1. Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. SK 37/08.

Przedmiotem niniejszej sprawy było zbadanie, w wyniku rozpoznania trzech połączonych skarg konstytucyjnych, zgodności art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.), będącego ustawowym odpowiednikiem art. 179 Konstytucji, rozumianego w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta, pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, w szczególności na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów oraz bez podania żadnego uzasadnienia, z art. 179, art. 179 w związku z art. 2 i art. 7, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 32, art. 30, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Nie zgadzam się z takim rozstrzygnięciem. Uważam, że nie było podstaw do umorzenia postępowania, a Trybunał powinien był rozpoznać sprawę merytorycznie. Poniżej postaram się uzasadnić powyższą tezę. Nie będę się natomiast wypowiadać na temat tego, jaka powinna być treść orzeczenia merytorycznego, a w szczególności czy powinna zostać w nim stwierdzona niezgodność z Konstytucją art. 55 § 1 p.u.s.p. Wykraczałoby to bowiem poza zakres niniejszego postanowienia, a tym samym – mojego zdania odrębnego.

2. Głównym argumentem przemawiającym, zdaniem Trybunału, za umorzeniem postępowania jest to, że „faktycznie skargi zmierzają do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni prawa i rozstrzygnięcia o wzajemnych relacjach organów konstytucyjnych uczestniczących w procesie powoływania sędziów”. Taką konkluzję wyciągnął Trybunał po skrótowej analizie skarg, w których dostrzegł „dwa odmienne założenia interpretacyjne”. Uważam, że w sytuacji gdy Trybunał nie miał pewności co do założeń, na jakich oparte były skargi, powinien był zwrócić się do skarżących o sprecyzowanie treści zarzutów. Taką możliwość stworzyłaby także rozprawa.

W innym miejscu uzasadnienia Trybunał stwierdza, że „w niniejszej sprawie zaskarżona została praktyka stosowania przez Prezydenta przepisów rangi konstytucyjnej i w rzeczywistości skarżący złożyli skargę na stosowanie art. 179 Konstytucji”. Zdaniem Trybunału bowiem: „Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). Art. 55 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych nie zawiera nowej treści normatywnej względem normy konstytucyjnej”.

Teza o braku odrębnej treści normatywnej art. 55 § 1 p.u.s.p. w stosunku do art. 179 Konstytucji nie została jednak wystarczająco uzasadniona. Po pierwsze, okoliczność, że kompetencja Prezydenta do powoływania sędziów jest jego prerogatywą, nie rozstrzyga sama przez się o niedopuszczalności uzupełnienia w ustawie sposobu wykonywania takiej kompetencji. Po drugie, powszechnie akceptowanym założeniem wykładni prawa jest dążenie, aby w jej wyniku interpretowany przepis nie okazał się zbędny, chyba że nie ma innej możliwości. Po trzecie, treść normy zawartej w art. 55 p.u.s.p. jest bogatsza od treści normy z art. 179 Konstytucji o elementy zawarte w art. 55 § 3 p.u.s.p. Po czwarte, nie jest trafne obszerne odwołanie się do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r., sygn. Kpt 1/08 (OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 97). W tamtej sprawie chodziło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między dwoma konstytucyjnymi organami państwa, a nie o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Co więcej, w uzasadnieniu postanowienia o sygn. Kpt 1/08 Trybunał odnotował „luki (pominięcia), jakie pozostawił ustawodawca w regulacji dotyczącej potencjalnych następstw wykonywania przez Prezydenta jego kompetencji w zakresie powołania (bądź niepowołania) na stanowisko sędziowskie”. Takie sformułowanie wykazuje pewną zbieżność z zarzutem skarżących w obecnej sprawie dotyczącym pominięcia ustawodawczego. Po piąte, Trybunał zamiast przeprowadzenia szerszej argumentacji na poparcie swojej tezy ograniczył się do stwierdzenia, że: „w doktrynie prawa konstytucyjnego (…) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych”. Rzecz jednak w tym, że w powołanych następnie pracach dziewięciu autorów konstytucjonalistów nie sposób znaleźć takich treści, jakie przypisuje im Trybunał.

3. Kolejnym argumentem Trybunału Konstytucyjnego za niedopuszczalnością wydania wyroku jest to, że skarżący nie wyczerpali drogi prawnej. Trybunał stwierdził bowiem, że przepis, na podstawie którego zostało wydane postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej odmawiające powołania na stanowiska sędziowskie, nie zamyka drogi sądowej. Trybunał odnotował „brak w ogóle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych w przedmiocie dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli aktów głowy państwa dotyczących kwestii nominacyjnych na przewidziane w Konstytucji stanowiska”. Tym samym, Trybunał uznał, że nie mają znaczenia postanowienia WSA o odrzuceniu skarg na postanowienie Prezydenta. W tym kontekście Trybunał przytoczył obszerną literaturę dotyczącą różnych aspektów znaczenia orzecznictwa sądowego, ale niemającą w ogóle związku z przytoczonymi wyżej tezami.

Nie mogę zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału w tej kwestii, ani ze sposobem jego uzasadnienia. Skarżący uruchomili drogę prawną, wnosząc skargi do WSA w Warszawie. Po odrzuceniu skarg, wnieśli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykorzystali zatem wszystkie dostępne im środki proceduralne. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił wszakże postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w niniejszej sprawie. Zarzucanie skarżącym w tej sytuacji, że nie wyczerpali drogi prawnej, stwarza wrażenie błędnego koła.

Z powyższych względów zgłaszam zdanie odrębne.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) składam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r. o umorzeniu – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku – postępowania w sprawie o sygn. SK 37/08.

Nie zgadzam się ze stanowiskiem większości składu orzekającego, że w „niniejszej sprawie zaskarżona została praktyka stosowania przez Prezydenta przepisów rangi konstytucyjnej i w rzeczywistości skarżący złożyli skargę na stosowanie art. 179 Konstytucji”, gdyż „[p]odstawę prawną postanowienia z 3 stycznia 2008 r. stanowi (…) norma konstytucyjna, a nie – zaskarżona w niniejszej sprawie – norma ustawowa”, a także, iż rozpatrywane skargi konstytucyjne „faktycznie (…) zmierzają do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni prawa”.

W mojej ocenie, Trybunał Konstytucyjny powinien był rozpoznać sprawę merytorycznie oraz orzec, że art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.), w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., w zakresie, w jakim nie przewidywał podania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnienia przy wydaniu postanowienia w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

A. Kwestie formalne – dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia skarg konstytucyjnych.

1. Uwaga ogólna.

Model skargi konstytucyjnej, przyjęty w polskim porządku prawnym, ma in primis na celu eliminację z systemu prawnego niekonstytucyjnych norm, co odróżnia ten środek prawny od skargi wnoszonej do sądu konstytucyjnego, będącej instrumentem konstytucyjnej korekty rozstrzygnięć indywidualnych (np. w Niemczech). Wskazana cecha charakterystyczna skargi ujawnia się przede wszystkim w tym, że ostateczne rozstrzygnięcie o prawach skarżącego nie jest bezpośrednim przedmiotem oceny konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Kontrola Trybunału koncentruje się tu na normach leżących u podstaw tego rozstrzygnięcia. Inicjujący kontrolę konstytucyjności normy w trybie skargowym musi spełnić wszystkie przesłanki wymagane dla kontroli abstrakcyjnej, a także musi się legitymować ostatecznym rozstrzygnięciem własnej, konkretnej sprawy, w której doszło do naruszenia jego konstytucyjnego prawa podmiotowego, przy czym źródłem naruszenia musi być zastosowanie niekonstytucyjnej normy.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny opowiadał się wyraźnie za „publicznym” charakterem swoich rozstrzygnięć, wydawanych w ramach kontroli inicjowanej skargą konstytucyjną, polegającym na sui generis „oderwaniu” przedmiotu rozstrzygnięcia od sprawy, która legła u podstaw rozpoznania skargi. W wyroku z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 85), Trybunał wskazał, że „rozpoznając skargę, rozstrzyga (…) o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Orzeczenie [jego] zaś tylko pośrednio dotyczy sprawy indywidualnej skarżącego w tym sensie, iż rozstrzyga o dopuszczalności stosowania określonego aktu normatywnego. Orzeczenie rozstrzygające merytorycznie skargę konstytucyjną ma więc niewątpliwie walor ogólny, jest skuteczne erga omnes; ma moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Ustalenie przez TK niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją powoduje eliminację takiego aktu z porządku prawnego, a więc konsekwencje dotyczące nie tylko skarżącego, ale również innych uczestników obrotu prawnego. (…) Norma taka nie może też stanowić podstawy orzekania i wiązać pro futuro. (…) Odrębności charakteryzujące postępowanie w przedmiocie skargi konstytucyjnej w stosunku do postępowań sądowych są na tyle istotne, że uzasadniają bardzo ostrożne stosowanie przesłanek zawieszenia lub umorzenia postępowania. Przyjęcie innego stanowiska ograniczałoby w znaczącym stopniu możliwość realizowania podstawowej funkcji postępowania przed Trybunałem w zakresie konstytucyjności przepisów prawa. Byłoby niemożliwe do uzgodnienia z interesem ogólnym, którego ochrona – w świetle przyjętego modelu – jest istotną przesłanką postępowania toczącego się w przedmiocie skargi konstytucyjnej”.

