Prokurator Generalny we wniosku z dnia 12 listopada 1992 r. wnosi o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych (Dz. U. Nr 54, poz. 312), a w szczególności o ustalenie, czy do postępowań w nim wymienionych, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach o których stanowi ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity, Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213). Prokurator Generalny stwierdza, że ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity, Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213), ani uchwała Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184), nie zawierają żadnych przepisów o postępowaniu w jakim miałyby być rozpoznawane sprawy określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych.

W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny wskazał na wprowadzenie do systemu prawa nowych zupełnie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Prokuratora Generalnego orzekanie o zgodności z Konstytucją i ustawami aktów normatywnych hierarchicznie niższych, jak i dokonywanie powszechnie obowiązującej wykładni, polega przede wszystkim na stosowaniu wykładni prawa. Tymczasem w ustawie o partiach politycznych wprowadzono nowe rodzajowo kompetencje zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Prokurator Generalny podkreśla, że regulacji tej nie towarzyszyła nowelizacja ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i uchwały Sejmu w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny może badać treść zakwestionowanego aktu normatywnego, kompetencje do jego wydania, dochowanie trybu jego ustanowienia. Według Prokuratora Generalnego istotą postępowania regulowanego przez ustawę o Trybunale Konstytucyjnym jest badanie procesu prawotwórczego i dokonywanie swoistego "sądu nad prawem". Procedura postępowania jest dostosowana do kontroli norm prawnych.

Tymczasem kompetencje o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o partiach dotyczą zdaniem Prokuratora Generalnego, zupełnie innej kategorii spraw. Punkt ciężkości tego postępowania w większości przewidzianych regulacji spoczywa na ustalaniu i ocenie faktów w sprawie konkretnej i indywidualnej.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, w szczególności w związku z nieuregulowaniem trybu postępowania w sprawach o to czy działalność partii zmierza do zmiany przemocą konstytucyjnego ustroju Rzeczypospolitej Polskiej lub wyraża się organizowaniem przez władze partii stosowania przemocy w życiu publicznym, powstała swoista luka w prawie. Dlatego zdaniem wnioskodawcy należałoby dopuścić ewentualną możliwość zastosowania odpowiednio przepisów ustawy z 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, jak również uchwały Sejmu w sprawie szczegółowego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zastrzega on jednak, iż odpowiednie stosowanie przepisów wiązałoby się z poważnymi trudnościami wynikającymi z tego, że tryb postępowania przed Trybunałem jest adekwatny do zadań tego organu w orzekaniu o kontroli zgodności prawa z Konstytucją. Tymczasem na gruncie art. 5 ustawy o partiach politycznych koniecznym może okazać się prowadzenie postępowania rozpoznawczego, którego cele będą zbieżne z celami postępowania sądowego.

Nadto Prokurator Generalny ma wątpliwości, czy postępowanie regulujące badanie norm prawnych zawiera dostateczne gwarancje w sytuacji, gdy konieczne jest stosowanie sankcji prawnych do konkretnych osób. Nowe kompetencje przyznane Trybunałowi Konstytucyjnemu w ustawie o partiach wymagają postępowania, którego cele są zbieżne z celami postępowania sądowego. Świadczy o tym m. in. konieczność ustalenia czy zostały popełnione określone w ustawie o partiach politycznych czyny, określenie warunków jakim powinien odpowiadać wniosek dotyczący spraw z art. 5 ustawy o partiach, w jakim trybie miałoby być prowadzone postępowanie przygotowawcze, czy mógłby je prowadzić sam Trybunał Konstytucyjny.

W świetle powyższych wątpliwości Prokurator Generalny stwierdza, iż wobec nieprzystosowania ustawy o Trybunale Konstytucyjnym do postępowań tego rodzaju, niezrealizowana może być gwarancyjna funkcja prawa w stosunku do praw obywatelskich o fundamentalnym znaczeniu.

