jedyne – poza przesłanką negatywną dotyczącą
wydania decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych – normatywne powiązanie
instytucji zatrzymania prawa jazdy z określonym stopniem wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. Samo zatrzymanie prawa
jazdy stanowi konsekwencję wydania decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Z kolei przesłanki pozytywne wydania tej decyzji odnoszą się nie do stopnia wywiązywania się przez dłużnika alimentacyjnego
ze zobowiązań alimentacyjnych, lecz do jego działań związanych z egzekucją należności, a także działań nakierowanych na podjęcie
pracy zarobkowej. Tym samym podnoszonych przez wnioskodawcę negatywnych skutków związanych z zatrzymaniem prawa jazdy (trudność
z wykonywaniem lub znalezieniem określonej pracy w okresie zatrzymania prawa jazdy) dłużnik alimentacyjny może uniknąć, wykonując
obowiązki nałożone na niego przez organ, niezależnie od stopnia wywiązywania się ze zobowiązań alimentacyjnych.
W świetle powyższych uwag Marszałek Sejmu uznał za nietrafne argumenty wnioskodawcy, zmierzające do wykazania, że zatrzymanie
prawa jazdy jest „przeciwskuteczne” w stosunku do wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego. W tym kontekście Marszałek
Sejmu wskazał, że decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od obowiązku alimentacyjnego nie zostanie
wydana w wypadku zarejestrowania się przez dłużnika alimentacyjnego w powiatowym urzędzie pracy, a także w wypadku podjęcia
zatrudnienia w formach przewidzianych w art. 5 ust. 3 pkt 3 zakwestionowanej ustawy. Ponadto ustawodawca wprowadził istotną
gwarancję odnoszącą się do sfery interesów dłużnika alimentacyjnego, stwierdzając, że odmowa przyjęcia pracy musi nastąpić
bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Tym samym już samo
zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy wyklucza wydanie decyzji stanowiącej podstawę zatrzymania prawa jazdy. Podobnie
prawo jazdy nie zostanie zatrzymane, jeżeli dłużnik alimentacyjny umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub złoży
oświadczenie majątkowe.
Marszałek Sejmu podkreślił, że na ustawodawcy ciąży obowiązek ukształtowania takiego systemu pomocy osobom uprawnionym do
alimentów, który będzie uwzględniał zarówno interesy dłużnika alimentacyjnego, jak i osoby uprawnionej. Marszałek Sejmu podtrzymał
również zawarte w piśmie z 22 sierpnia 2011 r. uwagi odnoszące się do skuteczności stosowania zatrzymania prawa jazdy w celu
wymuszenia na dłużniku alimentacyjnym współpracy z gminą. Wskazał, że pod rządami ustawy alimentacyjnej, w okresie od stycznia
do września 2009 r. skierowano 32 922 wnioski o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, z czego zwrócono 2319. W
2492 przypadkach zatrzymanie prawa jazdy w sposób istotny przyczyniło się do podjęcia przez dłużnika alimentacyjnego współpracy
z gminą. Marszałek Sejmu podkreślił, że dla interpretacji zaprezentowanych danych istotne jest także uwzględnienie aktualnego
kontekstu normatywnego, uzupełnionego o wprowadzone postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego
się od zobowiązań alimentacyjnych, kończącego się wydaniem zaskarżalnej decyzji – co wyłącza automatyzm oraz ogranicza możliwość
zastosowania instytucji zatrzymania prawa jazdy.
Marszałek Sejmu przypomniał, że jednym z motywów rozstrzygnięcia Trybunału w sprawie o sygn. P 46/07 była konstatacja, że
dostępne dane statystyczne nie wskazują, iż zwiększenie skuteczności oraz regularności ściągania należności alimentacyjnych
jest w przeważającym stopniu konsekwencją podjętych decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy osobom zobowiązanym. W tym kontekście
Marszałek Sejmu ponownie podkreślił, że zatrzymanie prawa jazdy nie może być bezpośrednio wiązane z samym tylko wykonywaniem
przez dłużnika zobowiązań alimentacyjnych i właściwe jest odnoszenie tej instytucji do podjęcia przez dłużnika alimentacyjnego
współpracy z gminą. Ustawowe przesłanki stosowania zatrzymania prawa jazdy wskazują, że celem tego instrumentu jest zmiana
postępowania dłużnika alimentacyjnego, polegającego na utrudnianiu egzekucji lub uchylaniu się od podjęcia pracy. Innymi słowy
zwiększenie stopnia realizacji obowiązku alimentacyjnego (odpowiednio jego skutecznej egzekucji) następuje przez odpowiednie
ukształtowanie przepisów (instytucji) odnoszących się do egzekucji oraz współpracy dłużnika z gminą w celu zatrudnienia, a
nie przez samo zatrzymanie prawa jazdy.
Na marginesie Marszałek Sejmu wskazał, że zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący
pracy, a także przyjęcie propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych,
prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu
zawodowym dorosłych, jest działaniem dłużnika alimentacyjnego zbliżonym swoim charakterem – koniecznością osobistego działania
– do czynności dłużnika, które nie mogą być za niego wykonane przez inną osobę, w ramach stosunku obligacyjnego. Marszałek
wskazał w tym kontekście na odpowiednie regulacje ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.
U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), tj. art. 1050 § 1, art. 1050 § 3 i art. 1053, dotyczące możliwości nałożenia przez
sąd sankcji na dłużnika uchylającego się od wykonania czynności, której inna osoba wykonać za niego nie może, a której wykonanie
zależy wyłącznie od jego woli (grzywna, areszt). Wskazał także na art. 916 k.p.c, który stanowi podstawę zastosowania aresztu
w celu przymuszenia dłużnika do złożenia wykazu majątku i przyrzeczenia w ramach instytucji wyjawienia majątku. Podkreślił,
że areszt jest instytucją znacznie bardziej ograniczającą ogólnie pojmowaną wolność osobistą, aniżeli zatrzymanie prawa jazdy
i znajduje zastosowanie do ogólnie ujmowanych stosunków zobowiązaniowych, a nie – jak zatrzymanie prawa jazdy – wyłącznie
do obowiązków dłużnika alimentacyjnego powiązanych z określonym obowiązkiem alimentacyjnym, którego wykonywanie daje się uzasadnić
innymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak dobro rodziny (art. 71 Konstytucji), ochrona macierzyństwa i rodzicielstwa
(art. 18 Konstytucji).
Marszałek Sejmu wskazał także, że ustrojodawca, uwzględniając wagę stosunków rodzinnych (a więc pośrednio również alimentacyjnych),
przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zwłaszcza wielodzietnym i niepełnym) konstytucyjne
prawo do szczególnej pomocy władz publicznych. Podkreślił jednak, że Konstytucja zakazuje zwalniania członków rodziny z ciążących
na nich obowiązków alimentacyjnych przez kreowanie konkurencyjnego systemu zasiłków rodzinnych. Zdaniem Marszałka Sejmu, to
oznacza, że obowiązek ochrony i pomocy rodzinie nie może być realizowany jedynie przez system zabezpieczenia społecznego,
ale poprzez zharmonizowane rozwiązania systemowe.
Podsumowując, Marszałek Sejmu wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów, zatrzymania prawa jazdy nie można uznać za instrument
mający na celu zwiększenie efektywności wywiązywania się przez dłużnika z należności alimentacyjnych. Jest to instytucja powiązana
z działaniami dłużnika utrudniającymi postępowanie egzekucyjne, a także z uchylaniem się od obowiązków dotyczących podjęcia
zatrudnienia. Tym samym jej negatywne konsekwencje nie dotykają dłużników, którzy z racji trudnej sytuacji materialnej nie
są w stanie wywiązywać się ze zobowiązań alimentacyjnych, lecz tylko tych, którzy świadomie podejmują działania utrudniające
powodzenie egzekucji lub uchylają się od zarobkowania. Nie można zatem twierdzić, że zatrzymanie prawa jazdy stanowi sui generis sankcję za niewywiązywanie się ze zobowiązań alimentacyjnych. Ustawowa procedura, w ramach której można zatrzymać prawo jazdy,
zawiera szereg istotnych gwarancji chroniących dłużnika alimentacyjnego – w tym art. 5 ust. 3a zakwestionowanej ustawy stanowiący
szczególną gwarancję w postaci negatywnej przesłanki uniemożliwiającej uznanie dłużnika za uchylającego się od zobowiązań
alimentacyjnych i zatrzymanie prawa jazdy.
Te argumenty przesądzają, zdaniem Marszałka Sejmu, za uznaniem, że funkcjonowanie w systemie prawa instytucji zatrzymania
prawa jazdy (wraz z odpowiednio ukształtowaną procedurą jej stosowania) nie stanowi naruszenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji
zasady proporcjonalności.
Ze względu na podkreśloną w Konstytucji wagę stosunków rodzinnych (co należy odnieść również do realizacji obowiązku alimentacyjnego),
w systemie prawa musi istnieć skuteczny środek utrudniający bezzasadne i dokonywane z pokrzywdzeniem osoby uprawnionej działania
dłużnika alimentacyjnego. Ściąganie należności alimentacyjnych w drodze egzekucji komorniczej nie może być ograniczane działaniami
dłużnika zmierzającymi do jej utrudnienia. Podobnie za proporcjonalne należy uznać stosowanie instrumentu, jakim jest zatrzymanie
prawa jazdy, w stosunku do tych dłużników, którzy nie pracują zarobkowo i jednocześnie nie wyrażają gotowości (chęci) do podjęcia
pracy (przez odmowę zarejestrowania się w urzędzie albo odmowę przyjęcia zatrudnienia w określonej formie).
5. W piśmie z 6 grudnia 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przedstawił dane pochodzące ze sprawozdań z realizacji
zadań przewidzianych w ustawie alimentacyjnej za III kwartał 2012 r., z których wynika, że organy właściwe dłużnika wydały
46 085 decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, które stały się ostateczne.
Wydanie decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań doprowadziło do wzrostu ściągalności
należności alimentacyjnych w 2 396 wypadkach. Organy właściwe dłużnika skierowały do starostów 23 140 wniosków o zatrzymanie
dłużnikom alimentacyjnym prawa jazdy. Skierowanie do starosty wniosku o zatrzymanie dłużnikom alimentacyjnym prawa jazdy doprowadziło
do wzrostu ściągalności należności alimentacyjnych w 1530 wypadkach.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1.1. Prokurator Generalny (dalej także: wnioskodawca) w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 19 listopada 2010
r. zwrócił się o zbadanie zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji: 1) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy
osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228, ze zm.; dalej: ustawa alimentacyjna lub zakwestionowana ustawa)
w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego,
oraz 2) art. 5 ust. 5 i 6 zakwestionowanej ustawy.
Art. 5 ustawy alimentacyjnej w dniu złożenia przez wnioskodawcę wniosku do Trybunału miał następującą treść:
„1. Organ właściwy dłużnika przekazuje komornikowi sądowemu informacje mające wpływ na skuteczność prowadzonej egzekucji,
w szczególności zawarte w wywiadzie alimentacyjnym oraz oświadczeniu majątkowym dłużnika alimentacyjnego.
2. W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy
dłużnika:
1) zobowiązuje dłużnika alimentacyjnego do zarejestrowania się jako bezrobotny albo jako poszukujący pracy w przypadku braku
możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny;
2) informuje właściwy powiatowy urząd pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego.
3. W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił:
1) złożenia oświadczenia majątkowego,
2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy,
3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji
odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót
publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych
– organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997
r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika
alimentacyjnego.
4. W przypadkach, o których mowa w ust. 3 pkt 2 i 3, starosta jest obowiązany do informowania o tym organu właściwego dłużnika.
4a. Organ właściwy dłużnika alimentacyjnego przekazuje powiatowemu urzędowi pracy informacje o utracie statusu dłużnika alimentacyjnego
lub ustaniu potrzeby aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego.
5. Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy.
6. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik umożliwi przeprowadzenie wywiadu
alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, podejmie pracę albo
inną formę aktywizacji zawodowej zaproponowaną przez powiatowy urząd pracy”.
Na mocy art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy
osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212; dalej: ustawa zmieniająca z 2011 r.) art. 5 ust. 3 ustawy alimentacyjnej
otrzymał następujące brzmienie:
„W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił:
1) złożenia oświadczenia majątkowego,
2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy,
3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji
odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót
publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych
– organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań
alimentacyjnych”.
W przepisie tym po ust. 3 dodano także ust. 3a w brzmieniu: „Decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się
od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał
się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów” oraz
ust. 3b w brzmieniu: „Jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych
stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego,
dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca
1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.)”. Mocą art. 2 pkt 3 lit. c ustawy zmieniającej z 2011 r. również
treść zakwestionowanych we wniosku Prokuratora Generalnego z 19 listopada 2010 r. norm wynikających z art. 5 ust. 5 i 6 ustawy
alimentacyjnej została zmieniona, otrzymując brzmienie:
„5. Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy.
6. Uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, gdy:
1) ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3, oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy
wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów
lub
2) nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego”.
W uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji wskazano m.in., że dokonane zmiany miały na celu wprowadzenie nowych rozwiązań
w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego przez wprowadzenie trybu odwoławczego oraz realizację zasady
proporcjonalności. W szczególności wskazano, że wprowadzenie zmian do ustawy alimentacyjnej ma na względzie realizację zasady
proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz wprowadzenie zasady sprawiedliwej procedury (art. 2 Konstytucji), które
uznane zostały przez Trybunał za naruszone dotychczasowym kształtem instytucji zatrzymywania prawa jazdy w wyroku z 22 września
2009 r., o sygn. P 46/07 (OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 126).
Wejście w życie 1 stycznia 2012 r. ustawy zmieniającej z 2011 r. stanowiło podstawę do modyfikacji wniosku Prokuratora Generalnego,
który w piśmie z 23 lipca 2012 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej, w zakresie, w jakim stanowi,
że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest niezgodny
z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, a także o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.
W związku ze zmianami normatywnymi, jakie nastąpiły w odniesieniu do zakwestionowanego przedmiotu kontroli, oraz w związku
z dokonaną przez Prokuratora Generalnego modyfikacją wzorca kontroli konstytucyjności kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w
pierwszej kolejności jest ustalenie dopuszczalnego zakresu kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów.
Trybunał podzielił stanowisko wnioskodawcy oraz Sejmu, że art. 5 ust. 3, 5 i 6 ustawy alimentacyjnej w brzmieniu zakwestionowanym
we wniosku z 19 listopada 2010 r. utraciły moc obowiązującą. Zgodnie bowiem z art. 4 i art. 5 ustawy zmieniającej z 2011 r.,
jeżeli przed dniem jej wejścia w życie (tj. 1 stycznia 2012 r.) organ właściwy dłużnika złożył do starosty wniosek o zatrzymanie
prawa jazdy, a w sprawie nie została wydana decyzja ostateczna, starosta był zobligowany zwrócić wniosek organowi właściwemu
dłużnika w celu przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie ustawy alimentacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą
z 2011 r.
W sytuacji gdy akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, Trybunał umarza
postępowanie, chyba że wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 1 pkt 3
i ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
W niniejszej sprawie – ze względu na zmianę stanu prawnego oraz treść regulacji przejściowej zawartej w art. 4 ustawy zmieniającej
z 2011 r. – doszło do wystąpienia ujemnej przesłanki procesowej. W związku z tym, że zakwestionowana instytucja zatrzymania
prawa jazdy nie ingeruje w konstytucyjne prawa i wolności jednostek, Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości
powołania się na art. 39 ust. 3 ustawy o TK i umorzył postępowanie w zakresie kontroli art. 5 ust. 3, 5 i 6 w brzmieniu obowiązującym
do 31 grudnia 2011 r. z uwagi na utratę mocy obowiązującej.
Trybunał uznał, że kontroli konstytucyjności może zostać poddany zakwestionowany w piśmie z 23 lipca 2012 r. art. 5 ust. 3b
zakwestionowanej ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie
prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Przepis ten w zakwestionowanym zakresie zawiera treść normatywną tożsamą z treścią zawartą
w zaskarżonym w pierwotnym wniosku fragmencie art. 5 ust. 3 ustawy alimentacyjnej.
1.3.1. Pierwotnie powołanym przez Prokuratora Generalnego wzorcem kontroli, wskazanym we wniosku z 19 listopada 2010 r., był
art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być
ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku
publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, oraz że ograniczenia
te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Modyfikując swój wniosek, Prokurator Generalny ostatecznie wskazał jako wzorzec kontroli wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę
proporcjonalności. Prokurator Generalny dokonał tej zmiany w związku z konstatacją, iż „przymuszenie dłużnika do realizacji
obowiązku alimentacyjnego przez użycie środka, jakim jest zatrzymanie prawa jazdy, trudno byłoby uznać za ograniczenie konstytucyjnie
chronionego prawa lub wolności”. W jego ocenie, kwestionowana instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego
ingeruje „w pozycję prawną jednostki, ale nie przez ograniczenie jej konstytucyjnych praw i wolności”, a zatem adekwatnym
źródłem zasady proporcjonalności, zgodnie z orzecznictwem TK, będzie w tym wypadku art. 2 Konstytucji, a nie art. 31 ust.
3 Konstytucji. Argumenty Prokuratora Generalnego na poparcie zarzutu naruszenia zasady adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań
ustawodawczych do zakładanego celu regulacji sprowadzają się do tego, że instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego:
1) prowadzi do skutków sprzecznych z podstawowym celem wprowadzenia tej instytucji; 2) pozostaje w irrelewantnym związku z
tymże celem ustawy; 3) nie spełnia postulatu proporcjonalności sensu stricto (brak adekwatności między efektami regulacji a ciężarami wynikającymi dla jednostki).
1.3.2. Konstytucyjna zasada proporcjonalności odnosi się przede wszystkim do oceny dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych
wolności i praw obywateli. Wnioskodawca nie podnosi jednak zarzutu merytorycznego naruszenia przez ustawodawcę konstytucyjnych
wolności lub praw obywateli ani zarzutu braku proporcjonalności występującego stopnia ingerencji w konkretne wolności. Zarzut
braku proporcjonalności wyprowadzany jest przez wnioskodawcę z treści art. 2 Konstytucji, ponieważ kwestionuje on formalny
sposób korzystania przez ustawodawcę ze swobody regulacyjnej, w oderwaniu od oceny wkraczania w konkretne podmiotowe prawa
konstytucyjne.
Zarzut ten jest dopuszczalny w postępowaniu przed Trybunałem i polega na wykazaniu, iż ustanowiona przez ustawodawcę dolegliwość
jest nieproporcjonalna ze względu na cel jej wprowadzenia (zob. wyrok TK z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU
nr 9/A/2009, poz. 134).
Zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny jest związany granicami wniosku. W związku z obowiązywaniem w postępowaniu
przed Trybunałem Konstytucyjnym zasady skargowości, Trybunał dokonał kontroli konstytucyjności kwestionowanego przepisu zgodnie
z treścią petitum zmodyfikowanego wniosku i jego uzasadnienia. Zasada adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego
celu regulacji stanowiła w niniejszej sprawie jedyny wzorzec kontroli konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
2. Zakaz nadmiernej ingerencji – art. 2 Konstytucji.
2.1. Szerokiej interpretacji zasady proporcjonalności, zarówno w kontekście podstaw jej obowiązywania, jak i jej treści, Trybunał
dokonał w wyroku z 31 stycznia 2013 r., o sygn. K 14/11 (OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7). W orzeczeniu tym wskazano, że zasada
proporcjonalności jest zasadą instrumentalną, stosowaną w wielu gałęziach prawa, pełniącą różne funkcje, jednak na gruncie
prawa konstytucyjnego i Konstytucji ma ściśle sprecyzowany charakter związany z charakterem i funkcjami konstytucyjnych wolności
człowieka i obywatela: „W demokratycznym państwie prawnym podstawową funkcją konstytucyjnych wolności i praw jednostki jest
funkcja ochronna. Prawa te mają gwarantować jednostce ochronę przed nadmierną ingerencją ze strony państwa. Wyznaczenie granicy
dopuszczalnej ingerencji odbywa się m.in. w oparciu o zasadę proporcjonalności”. Zasada ta, wypracowana na gruncie prawa niemieckiego
i następnie przejęta w innych systemach prawnych, a także funkcjonująca w prawie Wspólnot Europejskich, europejskim i międzynarodowym
prawie chroniącym prawa człowieka, została uznana za obowiązującą także w polskim porządku prawnym jeszcze przed wejściem
w życie Konstytucji z 1997 r. Wówczas „tekstowym oparciem” zasady proporcjonalności była zasada demokratycznego państwa prawnego.
Wyprowadzanie przez Trybunał zasady proporcjonalności z klauzuli państwa prawnego sprawiło, że już w 1997 r. można było w
niej dostrzec ustabilizowany element państwa prawnego, który następnie znalazł potwierdzenie w brzmieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w
ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla
ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, oraz że ograniczenia te nie mogą naruszać
istoty wolności i praw.
Trybunał w wyroku o sygn. K 14/11 wskazał, że do sformułowania zasady proporcjonalności w jej obecnym kształcie doprowadziło
rozwinięcie ogólnie rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji, który początkowo (w relacji państwo – jednostka) wiązano przede
wszystkim z potrzebą stosowania środków koniecznych i przydatnych do osiągnięcia zakładanych celów. Z czasem jednak wypracowano
trzeci wymóg, określany jako zasada proporcjonalności sensu stricto, polegający na ważeniu dobra poświęcanego i dobra, któremu służy ingerencja. Tak rozumiany trójstopniowy test proporcjonalności
stał się podstawą oceny dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w prawa konstytucyjne jednostki. Posługiwanie się nim sprowadza
się do udzielenia odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez
nią skutków, 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, 3) czy rezultaty
wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wskazując na podstawy obowiązywania analizowanej zasady w Konstytucji oraz na rolę, jaką odgrywa ona w procesie kontroli konstytucyjności
prawa, Trybunał stwierdził, że „konstytucjonalizacja zasady proporcjonalności oraz jej współczesne rozumienie wynika z materialnej
koncepcji państwa prawnego, w tę bowiem koncepcję wpisane było założenie zagwarantowania określonego stopnia ochrony praw
i wolności człowieka”. To sprawia, że na gruncie obecnej Konstytucji Trybunał wyróżnił trzy podstawy jej obowiązywania.
Po pierwsze, zasada proporcjonalności wynika z samej struktury norm konstytucyjnych określających sytuację jednostki względem
władzy publicznej: „Zważywszy, że część norm konstytucyjnych ma charakter zasad, wyrażających zakazy bądź nakazy optymalizacyjne,
oraz że kolizje między tymi zasadami mogą być rozstrzygane wyłącznie na podstawie zasady proporcjonalności, należy przyjąć,
że zasada ta ma charakter obowiązujący. Wyznaczona przez zasady konstytucyjne sytuacja prawna jednostki nie może być w sposób
definitywny ustalana in abstracto bez odwołania się do zasady proporcjonalności”. Trybunał podkreślił jednak, że ustrojodawca w art. 31 ust. 3 Konstytucji
wyraźnie zastrzegł, że taką rolę na gruncie Konstytucji zasada proporcjonalności odgrywa wyłącznie przy limitowaniu wolności
i praw jednostki. Art. 31 ust. 3 Konstytucji koncentruje się na wskazaniu przesłanek wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych
wolności i praw, zaś zawarta w nim zasada proporcjonalności wyznacza maksymalne granice owych ograniczeń.