Z kolei w wyroku z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06 (OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108), Trybunał podkreślił, że „[z] uwagi na swe charakterystyczne cechy konstrukcyjne, skarga konstytucyjna służy w polskim systemie prawnym w pierwszym rzędzie ochronie konstytucyjności porządku prawnego, natomiast eliminacja z obrotu niekonstytucyjnych rozstrzygnięć indywidualnych dokonuje się tylko w ramach regulacji następstw orzeczenia o niekonstytucyjności. (…) Stwierdzenie niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny powinno prowadzić w możliwie szerokim zakresie do usunięcia niekonstytucyjności także w odniesieniu do opartych na niekonstytucyjnej normie rozstrzygnięć indywidualnych. Należy bowiem nie tylko dbać o to, aby w obrocie prawnym nie pozostawały niekonstytucyjne normy, ale także należy eliminować ich skutki. Nie zawsze jednak jest to możliwe. Niektóre zaszłości są nieodwracalne”. Ten „publiczny” charakter skargi konstytucyjnej uzasadnia też kompetencje Trybunału Konstytucyjnego do stwierdzania niewykonania przez ustawodawcę płynącego z Konstytucji obowiązku stanowienia prawa i wydania wyroku o pominięciu prawodawczym.

2. Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej a art. 79 ust. 1 Konstytucji.

2.1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Wyjaśnienia wymaga zatem – w związku z precedensowym charakterem niniejszej sprawy, czy akt urzędowy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jakim jest in casu postanowienie z dnia 3 stycznia 2008 r. w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M. P. Nr 4, poz. 38; dalej: postanowienie Prezydenta z 3 stycznia 2008 r.), którym Prezydent Rzeczypospolitej odmówił skarżącym powołania na przedstawione we wniosku Krajowej Rady Sądownictwa (dalej też: KRS) stanowiska sędziowskie – wskazany przez skarżących jako rozstrzygnięcie o ich prawach i wolnościach w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o TK – może stanowić podstawę do wystąpienia ze skargą konstytucyjną.

2.2. W mojej ocenie, zastosowanie przez ustrojodawcę w art. 79 ust. 1 Konstytucji terminu „organ administracji publicznej” nie może być traktowane wyłącznie jako prosta transpozycja na wyższy szczebel zastanego pojęcia prawnego, funkcjonującego w dotychczasowym ustawodawstwie (np. w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Jak bowiem zauważył Trybunał w wyroku z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 87): „[n]ie można (…) przyjąć, że definicje pewnych pojęć zawarte w ustawach zwykłych są wiążące przy nadawaniu znaczenia przepisom Konstytucji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne narzucają kierunek wykładni przepisów innych ustaw”; zob. też wyrok TK z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06 (OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 130); orzeczenie Zgromadzenia Ogólnego SN z 16 lutego 1924 r., Z.S. 69/23, OSP 1924, t. 3, poz. 330; J. Trzciński, uwaga 8 do art. 79 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 1, Warszawa 1999, M. Safjan, Konstytucja a prawo cywilne, [w:] Ecclesia et status. Księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej Profesora Józefa Krukowskiego, Lublin 2004, s. 785; wyrok TK z 8 grudnia 1999 r., sygn. SK 19/99 (OTK ZU nr 7/1999, poz. 161). Biorąc pod uwagę zakres podmiotowy i przedmiotowy praw konstytucyjnych oraz rolę skargi konstytucyjnej w ochronie tych praw, należy przyjąć, że „organ administracji publicznej” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, to każdy organ władzy publicznej, który w sposób władczy określa sytuację prawną jednostki.

2.3. Ustrojowy status urzędu prezydenckiego w Polsce jest szczególny, bowiem ustrojodawca odseparował głowę państwa od Rady Ministrów, a jednocześnie uposażył w katalog kompetencji, które wykraczają poza sferę władzy wykonawczej i przenikają do sfery pozostałych władz państwowych (por. M. Cherka, M. Wierzbowski, [w:] System prawa administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 246 i 247). Prezydent Rzeczypospolitej w ramach zadań przyznanych mu przez ustrojodawcę i – uzupełniająco – ustawodawcę wykonuje czynności, które – z jednej strony – realizowane są w formie działań konstytucyjnych (ustrojowych), a z drugiej – przybierają niekiedy charakter typowych czynności administracyjnych (zob. J. Boć, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2005, s. 151; J. Jagielski, [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, wyd. 6, Warszawa 2006, s. 145). Do tych ostatnich zaliczyć należy rozliczne kompetencje w sprawach indywidualnych, np. nadawanie odznaczeń, stosowanie prawa łaski, nadawanie obywatelstwa polskiego i wyrażanie zgody na jego zrzeczenie się, nadawanie tytułu naukowego profesora (por. J. Jagielski, op.cit., s. 145), czy wreszcie powoływanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

To, czy mamy do czynienia z aktami Prezydenta dotyczącymi wyłącznie kwestii ustrojowych czy też z aktami, których wydanie (w ramach realizacji kompetencji konstytucyjnej lub ustawowej) jest związane z ingerencją w sferę publicznych praw lub wolności jednostki, warunkuje ewentualną dopuszczalność skorzystania ze środka prawnego, jakim jest skarga konstytucyjna.

Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na fakt, że pojęcia „ostatecznego orzeczenia” z art. 79 ust. 1 Konstytucji nie można ustalić, odwołując się do obowiązującego ustawodawstwa, gdyż termin ten nie stanowi powtórzenia żadnego z ustawowych unormowań proceduralnych. Odmienności terminologiczne „dają wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego do użycia pojęcia nowego (odrębnego), o możliwie najogólniejszym charakterze, odnoszącego się do wszelkiego rodzaju końcowych rozstrzygnięć, podejmowanych we wszelkiego rodzaju postępowaniach przed sądami i organami administracji publicznej” (postanowienie TK z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 14/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 9). Aby można było mówić o „ostatecznym orzeczeniu”, działanie organów sądowych i administracji publicznej powinno przybrać władczy charakter i określać sytuację prawną indywidualnie określonego podmiotu. Należy stwierdzić, że konstytucyjne pojęcie „orzeczenia” o wolnościach, prawach lub obowiązkach jednostki obejmuje rozstrzygnięcia, które nakładają, zmieniają lub uchylają obowiązki albo przyznają, zmieniają lub znoszą uprawnienia. Do orzeczeń o wolnościach, prawach lub obowiązkach należy zaliczyć również rozstrzygnięcia, które stwierdzają istnienie obowiązku lub uprawnienia, jeżeli rozstrzygnięcia te mają znaczenie dla realizacji określonych uprawnień lub obowiązków jednostki. Do orzeczeń o wolnościach, prawach lub obowiązkach mogą należeć także rozstrzygnięcia – co wymaga podkreślenia – polegające na odmowie wydania jednego z wymienionych wcześniej rozstrzygnięć. Należy dodać, że szczegółowe obowiązki lub uprawnienia jednostki, których dotyczą wymienione rozstrzygnięcia, muszą mieścić się w zakresie wolności, praw lub obowiązków określonych w Konstytucji. Do istoty „orzeczenia o wolnościach, prawach lub obowiązkach” jednostki należy zawsze jego wiążący charakter (por. postanowienie TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300).

2.4. Odnośnie aktów ustrojowych należy stwierdzić, że nie stanowią one rozstrzygnięć w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. W stosunku do podmiotów dotkniętych tą aktywnością Prezydenta nie dochodzi bowiem wprost do ingerencji w sferę indywidualnych praw lub wolności konstytucyjnych.