Powyższe względy uzasadniają zdaniem Prokuratora Generalnego ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni w przedmiocie postępowań wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych, w związku z ustawą o Trybunale Konstytucyjnym i uchwałą Sejmu w sprawie szczegółowego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Trybunał Konstytucyjny przed podjęciem uchwały o ustaleniu powszechnie obowiązującej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych, zważył co następuje:

Nowela do Konstytucji z dnia 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 444), wprowadziła do jej tekstu art. 4 ust. 2 w brzmieniu: "O sprzeczności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznej orzeka Trybunał Konstytucyjny".

Następnie ustawa o partiach politycznych z 28 lipca 1990 roku przewidziała w art. 5 ust. 1, iż: "Trybunał Konstytucyjny wydając, na skutek przedstawienia Sądu Wojewódzkiego w Warszawie lub na wniosek Ministra Sprawiedliwości, orzeczenie o sprzeczności celów lub działalności partii politycznej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, może zalecić wprowadzenie w określonym terminie stosownych zmian do statutu lub programu partii", zaś w art. 5 ust. 2, że "jeżeli działalność partii politycznej zmierza do zmiany przemocą konstytucyjnego ustroju Rzeczypospolitej Polskiej lub wyraża się w organizowaniu przez władze partii stosowania przemocy w życiu publicznym, Minister Sprawiedliwości wystąpi do Trybunału Konstytucyjnego o zakazanie jej działalności". Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny stwierdzi zaistnienie przesłanek opisanych w art. 5 ustawy o partiach politycznych ma obowiązek wydać stosowne orzeczenie. Jednakże w ślad za nałożeniem na Trybunał Konstytucyjny wspomnianego obowiązku nie poszło określenie trybu w jakim Trybunał powinien dokonać ustaleń koniecznych dla wydania odpowiedniego orzeczenia.

Ten ostatni problem był podnoszony już w toku prac legislacyjnych nad ustawą o partiach politycznych. Posłanka Anna Dynowska przedstawiając sprawozdanie Komisji Ustawodawczej o poselskich i rządowych projektach ustaw o partiach politycznych, referowała między innymi: "Przyjęcie tej ustawy przez Wysoką Izbę spowoduje... konieczność wprowadzenia zmian do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i zmian przepisów o postępowaniu przed Trybunałem, co nastąpi... przy okazji projektowanych już zmian tych aktów prawnych" (str. 34 sprawozdania stenograficznego z 31 posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 24 maja 1990 r.).

Prawodawca do dnia dzisiejszego zapowiedzianych przez siebie zmian nie wprowadził, mimo że jak to wynika z powyższego stanowiska Komisji Ustawodawczej, konieczności tych zmian był świadomy.

W świetle dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że podstawowym problemem dla realizacji kompetencji Trybunału Konstytucyjnego określonych w art. 5 ustawy o partiach politycznych jest wskazanie trybu postępowania Trybunału Konstytucyjnego. Brak regulacji tej kwestii sprawia, że jedynym sposobem ustalenia normatywnej treści trybu postępowania mogło być zastosowanie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym per analogiam. Zasadnicza trudność w dopuszczeniu tego rodzaju interpretacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym polega na tym, że ustawa ta reguluje tryb postępowania, którego cele są odmienne od celów postępowania toczącego się na podstawie art. 5 ustawy o partiach politycznych.

Tak więc dla określenia dopuszczalnego zakresu analogicznego stosowania ustawy o Trybunale Konstytucyjnym do postępowań z art. 5 ustawy o partiach, należy ustalić relację jaka zachodzi pomiędzy instrumentami procesowymi, którymi dysponuje Trybunał Konstytucyjny na podstawie ustawy i uchwały Sejmu a celami postępowania wynikającymi z art. 5 ustawy o partiach. Powyższa relacja implikuje dokonanie wyodrębnienia dwóch sytuacji na gruncie wspomnianego art. 5 ustawy, istotnych ze względu na sposób postępowania Trybunału Konstytucyjnego. Kryterium tego podziału jest rodzaj czynności dokonywanych przez Trybunał w trakcie prowadzonego postępowania, w zależności od rozróżnienia w procesie orzekania sprzeczności celów od sprzeczności działalności danej partii z Konstytucją, o czym mówi wyraźnie utrzymany w mocy art. 4 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny biorąc pod uwagę pierwszą sytuację - sprzeczności celów partii z Konstytucją - wyróżnił spośród celów partii te z nich, których sposób badania może być proceduralnie podobny do badania konstytucyjności aktów normatywnych, co prowadzi do wniosku, że w przypadku celów tego rodzaju, dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie do ich badania przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i uchwały Sejmu o postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Do celów tego rodzaju Trybunał Konstytucyjny zalicza sprzeczności celów partii politycznych z Konstytucją określone w statucie lub w programie partii politycznych.