Po drugie, w wypadku prawa do ochrony danych osobowych i wolności uzewnętrzniania religii, zasada proporcjonalności jest wyprowadzana
także z dwóch szczegółowych przepisów rozdziału II, tj. art. 51 ust. 2 i art. 53 ust. 5 Konstytucji.
Po trzecie wreszcie, pod rządami Konstytucji z 1997 r., jedną z podstaw obowiązywania zasady proporcjonalności wciąż pozostaje
art. 2 i wyrażona w nim zasada demokratycznego państwa prawnego. Stanowisko to nie było jednak w orzecznictwie Trybunału od
początku oczywiste. Jednym z pierwszych orzeczeń Trybunału odmawiających zasadzie państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji
charakteru samoistnej podstawy obowiązywania zasady proporcjonalności i wskazujących art. 31 ust. 3 Konstytucji, jako statuujący
ją „w sposób samodzielny i całościowy”, był wyrok z 12 stycznia 1999 r., o sygn. P 2/98 (OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Trybunał
w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że: „W poprzednim stanie prawnym z uwagi na brak unormowań, które expressis verbis statuowałyby zasadę zakazu nadmiernej ingerencji w sferę wolności i praw jednostki, konieczne było odwoływanie się do generalnej
formuły państwa prawnego jako normatywnego źródła jej obowiązywania. Na ostateczny kształt zasady proporcjonalności – wobec
braku bezpośrednich podstaw w ówczesnych przepisach konstytucyjnych – przemożny wpływ miały także ustalenia o charakterze
doktrynalnym i prawnoporównawczym”. Następnie, odnosząc się do Konstytucji z 1997 r., wskazał, że „analiza obowiązujących
przepisów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, iż zasadę proporcjonalności statuuje w sposób w pełni samodzielny i całościowy
inny przepis ustawy zasadniczej, a mianowicie art. 31 ust. 3. Wobec jego obowiązywania nie ma już potrzeby sięgania do niewątpliwie
pojemnej, a przez to mieszczącej w sobie wiele odrębnych unormowań konstytucyjnych, zasady państwa prawnego. Nie oznacza to
oczywiście całkowitego zerwania aksjologicznych i funkcjonalnych więzi między zasadą proporcjonalności a wywodzonymi z idei
państwa prawnego zasadami” (pogląd ten był wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie, zob. np. wyroki TK z: 6 marca 2012 r.,
sygn. K 15/08, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 24; 7 lipca 2011 r., sygn. U 8/08, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 52; oraz postanowienie
z 25 października 2011 r., sygn. K 36/09, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 93).
Z czasem w orzecznictwie Trybunału zaczął jednak przeważać pogląd, że w sytuacji gdy nie jest możliwe przeprowadzenie testu
proporcjonalności w oparciu o art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczalne jest przywołanie jako bezpośredniej podstawy zasady
proporcjonalności art. 2 Konstytucji. Brak możliwości przeprowadzenia testu proporcjonalności na podstawie art. 31 ust. 3
Konstytucji Trybunał dostrzegał na przykład wtedy, gdy zakwestionowana regulacja ingerowała w prawa lub wolności jednostki
(osoby fizycznej lub osoby prawa prywatnego) zagwarantowane jedynie na poziomie ustawowym, a nie konstytucyjnym, albo gdy
ograniczenie dotyczyło praw podmiotów publicznych (np. jednostek samorządu terytorialnego). W wyroku z 25 listopada 2003 r.,
sygn. K 37/02 (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96), Trybunał stwierdził, że „[z]akres ingerencji dopuszczalnej dla ochrony ogólnego
interesu publicznego wyznaczać powinien (…) każdorazowo postulat proporcjonalności, który nie znajdując wprost oparcia w art.
31 ust. 3 Konstytucji (odnoszącym się ze względu na usytuowanie tego przepisu w rozdziale II do osób fizycznych i innych podmiotów
prywatnoprawnych) może być poszukiwany w art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi istotny komponent zasad, które składają się
na pojęcie demokratycznego państwa prawa”.
Znaczący dla ugruntowania tego poglądu był wyrok Trybunału z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26),
w którym Trybunał wskazał, że zarzut nieproporcjonalności uregulowania może być oparty wyłącznie na naruszeniu art. 2 Konstytucji
jako „zarzut nierzetelnego, niezrozumiale intensywnego działania ustawodawcy, korzystającego ze swej swobody regulacyjnej”,
jednak wtedy będzie oceniany bez nawiązania do wkroczenia w podmiotowe prawa konstytucyjne. Stanowisko to zostało podtrzymane
i rozwinięte w wyroku z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08 (OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112), wydanym w pełnym składzie, w którym
Trybunał stwierdził, że „[w]ywiedziona z art. 2 Konstytucji zasada proporcjonalności szczególny nacisk kładzie na adekwatność
celu legislacyjnego i środka użytego do jego osiągnięcia. To znaczy, że spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania
należałoby wybrać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których
mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Rozpatrując
zgodność zakwestionowanej regulacji z zasadą proporcjonalności (z art. 2 Konstytucji) należy zbadać trzy istotne zagadnienia:
1) czy ta regulacja jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana, 2) czy jest efektywna,
umożliwiając osiągnięcie zamierzonych celów, 3) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych
na obywatela lub inny podmiot prawny”. Stanowisko to zostało potwierdzone w kolejnych orzeczeniach Trybunału (zob. np. wyroki
z: 9 lipca 2012 r., sygn. P 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 75; 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09, OTK ZU nr 6/A/2013, poz.
80).
Istotny dla ustalania treści zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 Konstytucji był także wyrok TK z 9 lipca 2012 r.,
sygn. P 8/10, w którym Trybunał:
– uznał art. 2 Konstytucji, po pierwsze, za źródło zasady proporcjonalności, a po drugie, za wzorzec, który może być wskazany
jako wyłączna podstawa kontroli konstytucyjności (zasada adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji
jest bowiem jednym z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego; ze względu jednak na swoją treść stanowi odrębną zasadę
w stosunku do zasad tradycyjnie wywodzonych z art. 2 Konstytucji: zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez
nie prawa, zasady poprawnej legislacji, zakazu retroakcji czy zasady sprawiedliwości społecznej);
– wskazał, że wyprowadzana z art. 2 Konstytucji zasada adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego
celu dotyczy formalnego sposobu korzystania przez ustawodawcę ze swobody regulacyjnej, w oderwaniu od oceny wkraczania w konkretne
podmiotowe prawa konstytucyjne;
– uznał, że ocena naruszenia zasady adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu powinna
być badana z perspektywy efektywności regulacji, konieczności oraz stopnia jej dolegliwości;
– stwierdził, że charakter zarzutu niezgodności z Konstytucją (brak proporcjonalności ze względu na cel ustawy) „przemawia
za daleko idącą wstrzemięźliwością Trybunału Konstytucyjnego w ocenie celowości i efektywności posunięć ustawodawcy”, co wiąże
się z tym, że Trybunał nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę,
punktem wyjścia przy ocenie zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją jest założenie racjonalności ustawodawcy i domniemanie
zgodności ustawy z Konstytucją. Trybunał bowiem „interweniuje dopiero w tych przypadkach, gdy ustawodawca przekracza zakres
przyznanej mu swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że ewidentne stało się naruszenie konstytucyjnych generalnych
zasad”.
– w konsekwencji przyjął za konieczne przedstawienie „w postępowaniu przed Trybunałem takich argumentów przemawiających za
obaleniem konstytucyjności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę, by móc stwierdzić przede wszystkim brak osiągnięcia zakładanych
przez ustawodawcę celów” oraz wykazanie drastycznego naruszenia tych celów przez kwestionowane przepisy lub występowania rażących
skutków ubocznych wprowadzonej regulacji w związku z wartością celu, do którego ta regulacja zmierza.
2.2. Biorąc pod uwagę przywołane orzecznictwo, Trybunał podzielił w niniejszej sprawie dotychczasowe stanowisko, że dopuszczalne
jest i w niektórych sytuacjach celowe wywodzenie zasady proporcjonalności bezpośrednio z art. 2 Konstytucji. Zasada ta wywodzona
z art. 2 Konstytucji odnosi się do korzystania przez ustawodawcę ze swobody regulacyjnej w oderwaniu od naruszenia konkretnego
prawa lub wolności konstytucyjnej, czyli w tych wypadkach, gdy nie ma zastosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Jak podkreśla się w literaturze, zasada proporcjonalności ma charakter formalny, tzn. nie określa tych rodzajów działań organów
państwa, które są niedopuszczalne, ale wskazuje na metodę ustalania granic dopuszczalnej ingerencji w sferę praw człowieka
(art. 31 ust. 3) czy też w sferę wszelkich prawnie chronionych interesów podmiotów. Ma „zastosowanie w sytuacji konfliktu
dobra cennego dla jednostki lub innego podmiotu odrębnego od państwa (np. jednostek samorządu terytorialnego) oraz dobra ogólnospołecznego”
(zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 166-167). Zasada proporcjonalności jest ściśle związana z założeniem racjonalnego działania prawodawcy,
które stanowi punkt wyjścia podczas oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją. Jak podkreśla się w doktrynie
prawa konstytucyjnego, racjonalny prawodawca stanowi prawo, kierując się najlepszą dostępną wiedzą naukową (postulat racjonalności
prakseologicznej) i spójnym, uznanym w danym społeczeństwie systemem wartości (postulat racjonalności aksjologicznej) oraz
wybierając środki najbardziej adekwatne do realizacji założonych celów. Cel podjęcia działania przez prawodawcę nie ogranicza
się jedynie do wskazania pożądanego stanu faktycznego, ale wymaga odwołania się do wartości, które prawodawca obowiązany jest
chronić, a zatem do systemu wartości wyrażonego w Konstytucji. „Postulat racjonalności aksjologicznej działania prawodawcy
sprowadza się zatem przede wszystkim do spójności aksjologicznej systemu prawnego” (w szczególności zgodności stanowionych
aktów prawotwórczych z konstytucyjnym systemem wartości). Choć zakres dostępnej prawodawcy wiedzy naukowej jest często niewystarczający
w stosunku do potrzeb podejmowania decyzji politycznych, wybór środków działania i ocena ich skuteczności powinny opierać
się na obiektywnych i jednoznacznych kryteriach. Racjonalny prawodawca wybiera zatem cele służące najpełniejszej realizacji
wyrażonego w Konstytucji systemu wartości, a następnie dobiera środki najbardziej adekwatne do realizacji tych celów. Za środki
najbardziej adekwatne należy uznać te, które są po pierwsze skuteczne w realizacji pożądanego stanu faktycznego, a po drugie
zgodne z przyjętym systemem wartości. Tak rozumiany model racjonalności prawodawcy pozwala uznać, że funkcja prawa polega
na realizacji wartości o podstawowym znaczeniu dla jednostki i społeczeństwa i nie sprowadza się do skutecznego sterowania
procesami społecznymi (zob. tamże, s. 137-139). Prawodawca, którego działania mieszczą się w takim ujęciu racjonalności, unika także zarzutu arbitralności swych
działań.
Trybunał Konstytucyjny nie jest legitymowany do tego, by badać, czy zastosowane przez ustawodawcę środki są optymalne do realizacji
założonych przez prawodawcę celów, nawet jeśli badając konstytucyjność aktów prawotwórczych, dochodzi do wniosku, że inna
regulacja byłaby bardziej adekwatna do realizacji określonego celu. Dlatego też, w swoim orzecznictwie podkreśla, że „nie
jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę”, i uznaje, że powinien ograniczyć
się do badania, czy uchwalenie kwestionowanej regulacji doprowadziło do ewidentnego naruszenia konstytucyjnych zasad: przydatności,
konieczności i proporcjonalności sensu stricto (zob. np. wyrok o sygn. P 8/10).
