W dniu 16 maja 2005 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnokrajowego Związku Zawodowego Służby Celnej Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności art. 2, art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) z art. 24, art. 42 ust. 3, art. 60, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 30 i art. 2 Konstytucji oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) i art. 47 Karty podstawowych praw Unii Europejskiej przyjętej w Nicei dnia 7 grudnia 2000 r.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku przez powołanie odpowiedniego przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Ogólnokrajowego Związku Zawodowego Służby Celnej Rzeczypospolitej Polskiej przed Trybunałem Konstytucyjnym; doręczenie 4 kopii uchwały Krajowego Zjazdu Wyborczego Delegatów Ogólnokrajowego Związku Zawodowego Służby Celnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 marca 2005 r. (Nr 14); doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała z 4 marca 2005 r. (nr 14) została podjęta zgodnie ze statutem organizacji (5 egzemplarzy); doręczenie 4 kopii wniosku; wskazanie, w jakim zakresie art. 2 ustawy o Służbie Celnej jest niezgodny z poszczególnymi wzorcami kontroli wymienionymi we wniosku, tj.: art. 2, art. 24, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3, art. 60, art. 65 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 47 Karty podstawowych praw Unii Europejskiej; wskazanie, w jakim zakresie art. 61 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej jest niezgodny z poszczególnymi wzorcami kontroli wymienionymi we wniosku, tj.: art. 24, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 60 oraz art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 47 Karty podstawowych praw Unii Europejskiej; wskazanie, w jakim zakresie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej jest niezgodny z art. 24 i art. 30 Konstytucji oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 47 Karty podstawowych praw Unii Europejskiej.

W piśmie z 14 lipca 2005 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli pochodzą one od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP, zawarte jest w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Odnośnie do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną). Mogą one występować z wnioskami do TK jedynie wówczas, gdy akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.

W myśl art. 36 ustawy o TK wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Wstępne rozpoznanie wniosku zapobiega nadaniu mu biegu w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia spowodowanej brakiem legitymacji do złożenia wniosku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające jego zakwalifikowanie do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w tym akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu.

2. W piśmie nadesłanym w odpowiedzi na wezwanie do wskazania, w jakim zakresie art. 2 ustawy o Służbie Celnej jest niezgodny z przywołanymi we wniosku wzorcami kontroli, wnioskodawca pomija milczeniem punkty 1, 4 i 6 artykułu 2 ustawy o Służbie Celnej. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania niezgodności przepisów kwestionowanego aktu normatywnego z przepisami wyższego rzędu, a w jego braku, zarządzenie sędziego Trybunału wzywa do uzupełnienia tego elementu uzasadnienia wniosku pod rygorem odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w określonym zakresie. Ponieważ nie uzasadniono zarzutów niekonstytucyjności art. 2 pkt 1, 4 i 6 ustawy o Służbie Celnej ani we wniosku, ani w piśmie nadesłanym w odpowiedzi na wezwanie do uzupełniania braków formalnych wniosku, to w zakresie tego przedmiotu zaskarżenia należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niewykonanie zarządzenia sędziego Trybunału.

3. Wnioskodawca domaga się zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej z art. 24 Konstytucji. Należy podkreślić, iż wskazany tutaj przepis Konstytucji ma charakter normy programowej, wyznaczającej kierunek polityki państwa w zakresie stosunków pracowniczych. Ponieważ istotą działalności Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie o hierarchicznej zgodności norm prawnych, przepis art. 24 Konstytucji jedynie w niektórych przypadkach może stanowić dopuszczalny wzorzec kontroli. Uzależnione jest to od tego, czy w danej sprawie stanowił on podstawę sformułowania konstytucyjnej normy prawnej, względem której Trybunał mógłby dokonać oceny kwestionowanych we wniosku regulacji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego wezwano wnioskodawcę do wskazania, w jakim zakresie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej są jego zdaniem niezgodne z art. 24 Konstytucji. W nadesłanym w odpowiedzi piśmie z 14 lipca 2005 r. wnioskodawca stwierdził, że zarzut niezgodności wymienionych przepisów ustawy z art. 24 Konstytucji został już obszernie uzasadniony w treści wniosku. Zwrócił jednocześnie uwagę, iż art. 24 Konstytucji formułuje prawo dostępu do służby publicznej, która będąc specyficzną formą świadczenia pracy, znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie dokonując oceny stanowiska wnioskodawcy, należy stwierdzić, że nie wskazał on żadnej konstytucyjnej normy prawnej wywodzącej się z art. 24 Konstytucji, która mogłaby stanowić wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. Przesądza to jednocześnie o nieusunięciu braków formalnych wniosku w tym zakresie. W piśmie z 14 lipca 2005 r. wnioskodawca nie odniósł się także do tej części zarządzenia sędziego Trybunału, która dotyczyła zagadnienia zgodności art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 skarżonej ustawy z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie i art. 47 Karty podstawowych praw Unii Europejskiej.