Odmiennie sytuacja wygląda natomiast w przypadku sfery aktywności głowy państwa w sprawach indywidualnych. Standardy demokratycznego państwa prawnego wymagają zapewnienia – w postaci skargi konstytucyjnej – pełnej ochrony jednostki przed działaniami władczymi państwa (por. wyrok TK z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06), co oznacza, że jedynie sama Konstytucja może tę ochronę albo ograniczyć (np. art. 81), bądź całkowicie wyłączyć (art. 79 ust. 2). W pozostałych przypadkach istnieje możliwość skorzystania przez jednostkę ze skargi konstytucyjnej, o ile – oczywiście – spełni ona przesłanki z art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy o TK. Tym samym uzasadniony jest pogląd, w myśl którego na gruncie obowiązującego brzmienia art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej dopuszczalna jest skarga konstytucyjna wnoszona od aktu urzędowego Prezydenta Rzeczypospolitej (niezależnie, czy jest to jego prerogatywa, czy też podlega kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów), jeżeli: po pierwsze – skarżący był bezpośrednim adresatem tego aktu urzędowego głowy państwa (tj. został w nim wskazany imiennie); po drugie – akt urzędowy głowy państwa dotyczył praw lub wolności określonych w Konstytucji, które odnosiły się wprost do sytuacji prawnej skarżącego; po trzecie – przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest akt stosowania prawa przez głowę państwa; po czwarte wreszcie – materialną podstawą prawną wydania aktu urzędowego głowy państwa był akt normatywny rangi podkonstytucyjnej.

2.5. Skarga konstytucyjna stanowi środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki przed ich naruszeniem przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, wydane na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów ustawy bądź innego aktu normatywnego. Środek ten ma na celu wyeliminowanie z systemu prawnego wszelkich unormowań pozostających w sprzeczności z postanowieniami konstytucyjnymi, statuującymi konkretne prawa bądź wolności skarżącego. Funkcją skargi konstytucyjnej w polskim modelu ustrojowym nie jest natomiast badanie zgodności z Konstytucją indywidualnych aktów stosowania prawa. Tym samym dopuszczalność wniesienia skargi konstytucyjnej, której podstawę formalną (w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o TK) stanowi akt urzędowy głowy państwa, nie przekłada się na kontrolę indywidualnej decyzji Prezydenta Rzeczypospolitej, a jedynie na weryfikację jej podstawy normatywnej przez Trybunał Konstytucyjny. W analizowanej sprawie, irrelewantne jest także, czy sposób interpretacji (zastosowania) prawa w konkretnym stanie faktycznym przez głowę państwa miał umocowanie w utrwalonej praktyce, czy też stanowił jednostkowe odstępstwo od niej.

3. Art. 55 § 1 u.s.p. jako przedmiot zaskarżenia.

3.1. Skarżący jako przedmiot skargi konstytucyjnej wskazali art. 55 § 1 u.s.p., który zarówno w dacie podjęcia przez Prezydenta Rzeczypospolitej negatywnych dla skarżących rozstrzygnięć, jak i wniesienia skarg konstytucyjnych, stanowił: „Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa”.

W postanowieniu Prezydenta z 3 stycznia 2008 r. jako podstawę prawną wskazano tylko art. 179 Konstytucji, który stanowi: „Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony”. Ze względu na to, że art. 179 ustawy zasadniczej nie może być przedmiotem badania przez Trybunał, zdaniem skarżących, dopuszczalne było wskazanie art. 55 § 1 u.s.p. Zarówno bowiem art. 179 Konstytucji, jak i art. 55 § 1 u.s.p. dotyczą tej samej normy prawnej, a przepis ustawy w zasadzie odzwierciedla treść przepisu Konstytucji.

3.2. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być przepisy, które stanowiły podstawę wydania ostatecznego rozstrzygnięcia wobec skarżącego. Pojęcie podstawy rozstrzygnięcia obejmuje – co do zasady – przepisy wskazane wprost w części dyspozytywnej orzeczenia sądowego, decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (ewentualnie: w ich uzasadnieniach). Ratio legis sądowokonstytucyjnego systemu ochrony praw jednostki wskazuje jednakże, iż możliwa jest ocena przez Trybunał Konstytucyjny przepisów prawa formalnie niewskazanych w rozstrzygnięciu dotyczącym praw i wolności konstytucyjnych jednostki, ale których zastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Warunek ten jest spełniony, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny (przepis) determinuje w sensie normatywnym treść rozstrzygnięcia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych praw lub wolności (zob. wyrok TK z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06).

Z tego względu – w mojej ocenie – należy przychylić się do stanowiska skarżących, że art. 55 § 1 u.s.p. miał zastosowanie w ich sprawie. Jest on bowiem przepisem „precyzującym” ogólną kompetencję głowy państwa do powoływania sędziów wszystkich rodzajów i szczebli sądownictwa (z wyjątkiem sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Stanu, co wyraźnie wynika z art. 194 oraz art. 199 Konstytucji) – w odniesieniu do procedury powoływania sędziów sądów powszechnych. Niezależnie od normy konstytucyjnej, w ramach tego przepisu u.s.p. Krajowa Rada Sądownictwa, kończąc postępowanie leżące w jej gestii, przekazała Prezydentowi Rzeczypospolitej kandydatury skarżących. Prezydent, wydając postanowienie na podstawie art. 179 Konstytucji, działał w odniesieniu do sądownictwa powszechnego, a zatem art. 55 § 1 u.s.p., choć niewskazany w postanowieniu Prezydenta z 3 stycznia 2008 r., był in casu przepisem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Wprawdzie zarówno art. 179 Konstytucji, jak i art. 55 § 1 u.s.p. dotyczą podobnego przedmiotu – kwestii nominacji sędziowskich, to jednak ocena konstytucyjności tego drugiego przepisu była dopuszczalna. Różnica semantyczna pomiędzy tymi przepisami – z jednej strony – oraz wykładnia art. 55 § 1 u.s.p. w powiązaniu z pozostałymi przepisami dotyczącymi procedury nominacyjnej sędziów sądów powszechnych na poziomie ustawowym – z drugiej strony – uniemożliwiają bowiem uznanie tego przepisu ustawy za proste powtórzenie regulacji konstytucyjnej. Z kolei – na podstawie art. 126 ust. 3 in fine Konstytucji – w przypadku kompetencji wyraźnie określonych konstytucyjnie wprowadzone zostaje związanie Prezydenta „także ustawowymi zasadami wykonywania jego kompetencji” (por. P. Sarnecki, wprowadzenie do rozdziału V Konstytucji, [w:] Konstytucja…). Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie mogło być mowy o swoistej „poziomej” kontroli konstytucyjności prawa, albowiem poddawana ocenie Trybunału była regulacja ustawowa stanowiąca sui generis „ramę ustawową” (służącą – z woli samego ustrojodawcy – do efektywnego wykonywania kompetencji ustanowionej na gruncie konstytucyjnym). Istotą problemu konstytucyjnego było zaś to, czy ustawodawca zwykły dokonał kompleksowego uregulowania procedury nominacyjnej sędziów sądów powszechnych, uwzględniając standardy konstytucyjne wynikające ze specyfiki urzędu sędziego.

Rozstrzygające jest jednak to, że normatywna treść obowiązków Prezydenta dotyczących powoływania sędziów nie wynika tylko z art. 179 Konstytucji. Treść ta jest również kształtowana innymi jej przepisami. Dopiero wykładnia wszystkich prawnie relewantnych przepisów Konstytucji pozwala zrekonstruować treść obowiązków Prezydenta, a następnie odpowiedzieć na pytanie, czy i w jaki sposób ustawodawca zwykły powinien dokonać konkretyzacji tych obowiązków. Błąd w rozumowaniu Trybunału Konstytucyjnego polega na tym, że normatywną treść obowiązków Prezydenta dekoduje wyłącznie w oparciu o art. 179 Konstytucji. To prowadzi do nietrafnego wniosku, że postanowienie o odmowie powołania sędziów jest oparte wyłącznie na tym przepisie i że Konstytucja oraz u.s.p. mają identyczną treść normatywną, gdy chodzi o rozpatrywanie przez Prezydenta wniosków KRS, a w konsekwencji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia wyłącznie z problemem stosowania art. 179 Konstytucji. Jeżeli jednak przyjmiemy, że normatywna treść obowiązków Prezydenta wynika również z innych przepisów Konstytucji, to konieczne jest ustalenie, czy art. 55 § 1 u.s.p. w sposób prawidłowy konkretyzuje te obowiązki oraz czy ewentualny brak w tym przepisie treści normatywnych wymaganych przez Konstytucję oznacza, że mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. I wreszcie, czy to pominięcie prawodawcze jest źródłem naruszenia praw skarżących. Innymi słowy podstawowe założenie leżące u podstaw umorzenia postępowania, w myśl którego w niniejszej sprawie mamy do czynienia wyłącznie ze stosowaniem art. 179 Konstytucji, jest założeniem opartym na błędnej wykładni jej przepisów. Rację mają skarżący, wskazując, że podstawą prawną działania Prezydenta jest oprócz art. 179 m.in. art. 126, art. 60 i art. 2 Konstytucji oraz że art. 55 § 1 u.s.p. stanowi konkretyzację tych wszystkich przepisów. Jest on również podstawą działania Prezydenta, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, a rozważenia wymaga, czy z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw skarżących podstawa ta została sformułowana prawidłowo.