Z drugiej strony, Trybunał musi mieć na względzie, że potrzeba zagwarantowania określonych w Konstytucji praw człowieka „zakłada
wyłączenie pewnych spraw z zakresu decyzji podejmowanych zgodnie z zasadą większości” – to znaczy, że demokratyczna procedura
podejmowania decyzji jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do legitymizacji ingerencji w sferę praw człowieka (zob.
tamże, s. 165). Jeśli zatem Trybunał – wychodzący z założenia racjonalności działań prawodawcy – stwierdzi, że cel regulacji
jest w sposób oczywisty sprzeczny z konstytucyjnym systemem wartości czy też w sposób oczywisty nie spełnia postulatu skuteczności
(przydatności) albo środki użyte do realizacji uzasadnionego na gruncie Konstytucji celu w sposób oczywisty nadmiernie (niezrozumiale
intensywnie) ingerują w sferę prawnie chronionych interesów podmiotów (w szczególności konstytucyjnych praw i wolności człowieka),
to ma prawo derogować akt normatywny jako niespełniający postulatów racjonalności (prakseologicznej bądź aksjologicznej) i
naruszający szeroko rozumianą zasadę proporcjonalności (adekwatności środka do celu). Trybunał nie ocenia wówczas merytorycznej
trafności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania (jako jednego z możliwych do realizacji danego celu), ale stwierdza niedopuszczalną,
nadmierną ingerencję w sferę praw człowieka lub w sferę innych prawnie chronionych interesów.
3. Zarzuty stawiane we wniosku w kontekście wyroku TK o sygn. P 46/07.
3.1. Istotą wniosku Prokuratora Generalnego jest ocena zasadności istnienia w systemie prawnym instytucji zatrzymania prawa jazdy
dłużnikowi alimentacyjnemu niezależnie od sposobu ukształtowania procedury zatrzymywania prawa jazdy. W ocenie Prokuratora
Generalnego, zakwestionowana regulacja narusza zasadę adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego
celu regulacji, ponieważ wynikająca z niej instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego: 1) prowadzi do skutków
sprzecznych z podstawowym celem wprowadzenia tej instytucji; 2) pozostaje w irrelewantnym związku z tymże celem ustawy (nie
spełnia postulatu przydatności i niezbędności); 3) nie spełnia postulatu proporcjonalności sensu stricto.
3.2. Wątpliwości Prokuratora Generalnego w tym zakresie związane są z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r.
o sygn. P 46/07, w którym Trybunał uznał, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych
oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.; dalej: ustawa z 2005 r.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, z wyroku tego wynika, że Trybunał stwierdził
naruszenie przez art. 5 ustawy z 2005 r., regulujący instytucję zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, konstytucyjnej
zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji z tego powodu, iż nie służyła ona realizacji podstawowego
celu ustawy, tj. zapewnieniu skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nieuprawniona
byłaby zatem taka interpretacja powoływanego wyroku, że stan konstytucyjności może być osiągnięty przez doprecyzowanie przepisów
i zmianę procedury zatrzymania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym z pozostawieniem w porządku prawnym samej instytucji.
W ocenie wnioskodawcy, Trybunał wiązał naruszenie zasady proporcjonalności przez art. 5 ustawy z 2005 r. ze „zbędnością” tej
instytucji w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych powinno być wykonane z zastosowaniem
środków mniej uciążliwych dla zobowiązanego.
W związku z powyższym, wniosek Prokuratora Generalnego zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego instytucji zatrzymania
prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu i za zbędne należy uznać rozważania odnoszące się do zasad i trybu zatrzymania i zwrotu
prawa jazdy.
3.3. Trybunał Konstytucyjny przed oceną konstytucyjności zakwestionowanych we wniosku regulacji podkreślił, że przywoływany
wyrok o sygn. P 46/07 wydany został w innym stanie prawnym. Mocą ustawy zmieniającej z 2011 r. w ustawie alimentacyjnej dokonano
zmian mających na celu realizację zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwej procedury przez wprowadzenie nowych rozwiązań
w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Trybunał, orzekając o art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej
w zakwestionowanym zakresie, wziął pod uwagę zmianę otoczenia normatywnego, która wynikała z powyższej nowelizacji.
Trybunał podtrzymał stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. P 8/10, że charakter stawianego przez wnioskodawcę zarzutu niezgodności
z Konstytucją (tj. brak proporcjonalności ze względu na cel ustawy) przemawia za daleko idącą wstrzemięźliwością Trybunału
w ocenie celowości i efektywności posunięć ustawodawcy. Punktem wyjścia do oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją
również w tym wypadku było założenie racjonalności ustawodawcy i domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. Konieczne było
zatem, aby wnioskodawca wskazał argumenty, które przemawiają za obaleniem konstytucyjności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę
ze względu na przekroczenie zakresu przyznanej mu swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że ewidentne stało się
naruszenie konstytucyjnych generalnych zasad. Trybunał, oceniając efektywność regulacji (jej przydatność do realizacji założonego
celu) opiera się na danych uzyskanych od organów, które w określonej sferze stosunków społecznych dysponują fachową wiedzą.
Jednak na gruncie nawet najlepszej dostępnej wiedzy możliwość przewidywania zjawisk społecznych, w tym zachowań określonych
kategorii adresatów prawa, jest ograniczona. Dlatego też przy stwierdzaniu nieproporcjonalności regulacji na podstawie kryterium
przydatności, Trybunał musi zachować szczególną ostrożność i ingerować w wypadkach niewątpliwych naruszeń wymogów racjonalnego
działania (zob. tamże, s. 157).
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 46/07, stwierdzający, że regulacja zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego
w jej ówczesnym kształcie i otoczeniu normatywnym nie spełnia wymogów proporcjonalności, opierał się na dostępnych w toku
postępowania przed Trybunałem danych. Trybunał uznał wówczas, iż w określonych warunkach społecznych nie służy ona realizacji
podstawowego celu ustawy (zwiększeniu ściągalności alimentów), czyli jest nieskuteczna. Trybunał uznał także, że regulacja
ta nie jest niezbędna dla zapewnienia świadczenia osobom uprawnionym do alimentów, w sytuacji gdy ze względów oczywistych
nie znajduje zastosowania wobec dłużników, którzy takim dokumentem się nie legitymują.
W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Prokuratora Generalnego, Trybunał miał dostęp do danych pozwalających zbadać skutki
kwestionowanego środka w dłuższym okresie jego stosowania. Miał także dostęp do informacji wynikających z kontroli przeprowadzonych
przez Najwyższą Izbę Kontroli (w zakresie wykonywania przez gminy zadań wynikających z ustawy z 2005 r. i wywiązywania się
organów samorządu terytorialnego z zadań na rzecz pomocy osobom uprawnionym do alimentów), które wskazywały, że na skuteczność
przewidzianych w ustawie środków dyscyplinowania dłużników alimentacyjnych, w tym zatrzymania prawa jazdy, istotny wpływ mogła
wywierać wykazana przez NIK nierzetelność i opieszałość organów uczestniczących w systemie pomocy uprawnionym do alimentów.
W związku z powyższym, Trybunał ponownie ocenił proporcjonalność zakwestionowanego środka obowiązującego w ramach zmodyfikowanej
przez ustawodawcę procedury jego stosowania w aspekcie przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto.
4. Ratio legis ustawy alimentacyjnej.
Oceniając postawiony przez Prokuratora Generalnego zarzut nieadekwatności zastosowanego przez ustawodawcę środka w postaci
zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu w odniesieniu do zakładanego przez ustawodawcę celu, należało przede wszystkim
ustalić ratio legis zakwestionowanej ustawy. Było to istotne także z tego względu, że odmiennie ratio legis instytucji zatrzymania prawa jazdy postrzega wnioskodawca i Sejm.
Ustawa alimentacyjna została uchwalona w miejsce ustawy z 2005 r. Ustawa ta powstała w wyniku połączenia w trakcie prac w
komisjach sejmowych projektu obywatelskiego (wniesionego pod obrady Sejmu IV kadencji przez Komitet Inicjatywy Ustawodawczej
21 września 2004 r. i następnie rozpatrywanego w Sejmie V kadencji jako druk sejmowy nr 176) oraz projektu poselskiego ustawy
o funduszu alimentacyjnym (druk sejmowy nr 1393). Bezpośrednią przyczyną podjętej inicjatywy ustawodawczej było niezadowolenie
środowisk wierzycieli alimentacyjnych z uchylenia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym
(Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200, ze zm.; dalej ustawa z 1974 r.) i zastąpienia jej rozwiązań szeroko adresowanym dodatkiem
do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznawanym niezależnie od zasądzenia alimentów (uregulowanym
w ustawie z 2005 r.). System wspierania osób uprawnionych do alimentów uregulowany w ustawie z 2005 r. został również negatywnie
oceniony przez Najwyższą Izbę Kontroli. W Informacji o wynikach kontroli wykonywania przez gminy zadań wynikających z ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych
oraz zaliczce alimentacyjnej NIK stwierdziła, że o ile system ten zapewniał osobom uprawnionym uzyskanie zaliczki alimentacyjnej, o tyle „nie spełnił
funkcji w zakresie skutecznej egzekucji od dłużników alimentacyjnych należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym zaliczek
alimentacyjnych”. Niewielka skuteczność egzekucji należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych występująca zarówno w kontrolowanych
przez NIK jednostkach, jak i w skali całego kraju (wg danych z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej na 30 czerwca 2006
r. wyegzekwowano 0,83% wypłaconych zaliczek) doprowadziła do zawartego w tym raporcie wniosku, że „likwidacja poprzednio funkcjonującego
systemu wypłat poprzez Fundusz Alimentacyjny nie doprowadziła do poprawy w tym zakresie. Podobnie jak w przypadku świadczeń
z Funduszu, wydatki na zaliczki alimentacyjne finansowane są niemal w całości ze środków budżetu państwa, stając się stałymi
elementami pomocy społecznej dla uprawnionych do alimentacji” (Informacja o wynikach kontroli wykonywania przez gminy zadań wynikających z ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych
oraz zaliczce alimentacyjnej, Warszawa 2007, s. 5-6).
Także rządowa ocena dotychczas funkcjonującego systemu prawnego wspierania osób, którym przyznano na drodze sądowej alimenty,
ale ich egzekucja okazała się bezskuteczna, była negatywna. Świadczy o tym stanowisko rządu w sprawie obywatelskiego projektu
ustawy o funduszu alimentacyjnym, w którym pozytywnie odniesiono się do celu tego projektu i wskazano na „konieczność zmian
przepisów dotyczących pomocy państwa dla wierzycieli alimentacyjnych”. Stwierdzono, że idea autorów projektu tej ustawy jest
słuszna, ponieważ obywatel ma prawo oczekiwać od państwa pomocy w egzekwowaniu swych praw, a państwo ma obowiązek mu tę pomoc
zapewnić. I chociaż to na rodzicach spoczywa obowiązek utrzymania dzieci, o czym stanowi kodeks rodzinny i opiekuńczy, a na
straży respektowania tego obowiązku stoją sądy, to jednak „w sytuacji, gdy taki zakres ochrony praw dziecka jest niewystarczający,
potrzebne jest uruchomienie szczególnych działań, które pozwolą na skuteczne egzekwowanie obowiązków” (Stanowisko Rządu do
obywatelskiego projektu ustawy – Fundusz Alimentacyjny, druk sejmowy nr 176, s. 1-2).
Podczas prac legislacyjnych nad projektami ustawy o funduszu alimentacyjnym (druki sejmowe nr 176 i nr 1393), jak i w uzasadnieniach
projektów wskazywano wyraźnie dwa sprzężone ze sobą cele – socjalny oraz dyscyplinujący dłużników alimentacyjnych do regulowania
swoich zobowiązań alimentacyjnych. „Skoro organy państwa nie są w stanie doprowadzić do realizowania przez obywateli prawomocnych
orzeczeń sądów zasądzających alimenty, to osobom, które z powodu niemożności wyegzekwowania należnych im alimentów znalazły
się w trudnej sytuacji ekonomicznej, państwo ma moralny obowiązek pomóc. Do tego sprowadza się uzasadnienie funkcji socjalnej
funduszu alimentacyjnego” (Sprawozdanie Stenograficzne z 36 posiedzenia Sejmu z 7 marca 2007 r., s. 48). Intencją zakwestionowanej
ustawy, wyrażonej w uzasadnieniu projektu, było także to, aby dotacja państwa „była możliwie niska poprzez wypłacanie świadczeń
tylko w przypadkach, w których jest to konieczne oraz poprzez skuteczne egzekwowanie należności funduszu od osób zobowiązanych”
(druk sejmowy nr 1393).