Pierwsza z możliwych sytuacji polega na badaniu przez Trybunał Konstytucyjny statutu lub programu partii dla ustalenia, czy nie zawierają one celów sprzecznych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Należy stwierdzić, że dokonanie konstatacji w powyższej kwestii jest możliwe poprzez instrumenty proceduralne, którymi dysponuje Trybunał Konstytucyjny na gruncie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i Uchwały Sejmu. Wynika to przede wszystkim z faktu, że ustalenie celów partii politycznych na podstawie statutu i programu, jest czynnością zbliżoną do ustalania normatywnych znaczeń aktów prawnych, co stanowi podstawowy zakres działań Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście statuty i programy nie zawierają norm prawnych. Jednakże wypowiedzi zamieszczone w statutach czy programach mają charakter powinnościowy. Mogą to być powinności określone w sposób mniej lub bardziej precyzyjny, stąd trudno im przypisać pełny walor normatywności. Należy jednak podkreślić, że wszelkie normy postępowania (w tym normy prawne) należą do szerszej grupy wypowiedzi językowych określanych mianem wypowiedzi powinnościowych. Wspólną cechą wypowiedzi o charakterze powinnościowym jest to, że metody interpretacji tekstów zawierających wypowiedzi powinnościowe są zbliżone, niezależnie od tego czy wypowiedź taka stanowi normę prawną czy jedynie ogólną dyrektywę postępowania. Nie wchodząc w szczegółowe rozważania na ten temat należy podkreślić, że ustalenie celów partii politycznych w oparciu o statuty lub programy partii jest czynnością rodzajowo zbliżoną z dokonywaniem wykładni prawa w oparciu o obowiązujące przepisy. Trybunał Konstytucyjny w drodze interpretacji tekstów statutów lub programów może więc ustalić cele deklarowane przez partie polityczne, a następnie porównując te cele mające charakter wypowiedzi powinnościowych z normami konstytucyjnymi może dokonać prawnie relewantnej oceny ich zgodności z normami konstytucyjnymi.

Zbliżony rodzajowo charakter oceny celów partii i ustalania konstytucyjności prawa oznacza, że przepisy ustawy i uchwały Sejmu określające tryb postępowania Trybunału Konstytucyjnego mogą być odpowiednio stosowane dla wydania orzeczenia o zgodności celów partii z Konstytucją, jeżeli są to cele zawarte w statutach bądź programach politycznych, jako oficjalnych dokumentach partii. Dysponując instrumentami proceduralnymi zawartymi we wskazanych powyżej aktach normatywnych, Trybunał Konstytucyjny może rozstrzygać niezbędne zagadnienia proceduralne pojawiające się w toku postępowania. Rozstrzygnięcia tę będą się sprowadzały do prawidłowej wykładni ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i cytowanej uchwały Sejmu.

Odpowiadając na pytanie sformułowane we wniosku przez Prokuratora Generalnego należy więc stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny orzekając na podstawie statutu lub programu partii o sprzeczności jej celów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (a więc tylko w zakresie spraw, które regulują pierwszy człon wypowiedzi alternatywnej zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy o partiach politycznych), stosuje odpowiednio ustawę o Trybunale Konstytucyjnym oraz uchwalę Sejmu w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Odpowiednie stosowanie - a nie stosowanie wprost - obu aktów normatywnych jest konieczne, gdyż nie ma w nich mowy o partiach politycznych jako podmiotach postępowania przed Trybunałem. Ten wzgląd przesądza o niemożności stosowania wprost wspomnianych regulacji do wydania orzeczenia stwierdzającego niezgodność celów partii z Konstytucją.