4. Kwestia pominięcia prawodawczego w art. 55 § 1 u.s.p. oraz konstytucyjna dopuszczalność odmowy powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

4.1. Rozpatrywane skargi konstytucyjne dotyczyły pominięcia w zaskarżonym art. 55 § 1 u.s.p. obowiązku wskazania przez Prezydenta Rzeczypospolitej motywów, którymi się kierował wydając postanowienie o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

4.2. Trybunał Konstytucyjny rozróżnia w swoim orzecznictwie zaniechania prawodawcze i pominięcia prawodawcze. W obu przypadkach mamy do czynienia z konstytucyjnym obowiązkiem uregulowania jakiejś kwestii, którego to obowiązku ustawodawca lub inny organ upoważniony do stanowienia prawa nie wykonał. W przypadku ustawodawcy obowiązek taki wynika wprost z przepisów Konstytucji. Zaniechanie prawodawcze polega na tym, że prawodawca pozostawia w całości określone zagadnienie poza uregulowaniem prawnym. Natomiast pominięcie prawodawcze polega na tym, że prawodawca normuje w danym akcie normatywnym jakieś zagadnienie, ale dokonuje tego w sposób niepełny, regulując je tylko fragmentarycznie. W efekcie w akcie normatywnym brakuje unormowań bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie podlega orzekanie o zaniechaniach prawodawczych, natomiast podlega badanie pominięć prawodawczych i orzekanie, czy brak określonych unormowań w akcie normatywnym nie prowadzi do naruszenia Konstytucji (por. np. wyroki TK z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90; 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107 oraz postanowienie z 17 października 2007 r., sygn. P 29/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 116). Zarzut pominięcia prawodawczego jest dopuszczalny w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną (zob. np. wyroki TK z: 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256 oraz 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40).

4.3. W mojej ocenie, na podstawie obowiązujących uregulowań konstytucyjnych, Prezydentowi Rzeczypospolitej przysługuje kompetencja odmowy nominacji sędziowskiej wobec osoby przedstawionej we wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, choć Prezydent może z niej korzystać jedynie wyjątkowo.

4.3.1. Zgodnie z art. 179 Konstytucji sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Powoływanie sędziów należy do aktów urzędowych głowy państwa, które nie wymagają dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). W świetle powyższych postanowień uprawnienie Prezydenta do powoływania sędziów nie może budzić wątpliwości (por. postanowienie TK z 23 czerwca 2008 r., sygn. Kpt 1/08, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 97).

Na podstawie art. 186 ust. 1 Konstytucji Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Konkretyzacja ustrojowej pozycji KRS nastąpiła w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.; dalej: ustawa o KRS), która zastąpiła – obowiązującą w dacie wydania przez Prezydenta postanowienia z 3 stycznia 2008 r. – ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o KRS z 2001 r.). Realizowanie przez KRS celów określonych w Konstytucji polega m.in. na wykonywaniu uprawnienia do rozpatrywania i oceny kandydatów do pełnienia urzędu sędziowskiego na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów powszechnych, wojewódzkich sądów administracyjnych i sądów wojskowych (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o KRS; poprzednio: art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS z 2001 r.). Ocena kandydatów do pełnienia urzędu sędziego dokonywana przez Krajową Radę Sądownictwa następuje przed podjęciem uchwały w sprawie skierowania wniosku do Prezydenta Rzeczypospolitej; wniosek ten (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS) stanowi zwieńczenie wspomnianej oceny, a zarazem finalną czynność urzędową KRS w postępowaniu związanym z powoływaniem na stanowisko sędziego.

4.3.2. Powoływanie sędziów przez Prezydenta Rzeczypospolitej zostało uregulowane w Konstytucji jako jedna z zasadniczych kompetencji głowy państwa, służąca – stosownie do art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej – realizacji funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej (por. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 125-126). Akty urzędowe Prezydenta, co do zasady, zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji, wymagają dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Kontrasygnata jest instytucją konstytucyjną, a więc ustawa zwykła nie może określać, które akty urzędowe podlegają współpodpisaniu, ani też nie może stanowić, które zwolnione są z tego wymogu (zob. A. Frankiewicz, op.cit., s. 140). Kontrasygnata nie jest czynnością ceremonialną, lecz konstrukcją, która służy wzięciu przez Prezesa Rady Ministrów – który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem – odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta, który nie odpowiada parlamentarnie za swoją decyzję. Kontrasygnata nie jest wymagana, gdy dotyczy aktów wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji, w tym powoływania sędziów (pkt 17).

Art. 144 ust. 3 ustawy zasadniczej jest jednym z kluczowych przepisów kształtujących ustrojową rolę Prezydenta Rzeczypospolitej w systemie konstytucyjnym. Określa on zakres uprawnień Prezydenta realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu, i w tym względzie Konstytucja nie dopuszcza odstępstw. Określając w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji kompetencję nominacyjną głowy państwa wobec sędziów, intencją ustrojodawcy – w mojej ocenie – było uniknięcie sytuacji, w której akt powołania sędziego każdorazowo musiałby uzyskiwać zgodę (podpis, kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na obsadę stanowisk sędziowskich, uzależniałoby wymiar sprawiedliwości od rządu (i jego zaplecza polityczno-parlamentarnego), a tym samym ograniczałoby jego samodzielność (por. L. Garlicki, uwaga 7 do art. 179 Konstytucji, [w:] Konstytucja… t. 4, Warszawa 2005).

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że w okresie dwudziestolecia międzywojennego (zarówno w latach 1917-1921, jak i po 1921 r.) oraz powojennego prowizorium konstytucyjnego (1944-1952) akt powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, choć leżał w gestii głowy państwa (poza nielicznymi wyjątkami przewidzianymi przez prawo), to jednak nie stanowił jej osobistej prerogatywy. Wpływały na to uwarunkowania dwojakiego rodzaju; do pierwszych należy zaliczyć istniejące wówczas zasady prawno-ustrojowe, do drugich zaś – praktykę polityczną. Wszystkie akty nominacyjne wymagały – przewidzianego bądź przez regulacje konstytucyjne, bądź ustawowe – wniosku o powołanie, przedłożonego przez odpowiedni podmiot, jak również – przewidzianego na poziomie konstytucyjnym – współpodpisania przez szefa rządu oraz właściwego ministra. Pozbawienie głowy państwa inicjatywy własnej w zakresie nominacji sędziowskich oraz uzależnienie ważności aktu powołania od kontrasygnaty świadczyło o pozbawieniu tej kompetencji charakteru dyskrecjonalnej decyzji i de facto ac de iure pozostawiało podmiotowi kontrasygnującemu możliwość wywierania presji na rzeczone indywidualne decyzje personalne głowy państwa. Ponadto, do 1939 r. – mimo zmieniającej się pozycji ustrojowej głowy państwa – piastuni tego urzędu cedowali kształtowanie personalnego składu wymiaru sprawiedliwości w ręce Ministra Sprawiedliwości, ograniczając swoją pozycję do roli sui generis „notariusza”.

Opisana wyżej praktyka oraz praktyka powoływania sędziów w PRL nie kształtowały tradycji ustrojowej leżącej u podstaw obowiązujących rozwiązań konstytucyjnych. Wręcz przeciwnie, rozwiązania obecne mają na celu zmianę tej praktyki, w szczególności mają na celu uniezależnienie władzy sądowniczej od władzy wykonawczej. Cel ten uwidaczniał się już w propozycjach legislacyjnych formułowanych w latach osiemdziesiątych, a zrealizowany został po raz pierwszy w roku 1989 wraz z powołaniem Krajowej Rady Sądownictwa.

4.3.3. Art. 179 Konstytucji, o czym była mowa wyżej, obok Prezydenta Rzeczypospolitej wskazuje drugi podmiot biorący udział w procedurze nominacyjnej sędziów, czyli Krajową Radę Sądownictwa. Z woli ustrojodawcy kompetencja głowy państwa zostaje ograniczona w ten sposób, że to nie Prezydent, ale inny konstytucyjny organ państwa posiada wyłączne uprawnienie do przedstawienia kandydatur do powołania na stanowisko sędziego (por. W. Sokolewicz, Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej, [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, red. T. Dębowska-Romanowska, A. Jankiewicz, Warszawa 1999, s. 174; T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2002, s. 146). Służyć to ma zapewnieniu właściwej równowagi pomiędzy kompetencjami nominacyjnymi Prezydenta a zasadą niezależności władzy sądowniczej (por. L. Garlicki, uwaga 5 do art. 179 Konstytucji, [w:] Konstytucja… t. 4). Jednocześnie brzmienie art. 179 Konstytucji w powiązaniu z postanowieniami art. 176 ust. 2 in principio oraz art. 186 ust. 1 i art. 187 ust. 4 Konstytucji implicite wskazuje na to, że akt głowy państwa wieńczy pewne postępowanie, mające na celu wyłonienie odpowiednich kandydatur dających rękojmię należytego sprawowania urzędu sędziego (zob. L. Garlicki, uwaga 6 do art. 179 Konstytucji, [w:] Konstytucja… t. 4).