Przedstawiciel wnioskodawców w toku prac sejmowych jednoznacznie wskazywał, że założeniem ustawy oprócz wsparcia finansowego
osób uprawnionych do alimentacji, które nie mogą wyegzekwować należnych im alimentów, jest zwiększenie ich ściągalności, ponieważ
wszystkie „nowelizacje ustawy o funduszu alimentacyjnym służyły rozszerzeniu funkcji socjalnej, marginalizując rangę oddziaływania
dyscyplinującego. Doprowadziło to sytuacji niemal kompromitującej ideę funduszu, gdyż odsetek kwot ściągniętych od dłużników
w porównaniu do kwoty wypłaconych świadczeń w ostatniej dekadzie wynosił jedynie około 13-14%” (Sprawozdanie Stenograficzne
z 36 posiedzenia Sejmu z 7 marca 2007 r., s. 48). „Trzeba wreszcie wyjaśnić i też wyraźnie powtórzyć: To nie jest kolejne
świadczenie z pomocy społecznej (…). To jest przyznanie świadczenia, które w prawomocnym państwie powinno bez naszego pośrednictwa
wpływać do kieszeni dzieci, na rzecz których zostały zasądzone alimenty. Niestety w państwie prawa na razie ta ściągalność
jest tak niska, że państwo musi wejść i w pewien sposób kredytować to świadczenie. W tym projekcie jest szereg uregulowań,
które spowodują, że ta ściągalność w naszym przekonaniu będzie na dużo wyższym poziomie niż to było do tej pory. Główną treścią
tej ustawy jest podniesienie i poprawa poziomu ściągalności” (Sprawozdanie Stenograficzne z 47 posiedzenia Sejmu z 7 września
2007 r., s. 302).
W preambule uchwalonej ustawy alimentacyjnej ustawodawca wskazał wyraźnie dwa podstawowe cele podjęcia działań prawodawczych.
Pierwszym jest realizacja obowiązku państwa w zakresie wspierania osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić
swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od zobowiązanych wobec nich do alimentacji członków rodziny. Drugim zaś
celem jest powiązane ze wspieraniem osób znajdujących się w trudnej sytuacji z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów
podjęcie działań zmierzających do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.
Z treści preambuły zakwestionowanej ustawy oraz analizy prac legislacyjnych nad jej projektem wynika w sposób niebudzący wątpliwości,
iż jej ratio legis sprowadza się do dwóch kwestii: finansowego wsparcia osób, którym sąd przyznał alimenty, ale ich egzekucja okazała się bezskuteczna,
oraz poprawy skuteczności w ściąganiu alimentów od dłużników alimentacyjnych.
Na tle tak zarysowanej ratio ustawy alimentacyjnej należało stwierdzić, że zawarta w niej instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu
jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma się przyczynić do realizacji drugiego ze wskazanych celów ustawy, tj.
zwiększenia ściągalności alimentów. Tak też w swoim wniosku postrzega tę instytucję Prokurator Generalny.
Odmienne stanowisko w tym zakresie zajął Marszałek Sejmu, który uznał, że zatrzymanie prawa jazdy w obecnym stanie prawnym
nie może być bezpośrednio wiązane z samym wykonywaniem przez dłużnika zobowiązań alimentacyjnych oraz że właściwe jest odnoszenie
tej instytucji do podjęcia przez dłużnika alimentacyjnego współpracy z gminą. W jego ocenie, ustawowe przesłanki stosowania
zatrzymania prawa jazdy wskazują, że celem tego instrumentu jest zmiana postępowania dłużnika alimentacyjnego, polegającego
na utrudnianiu egzekucji lub uchylaniu się od podjęcia pracy. Negatywne jej konsekwencje nie dotykają bowiem dłużników, którzy
z racji trudnej sytuacji materialnej nie są w stanie wywiązywać się ze zobowiązań alimentacyjnych, lecz tylko tych, którzy
świadomie podejmują działania utrudniające powodzenie egzekucji lub uchylają się od zarobkowania. Marszałek Sejmu stwierdził
w konsekwencji, że zwiększenie stopnia realizacji obowiązku alimentacyjnego (i odpowiednio jego skutecznej egzekucji) następuje
przez odpowiednie ukształtowanie przepisów odnoszących się do egzekucji oraz współpracy dłużnika z gminą w celu zatrudnienia,
a nie przez samo zatrzymanie prawa jazdy.
Ponadto Marszałek Sejmu wskazał, że „dłużnikiem alimentacyjnym” na mocy art. 2 pkt 3 zakwestionowanej ustawy jest osoba zobowiązana
do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Gdyby zatem ustawodawca
miał na celu przymuszenie dłużnika do wykonywania zobowiązań alimentacyjnych jedynie za pomocą zatrzymania prawa jazdy, to
instytucja uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych byłaby bezcelowa.
W toku rozprawy 12 lutego 2014 r. przedstawiciel Marszałka Sejmu, odpowiadając na pytanie sędziego Trybunału, przyznał jednak,
że choć środek zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu należy postrzegać jako środek pozwalający wyegzekwować od
dłużnika określone w zakwestionowanej ustawie obowiązki (np. złożenia oświadczenia majątkowego, udzielenia wywiadu alimentacyjnego),
to jednak fakt, „że te zachowania w ostatecznym rozrachunku mogą przyczynić się do skuteczności alimentacji, (…) jest też
poza wszelkim sporem” (protokół z rozprawy z 12 lutego 2014 r., s. 35).
Trybunał uznał, że stanowisko Marszałka Sejmu w tym zakresie nie uwzględnia treści pozostałych przepisów zakwestionowanej
ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 „W przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela
wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego”. Po otrzymaniu takiego wniosku, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy
alimentacyjnej, organ właściwy dłużnika przeprowadza wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej
i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej,
odbiera od niego oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej informacji
gospodarczej o zobowiązaniu lub zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust.
1 pkt 1 i 2, w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy. Wniosek o zatrzymanie prawa jazdy może być skierowany
jedynie wobec dłużnika, który na mocy ostatecznej decyzji został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Przesłanki wydania takiej decyzji określone w art. 5 ust. 3 ustawy alimentacyjnej dotyczą utrudniania egzekucji alimentów
(przez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i niezłożenie oświadczenia majątkowego) oraz braku współpracy
z właściwymi organami w zakresie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego (odmowa rejestracji w urzędzie pracy jako
bezrobotny albo poszukujący pracy, nieuzasadniona odmowa przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo
udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych). Jakkolwiek zwrot prawa jazdy, jak podkreśla Sejm, następuje
m.in. po ustaniu przyczyny jego zatrzymania (określonej w art. 5 ust. 3), jednak nie jest to przesłanka wystarczająca. Zgodnie
z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy alimentacyjnej prócz tego musi dojść jednocześnie do wywiązania się dłużnika ze zobowiązań alimentacyjnych
na poziomie co najmniej 50% bieżąco ustalonych alimentów przez ostatnie pół roku. Zwrot prawa jazdy następuje także w sytuacji
utraty przez dłużnika statusu dłużnika alimentacyjnego, a więc także wskutek wywiązania się ze zobowiązań alimentacyjnych.
W ocenie Trybunału, instytucję zatrzymania prawa jazdy należy zatem postrzegać jako instrument wpływający na zwiększenie stopnia
realizacji podstawowego celu ustawy, tj. wywiązywania się dłużników z ustalonych przez sąd zobowiązań alimentacyjnych. Choć
jest on powiązany z innymi instrumentami uregulowanymi w tej ustawie (takimi jak wywiad alimentacyjny) oraz z procedurą uznania
dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, to jednak jego ratio nie wyczerpuje się z chwilą, gdy dłużnik utrudniający egzekucję lub uchylający się od zarobkowania zaczyna współpracować
z właściwymi organami. Musi on wywiązać się przez 6 miesięcy z co najmniej połowy ustalonych alimentów. W tej regulacji istnieje
zatem element dyscyplinujący dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od wywiązania się ze swoich zobowiązań do ich regulowania.
Ten podstawowy cel został zresztą wyraźnie podkreślony w preambule do niniejszej ustawy, która stanowi, że „wspieranie osób
znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami
zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji”. Nie można zatem tracić z pola widzenia,
że wskazywana przez przedstawiciela Marszałka Sejmu współpraca z gminą jest elementem szerszej procedury, zmierzającej do
zwiększenia skuteczności egzekucji należnych alimentów.
Podsumowując, celem uchwalenia art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej było, zdaniem Trybunału, zwiększenie stopnia wywiązywania
się dłużników z ustalonego przez sąd zobowiązania alimentacyjnego. Cel, którym kierował się ustawodawca, wiąże się z ochroną
wyrażonych w Konstytucji wartości, które zostały wymienione w art. 18 (deklarującym przyznanie ochrony i opieki małżeństwu,
rodzinie, macierzyństwu i rodzicielstwu), art. 71 ust. 1 (ochrona dobra rodziny i prawo rodzin znajdujących się w trudnej
sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, do szczególnej pomocy władz publicznych) i art.
72 ust. 1-3 Konstytucji (ochrona praw dziecka).
5. Kontekst normatywny instytucji zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego.
5.1. Kluczowe znaczenie dla instytucji zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu w kontekście stawianych przez wnioskodawcę
zarzutów ma zakwestionowany przez Prokuratora Generalnego art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej, w zakresie, w jakim stanowi,
że: „organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego”. Niemniej jednak
dla oceny spełnienia przez zakwestionowaną regulację szczegółowych wymogów zasady proporcjonalności, istotne było określenie,
w jakim kontekście normatywnym ona obowiązuje.
5.2. Obowiązek alimentacyjny rodziców względem dzieci.
Obowiązek wzajemnego wspierania się członków rodziny stanowi jedno z podstawowych założeń polskiego prawa rodzinnego i znajduje
odzwierciedlenie w odpowiednim ukształtowaniu obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
– Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, ze zm.; dalej: k.r.o.), „[o]bowiązek dostarczania środków utrzymania,
a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo”. Obowiązek
ten wynika także z regulacji art. 23 i art. 27 k.r.o., które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla
dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy.
Treścią obowiązku alimentacyjnego jest dostarczenie uprawnionemu środków utrzymania, a tym samym zaspokojenie jego bieżących,
usprawiedliwionych potrzeb.
Jak podkreśla się w literaturze, „[m]ocne uzasadnienie aksjologiczne obowiązków alimentacyjnych oraz ich doniosłe znaczenie
zarówno dla losów jednostek, jak i funkcjonowania społeczeństwa, jest powodem, dla którego powstają one z mocy prawa, a ich
istnienie i zakres regulują normy bezwzględnie obowiązujące, które nie pozwalają stronom na swobodne kształtowanie treści
łączącego ich stosunku prawnego. Wskazują też tego spośród członków rodziny, który zobowiązany jest do łożenia na utrzymanie
osoby uprawnionej, oraz określają reguły powstania obowiązku osób zobowiązanych w dalszej kolejności. Orzeczenie sądu w sprawie
o alimenty nie kreuje więc tego obowiązku, lecz konkretyzuje go, wskazując strony stosunku alimentacyjnoprawnego, jego zakres
i sposób realizacji” (M. Andrzejewski, komentarz do art. 128, [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. H. Dolecki i T. Sokołowski, Warszawa 2010, s. 731). Obowiązek alimentacyjny ma więc charakter bezwzględny i wobec tego
strony nie mogą znieść tego obowiązku w formie zawarcia umowy.