Wskazane tu okoliczności stanowią, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie, w jakim żąda on zbadania zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej z art. 24 Konstytucji, a także art. 61 ust. 2 tej ustawy z art. 24 Konstytucji oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 47 Karty podstawowych praw Unii Europejskiej.

4. Wnioskodawca, uzasadniając naruszenie norm konstytucyjnych przez art. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy o Służbie Celnej, wskazał, że w połączeniu z art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b tejże ustawy tworzą one normę, której nie da pogodzić się ze wszystkimi wzorcami wskazanymi we wniosku. Współstosowanie tych przepisów prowadzić ma do iluzoryczności norm wyrażonych w art. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy o Służbie Celnej.

Trybunał pragnie zauważyć, że wnioskodawca obszernie uzasadnia niekonstytucyjność art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej. Zarzut wobec art. 2 pkt 2, 3 i 5 tejże ustawy sprowadza się do stwierdzenia, że wziąwszy pod uwagę inne normy ustawy, ich postanowienia są nieskuteczne. Jednakże wniosek nie zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego art. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy o Służbie Celnej, tylko norm, które są z nim niezgodne. Natomiast włączenie art. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy o Służbie Celnej do przedmiotu wniosku, nawet jeśli ma być to „w związku z art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy”, oznacza żądanie dokonania oceny poziomej zgodności norm.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że istota kontroli norm (art. 188 pkt 1-3 ustawy zasadniczej) polega na orzekaniu o hierarchicznej (pionowej) zgodności norm prawnych niższego rzędu z normami prawnymi wyższego rzędu. Żądanie wnioskodawcy sprowadza się do wnioskowania, aby Trybunał Konstytucyjny ocenił zgodność art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej z jej art. 2 pkt 2, 3 i 5. Takie rozstrzygnięcie nie mieści się w zakresie kompetencji Trybunału.

Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, okoliczność powyższa stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie orzekania w sprawie art. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy o Służbie Celnej.

5. W sprawie o sygn. akt K 1/04 Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b oraz art. 61 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji i wyrokiem z 19 października 2004 r. (OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93) Trybunał orzekł, że kwestionowane przepisy nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku, w sposób wyczerpujący wskazano, że wyrażona w tych przepisach Konstytucji zasada domniemania niewinności nie jest wzorcem adekwatnym do oceny art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b oraz art. 61 ustawy o Służbie Celnej.

Biorąc pod uwagę ostateczność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji), niedopuszczalne jest zatem dokonywanie ponownej kontroli konstytucyjności art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. Tego rodzaju sytuacja uniemożliwia prowadzenie postępowania przed Trybunałem w niniejszej sprawie i stanowi samoistną przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie, w jakim wnioskodawca wnosi o hierarchiczną kontrolę tych przepisów.

6. Zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Z tego względu poza kompetencjami Trybunału leży badanie zgodności kwestionowanych przepisów z art. 47 Karty podstawowych praw Unii Europejskiej.

Co prawda dokument ten został przyjęty przez szefów rządów państw Unii Europejskiej 7 grudnia 2000 r. w Nicei, ale nie został włączony do Traktatu z Nicei zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, który to z kolei na mocy art. 60 dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, dołączonego do ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr z 2004 r. Nr 90, poz. 864) stanowi jego integralną część. Tym samym należy stwierdzić, że Karta podstawowych praw Unii Europejskiej nie stanowi ratyfikowanej umowy międzynarodowej i orzekanie w sprawie zgodności z nią norm ustawowych jest niedopuszczalne.

Powyższe okoliczności stanowią przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnokrajowego Związku Zawodowego Służby Celnej Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie art. 47 Karty podstawowych praw Unii Europejskiej jako wzorca kontroli, ze względu na niedopuszczalność orzekania w tej sprawie.

Z tych wszystkich względów Trybunał postanowił jak w sentencji.