4.3.4. Procedura powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu powszechnego (obowiązująca w okresie rozpatrywania kandydatur skarżących) rozpoczynała się z chwilą przydzielenia przez Ministra Sprawiedliwości stanowiska sędziowskiego określonemu sądowi i dokonania w tej sprawie obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (art. 56 u.s.p.). Osoby zainteresowane przedstawiały swoje kandydatury, które następnie były poddawane wstępnej ocenie (art. 57 § 2a i 3 u.s.p.). Kandydaci spełniający określone przepisami prawa wymagania poddawani byli ocenie kolegium właściwego sądu oraz zgromadzenia ogólnego sędziów (art. 58 § 2 u.s.p.); oceny te przekazywano Krajowej Radzie Sądownictwa za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości (art. 58 § 3 u.s.p.). Ponadto, kandydata na każde wolne stanowisko sędziowskie mógł zgłosić KRS także Minister Sprawiedliwości (a więc de facto także czynnik polityczny), z pominięciem wskazanego wyżej etapu kontroli wstępnej (art. 59 u.s.p.).

Kolejnym etapem, podobnie jak obecnie, było postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa, która rozpatruje i ocenia kandydatury, co oznacza obowiązek wnikliwego rozważenia kwalifikacji osoby ubiegającej się o stanowisko sędziowskie (art. 61 u.s.p.), oceny jej dotychczasowego doświadczenia zawodowego oraz predyspozycji moralnych, inter alia wynikających z przesłanki nieskazitelności charakteru. Ocena KRS stanowi całościową opinię formułowaną po analizie kandydatury (por. J. Sułkowski, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt III KRS 9/08, „Przegląd Sejmowy” nr 5/2010, s. 228). W razie pozytywnej oceny kandydata, KRS w trybie art. 179 Konstytucji oraz art. 55 § 1 u.s.p. przedstawia Prezydentowi Rzeczypospolitej wniosek o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

4.3.5. W świetle obowiązujących regulacji konstytucyjnych, zarówno Prezydent Rzeczypospolitej, jak i Krajowa Rada Sądownictwa, są zobowiązani do stania na straży określonych wartości konstytucyjnych i muszą realizować je także w procesie nominacyjnym (por. J. Sułkowski, Glosa…, s. 229). Stanowisko to potwierdza ujęcie uprawnienia nominacyjnego Prezydenta właśnie w formę prerogatywy, albowiem – jak podnosi się w orzecznictwie oraz literaturze – nie ma on prawnego obowiązku uwzględnienia wniosku Rady, a akt powołania nie sprowadza się wyłącznie do potwierdzenia decyzji podjętej przez inny konstytucyjny organ państwa (zob. np. wyrok SN z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt III KRS 9/08, OSNP nr 7-8/2011, poz. 114; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 625; L. Garlicki, uwaga 7 do art. 179 Konstytucji, [w:] Konstytucja…t. 4; W. Sokolewicz, op.cit., s. 174; pod pewnymi warunkami J. Sułkowski, Glosa…, s. 229; idem, Uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2008, passim; odmiennie J. Ciapała, Charakter kompetencji Prezydenta RP. Uwagi w kontekście kompetencji w zakresie powoływania sędziów, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2008, passim).

Uwzględniając postanowienie art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej przy wykonywaniu swoich konstytucyjnych i ustawowych zadań symbolizuje majestat państwa. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że kompetencja powoływania sędziów przez głowę państwa ujmowana jest jako jeden z przejawów wzajemnego oddziaływania i hamowania władz (por. J. Kuciński, Konstytucyjny ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 246). Wprawdzie brak funktora modalnego („może”) w art. 179 Konstytucji sugerować mógłby prima facie, że przepis ten zawiera normę obligującą adresata do wydania aktu nominacyjnego. Jednakże użycie we w skazanym przepisie ustawy zasadniczej sformułowania „na wniosek” wskazuje na niewiążący Prezydenta charakter wystąpienia Krajowej Rady Sądownictwa. Gdyby bowiem ustrojodawca chciał pozbawić głowę państwa pewnej swobody decyzyjnej w przedmiocie nominacji sędziowskich, posłużyłby się wówczas innym sformułowaniem: wyłączającym już na etapie wykładni językowej (zob. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 58) wątpliwości interpretacyjne, ewentualnie – wskazałby (dookreśliłby) w ramach kolejnego zdania lub ustępu art. 179 ustawy zasadniczej na związanie Prezydenta pozytywnym stanowiskiem KRS wobec kandydata na sędziego.

Wskazana jest w związku z powyższym interpretacja normy kompetencyjnej, wywodzonej z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, jako przewidzianego przez ustrojodawcę w ramach mechanizmów demokratycznego państwa prawnego sui generis „wentyla bezpieczeństwa” niezbędnego w sytuacji, gdyby po przedstawieniu wniosku przez KRS ujawniły się okoliczności dyskwalifikujące kandydata na sędziego, a których uprzednio Rada nie znała (por. L. Garlicki, uwaga 7 do art. 179 Konstytucji, [w:] Konstytucja… t. 4; P. Sarnecki, uwaga 4 do art. 42 Małej Konstytucji, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, Warszawa 1996; J. Sułkowski, Glosa…, s. 229; idem, Uprawnienia…, s. 53; zob. także postanowienie TK z 23 czerwca 2008 r., sygn. Kpt 1/08), ewentualnie – w sytuacji, w której Rada wadliwie oceniła spełnienie przez zainteresowanego wymagań określonych przez prawo.

4.3.6. Z tych też powodów znajduje swoje oparcie w obecnym stanie konstytucyjnym akt urzędowy Prezydenta Rzeczypospolitej w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Nadanie temu aktowi charakteru prerogatywy służy wzmocnieniu niezależności sądów i niezawisłości sędziów od czynnika politycznego. W żadnym razie nie może być uzasadnieniem dla arbitralności Prezydenta i dopuszczeniu do zbyt intensywnego wkraczania w niezawisłość sędziów, ich prawa konstytucyjne oraz ustrojową pozycję Krajowej Rady Sądownictwa.

4.4. Obowiązująca Konstytucja nie dokonuje klasyfikacji kompetencji Prezydenta, ani nie stara się wymienić ich wszystkich, odsyłając do szczegółowych uregulowań ustawowych, które przyznają głowie państwa kompetencje nieujęte w normach ustawy zasadniczej. Z kolei – na podstawie art. 126 ust. 3 in fine Konstytucji – w przypadku kompetencji wyraźnie określonych konstytucyjnie wprowadzone zostaje związanie Prezydenta „także ustawowymi zasadami wykonywania jego kompetencji” (por. P. Sarnecki, wprowadzenie do rozdziału V Konstytucji, [w:] Konstytucja…t. 1). Ponieważ przepisy u.s.p. stanowią z mocy art. 176 ust. 2 Konstytucji wykonanie i skonkretyzowanie postanowień konstytucyjnych, statuujących normy prawne o charakterze ogólnym (w tym także art. 179 ustawy zasadniczej), Trybunał Konstytucyjny w rozpoznawanej sprawie miał kompetencję do oceny konstytucyjności art. 55 § 1 u.s.p. w zakresie pominięcia prawodawczego w przedstawionym przez skarżących rozumieniu. Ocena tego pominięcia powinna zostać dokonana m.in. z punktu widzenia gwarancji, jakie kandydatom na sędziów stwarza art. 60, art. 32 i art. 2 oraz z punktu widzenia gwarancji instytucjonalnych wynikających z art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji.

5. Kwestia dopuszczalności orzekania po nowelizacji art. 55 § 1 u.s.p.

Ponadto – w mojej ocenie – w rozpatrywanej sprawie wydanie orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności art. 55 § 1 u.s.p. w brzmieniu obowiązującym przed 5 maja 2009 r. (czyli przed zmianą jego brzmienia na mocy art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dz. U. Nr 26, poz. 157; dalej: ustawa z 23 stycznia 2009 r.) było wskazane – w myśl art. 39 ust. 3 ustawy o TK – dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności skarżących (por. wyrok TK z 14 września 2009 r., sygn. SK 47/07, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 122), zwłaszcza, że nowelizacja tego przepisu, dokonana ustawą z 23 stycznia 2009 r., ani nie zmieniła treści normatywnej zaskarżonego przepisu w części kwestionowanej w rozpatrywanych skargach konstytucyjnych, ani też nie wpłynęła na modyfikację położenia prawnego skarżących w następstwie wydania przez Prezydenta Rzeczypospolitej postanowienia o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Co więcej, analizowana sprawa dotyczyła istotnej kwestii dla systemu ustrojowego państwa, a mianowicie mechanizmu prawnego, który pozwalał (i nadal pozwala) Prezydentowi Rzeczypospolitej na nieuzasadnianie postanowień w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, gdyż zarówno treść art. 55 § 1 u.s.p. (przed, jak i po nowelizacji) zawiera – co wymaga podkreślenia – taką samą treść normatywną.