Realizacji obowiązków alimentacyjnych dotyczą przepisy rozproszone w wielu aktach prawnych. Poza k.r.o., w którym określono
krąg osób wzajemnie wobec siebie uprawnionych i zobowiązanych, reguły ustalania istnienia i zakresu obowiązków oraz formy
ich realizacji, należy wskazać: ustawę z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz.
101, ze zm.; zwłaszcza art. 32, art. 444, art. 445, art. 1081-1087, regulujące dochodzenie roszczeń alimentacyjnych przed
sądem i sposoby ich egzekucji); ustawę alimentacyjną; art. 209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88,
poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.) penalizujący uporczywe uchylanie się od wykonywania obowiązków alimentacyjnych i narażanie
w ten sposób uprawnionych na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb; standardy międzynarodowe realizacji ekonomicznych
praw dziecka określone zwłaszcza w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych
dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.); przepisy o dochodzeniu alimentów za granicą (w tym
art. 63 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. – Prawo prywatne międzynarodowe, Dz. U. Nr 80, poz. 432, który stanowi, że prawo właściwe
dla zobowiązań alimentacyjnych określa rozporządzenie Rady [WE] nr 4/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie jurysdykcji,
prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń oraz współpracy w zakresie zobowiązań alimentacyjnych, Dz. Urz. UE L 7
z 10.01.2009, s. 1, ze zm., Konwencję o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, sporządzoną w Nowym Jorku dnia 20
czerwca 1956 r., Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87).
Szczególną rolę wśród obowiązków alimentacyjnych pełni obowiązek rodziców względem dziecka, który regulują przede wszystkim
art. 128: „Obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny)
obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo” i art. 133 § 1 k.r.o.: „Rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych
względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają
na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania”. Obowiązek ten, jak wskazał Trybunał w wyroku z 12 kwietnia 2011 r., o sygn.
SK 62/08 (OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22), stanowiąc wyraz solidarności rodzinnej, istnieje niezależnie od władzy rodzicielskiej
i sprawowania pieczy nad dzieckiem, „[z]najduje (…) umocowanie w przepisach konstytucyjnych, będąc przede wszystkim refleksem
wynikającego z art. 48 ust. 1 Konstytucji obowiązku współprzyczyniania się rodziców do wychowywania dziecka”. Zawarcie małżeństwa
i założenie rodziny są bowiem z jednej strony wyrazem przysługującej człowiekowi wolności, z drugiej zaś – rodzą obowiązki,
którym odpowiadają określone uprawnienia małżonków oraz ich dzieci (w tym także roszczenia natury majątkowej). Roszczenia
te wynikają z art. 18 Konstytucji i konkretyzowane są w ustawach, stanowiąc pewien element realizacji nakazu gwarantowanej
przez ten przepis ochrony małżeństwa i rodziny.
Jak wskazano w wyroku z 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106), podstawowe znaczenie dla stosunków
panujących w prawidłowo funkcjonującej rodzinie powinny mieć relacje wyrażone w przepisach k.r.o. Zgodnie z nimi małżonkowie
są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, a
także do wzajemnej pomocy. Obowiązek alimentacyjny (czyli obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także
środków wychowania) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek ten w prawidłowo funkcjonującej rodzinie rodzice
spełniają wobec dzieci dobrowolnie i bez jakiejkolwiek ingerencji ze strony państwa. Formalny sposób ustalenia alimentów (w
umowie, w orzeczeniu sądu, przed mediatorem) dotyczy zaś sytuacji konfliktowych lub spornych i jest wyjątkiem od reguły dobrowolnego
dostarczania przez rodziców środków utrzymania i wychowania dziecku.
Zjawisko niealimentacji jest odwrotnością wyrażonej w art. 128 k.r.o. zasady dobrowolnego, zgodnego układania relacji alimentacyjnych
między rodzicami i dziećmi. Ponieważ nie można skutecznie wyegzekwować prawidłowych zachowań w zakresie realizacji obowiązków
rodzinnych ani zapobiec zachowaniom nieprawidłowym, należy w miarę możliwości ograniczać ich szkodliwe skutki, umniejszając
pogorszenie sytuacji życiowej członków rodziny (zob. T. Sokołowski, komentarz do art. 23 k.r.o., [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, M. Andrzejewski, H. Dolecki, J. Haberko i inni, Lex 2013). Tak też czyni ustawodawca, który w wypadku niewywiązywania się jednego
z rodziców z obowiązku dostarczania dziecku środków utrzymania, przewidział rozbudowaną, systemową reakcję mającą na celu
minimalizację niekorzystnych następstw takiej sytuacji dla drugiego z rodziców i dziecka, obejmującą m.in. drogę dochodzenia
świadczeń alimentacyjnych przed sądem (lub mediatorem), uprzywilejowaną względem innych wierzytelności egzekucję świadczeń
alimentacyjnych, a także w sytuacji bezskuteczności egzekucji inne formy pomocy państwa, takie jak świadczenia z funduszu
alimentacyjnego.
Należy w tym miejscu wskazać, że wszelkie formy pomocy publicznej osobom posiadającym prawomocne orzeczenie zasądzające alimenty,
ale niemogącym ich wyegzekwować, mają charakter wyjątku i muszą wprost wynikać z przepisu prawa publicznego. Jako podkreślił
Trybunał w wyroku o sygn. K 5/10, zakres obowiązku państwa, także w sprawach alimentacyjnych, wyznacza konstytucyjna zasada
pomocniczości (przywołana w drugim akapicie preambuły do ustawy alimentacyjnej): „W pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny
obciąża (…) członków rodziny osoby uprawnionej. W sprawach publicznych świadczeń alimentacyjnych dopiero wykazanie, że trudna
sytuacja materialna i społeczna wywołana niewykonywaniem obowiązku alimentacyjnego nie wynika z wyboru osoby zainteresowanej
pomocą, uzasadnia pomoc państwa. Państwo nie przejmuje zatem ciążącego na osobach zobowiązanych do alimentacji obowiązku,
lecz wykonuje swoją powinność pomocy osobom ubogim. Zasada pomocniczości przewidziana w ustawie alimentacyjnej oznacza zatem
udzielanie świadczeń tylko pod warunkiem wyczerpania własnych środków samopomocowych oraz tylko w zakresie niezbędnym do zażegnania
ryzyka braku alimentacji (…). W pierwszej kolejności państwo jest zobowiązane do poszukiwania alternatywnych rozwiązań prawnych
aktywizujących dłużnika w celu odnalezienia źródeł umożliwiających alimentację. Następnie uruchamiane są środki dolegliwości
w postaci zatrzymania prawa jazdy oraz zainicjowania postępowania karnego”.
Działanie ustawodawcy w sytuacji niewywiązywania się rodziców z obowiązków alimentacyjnych względem dzieci musi zatem uwzględniać
zarówno wartości określone w art. 18, art. 71 oraz art. 72 Konstytucji jak i konstytucyjną zasadę pomocniczości. Musi także
uwzględniać „zakaz ingerencji w sferę autonomii rodziny, wyrażający się także w sferze materialnej (minimum egzystencji).
Zakaz ten wynika wprost z art. 18 i art. 71 interpretowanych w świetle art. 47 i art. 30 Konstytucji” (wyrok TK z 15 listopada
2005 r., sygn. P 3/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 115).
Konstytucja, nakazując władzom publicznym uwzględnianie dobra (interesów) rodziny, określa jednocześnie beneficjentów tego
prawa (czyli członków rodziny, gdyż to im przede wszystkim przysługuje zdolność bycia podmiotem prawa konstytucyjnego) a także
minimalny standard ochrony i pomocy. Jak wskazano w wyroku o sygn. P 3/05, Konstytucja „nakazuje, co najmniej w zakresie normowania
art. 71 ust. 1 zd. 2, zagwarantowanie minimum egzystencji każdemu członkowi rodziny (…). Artykuł 18 i art. 71 w związku z
art. 30 Konstytucji poprzez gwarancję «szczególnej pomocy» materialnej dla rodzin (…) samodzielnie rozstrzyga:
– po pierwsze, o obowiązku władzy zapewnienia każdemu członkowi rodziny minimum egzystencji,
– po drugie, o zapewnieniu pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc. Konstytucja pozostawia przy tym ustawodawcy (działającemu
w ramach porządku wartości i zasad konstytucyjnych) pewien margines swobody w precyzyjnym ustalaniu progu egzystencjalnego,
odpowiadającego minimalnemu poziomowi konsumpcji towarów i usług człowieka oraz dziecka w danych warunkach społeczno-ekonomicznych.
Nie ulega również wątpliwości, że regulacja konstytucyjna nie zwalnia rodziny z odpowiedzialności za swoje utrzymanie, a członków
rodziny z obowiązków alimentacyjnych. Wynika to wprost z zasady subsydiarności, której wyraz daje np. art. 72 ust. 2 i preambuła.
Konstytucja zakazuje bowiem zwalniania członków rodziny z ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych poprzez kreowanie konkurencyjnego
systemu zasiłków rodzinnych (wyrok z 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04 [OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 51]). Oznacza to m.in., że obowiązek
ochrony i pomocy rodzinie nie może być realizowany tylko poprzez system zabezpieczenia społecznego, ale przez zharmonizowane
rozwiązania systemowe”.
Ustawa alimentacyjna, której art. 5 ust. 3b został zakwestionowany przez wnioskodawcę, jest formą realizacji zobowiązań, jakie
ustrojodawca nałożył na państwo w art. 18, art. 71 i art. 72 ustawy zasadniczej. Ustawodawca, kierując się wartościami wyrażonymi
w tych przepisach (ochrona i opieka rodziny, dobro rodziny, ochrona praw dziecka), przewidział w ustawie alimentacyjnej określone
formy wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów. Jednocześnie,
mając na uwadze zasadę pomocniczości, uregulował określone działania organów podejmowane wobec dłużników będące wyrazem poszukiwania
alternatywnych rozwiązań prawnych aktywizujących samego dłużnika w celu odnalezienia źródeł umożliwiających alimentację jego
dzieci.
5.3. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Działający na podstawie ustawy alimentacyjnej fundusz alimentacyjny stanowi system wspierania osób uprawnionych do alimentów
środkami finansowymi z budżetu państwa. Za osobę uprawnioną do uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustawodawca
uznał „osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd,
jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna” (art. 2 pkt 11 zakwestionowanej ustawy). Uzasadniając takie określenie kręgu osób
uprawnionych do uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że chociaż „każdy
niemal, kto uzyskał orzeczenie sądu o należnych mu alimentach, doświadcza trudnej sytuacji materialnej, jeśli nie ma możliwości
wyegzekwować zasądzonych kwot”, to jednak „[z] powodu trudnej sytuacji budżetu państwa należy (…) ograniczyć wypłacanie świadczeń
do przypadków niepozostawiających co do tego wątpliwości. Mamy z nimi do czynienia, jeśli alimentów nie uzyskuje dziecko i
osoba dorosła, która jeszcze nie jest ekonomicznie samodzielna, gdyż kontynuuje naukę” (druk sejmowy nr 1393/V kadencji).
Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują zatem osobie uprawnionej do czasu ukończenia przez nią 18 roku życia i
ulegają przedłużeniu do ukończenia 25 roku życia w przypadku pobierania nauki w szkole lub szkole wyższej. Jeśli zaś wobec
osoby uprawnionej do alimentów orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności – świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują
jej bezterminowo.
Cel świadczeń alimentacyjnych został wskazany w preambule ustawy alimentacyjnej. Świadczenia te mają wspierać osoby ubogie,
które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu
zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Świadczenia te są czasowo udostępniane wierzycielowi i nie są świadczeniami bezzwrotnymi.
