W skardze konstytucyjnej z 29 kwietnia 2004 r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował zgodność z Konstytucją następujących przepisów.

Art. 393 § 1 oraz art. 3937 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego zarzucił niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Istoty takiej niezgodności upatruje skarżący w tym, iż kwestionowane przepisy pozwalają na wydanie prawomocnego orzeczenia o odmowie przyjęcia kasacji do rozpoznania w składzie jednego sędziego, bez podania uzasadnienia spełniającego ustawowo określone wymogi. Zdaniem skarżącego przepisy te nie zawierają w swojej treści żadnych czytelnych reguł podejmowania rozstrzygnięcia, nie dają też możliwości kontrolowania kryteriów, którymi posługuje się sąd realizując ich dyspozycję.

Art. 224 § 2, art. 225 i art. 230 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny oraz art. 15 ust. 3 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych zarzucono w skardze sprzeczność z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 84 Konstytucji. Zarzut ten uzasadnił skarżący, wskazując na niedozwolone uprawnienie gminy prowadzącej targowisko w ramach jej zadań własnych do żądania od osoby dokonującej tam sprzedaży wynagrodzenia za korzystanie z terenu targowiska.

Natomiast artykułami 5 ust. 1 pkt 1 oraz artykułami 18 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa przepisy wprowadzające) skarżący zarzucił niezgodność z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, która z kolei polegać ma na tym, iż przepisy te pozwalają gminie na skuteczne wnoszenie powództwa o ochronę własności w sytuacji, gdy gmina nie legitymuje się jeszcze ostateczną decyzją stwierdzającą nabycia takiego prawa.

Skarga konstytucyjna sformułowana została w związku z następującym stanem faktycznym. Wyrokiem zaocznym z 17 stycznia 2001 r. (sygn. akt IVC 2534/00) Sąd Okręgowy w Warszawie zasądził od skarżącego na rzecz Gminy Warszawa-Centrum kwotę pieniężną. W wyniku sprzeciwu skarżącego orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 2 stycznia 2002 r. Sąd stwierdził, że skarżący, wykonując faktyczne władztwo nad częścią nieruchomości komunalnej (targowiska), czynił to bez tytułu prawnego i w związku z tym zobowiązany jest zapłacić właścicielowi (gminie) wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości w oparciu o przepisy art. 225-230 kodeksu cywilnego. Na skutek apelacji skarżącego od opisanego wyżej wyroku, Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 marca 2003 r. (sygn. akt ACa 966/02), wyrok zaoczny wydany wobec skarżącego częściowo utrzymał w mocy. Sąd uznał przy tym za nietrafne twierdzenie skarżącego, że Gmina nie była właścicielem spornej nieruchomości w chwili wniesienia pozwu, albowiem własność tej nieruchomości przeszła na gminę z mocy prawa 27 maja 1990 r. zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające. Sąd podkreślił ponadto, że prawa do pobierania wynagrodzenia za korzystanie z cudzego gruntu nie wyłączają przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Postanowieniem z 18 grudnia 2003 r. (sygn. akt I CK 540/03) Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 393 § 2 k.p.c., w związku z czym sąd, po rozważeniu przesłanek określonych w art. 393 § 1 k.p.c., uznał odmowę przyjęcia kasacji do rozpoznania za uzasadnioną.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 2004 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, m.in. przez wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane przepisy k.c., ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy przepisy wprowadzające.

