1. Art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) reguluje przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

2. Postanowieniem z 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 246/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy, sąd pytający) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Braki formalne pytania prawnego zostały uzupełnione postanowieniem z 14 września 2009 r.

Pytanie prawne zostało zadane w związku z następującym stanem faktycznym:

Decyzją z 31 grudnia 2008 r. nr 82821/34/2008/2009 Wójt Gminy Sadki odmówił stronie postępowania przed sądem pytającym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad przewlekle chorą matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezpośrednią przyczyną tej decyzji było pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia, zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach. W odwołaniu od tej decyzji strona postępowania przed sądem pytającym stwierdziła, że rozstrzygnięcie to jest „krzywdzące”, ponieważ jej oboje rodzice mają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i potrzebują stałej opieki, której nie mogą zapewnić sobie nawzajem. Argumentacja ta nie została podzielona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, które decyzją z 9 lutego 2009 r. (nr SKO-4110/45/09) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wobec tego osoba, której odmówiono przyznania świadczenia, 2 marca 2009 r. złożyła skargę do WSA w Bydgoszczy. W skardze tej powtórzyła argumentację o „krzywdzącym” charakterze zapadłego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu pytania prawnego WSA w Bydgoszczy stwierdził, że odmawianie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim można uznać za „zrozumiałe”, jeżeli jeden z małżonków spełnia warunki do uzyskania tego świadczenia, a drugi jest pełnosprawny i zdolny do opieki. W sprawie zawisłej przed tym sądem tego typu okoliczności nie występują, w stosunku bowiem do obojga rodziców strony postępowania wydane zostały orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc nie są one obciążone względem siebie obowiązkiem alimentacyjnym, który spoczywa na ich córce.

Argumentacja sądu pytającego uzasadniająca niezgodność zaskarżonej regulacji z powołanymi wzorcami kontroli jest bardzo lakoniczna.

W kontekście art. 32 ust. 1 Konstytucji WSA w Bydgoszczy stwierdził, że regulacja ta musi być uznana za „niesprawiedliwą i krzywdzącą” jako swoista „kara” za opiekowanie się dwojgiem rodziców. „Zaskarżony przepis prowadzi do zróżnicowania prawa do świadczenia w zależności od tego, czy opieka ma miejsce nad jednym, czy dwojgiem rodziców oraz w zależności od tego, czy rodzice pozostają w związku małżeńskim. Ograniczenie prawa do świadczenia godzi w społeczne poczucie sprawiedliwości”.

Odnosząc się zaś do art. 71 Konstytucji, sąd pytający uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach nie realizuje tej normy konstytucyjnej w sytuacji, gdy oboje rodzice są uznani za niepełnosprawnych w stopniu znacznym. W jego opinii, „na aprobatę zasługuje postawa skarżącej, która rezygnuje z zatrudnienia, aby opiekować się dwojgiem niepełnosprawnych rodziców. Takie działania Państwo powinno wspierać, a nie utrudniać”, mając na uwadze także inne przepisy Konstytucji (zwłaszcza art. 18 oraz – błędnie oznaczony w pytaniu prawnym jako art. 98 ust. 3 – art. 68 ust. 3 Konstytucji). W konkluzji WSA w Bydgoszczy stwierdził, że zaskarżony przepis „nie wydaje się zgodny z konstytucyjną aksjologią i społecznym poczuciem sprawiedliwości”.

Uzasadniając legitymację procesową, sąd pytający wskazał, że odpowiedź na pytanie prawne ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez ten sąd. W wypadku wydania wyroku o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu w zakresie wskazanym w pytaniu, skarżąca „będzie spełniać przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego”.

3. Marszałek Sejmu w piśmie z 20 listopada 2009 r. przedstawił stanowisko, że postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W wypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł on o stwierdzenie, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim nie przyznaje świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Zdaniem Marszałka Sejmu, pytanie prawne WSA w Bydgoszczy nie spełnia przesłanki funkcjonalnej dopuszczalności pytań prawnych. Po przedstawieniu genezy i ratio legis zaskarżonych rozwiązań, a także analizy praktyki Marszałek Sejmu stwierdził, że w zaistniałej sprawie mogły znaleźć zastosowanie argumenty na rzecz systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni zaskarżonego przepisu, które były formułowane w większości orzeczeń sądów administracyjnych na tle przyznawania prawa do świadczenia małżonkowi spełniającemu obowiązek alimentacyjny. „W obu przypadkach istota problemu prawnego jest tożsama: z jednej strony występuje szerokie zobowiązanie do alimentacji, któremu odpowiada uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, z drugiej zaś (…) niespójność [zaskarżonej] ustawy o charakterze «poziomym»” między art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach. Marszałek Sejmu podkreślił, że „pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący usuwaniu wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść w praktyce ich stosowania nie została jednoznacznie ustalona”. W wypadku stwierdzenia, że wskazany przepis jest niejasny i wymaga interpretacji o szczególnym stopniu zawiłości, sąd pytający powinien był zwrócić się z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konkludując, Marszałek Sejmu stwierdził, że „przedstawiony w pytaniu prawnym problem może być rozwiązany poprzez zastosowanie odpowiednich technik wykładni przez sądy administracyjne”.