6. Konkluzja.

Mając na uwadze powyższe argumenty – stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – uważam, że dopuszczalne było uczynienie przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie art. 55 § 1 u.s.p., w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., w zakresie, w jakim nie przewidywał wskazania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej motywów, którymi kierował się, wydając postanowienie w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Postanowienia Prezydenta są ostatecznymi orzeczeniami o prawach skarżących w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, a wskazany przez nich przepis w zakresie, w jakim pomija obowiązek uzasadnienia odmowy powołania na stanowisko sędziowskie, jest źródłem ograniczenia konstytucyjnych praw skarżących, a zarzut braku ustawowych gwarancji tych praw uprawdopodabnia ich naruszenie, tym samym spełnione są wymogi z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

B. Kwestie merytoryczne – ocena zarzutów niezgodności art. 55 § 1 u.s.p. z art. 60 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji.

1. W ocenie skarżących, art. 55 § 1 u.s.p. w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej, pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów oraz bez podania żadnego uzasadnienia, narusza konstytucyjne zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji w życiu społecznym (art. 32 Konstytucji) oraz dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji), a także zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Brak uzasadnienia postanowienia odmownego głowy państwa oznaczać ma, że nie jest znane kryterium, jakim posłużył się Prezydent, a w związku z tym nie jest możliwa ocena, czy przyjęte kryterium można uzasadnić w świetle zasad i wartości konstytucyjnych. Jednocześnie – zdaniem skarżących – istnieje ryzyko, że decyzja odmowna może mieć charakter polityczny, co godziłoby w apolityczność wymiaru sprawiedliwości.

2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do przywołanych przez skarżących wzorców kontroli w postaci art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji.

Odnośnie do art. 32 Konstytucji wypada zauważyć, że wprawdzie w petitum skarg został on powołany jako samodzielny wzorzec kontroli, jednakże z treści uzasadnienia skarg wynika, iż skarżący wiążą ten przepis ustawy zasadniczej z art. 60 Konstytucji, a także – pośrednio – z art. 2 ustawy zasadniczej. W myśl art. 66 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. Interpretując ten przepis, Trybunał wielokrotnie wskazywał, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą kluczowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (por. wyroki TK z 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50 oraz z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67). Podobne stanowisko Trybunał zajął też w sprawie o sygn. P 11/02 (wyrok z 19 lutego 2003 r., OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12), stwierdzając, że na pytanie prawne sądu składa się cała wyrażająca je treść, a w petitum pytania prawnego następuje jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie kluczowych w tym względzie wzorców kontroli. Wspomnianą zasadę Trybunał Konstytucyjny stosuje również w postępowaniach inicjowanych skargami konstytucyjnymi (por. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51; 6 marca 2007 r., sygn. SK 54/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 23 oraz 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). W związku z powyższym art. 2 i art. 32 Konstytucji należy w niniejszej sprawie odczytywać jako tzw. „wzorce związkowe” w stosunku do art. 60 Konstytucji, który stanowi samoistne źródło konstytucyjnych praw podmiotowych (por. wyrok TK z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06). Wyprowadzona z art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji norma prawna mogła zatem być punktem odniesienia dla Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie (por. wyrok TK z 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16).

3. Zgodnie z art. 60 Konstytucji, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

Doktryna polskiego prawa konstytucyjnego przyjmuje, że konstytucyjne pojęcie „służby publicznej” należy rozumieć szeroko, nadając mu charakter pojęcia zbiorczego, obejmującego bardzo różne rodzajowo postaci tej służby, co z kolei przekłada się na odpowiednie zróżnicowanie „jednakowych zasad”, o których mowa w art. 60 ustawy zasadniczej (zob. np. W. Sokolewicz, uwaga 18 do art. 60 Konstytucji, [w:] Konstytucja… t. 4). Przepis ten koresponduje z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości wobec prawa, ponieważ akcentuje obowiązywanie tej zasady w odniesieniu do regulacji dostępu wszystkich obywateli polskich do służby publicznej (por. wyrok TK z 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01), a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wywodzoną z art. 2 ustawy zasadniczej.

Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej mają zapewnić równość szans wszystkim zainteresowanym, spełniającym określone warunki obiektywne do objęcia stanowiska w służbie publicznej (por. W. Sokolewicz, uwaga 12 do art. 60 Konstytucji, [w:] Konstytucja… t. 4). Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie może sformułować dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej – z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. W tym kontekście z art. 60 Konstytucji wynika zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Analizowany przepis – z jednej strony – wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, a z drugiej strony – nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych stanowić może istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach (por. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63). Art. 60 Konstytucji stanowi źródło precyzyjnie określonych konstytucyjnych praw podmiotowych, które muszą być przestrzegane przez organy władzy publicznej (zob. wyrok TK z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06).

Prawo wynikające z art. 60 Konstytucji ma charakter gwarancji formalnej, jako że normy konstytucyjne, poza wymogiem obywatelstwa polskiego i korzystania z pełni praw publicznych, nie określają przesłanek, jakie muszą być spełnione przez osoby ubiegające się o stanowisko w służbie publicznej. Z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić prawa podmiotowego do powołania na określone stanowisko w służbie publicznej (por. W. Sokolewicz, uwaga 14 do art. 60 Konstytucji, [w:] Konstytucja…; J. Sułkowski, Glosa…, s. 231). Dobrem chronionym przez art. 60 Konstytucji jest – co trzeba podkreślić – przejrzystość i jawność reguł stosowanych przy określaniu wymagań związanych z objęciem funkcji w tej służbie. Konieczne jest jednak stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, tak aby wykluczyć wszelką dowolność (pozaprawną arbitralność) działania władzy publicznej (por. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97).

W wyroku z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż prawo dostępu do służby publicznej obejmuje także stanowiska sędziowskie: „Szczególna ranga oraz rola sądów w zakresie realizacji konstytucyjnych wolności i praw wymaga, aby przedstawione wyżej zasady konstytucyjne były respektowane w sposób szczególnie skrupulatny przy obsadzaniu stanowisk sędziowskich. Biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziów, należy wykluczyć wszelką arbitralność i dowolność w tym zakresie. Art. 60 Konstytucji nie gwarantuje prawa do awansu osobom przyjętym do służby publicznej. Z drugiej jednak strony ubieganie się o przeniesienie na wyższe stanowisko zbiega się z reguły z kandydowaniem na to stanowisko nie tylko osób, które już zostały przyjęte do służby publicznej, ale także osób, które ubiegają się o dane stanowisko, nie należąc jeszcze do służby publicznej. Z tego względu konstytucyjne prawo dostępu do służby publicznej musi zostać odniesione do poszczególnych rodzajów stanowisk w obrębie służby publicznej. Rozważane prawo obejmuje nie tylko ogólne prawo do ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej w ogóle, ale także prawo do ubiegania się o określone stanowisko w obrębie tej służby, a przedstawione wyżej gwarancje dotyczące dostępu do służby publicznej muszą odnosić się do procedur obsadzania poszczególnych rodzajów stanowisk w służbie publicznej. Gwarancje te zapewniają jednakową ochronę kandydatów już zatrudnionych w służbie publicznej i kandydatów spoza tej służby”.

Z kolei w wyroku z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK ZU nr 4/2000, poz. 109), Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że: „Art. 60 [Konstytucji] ustanawiając nakaz skierowany do ustawodawcy wprowadzenia jednakowych zasad, pozostawia zarazem ustawodawcy dość znaczną swobodę w kształtowaniu treści i charakteru tych zasad. Nie jest to jednak swoboda absolutna, ponieważ ustawodawca musi uwzględnić przy ich kształtowaniu zasady i wartości określone w innych przepisach konstytucyjnych, w tym zasadę sprawiedliwości (art. 2), równego traktowania (art. 32 ust. 1), zakazu dyskryminowania z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym (art. 32 ust. 2)”.