Ich funkcją jest czasowe złagodzenie niedostatku wynikającego z nie dość skutecznie działającego systemu państwowego ścigania
dłużnika uchylającego się od realizacji prawomocnie ustalonego obowiązku alimentacyjnego. Istotą systemu publicznego wsparcia
jest to, że zwrot kwoty świadczenia następuje nie od osoby, która świadczenie pobrała, ale od dłużnika, którego dług względem
osoby uprawnionej został zaspokojony przez państwo. Regres ten jest jednym z elementów systemu dyscyplinującego dłużników
alimentacyjnych do regulowania swoich zobowiązań.
5.4. Procedura uznania za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych i zatrzymania prawa jazdy.
Dłużnikiem alimentacyjnym, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy alimentacyjnej jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu
wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Bezskutecznością egzekucji, zgodnie z definicją zawartą
w art. 2 pkt 2 ustawy alimentacyjnej, jest egzekucja, „w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano
pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych”, a także „niemożność wszczęcia lub prowadzenia
egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności
z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania
dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą”.
Procedura, w ramach której zastosowany może być środek zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, inicjowana jest kierowanym
do organu właściwego wierzyciela wnioskiem o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego (art. 3 ust. 1 zakwestionowanej
ustawy). Z wnioskiem takim może wystąpić osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego
lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy alimentacyjnej).
Do wniosku o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego należy dołączyć zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie
egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierające informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o
działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych alimentów.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy alimentacyjnej po otrzymaniu wniosku o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego, organ
właściwy dłużnika przeprowadza wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika
alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej. Ponadto odbiera od dłużnika
oświadczenie majątkowe oraz informuje go o przekazaniu do biura informacji gospodarczej informacji gospodarczej o jego zobowiązaniu
lub zobowiązaniach wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 (tj. (należności z tytułu wypłaconych
osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie zakwestionowanej ustawy oraz z tytułu zaliczek alimentacyjnych
wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 2005 r. – do ich całkowitego zaspokojenia), w razie powstania zaległości za okres dłuższy
niż 6 miesięcy. Oświadczenie majątkowe dłużnik alimentacyjny składa pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych
zeznań (art. 4 ust. 2 ustawy alimentacyjnej). Informacje uzyskane przez organ właściwy dłużnika, które mają wpływ na skuteczność
prowadzonej egzekucji – w szczególności zawarte w wywiadzie alimentacyjnym oraz oświadczeniu majątkowym dłużnika alimentacyjnego
– przekazywane są komornikowi sądowemu (art. 5 ust. 1 ustawy alimentacyjnej). Jeśli powodem niewywiązywania się ze zobowiązań
alimentacyjnych dłużnika alimentacyjnego jest brak zatrudnienia, organ właściwy dłużnika zobowiązuje go do zarejestrowania
się jako bezrobotny albo jako poszukujący pracy (w razie braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny) oraz informuje
właściwy powiatowy urząd pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 2 ustawy alimentacyjnej).
Postępowanie o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, wszczynane jest w sytuacji,
gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub: 1) odmówił złożenia oświadczenia majątkowego,
2) odmówił zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny,
w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia
lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach
robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych.
Zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy alimentacyjnej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań
alimentacyjnych nie można wydać wobec dłużnika, który przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań
alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów.
Po uzyskaniu przez decyzję o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych waloru ostateczności,
organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej
decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w k.k. Starosta, na podstawie wniosku organu właściwego
dłużnika, wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej).
Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy alimentacyjnej uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego
dłużnika, gdy ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w art. 5 ust. 3, oraz gdy dłużnik alimentacyjny przez
ostatnie 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco
ustalonych alimentów lub – co oczywiste – gdy nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego.
Instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu polega na czasowym zatrzymaniu dokumentu, który zgodnie z art.
5 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151; dalej: ustawa o kierujących pojazdami)
stwierdza posiadanie uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bądź w ruchu
międzynarodowym. Nie jest ona tożsama z zakazem prowadzenia pojazdów, który jest środkiem karnym określonym w art. 39 pkt
3 k.k., orzekanym przez sąd wobec osób skazanych za przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji (spowodowanie katastrofy,
bezpośredniego niebezpieczeństwa katastrofy, spowodowanie wypadku, prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem
środka odurzającego). Zakaz prowadzenia pojazdów można orzec niezależnie od tego, czy dana osoba ma uprawnienia do ich prowadzenia
(w wypadku sprawcy nieposiadającego takiego uprawnienia, orzeczenie takiego środka oznacza zakaz udzielenia mu uprawnień do
prowadzenia pojazdów w okresie objętym tym środkiem), natomiast decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy może być wydana jedynie
wobec osób, które taki dokument (stwierdzający posiadanie uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami) wcześniej uzyskały.
Środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów pełni funkcję przede wszystkim zabezpieczającą (polegającą na ochronie
bezpieczeństwa w komunikacji), jakkolwiek w doktrynie podkreśla się także jego represyjne oddziaływanie na sprawcę (zob. Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-116 k.k., uwagi do art. 42 k.k., red. A. Zoll, Lex 2004). Decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wydaje się natomiast
w celu wyegzekwowania od niego określonego zachowania, tj. realizacji wynikających z wyroku sądowego bądź potwierdzonych takim
wyrokiem zobowiązań alimentacyjnych na rzecz dziecka (które tymczasowo i do pewnej wysokości „kredytuje” państwo z funduszu
alimentacyjnego), a w razie trudności z realizacją tychże zobowiązań (np. wynikających z braku zatrudnienia czy złego stanu
zdrowia) – poddania się obowiązkom określonym w ustawie alimentacyjnej (złożenie oświadczenia majątkowego, wywiad alimentacyjny,
podjęcie zaproponowanej pracy, szkoleń zawodowych itd.). Odmienne funkcje tych środków przejawiają się także w aspekcie ich
nieuchronności i odwracalności – zakaz prowadzenia pojazdów orzekany za popełnione przestępstwo stanowi sankcję karną, na
której czasowy wymiar osoba skazana nie ma wpływu (o tym rozstrzyga sąd). Natomiast zarówno na sam fakt wydania decyzji o
zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej, jak i na okres zatrzymania tego dokumentu przemożny
wpływ ma zachowanie samego dłużnika alimentacyjnego (zwrot dokumentu następuje po ustaniu przyczyny jego zatrzymania oraz
wywiązaniu się przez ostatnie 6 miesięcy ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% ustalonych alimentów).
6. Ocena proporcjonalności art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej.
6.1. U podstaw zakwestionowanej ustawy leży wielokrotnie wyrażany w toku prac legislacyjnych pogląd, że państwo, w imieniu
którego sądy wydają prawomocne wyroki, nie może uchylać się od ponoszenia odpowiedzialności za negatywne skutki niesprawności
działającego w imieniu państwa aparatu egzekucyjnego. Dlatego też ustawodawca z jednej strony stworzył możliwość wypłacania
wierzycielom alimentacyjnym świadczeń, a z drugiej – uregulował szereg instytucji mających na celu wzmożenie odpowiedzialności
osób zobowiązanych do alimentacji, w tym środek w postaci zatrzymania prawa jazdy dłużnikom uchylającym się od alimentacji.
Oceniając zakwestionowaną instytucję w aspekcie jej przydatności i konieczności, należy zauważyć, że decyzja o zatrzymaniu
prawa jazdy jest wydawana wobec szczególnej kategorii adresatów. Są nimi rodzice, którzy swoim zachowaniem powszechnie uznawanym
za społecznie naganne, nie wykonują wobec dziecka szeregu obowiązków zarówno o charakterze moralnym jak i prawnym. Po pierwsze,
nie wykonują wobec dziecka dobrowolnie obowiązku alimentacji wobec swoich dzieci, zmuszając drugie z rodziców do podjęcia
działań mających na celu ustalenie relacji alimentacyjnych przez wyrok sądu rodzinnego. Po drugie, nie wykonują dobrowolnie
wydanego wobec nich prawomocnego wyroku sądowego ustalającego relacje alimentacyjne, mimo iż mają zdolność świadczenia alimentów.
Sąd, orzekając o wysokości alimentów, musi bowiem zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o. uwzględnić dwie przesłanki: usprawiedliwione
potrzeby uprawnionego oraz możliwości zarobkowe i majątkowe zobowiązanego. Z orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny wynika,
że możliwości zarobkowe i majątkowe zobowiązanego wyznaczają górny pułap świadczeń alimentacyjnych, nawet gdyby nie zaspokajały
w pełni usprawiedliwionych potrzeb wierzyciela (uprawnionemu pozostanie wówczas poszukiwać zaspokojenia swych usprawiedliwionych
potrzeb u osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności na podstawie art. 132 k.r.o.). Należy zatem jasno stwierdzić,
że w ocenie sądu, rodzic, któremu sąd wymierzył alimenty adekwatnie do jego możliwości zarobkowych i majątkowych, ma zdolność,
by je płacić. Po trzecie, swoim zachowaniem utrudniają egzekucję sądową i doprowadzają do określonego w art. 2 pkt 2 ustawy
alimentacyjnej stanu jej bezskuteczności, narażając przez ten okres dziecko na pozostawanie bez należnych środków utrzymania.
Po czwarte, jak wynika z powołanych wyżej przepisów ustawy alimentacyjnej, swoim dalszym zachowaniem polegającym na braku
współpracy z właściwymi organami doprowadzają do uznania ich za uchylających się od zobowiązań alimentacyjnych, wydania wobec
nich decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz złożeniu przeciw nim wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 §
1 k.k.
Zdaniem Trybunału, oceniając skuteczność (przydatność) środka w postaci zatrzymania prawa jazdy w kontekście jego celu, tj.
wzrostu ściągalności należności alimentacyjnych, należy mieć na uwadze postawę dłużników alimentacyjnych, którzy swoim zachowaniem
doprowadzają do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Osoby te, świadome konsekwencji swego działania (w tym skierowania
przeciw nim wniosku o ściganie za przestępstwo), godzą się na podejmowane wobec nich przez różne organy kroki prawne, swego
zachowania nie zmieniając (przynajmniej do momentu zatrzymania prawa jazdy). Wybór instrumentu, który miałby na celu jeszcze
nie represję, ale zmianę tego zachowania (skłonienie do współpracy z organami, do podjęcia aktywności zawodowej w wypadku
braku zatrudnienia itd.), i który będzie wywierał skuteczny wpływ na tę kategorię adresatów prawa, jest zatem – wobec ich
uporczywości – utrudniony. Wydaje się, że świadomość zagrożenia określoną w art. 209 § 1 k.k. sankcją karną grzywny, kary
ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do 2 lat powinna wywierać duży wpływ na dłużników alimentacyjnych, jednak
statystyki skazań za to przestępstwo pokazują, że tak nie jest.
Z danych dotyczących skuteczności instytucji zatrzymania prawa jazdy (w okresie styczeń – wrzesień 2012 r.) przekazanych przez
Ministra Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 6 grudnia 2012 r., wynika, że na 46 085 wydanych ostatecznych decyzji o uznaniu
dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od alimentów, w 2396 wypadkach ich wydanie doprowadziło do wzrostu ściągalności
należności, zaś w wyniku 23 140 skierowanych wniosków o zatrzymanie prawa jazdy w 1530 wypadkach doszło do wzrostu ściągalności
należności alimentacyjnych.
Z danych dotyczących skuteczności instytucji zatrzymania prawa jazdy zawartych w opracowanej przez Ministerstwo Pracy i Polityki
Społecznej Informacji o realizacji ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w 2012 r. wynika, że „do wzrostu egzekucji w największym stopniu przyczyniło się skierowanie do starosty wniosku o zatrzymanie prawa
jazdy dłużnika alimentacyjnego (blisko 20% skuteczności działań)”. Dane te potwierdził na rozprawie 12 lutego 2014 r. przedstawiciel
Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który wskazał, że choć ściągalność należności alimentacyjnych w wyniku działań prowadzonych
na podstawie ustawy alimentacyjnej wynosi obecnie ok. 13-14%, to na tle wszystkich podjętych przez organy działań prowadzących
do wzrostu egzekucji, środek ten był skuteczny w 20% (na 28 827 wniosków o zatrzymanie prawa jazdy, wzrost ściągalności należności
alimentacyjnych odnotowano w 5687 wypadkach, Informacja o realizacji ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w 2012 r., Warszawa, czerwiec 2013 r., s. 12). Przedstawiciel Ministra Pracy i Polityki Społecznej podkreślił także, że choć ogólna
skuteczność podejmowanych na gruncie tej ustawy działań jest nadal niska, to jednak w ciągu ostatnich lat doszło do jej istotnego
wzrostu z poziomu 1% w 2006 r. i 2007 r. do 13-14% obecnie.