W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania zaskarżone rozwiązanie powinno zostać potraktowane jako pominięcie ustawodawcze i zbadanie pod względem zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Postępowanie w pozostałym zakresie podlegałoby umorzeniu, ponieważ sąd pytający nie przedstawił argumentacji uzasadniającej naruszenie art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Jako kategorie podmiotów podobnych Marszałek Sejmu wskazał:

– osoby zobowiązane do alimentacji względem osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, które pozostają w związku małżeńskim,

– osoby zobowiązane do alimentacji względem osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, które nie pozostają w związku małżeńskim.

W jego opinii, relewantność kryteriów różnicowania tych podmiotów należy ocenić negatywnie. Skoro „u podstaw systemu świadczeń rodzinnych leży troska państwa o dobro obywateli, którzy znaleźli się z przyczyn losowych w sytuacji, w której nie mogą już w sposób należyty zadbać o siebie”, to zakwestionowana regulacja – w zaskarżonym zakresie – nie służy realizacji celu i zasadniczej treści przepisów, w których jest zawarta. Wobec braku możliwości ustalenia celu zakwestionowanych rozwiązań nie jest możliwe zbadanie, „czy dochowano odpowiedniości relacji między rangą celu a intensywnością naruszenia zasady równości”. Można natomiast stwierdzić, że zaskarżone rozwiązanie nie wykazuje związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, które mogłyby je ewentualnie uzasadniać. Marszałek Sejmu wskazał, że krytyczna ocena zakwestionowanej regulacji „znajduje dodatkowe wsparcie w dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, która dotyczyła świadczeń pielęgnacyjnych”, a zwłaszcza w wyrokach z: 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107) i 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109).

W części końcowej stanowiska Marszałek Sejmu wskazał, że w Sejmie trwają prace nad poselskim projektem nowelizacji ustawy o świadczeniach m.in. w zaskarżonym zakresie (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja).

4. Prokurator Generalny w piśmie z 28 grudnia 2009 r. (sygn. akt PR-II-TK-105/09) przedstawił stanowisko, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W wypadku nieuwzględnienia tego wniosku Trybunał Konstytucyjny powinien orzec o niezgodności zakwestionowanej regulacji z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Argumentacja przywołana na poparcie powyższego stanowiska w znacznej części powtarza argumenty przedstawione w stanowisku Marszałka Sejmu.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, pytanie WSA w Bydgoszczy nie spełnia przesłanki funkcjonalnej. Zwracając się do Trybunału Konstytucyjnego, sąd pytający z jednej strony prawidłowo uznał, że przy ustalaniu kręgu osób zobowiązanych do alimentacji w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach należy „kierować się odpowiednimi regulacjami” ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ale równocześnie ograniczył się do literalnego brzmienia zakwestionowanego przepisu, pomijając „jego systemowe uwarunkowanie, ratio legis oraz ukształtowaną w tej materii linię orzeczniczą”. Prokurator Generalny przyznał, że kwestionowany przepis nie został dostosowany do nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach, polegającej na rozszerzeniu kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez powiązanie obowiązku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z obowiązkiem alimentacyjnym. W jego opinii, jest to jednak tylko „niedostatkiem legislacyjnym”, który nie uniemożliwia prokonstytucyjnej interpretacji zaskarżonej regulacji. Sąd pytający „powinien był i mógł” dokonać takiej wykładni, mając na względzie cel oraz „rzeczywistą zawartość normatywną” art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach. Jeżeli zaś uznałby, że zaskarżony przepis jest niejasny i wymaga interpretacji o szczególnym stopniu zawiłości – mógł skorzystać z instytucji pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uzasadniając – przedstawioną z ostrożności procesowej – opinię o niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że nie ma racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych:

– osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostających w związku małżeńskim z osobą również legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

– osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które nie pozostają w związku małżeńskim.

Różnicowanie to nie znajduje także uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych.