Podtrzymując powyższe stanowisko, należy zwrócić uwagę, że w odniesieniu do ubiegania się o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego – z racji konstytucyjnej pozycji samych sędziów, a także istotnych funkcji państwowych wykonywanych przez władzę sądowniczą – standard wymagań, których spełnienia od kandydatów należy oczekiwać, może i powinien być określony w sposób szczególny, tj. taki, który zapewni najlepszy dobór kadr wymiaru sprawiedliwości. Służy temu – nakreślona ogólnie w art. 179 Konstytucji, a „skonkretyzowana” m.in. w przepisach u.s.p. (w odniesieniu do sądownictwa powszechnego) – wieloetapowa procedura weryfikacji kandydatów, której zwieńczenie zawiera się w: z jednej strony – opinii Krajowej Rady Sądownictwa i ewentualnym wniosku o nominację przedłożonym Prezydentowi Rzeczypospolitej, a z drugiej strony – akcie powołania albo odmowy powołania wydanym przez głowę państwa. Owa wieloetapowość ma na celu uniemożliwienie powołania na sędziów osób, które nie spełniają kryteriów obiektywnych – prawnych i medycznych, ale także i ocennych. W odniesieniu do kandydatów, u.s.p. posługuje się bowiem kryterium nieskazitelności charakteru (art. 61 § 1 pkt 2), które ma na celu zapobieżenie powierzenia wykonywania funkcji wymiaru sprawiedliwości osobom, które choć spełniają obiektywne wymogi formalne, to ich dotychczasowy sposób postępowania (kondycja moralna) nie gwarantowałby w przyszłości należytego sprawowania urzędu na stanowisku sędziego. W demokratycznym państwie prawnym wymogi odnośnie do kandydatów na stanowiska sędziowskie obejmują szereg elementów, w szczególności takich jak: po pierwsze – gwarancja zachowania bezstronności przy orzekaniu, po drugie – niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych, po trzecie – samodzielność i niezależność od innych władz publicznych, po czwarte – niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych, po piąte – wewnętrzna niezależność. Ponieważ w zakresie równego dostępu do służby publicznej stanowią grupę szczególną (albowiem znaczna część wymogów do tej służby wynika z Konstytucji explicite ac implicite, gdyż ustawa zasadnicza formułuje odpowiednie nakazy określenia tych wymogów adresowane do ustawodawcy zwykłego) – poszanowanie i obrona tych wszystkich elementów gwarancyjnych są konstytucyjnym obowiązkiem organów i osób stykających się z działalnością sądów, ale także są konstytucyjnym obowiązkiem samego kandydata na sędziego, a później – sędziego. Z racji tego, że zawsze istnieje ryzyko, iż przesłanki dyskwalifikujące kandydata na sędziego mogą zostać zatajone przez zainteresowanego lub na wcześniejszych etapach weryfikacji nie będzie możliwe (z różnych przyczyn) zapoznanie się z nimi przez upoważnione organa (z KRS włącznie), ewentualnie – dojdzie do ziszczenia się tych przesłanek dopiero po przekazaniu Prezydentowi przez KRS stosownego wniosku o nominację, Prezydent Rzeczypospolitej jest konstytucyjnie umocowany do odmowy powołania takiej osoby. Wprawdzie w obecnym stanie prawnym głowa państwa może zwrócić się do KRS z prośbą o reasumpcję głosowania w przedmiocie uprzednio pozytywnie zaopiniowanego kandydata na sędziego na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o KRS. Jednakże wskazany przepis nie miał – co istotne – swojego odpowiednika w ustawie o KRS z 2001 r., która obowiązywała w stanie faktycznym poprzedzającym wniesienie analizowanych skarg konstytucyjnych.

4. Zarzuty sformułowane w rozpatrywanych skargach konstytucyjnych, a zwłaszcza argumenty podniesione w piśmie procesowym Rzecznika Praw Obywatelskich z 4 czerwca 2009 r., idą w kierunku zakwestionowania rzetelności unormowania zwieńczenia procedury nominacyjnej w odniesieniu do kandydatów na stanowiska sędziów sądów powszechnych.

4.1. Czynności Prezydenta Rzeczypospolitej, skutkujące wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu powszechnego wskazują, że głowa państwa dokonała – niezależnie od KRS – oceny kandydata (ocena ta jednak nie może wykraczać poza wytyczne art. 61 u.s.p. oraz wartości konstytucyjne, na straży których stoi głowa państwa). Czynności podejmowane w ramach rozpatrywania wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie mianowania sędziego można uznać za rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Ten etap oceny kandydatur charakteryzuje się w dotychczasowej praktyce konstytucyjnej postępowania z wnioskami KRS brakiem udziału zainteresowanych (zresztą na poziomie ustawy w ogóle nie przewiduje się jakiegokolwiek jawnego rozpoznania wniosku KRS). W sprawie skarżących Prezydent po raz pierwszy skorzystał ze swojego uprawnienia i odmówił skarżącym nominacji; jednocześnie w postanowieniu Prezydenta z 3 stycznia 2008 r. nie zostały podane motywy takiego rozstrzygnięcia głowy państwa, a skarżący osobną drogą nie zostali nawet poinformowani przez Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej, z jakich powodów nie zostali powołani.

4.2. W odniesieniu do zaskarżonej normy wywodzonej z art. 55 § 1 u.s.p. można wyprowadzić zarzut naruszenia nakazu równego traktowania przez władze publiczne i zakazu dyskryminacji w życiu politycznym i społecznym (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz, zakotwiczonej w art. 60 Konstytucji, zasady transparentności kryteriów przyjętych przy procedurze kwalifikacyjnej do służby publicznej, a także zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Dokonując wykładni wymienionych zasad konstytucyjnych, należy przyjąć, że na ich treść składa się w szczególności prawo dostępu do informacji, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Z prawami tymi koresponduje obowiązek ustawodawcy uregulowania postępowania nominacyjnego w taki sposób, by osoby, które nie zostaną powołane na stanowisko sędziego, wiedziały jakich wymogów, zdaniem organu powołującego, nie spełniają.

Kwestionując wywodzoną z art. 55 § 1 u.s.p. normę, która zwalnia Prezydenta z obowiązku uzasadnienia postanowienia w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich wskazano, że „zasada zaufania wywodzona z art. 2 Konstytucji oznacza, że jednostka ma prawo oczekiwać od władzy, której zachowanie się ocenia (ustawodawca, sąd, organ władzy publicznej), czytelności, przejrzystości, poszanowania zasad systemowych gwarantujących ochronę praw człowieka, wynikających z przepisów konstytucyjnych”.

Aktualnie skarżący nie mają możliwości dowiedzenia się, jakie przesłanki, w ocenie Prezydenta, uzasadniały odmowę powołania ich na stanowiska sędziowskie, i to pomimo pozytywnie zakończonej procedury kwalifikacyjnej przed Krajową Radą Sądownictwa. Prowadzi to do niepożądanej w demokratycznym państwie prawnym sytuacji, w której działania głowy państwa decydujące o sytuacji prawnej jednostki, formalnie zakotwiczone w konstytucyjnej prerogatywie, opierałyby się wyłącznie na pozaprawnych, arbitralnych przesłankach przyjętych przez każdorazowego piastuna urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej.

4.3. Trybunał Konstytucyjny zwracał w swoim orzecznictwie uwagę, że preambuła do Konstytucji zobowiązuje do wzajemnego poszanowania zakresu zadań konstytucyjnych organów państwa, ich kompetencji, a nadto – do poszanowania godności urzędów i ich piastunów, wzajemnej lojalności, działania w dobrej wierze, gotowości do współdziałania i rzetelnego wykonywania swoich uprawnień (por. postanowienie TK z 20 maja 2009 r., sygn. Kpt 2/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78). Zbieżność celów jako wyraz idei współdziałania jest konsekwencją fundamentalnej zasady ustrojowej, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). Na konstytucyjne organy państwa nałożony został obowiązek takich działań, aby realizować dyrektywę ustrojową zawartą w art. 1 ustawy zasadniczej. Z preambuły Konstytucji oraz z jej art. 179 wynika trwałe zobowiązanie Prezydenta Rzeczypospolitej i Krajowej Rady Sądownictwa do współdziałania w realizacji konstytucyjnego zadania obsady stanowisk sędziowskich. Realizacja pewnej części zadań KRS wymaga współdziałania z Prezydentem Rzeczypospolitej (i na odwrót), które pozostaje – w mojej ocenie – celowe prakseologicznie ze względu na: po pierwsze – charakter ustrojowy aktu w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, po drugie – konstytucyjne funkcje i zadania Prezydenta (jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej”, „gwaranta ciągłości władzy państwowej” oraz strażnika „suwerenności i bezpieczeństwa państwa”), po trzecie – z uwagi na potrzebę sprawnego działania państwa w sferze polityki kadrowej wymiaru sprawiedliwości, a po czwarte wreszcie – ze względu na konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Tym samym – konstytucyjnie dopuszczalna – ewentualna decyzja głowy państwa o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie może być traktowana i stosowana jako akt jednego z centralnych konstytucyjnych organów państwa wymierzony przeciwko drugiemu. Jeżeli zatem po przedłożeniu przez Krajową Radę Sądownictwa stosownego wniosku nie ujawnią się – wcześniej nieznane lub pominięte przez Radę – okoliczności natury prawnej lub medycznej, dyskwalifikujące kandydata na sędziego, Prezydent nie może arbitralnie odmówić nominacji takiej osobie. To, że kompetencja nominacyjna wobec sędziów stanowi de lege fundamentali lata prerogatywę głowy państwa, wiązać należy z – wynikającą z art. 126 ust. 1 Konstytucji – funkcją Prezydenta, która „polega na niedopuszczeniu do wystąpienia zakłóceń w przewidzianym konstytucyjnie mechanizmie funkcjonowania wszystkich organów i służb państwowych lub też na eliminacji już zaistniałych zakłóceń” (P. Sarnecki, uwaga 8 do art. 126 Konstytucji, [w:] Konstytucja…; zob. także idem, „Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego” z 1995 r., t. XX, s. 72-73). Tym samym, wykonując funkcję strażnika porządku konstytucyjnego państwa, Prezydent Rzeczypospolitej za pomocą instytucji prerogatywy ma zapewnioną przez ustrojodawcę możliwość działania. Możliwość ta nie jest jednak nieograniczona. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika bowiem, że ustawy zwykłe powinny konkretyzować lub uzupełniać przepisy Konstytucji dotyczące praw lub wolności obywateli, co z kolei uniemożliwia uznanie w państwie demokratycznym nawet prerogatywy głowy państwa za akt całkowicie dyskrecjonalny, tj. niemieszczący się w żadnych ramach proceduralnych – o ile dotyczy on, oczywiście, indywidualnych konstytucyjnych praw podmiotowych jednostki.