Z przytoczonej dotychczas argumentacji należy wnioskować, że w pozostałym zakresie spraw (a więc w odniesieniu do postępowań na podstawie art. 5 ust. 1 - drugi człon wypowiedzi alternatywnej - i art. 5 ust. 2), a więc do orzekania o sprzeczności z Konstytucją nie celów a działalności partii politycznych, a w szczególności do orzekania o zmierzaniu przez partie polityczne do zmiany przemocą konstytucyjnego ustroju Rzeczypospolitej Polskiej lub do orzekania o organizowaniu przez władze partii stosowania przemocy w życiu publicznym - z uwagi na odrębności celów postępowania - nie stosuje się przepisów o postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, zamieszczonych w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym i uchwale Sejmu w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Zarówno ustawa o Trybunale Konstytucyjnym jak i uchwała Sejmu w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jednoznacznie stwierdza, że przepisy proceduralne w nich zawarte odnoszą się do badania zgodności z Konstytucją ustaw oraz zgodności z ustawami aktów niższego rzędu. Również kompetencja do stanowienia powszechnie obowiązującej wykładni prawa jest rodzajowo tożsama z czynnościami wymienionymi wyżej. Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach wydaje "sąd co do prawa", a nie "sąd co do faktów”. Oznacza to, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest stosowaniem prawa, w tym sensie w jakim ma to miejsce np. przed sądami powszechnymi. Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje subsumpcji określonego stanu faktycznego pod określone normy prawne.

Tymczasem takiej właśnie subsumpcji wymagałyby orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane na podstawie art. 5 ustawy o partiach (z wyłączeniem spraw gdy orzeka się na podstawie statutu i programu o sprzeczności z Konstytucją celów partii). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza nieadekwatność procedury według której orzeka się o konstytucyjności norm prawnych, do orzeczeń o działalności partii politycznych sprzecznych z Konstytucją. Przed wydaniem takich orzeczeń Trybunał musiałby najpierw ocenić prowadzoną przez partię działalność. Jest to postępowanie diametralnie różne od prowadzonej dotychczas przez Trybunał Konstytucyjny działalności orzeczniczej i w sprawach o wykładnię ustaw. O ile w dotychczasowej działalności chodzi przede wszystkim o ustalenie na podstawie przepisów obowiązujących znaczenia norm prawnych i orzeczenie o ich zgodności z Konstytucją lub ustawami (podobnie w przypadku statutów i programów partii chodzi o wyinterpretowanie z ich postanowień celów partii), o tyle przy orzekaniu o sprzeczności działalności partii z Konstytucją, zmiany przemocą konstytucyjnego ustroju lub organizowania przemocy w życiu publicznym, punktem wyjścia musi być dokonanie ustaleń faktycznych. Dopiero prawidłowe ustalenie faktów pozwala na dokonanie subsumpcji pod określone normy prawne i sformułowanie orzeczenia.

Akcentowanie odrębności celów postępowania, związane z zastosowaniem w określonym zakresie art. 5 ustawy o partiach politycznych, prowadzi do dość fundamentalnego dla rozstrzygnięcia analizowanej kwestii wniosku: znaczenie instytucji proceduralnych zawartych w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym i uchwale Sejmu zmienia się w zależności od celów postępowania jakie mają być osiągnięte. O ile w postępowaniu mającym na celu orzeczenie o konstytucyjności prawa z reguły niewielkie znaczenie mają przepisy dotyczące postępowania wstępnego, przeprowadzenie dowodów, ról procesowych poszczególnych uczestników, ciężaru dowodów i wielu innych kwestii związanych tradycyjnie z postępowaniami przed niezawisłymi organami, o tyle kwestie te stają się pierwszorzędnymi, gdy rozstrzygnięcie dokonywane jest w oparciu o klasyczny model sądowego stosowania prawa, do którego to modelu zbliża się orzekanie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie badania sprzeczności z Konstytucją działalności partii politycznej.

W konsekwencji dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że obecna regulacja trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie rozstrzyga szeregu istotnych zagadnień proceduralnych, niezbędnych dla orzekania o sprzeczności z Konstytucją działalności partii politycznej, której rola w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym jest diametralnie różna od roli uczestnika postępowania, który np. wydal zaskarżony akt normatywny.