Jak wcześniej wskazano, Trybunał nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę.
W niniejszej sprawie przejawia się to w tym, że Trybunał nie może samodzielnie określić, od którego momentu skuteczność analizowanego
środka można uznać za dopuszczalną dla spełnienia przesłanki przydatności, a od którego już nie.
Zdaniem Trybunału, w niniejszej sprawie, nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, że środek ten w sposób oczywisty nie spełnia
postulatu skuteczności. Zarówno pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów, jak i regulacji obowiązującej w obecnym kształcie
stosowanie instytucji zatrzymania prawa ma wpływ na wzrostową tendencję poziomu ściągalności należności alimentacyjnych. W
ocenie Trybunału, należy mieć na uwadze, że skuteczność na poziomie 20% w grupie osób, wobec których skierowano wniosek o
zatrzymanie prawa jazdy, charakteryzującej się cechą konsekwentnej uporczywości w niewykonywaniu kolejnych obowiązków prawnych
(tj. obowiązków alimentacyjnych, wykonywania wyroku sądowego i przestrzegania przepisów ustawy alimentacyjnej), ma inny ciężar
gatunkowy niż chociażby w grupie osób o przeciętnym poziomie przestrzegania prawa.
Ponadto, zdaniem Trybunału, nie można także nie zauważać działania prewencyjnego tej instytucji. Zatrzymanie prawa jazdy jest
istotną dolegliwością wpływającą na podejmowane przez jednostki decyzje, zarówno w sferze swobodnego poruszania się, jak i
w sferze różnego rodzaju aktywności (w tym zawodowych). I choć trudno oszacować, jakiej wielkości prewencyjny skutek wywiera
ta instytucja wobec dłużników, którzy dobrowolnie płacą alimenty bez ingerencji sądu rodzinnego, czy też wobec dłużników,
wobec których egzekucja okazała się bezskuteczna, którzy jednak w kolejnych stadiach podejmowanych wobec nich działań decydują
się na współpracę z właściwymi organami (czy to w zakresie egzekucji alimentów, czy podejmując prace zarobkowe), to jednak
należy mieć go na uwadze podczas analizy wpływu tej instytucji na ostateczną ściągalność alimentów.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na zakwestionowany środek należy patrzeć jako na element pewnego zharmonizowanego systemu
składającego się z wielu środków dyscyplinujących. Być może żaden z przewidzianych w badanej ustawie instrumentów prawnych
nie ma wystarczającej siły oddziaływania na uporczywych dłużników alimentacyjnych w celu wzmożenia ich odpowiedzialności za
zobowiązania alimentacyjne, ale konsekwentne stosowanie wszystkich może prowadzić do zmiany postępowania znaczącej części
dłużników.
Trybunał Konstytucyjny, badając kwestię skuteczności zakwestionowanego środka miał na uwadze także wnioski wynikające z Informacji o wynikach kontroli wywiązywania się organów samorządu terytorialnego z zadań na rzecz pomocy osobom uprawnionym
do alimentów opublikowanej w 2011 r., w której Najwyższa Izba Kontroli wysoce negatywnie oceniła rzetelność wykonywania zadań przez organy
uczestniczące w systemie pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a także poziom współpracy między nimi. Kontrola przeprowadzona
w 30 jednostkach samorządu gminnego oraz w 5 jednostkach samorządu na poziomie województwa od sierpnia 2008 r. do września
2010 r. ujawniła między innymi tak negatywne przykłady działania organów jak np.: obejmowanie wnioskiem o zatrzymanie prawa
jazdy dłużników alimentacyjnych, którzy nie mieli uprawnień do prowadzenia pojazdów (z kontroli NIK wynika, że aż 2/3 przekazanych
starostom wniosków dotyczyło osób nieposiadających uprawnień); stwierdzoną w 80% jednostek opieszałość w realizacji zadań
takich jak przeprowadzanie wywiadu alimentacyjnego, podjęcie działań wobec dłużników czy na etapie postępowania egzekucyjnego
(np. w 50% postępowań wezwanie do wywiadu alimentacyjnego wysyłano po raz pierwszy po upływie 200 dni od wpływu wniosku od
wierzyciela); stwierdzone w 65% jednostek błędne i nierzetelne, niezgodne ze stanem faktycznym informacje zawierane w sprawozdaniach
z realizacji zadań przewidzianych w ustawie, takie jak np. wykazywanie wniosków o skierowaniu dłużnika do robót publicznych,
podczas gdy działania takie nie miały miejsca, czy też wskazywanie błędnej liczby wystąpień do starosty o zatrzymanie prawa
jazdy. Zdaniem Trybunału, szczególnie pierwsza z przywołanych informacji, tj. obejmowanie wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy
dłużników alimentacyjnych, którzy nie mieli uprawnień do prowadzenia pojazdów, prowadzi do wniosku, że skuteczność tego środka
określona w Informacji o realizacji ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w 2012 r. jest nieco zaniżona. Trudno za skuteczny instrument uznać bowiem skierowanie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy w grupie osób,
które nie mają uprawnienia do kierowania pojazdami. Ponadto, w ocenie Trybunału, wobec takich rażących i, jak się okazuje,
powszechnych błędów w działalności organów uczestniczących w systemie pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jakie ujawnił
raport NIK, można mieć poważne wątpliwości, czy nawet bardzo skuteczne instrumenty nie tracą na sile swego oddziaływania.
6.2. Badając kwestię, czy możliwa jest równie skuteczna ochrona z zastosowaniem środków mniej uciążliwych (postulat konieczności
ingerencji), Trybunał również wziął pod uwagę to, że środek ten jest stosowany wobec szczególnie uporczywych w swoim zachowaniu
adresatów. Ustawodawca, chcąc osiągnąć założone przez siebie cele, odpowiadające konstytucyjnej aksjologii, musiał nakładane
przez siebie obowiązki opatrzyć taką sankcją, która byłaby z jednej strony najmniej dolegliwa, a z drugiej skuteczna wobec
jak największej grupy uporczywych dłużników alimentacyjnych. Ustawodawca miał w tym wypadku ograniczony wybór środków, które
można zastosować w procedurze administracyjnej, ponieważ niecelowym i nieadekwatnym (a najczęściej stosowanym jako sankcja
administracyjna) instrumentem byłaby tu sankcja pieniężna. Trudno byłoby uznać jej racjonalność w sytuacji, gdy dłużnik jest
zobowiązany do uregulowania w pierwszej kolejności alimentów na rzecz swoich dzieci.
Powyższe względy, w ocenie Trybunału, przemawiają za tym, że środek w postaci zatrzymania prawa jazdy w stosunku do tej kategorii
podmiotów, którą są uchylający się od zobowiązań alimentacyjnych dłużnicy, można uznać za konieczny dla osiągnięcia określonego
wyżej poziomu skuteczności w realizacji podstawowego celu ustawy alimentacyjnej.
6.3. Trybunał przeszedł następnie do oceny spełnienia przesłanki proporcjonalności sensu stricto. W ocenie Trybunału, stanowiąca istotną dolegliwość dla dłużnika alimentacyjnego ingerencja w sferę jego interesów (korzystania
z przyznanego uprawnienia do kierowania pojazdami) nie jest w sposób oczywisty nadmierna. Dobrem chronionym, ze względu na
które ustawodawca umożliwił taką ingerencję, są uzasadnione, usprawiedliwione potrzeby dziecka, którego sytuacja zarówno społeczna,
jak i materialna uległa pogorszeniu, i które ponadto bezskutecznie dochodzi od jednego z rodziców alimentów ustalonych przez
sąd w wymiarze możliwym do ich realizacji.
W tym kontekście, zdaniem Trybunału, istotne znaczenie ma to, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest stosowana wobec wąskiej
kategorii osób zobowiązanych do alimentacji. Ustawodawca, kształtując przesłanki wszczęcia postępowania o uznanie dłużnika
za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy alimentacyjnej, wyodrębnił grupę dłużników
alimentacyjnych, którzy w jego ocenie, wykazują się szczególną uporczywością w utrudnianiu egzekucji oraz w uchylaniu się
od współpracy z właściwymi organami w zakresie aktywizacji zawodowej, pomimo braku zatrudnienia. Tylko wobec tej kategorii
dłużników alimentacyjnych starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy.
Trybunał wziął pod uwagę, że dłużnik alimentacyjny, zachowując się zgodnie z prawem, ma decydujący wpływ na niezastosowanie
wobec niego środka w postaci zatrzymania prawa jazdy. Obie decyzje nie zostaną zatem wydane względem dłużnika alimentacyjnego,
jeśli:
1) przez ostatnie 6 miesięcy płacił alimenty w wysokości nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów,
2) będąc zatrudniony, nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań alimentacyjnych w ogóle bądź czynił to nieregularnie (w ostatnich
6 miesiącach) albo też wpłacał regularnie kwoty niższe niż 50% bieżąco ustalonych alimentów, ale podjął współpracę z właściwymi
organami (udzielił wywiadu alimentacyjnego i złożył oświadczenie majątkowe),
3) nie będąc zatrudniony, nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań alimentacyjnych w ogóle bądź czynił to nieregularnie albo
regularnie wpłacał kwoty niższe niż 50% bieżąco ustalonych alimentów, ale:
a) podjął współpracę z właściwymi organami – udzielił wywiadu alimentacyjnego i złożył oświadczenie majątkowe,
b) zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy,
c) nie odmówił przyjęcia skierowanych do niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania
prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu,
stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, albo odmawiając ich przyjęcia, kierował się uzasadnioną przyczyną.
Zakwestionowany środek nie jest więc stosowany automatycznie w sytuacji niewywiązywania się dłużnika ze zobowiązań alimentacyjnych,
ale jedynie wówczas, gdy dłużnik alimentacyjny uporczywie utrudnia egzekucję lub nie podejmuje żadnej aktywności w celu aktywizacji
zawodowej, a proponowane przez właściwe instytucje prace bez uzasadnionej przyczyny odrzuca. Jeśli dłużnik alimentacyjny nie
jest w stanie wywiązać się z alimentów, ale współpracuje z właściwymi organami, prawa jazdy nie można mu zatrzymać. W tym
kontekście traci na znaczeniu argument, że prawo jazdy może mieć niekiedy znaczenie podczas poszukiwania czy wykonywania określonej
pracy. Ponadto istotne jest również to, że od zachowania samego dłużnika (polegającego na wykonywaniu obowiązków prawnych)
zależy zwrot zatrzymanego prawa jazdy.
W ocenie Trybunału, powyższe argumenty łagodzą ocenę dolegliwości przewidzianej przez ustawodawcę i przemawiają za uznaniem,
że zakwestionowana instytucja nie stanowi nadmiernej ingerencji w interes prawny dłużnika alimentacyjnego.
Trybunał jeszcze raz podkreśla, że nie może samodzielnie określić „właściwego” czy też „optymalnego” poziomu realizacji założonego
przez ustawodawcę celu, a więc stwierdzić jednoznacznie, jaki wzrost ściągalności alimentów byłby w wypadku analizowanej instytucji
zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego adekwatny. Kierując się wszystkimi wskazanymi ustaleniami, Trybunał nie dopatrzył
się w zakwestionowanym przepisie ewidentnego naruszenia zasady proporcjonalności wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji i uznał,
że zakwestionowana regulacja mieści się w ramach swobody ustawodawczej.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.