4.4. W mojej ocenie minimalne wymogi w zakresie prawidłowej procedury powoływania sędziów przez Prezydenta wyznacza – z jednej strony – nakaz podmiotowego, a nie przedmiotowego traktowania kandydatów, z drugiej zaś – zakaz arbitralnego działania głowy państwa. Wymogi te konkretyzują: po pierwsze – nakaz rzetelnego zapoznania się z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa oraz załączoną do niego dokumentacją, po drugie – konieczność ujawnienia w czytelny sposób motywów odmownego rozstrzygnięcia w stopniu umożliwiającym weryfikację sposobu myślenia Prezydenta, a tym samym unikanie dowolności czy wręcz arbitralności przy podejmowaniu decyzji, po trzecie – zapewnienie przewidywalności dla uczestników procedury nominacyjnej (czyli kandydatów oraz rekomendującej ich KRS) przez odpowiednią spójność i wewnętrzną logikę mechanizmów, którym jest poddawany wniosek KRS. W ramach tych mechanizmów mieści się obowiązek uzasadnienia postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku KRS o powołanie sędziego.

W stanach faktycznych leżących u podstaw wniesienia rozpatrywanych skarg konstytucyjnych, lakoniczne sformułowanie art. 55 § 1 u.s.p. pozwoliło na wyprowadzenie normy prawnej, zastosowanej m.in. wobec skarżących, która nie spełnia wskazanych powyżej przesłanek. Zastrzeżenia konstytucyjne budzi nałożenie się na siebie elementów wykluczających informacyjny obowiązek Prezydenta, a mianowicie: dla kandydatów na stanowiska sędziowskie oraz rekomendującej ich Krajowej Rady Sądownictwa – niejawność etapu postępowania nominacyjnego przed Prezydentem, w ramach którego zapada decyzja o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego, a także zwolnienie Prezydenta z obowiązku uzasadnienia takiej decyzji, co prowadzi do wątpliwości, czy in casu wchodziły w grę przesłanki merytoryczne czy też inne (z personalnymi włącznie). Taki stan prawny powoduje uzasadnione obawy o stosowanie przy postępowaniu nominacyjnym sędziów sądów powszechnych dyskryminacji w rozumieniu art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, a przez to godzi w zagwarantowane w art. 60 ustawy zasadniczej równe prawo traktowania kandydatów do służby publicznej, a także w zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji).

5. Z powyższych względów – w mojej ocenie – Trybunał Konstytucyjny powinien był rozpoznać merytorycznie analizowane skargi konstytucyjne i orzec, że art. 55 § 1 u.s.p. – w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., w zakresie, w jakim nie przewidywał podania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnienia przy wydaniu postanowienia w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji.

C. Uwagi końcowe.

1. W związku z powyższym – w mojej ocenie – uzasadnione było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia merytorycznego, ponieważ przedmiotem oceny konstytucyjnej byłby obowiązujący nadal w polskim porządku prawnym przepis dotyczący kompetencji głowy państwa w postępowaniu nominacyjnym sędziów. Przepis, który wbrew nakazom Konstytucji nie gwarantuje jednakowych zasad dostępu do służby sędziowskiej.

Skarżący co prawda w analizowanej sprawie nie mogliby wzruszyć swoich postępowań nominacyjnych, zakończonych odmownym postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej, gdyż Trybunał dotychczas przyjmował, że jego orzeczenia – co do zasady – są skuteczne ex nunc (co wynika też z brzmienia art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji), a wypadku pominięcia legislacyjnego wyrok TK nie wywołuje skutku „rozporządzającego” (uzupełnienia przepisu o elementy brakujące), gdyż wyraźnie wykraczałoby to poza konstytucyjne kompetencje Trybunału (por. m.in. wyroki TK z: 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46 oraz 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107). Powyższe jednak nie oznaczałoby całkowitej „niezastosowalności” ewentualnego negatoryjnego orzeczenia merytorycznego Trybunału, albowiem – o czym była mowa w części A pkt 1oraz pkt 5 uzasadnienia niniejszego votum separatum – rozstrzygnięcie takie zawsze ma charakter „publiczny” (niezależnie od trybu kontroli), a jego skutek byłby wiążący dla ustawodawcy (konieczność stosownej nowelizacji obecnego brzmienia art. 55 § 1 in principio u.s.p.), co oznacza, że wszyscy kandydaci na stanowiska sędziowskie (w tym skarżący) mogliby korzystać ze „standardu konstytucyjnego” wypracowanego w tym orzeczeniu.

2. Odmowa rozpoznania przedłożonych skarg konstytucyjnych ma dalej idące skutki wykraczające poza brak ochrony praw samych skarżących. Postanowienie z 19 czerwca 2012 r. wraz z wydanym 5 czerwca 2012 r. wyrokiem o sygn. K 18/09, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że art. 179 Konstytucji, jeśli chodzi o określenie kompetencji Prezydenta do powoływania sędziów, jest normą kompletną, gdyż zostały w nim uregulowane wszystkie niezbędne elementy procedury nominacyjnej, prowadzi do zachwiania podstaw konstytucyjnej aksjologii w jej dwóch centralnych punktach. Po pierwsze, w art. 31 ust. 3 Konstytucji i wyrażonej w tym przepisie zasadzie wyłączności ustawy jako gwarancji prawidłowego ograniczania praw konstytucyjnych. Zasada ta została przez Trybunał Konstytucyjny praktycznie wyłączona w odniesieniu do Prezydenta, który korzystając ze swych prerogatyw określa w sposób władczy sytuację prawną jednostki. Tym samym wyłączone zostało działanie podstawowego instrumentu prawnego służącego ochronie praw człowieka. Po drugie, doszło do zachwiania równowagi władz, o której mowa w art. 10 ust. 1 Konstytucji. Można postawić pytanie, jaki jest sens tworzenia rozbudowanych kryteriów wyboru sędziów, tworzenia wieloetapowej procedury wyłaniania kandydatów, skoro na końcu tego procesu znajduje się arbitralna niczym nieskrępowana (w szczególności nieskrępowana ustawą) decyzja Prezydenta? W jaki sposób ma być zagwarantowana konstytucyjna rola KRS, skoro w praktyce Prezydent może uruchomić równoległe opiniowanie kandydatów? Nie jest przy tym skrępowany żadnym terminem w rozpoznawaniu wniosków Rady, a motywów jego decyzji, odmawiającej uwzględnienia wniosku, członkowie KRS mogą nigdy nie poznać. Czy polskie prawo dostatecznie gwarantuje niezawisłość sędziego rozstrzygającego o sytuacji prawnej Prezydenta, np. obowiązku udzielania informacji publicznej, gdy awans sędziego będzie odbywał się we wskazany wyżej sposób? Wyposażenie Prezydenta w prerogatywę, o której mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, powinno służyć ograniczeniu wpływu Rady Ministrów na proces powoływania sędziów i wzmocnieniu niezależności władzy sądowniczej. Wyprowadzanie z charakteru tej prerogatywy ograniczeń zasady wyłączności ustawy, w sytuacji gdy zasada ta ma gwarantować ochronę praw człowieka i równowagę władz, prowadzi do skutku odwrotnego – osłabienia ochrony praw człowieka i osłabienia niezależności władzy sądowniczej.

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia z 19 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. SK 37/08.

Przyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędziego TK Piotra Tulei.