Z kolei należy szczególnie podkreślić to, że postępowanie w sprawie działalności partii politycznej, sprzecznej z Konstytucją, a w szczególności jej delegalizacja, dotyczy jednego z fundamentalnych praw obywatelskich - prawa do zrzeszania się (o prawie zrzeszania się stanowi art. 84 ust. 1 przepisów Konstytucji utrzymanych w mocy przez art. 77 przepisów Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.). W państwie prawnym podstawowym wymogiem stawianym tego rodzaju postępowaniu musi być jednoznaczność określających go reguł. Wymaga tego przede wszystkim gwarancyjna funkcja prawa. Jednoznaczne rozstrzygnięcie ustawowe w tej kwestii jest niezbędne właśnie ze względu na konieczność ochrony prawa do zrzeszania, w tym przypadku poprzez zagwarantowanie prawa do obrony partiom w stosunku do których toczy się postępowanie delegalizacyjne czy też inne postępowanie ze względu na działalność partii niezgodną z Konstytucją.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Trybunał Konstytucyjny stwierdza co następuje:

- określenie trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w kwestii podniesionej we wniosku przez Prokuratora Generalnego, sprowadza się do ustalenia dopuszczalnego zakresu posługiwania się analogią na gruncie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i uchwały Sejmu,

- zakres dopuszczalnej analogii zależy w tym wypadku od rodzaju podobieństwa postępowań określonych w tych aktach normatywnych z postępowaniami o których stanowi art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych,

- rodzajowe podobieństwo występuje jedynie w sytuacji gdy Trybunał orzeka o sprzeczności z Konstytucją celów partii politycznej w oparciu o jej statut lub program (pierwszy człon wypowiedzi art. 5 ust. 1),

- w pozostałym zakresie postępowanie prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 5 o partiach jest tak odmienne, iż nie da się stosować analogicznie proceduralnych postanowień ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i uchwały Sejmu, stanowiłoby to bowiem nie interpretację prawa a działalność prawotwórczą,

- istotnym powodem odrzucenia posługiwania się postanowieniami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i uchwałą Sejmu w pozostałym zakresie są względy gwarancyjne. Wchodzi tu w grę dobro tak cenne, jak prawo do zrzeszania się. Przepisy związane z jego ograniczaniem muszą być ustalone w trybie ustawowym i być na tyle precyzyjne, by dawały możliwość właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W konkluzji uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż w kwestii postępowań w sprawach określonych w art. 5 ustawy o partiach politycznych, w zakresie przedstawionym w części III uzasadnienia, występuje luka w prawie tego rodzaju, jakiej Trybunał Konstytucyjny w drodze wykładni wypełnić nie może (ustawodawca przyznaje Trybunałowi Konstytucyjnemu określone kompetencje, nie stanowi jednak norm prawnych określających sposób ich realizacji).

Usunięcie tej luki prawnej ze względów, które zostały już przedstawione może nastąpić tylko w wyniku działań prawotwórczych. Trybunał Konstytucyjny nie posiada jednak kompetencji do przeprowadzenia takich działań.

Trybunał Konstytucyjny co do swoich kompetencji stoi wyraźnie na stanowisku, iż wyznaczone są one przez Konstytucję i ustawę o Trybunale Konstytucyjnym. Dla określenia sposobu postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ustawy o paniach politycznych przez sam Trybunał - za wyjątkiem orzekania na podstawie statutu lub programu o sprzeczności celów partii politycznej z Konstytucją - nie ma podstaw w obowiązującym porządku prawnym.

Oznacza to, między innymi, że do czasu uchwalenia przez parlament odpowiednich zmian do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i zmian do przepisów uchwały Sejmu w sprawie szczegółowego trybu postępowania, nie ma możliwości delegalizacji działających w naszym państwie partii politycznych.

Biorąc pod uwagę tę sytuację Trybunał Konstytucyjny zasygnalizuje Sejmowi, w trybie art. 6 obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, istnienie w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej luki, stwierdzanej przy ustalaniu niniejszej wykładni.

Uwzględniając to co zostało wyżej powiedziane, Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.