W piśmie z 11 czerwca 2004 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż niekonstytucyjność (niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji) kwestionowanych przepisów k.c. i ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wynika z niejasnego wyodrębnienia w nich praw i obowiązków gmin, zwłaszcza rozgraniczenia sfery imperium i dominium. W szczególności – zdaniem skarżącego – niewłaściwe jest usytuowanie w systemie prawa art. 15 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, które nasuwa wątpliwości co do relacji tego unormowania do innych przepisów dotyczących wynagrodzenia za korzystanie z targowiska, w tym przepisów k.c. Zarzut niezgodności z Konstytucją art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 i 4 ustawy przepisy wprowadzające ponownie uzasadniony został trudnościami interpretacyjnymi przy stosowaniu tych przepisów. Zdaniem skarżącego niespójne dla systemu prawa jest unormowanie pozwalające powoływać się gminie na tytuł prawny do nieruchomości, pomimo braku ostatecznej decyzji wojewody stwierdzającej nabycia takiego prawa.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W zakresie dotyczącym zarzutów niekonstytucyjności art. 224 § 2, art. 225 i art. 230 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) i art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanek dopuszczalności występowania z tym środkiem prawnym. W pozostałym jej zakresie, tzn. art. 393 § 1 oraz art. 3937 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) skarga konstytucyjna podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, który służy usuwaniu z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. Zasady korzystania ze skargi konstytucyjnej sprecyzowane zostały w ustawie z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W art. 47 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawodawca nałożył na podmiot występujący ze skargą konstytucyjną obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane unormowanie. Prawidłowe wypełnienie powyższego obowiązku przez skarżącego odgrywa w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną bardzo istotną rolę. Przede wszystkim umożliwia zweryfikowanie legitymacji skarżącego do kierowania skargi konstytucyjnej. Podmiotem uprawnionym do korzystania ze skargi jest bowiem wyłącznie ten, czyje konstytucyjne wolności lub prawa doznały rzeczywistego i bezpośredniego naruszenia wskutek zastosowania kwestionowanej regulacji ustawy lub innego aktu normatywnego. Obowiązkiem skarżącego jest przy tym nie tylko wskazanie określonego rodzaju naruszonego prawa lub wolności, ale również sformułowanie argumentów, które mogłyby uprawdopodobnić postawiony zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. Ponadto właściwe doprecyzowanie przez skarżącego konstytucyjnego wzorca kontroli zaskarżonych unormowań wyznacza niezbędne granice rozpoznania skargi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzekając w przedmiocie skargi konstytucyjnej Trybunał jest związany jej granicami. Prawidłowość wypełnienia przez skarżącego powyższego obowiązku weryfikowana jest podczas wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, której celem jest stwierdzenie, czy skarga konstytucyjna nie wykazuje braków formalnych bądź też nie jest oczywiście bezzasadna. Założeniem konstrukcyjnym skargi konstytucyjnej jest także uznanie za dopuszczalny jej przedmiot wyłącznie przepisów wykazujących podwójną kwalifikację. Z jednej strony, przepisy te muszą stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, z drugiej zaś – to w ich treści normatywnej upatrywać winien skarżący źródła naruszenia wskazanych w skardze praw lub wolności o randze konstytucyjnej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej nie doszło do zrealizowania opisanych wyżej przesłanek. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych wobec art. 224 § 2, art. 225 oraz art. 230 k.c. stwierdzić należy, że – zarówno w samej skardze konstytucyjnej, jak i w piśmie uzupełniającym jej braki – nie doszło do wskazania sposobu, w jaki kwestionowane unormowania naruszają przysługujące skarżącemu konstytucyjne wolności lub prawa. Skarżący powołuje w tym zakresie art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 84 Konstytucji, nie formułuje jednak merytorycznych argumentów, które przemawiałyby na rzecz tezy o sprzeczności kwestionowanych przepisów z tak określonym wzorcem. Uzasadnienie przedstawione przez skarżącego sprowadza się tylko do próby wykazania niespójności przepisów k.c. z innymi unormowaniami – przede wszystkim z art. 15 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – czemu nie towarzyszy jednak stwierdzenie, jakie konstytucyjne prawa doznają wskutek tego uszczerbku lub niedozwolonego ograniczenia. Trzeba przy tym zauważyć, że wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, nie może spełniać odwołanie się przez skarżącego do zasad wywodzonych z treści art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, jeżeli nie towarzyszy temu doprecyzowanie treści konkretnego prawa lub wolności o randze konstytucyjnej, w zakresie których zasady te zostały naruszone. Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ograniczonej dopuszczalności traktowania tych zasad za układ odniesienia dla kontroli przepisów kwestionowanych w drodze skargi konstytucyjnej znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie (zob. postanowienia TK z: 27 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 47/98, OTK ZU nr I(30)/1999, poz. 41; 17 czerwca 1998 r., sygn. Ts 48/1998, OTK ZU nr 4/1998, poz. 59; 27 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 46/98, OTK ZU nr I(30)/1999, poz. 40; 3 listopada 1998 r., sygn. Ts 116/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 10; 1 marca 1999 r., sygn. Ts 57/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 72, oraz postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01 i 23 stycznia 2002 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 15 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 i 4 ustawy przepisy wprowadzające należy ponadto stwierdzić, że nie spełniają one innej przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej, mianowicie wykazania, że przepisy te stanowiły podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia praw konstytucyjnych. Odwołanie się w treści uzasadnienia orzeczeń sądowych wydanych w sprawie skarżącego do art. 15 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych miało bowiem jedynie na celu wykazanie, iż przepis ten nie oddziałuje na zakres zobowiązań wynikających z przepisów k.c., na których oparte były roszczenia kierowane przez gminę wobec skarżącego. Nie można więc przyjąć, aby to właśnie wskazana wyżej regulacja stanowiła podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Podobnie zakwestionowane w skardze regulacje ustawy przepisy wprowadzające nie mogą być uznane za taką podstawę. Przewidziane w nich unormowania dotyczące przejścia z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy na własność gmin mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia państwowego, jak również wydawania przez wojewodę decyzji stwierdzającej takie nabycie, nie tworzyły normatywnej podstawy rozstrzygnięcia o roszczeniach zgłaszanych przez gminę wobec skarżącego. Sąd orzekający w sprawie tych roszczeń zobligowany był uwzględnić konsekwencje prawne powyższych regulacji w odniesieniu do stanu własności nieruchomości, tym samym stanowiły one jedynie tzw. fakt prawny, brany pod uwagę obok innych okoliczności sprawy. Nie uzasadnia to jednak uznania, iż zaskarżone przepisy dawały tym samym normatywną podstawę rozstrzygnięcia o wysokości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z cudzej nieruchomości.

W pozostałym zakresie przedmiotu skargi konstytucyjnej podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak w sentencji.