W kontekście art. 71 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził natomiast, że aktualność zachowują tezy Trybunału Konstytucyjnego dotyczące tego wzorca, zawarte w powołanym wyroku o sygn. P 41/07. Uzasadnienie stanowiska w tym zakresie zostało ograniczone do przytoczenia obszernego fragmentu uzasadnienia tego orzeczenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot i wzorce kontroli. Istota zarzutów.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy, sąd pytający) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

1.2. Tak zakreślony w petitum pytania prawnego zakres zaskarżenia wymaga doprecyzowania.

Po pierwsze, należy zauważyć, że – wbrew sformułowaniom sądu pytającego - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje (por. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach). Z treści uzasadnienia postanowienia WSA w Bydgoszczy jednoznacznie wynika, że sąd pytający ma świadomość tej cechy badanego świadczenia, a powyższa nieścisłość nie wpływa na logikę zarzutów wobec zakwestionowanej regulacji. Wskazany w petitum zakres zaskarżenia należy więc odpowiednio skorygować w myśl zasady falsa demonstratio non nocet, stosowanej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. np. wyroki w sprawach pytań prawnych z: 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67; 12 lipca 2005 r., sygn. P 11/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 80; 31 stycznia 2005 r., sygn. P 9/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 9; 14 lutego 2006 r., sygn. P 22/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 16; 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161; 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 10 listopada 2009 r., sygn. P 88/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 146).

Po drugie, konieczne jest także stwierdzenie, czy wskazany przez sąd pytający zakres zbadania zaskarżonego przepisu koresponduje ze stanem faktycznym, na tle którego zwrócił się on do Trybunału Konstytucyjnego. O ile sprawa zawisła przed WSA w Bydgoszczy dotyczy wyłącznie dziecka (córki) opiekującego się rodzicem (zamężną, niepełnosprawną matką, której mąż również jest osobą niepełnosprawną), o tyle brzmienie petitum pisma WSA w Bydgoszczy (z powyższą korektą) wydaje się mieć szerszy zakres podmiotowy. Określa ono bowiem przedmiot zaskarżenia wyłącznie za pomocą wskazania cech osoby, „na którą” przysługuje świadczenie pielęgnacyjne (osoba wymagająca opieki i z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności pozostająca w związku małżeńskim z inną taką osobą), bez względu na to, kto się nią opiekuje (dziecko, małżonek czy inna osoba zobowiązana do alimentacji). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odzwierciedla to istotę problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie (którą jest konstytucyjność przesłanki dotyczącej osoby wymagającej opieki – pozostawanie w związku małżeńskim z inną osobą niepełnosprawną) i jest dopuszczalne.

Po trzecie, należy również krótko odnieść się do wskazanych przez WSA w Bydgoszczy wzorców kontroli. Wbrew wyrażonemu w sprawie stanowisku Marszałka Sejmu Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sąd pytający uzasadnił nie tylko wątpliwości pojawiające się na tle art. 32 ust. 1 Konstytucji, lecz także zastrzeżenia związane z art. 71 ust. 1 Konstytucji, przy czym zastrzeżenia w kontekście obu przepisów są częściowo tożsame. Jego argumentacja jest wprawdzie lakoniczna i nieuporządkowana, jednakże z całości pisma procesowego da się zrekonstruować spójne zarzuty stawiane zaskarżonej regulacji i dowody na ich poparcie. Należy więc przyjąć, że pod tym względem spełnia ono minimalne wymogi formalne, przewidziane w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

1.3. Reasumując, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zgodność art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w związku z opieką nad osobą wymagającą opieki i pozostającą w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Mając na uwadze treść przedstawionych w sprawie stanowisk uczestników postępowania, należy stwierdzić, że zgodnie uznają one niekonstytucyjność dosłownego brzmienia zaskarżonego przepisu. Równocześnie jednak Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny podnoszą, że sąd pytający mógł w zawisłej przed nim sprawie przyznać pierwszeństwo innej, celowościowej i systemowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach, która nie budziłaby wątpliwości konstytucyjnych. W takim zaś wypadku postępowanie w niniejszej sprawie należałoby umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności powinien ustosunkować się do tej kwestii. Merytoryczna kontrola zaskarżonych przepisów może być prowadzona dopiero pod warunkiem stwierdzenia, że nie zachodzą przeszkody formalne dla wydania wyroku.

2. Przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego – uwagi ogólne.

2.1. Świadczenie pielęgnacyjne jest jednym z dwóch świadczeń opiekuńczych, przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych (drugim jest zasiłek pielęgnacyjny, uregulowany w art. 16 ustawy o świadczeniach). Przed wejściem w życie tej ustawy (tj. do 1 stycznia 2004 r.) jego odpowiednikiem był zasiłek stały, wypłacany na podstawie art. 27 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej z 1990 r.; por. zasady kontynuacji uprawnień uregulowane w art. 58 ustawy o świadczeniach).

Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest „częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej” (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach, druk sejmowy nr 1555/IV kadencja, s. 67, por. także teza o kompensacyjnej funkcji tego świadczenia w orzecznictwie i doktrynie, np. wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 399/07; A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 314; M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny, Gdańsk 2009, s. 65; W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 56). Jest ono przyznawane co do zasady w formie pieniężnej (por. jednak art. 17a ustawy o świadczeniach) i od 1 listopada 2009 r. wynosi 520 zł miesięcznie (por. § 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz. U. Nr 129, poz. 1058). Szczegółowe zasady jego przyznawania reguluje rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2005 r.).

2.2. Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia licznych warunków, wiążących się zarówno z osobą ubiegającą się o świadczenie, jak i osobą wymagającą opieki lub innymi członkami ich rodziny. Wynikają one przede wszystkim z art. 17 ust. 1, 1a i 5 ustawy o świadczeniach, lecz ich pełna rekonstrukcja wymaga uwzględnienia zarówno innych przepisów tej ustawy (zwłaszcza definicji ustawowych, zawartych w jej art. 3), jak i nierzadko skomplikowanych i „wielopiętrowych” odesłań zewnątrzsystemowych, m.in. do:

– ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.);

– ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.; dalej: k.r.o.);

– ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.);

– ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.).

Na potrzeby niniejszej sprawy można ograniczyć się do wskazania, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od spełnienia – łącznie – następujących warunków:

– posiadania przez osobę ubiegającą się o świadczenie polskiego obywatelstwa (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach) lub – w wypadku cudzoziemców – realizacji przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach;

– dobrowolnej rezygnacji przez tę osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach; por. także art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach);

– szczególnych cech prawnych i faktycznych osoby wymagającej opieki (dalej: osoba niepełnosprawna): może to być wyłącznie osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym albo dziecko, które (kumulatywnie) ma orzeczoną niepełnosprawność oraz konieczność „stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji” i „stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji” (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach; por. definicje i odesłania zawarte w art. 3 pkt 5, 9 i 21 tej ustawy);

– istnienia stosunku alimentacyjnego między osobą ubiegającą się o świadczenie i osobą wymagającą opieki (por. art. 128-1441 k.r.o.), przy czym przepisy ustawy o świadczeniach przewidują, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać matce, ojcu, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach; definicja opiekuna faktycznego jest zawarta w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach) lub osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny – w tym ostatnim wypadku tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach);

– braku przeszkód wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach; zgodnie z tym przepisem, „świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 [ustawy o świadczeniach], albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej”.

Od 1 stycznia 2010 r. uzyskanie świadczenia nie jest już uzależnione od wysokości dochodu, co było uregulowane w art. 17 ust. 2-2d ustawy o świadczeniach (przepisy te zostały uchylone przez art. 13 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych, Dz. U. Nr 219, poz. 1706, por. także uzasadnienie projektu tej ustawy, druk sejmowy nr 2413/VI kadencja, s. 9-10).

2.3. Niektóre przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego były już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107) i 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109).

W wyroku o sygn. P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach (w ówczesnym brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, był niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uzasadnienie tego orzeczenia było oparte na – cytowanym in extenso w uzasadnieniu – wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), dotyczącym wspomnianego zasiłku stałego. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że zarówno zasiłek stały, jak i świadczenie pielęgnacyjne dotyczyły tej samej materii i miały takie same cele, a więc powinny być ocenianie w kontekście zasady równości według takich samych kryteriów. Były to następujące przesłanki:

– sprawowanie opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym stałej pielęgnacji;

– niepodejmowanie pracy lub rezygnacja z niej z powodu opieki nad dzieckiem przez osobę sprawującą taką opiekę;

– obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem;

– niskie dochody osiągane przez rodzinę osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem (jak wskazano wyżej, ta przesłanka dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2010 r. nie jest już stosowana).

Pominięcie w zaskarżonym ówcześnie przepisie możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny Trybunał Konstytucyjny ocenił jako rozwiązanie zawężające – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił równocześnie, że regulacji tej nie można usprawiedliwić trudnościami w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ponieważ nie jest to wartością konstytucyjną i nie zwalnia ustawodawcy od obowiązku takiego ukształtowania przepisów, aby nie sprzyjały one nadużyciom.

Natomiast w wyroku o sygn. P 41/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach (w badanym brzmieniu) w zakresie, w jakim uniemożliwiał przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, był niezgodny m.in. z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił m.in. uwagę, że „świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie. Dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości”. Podtrzymał także pogląd o dopuszczalności wyodrębniania adresatów tego świadczenia wyłącznie na podstawie wymienionych wyżej cech relewantnych.

3. Geneza i praktyka stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

3.1. Ze względu na to, że przedmiotem wątpliwości sądu pytającego w niniejszej sprawie jest zacytowana wyżej przesłanka negatywna niepozostawania w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach, konieczne jest przedstawienie genezy tego przepisu.

Zaskarżona regulacja została wprowadzona do ustawy o świadczeniach 1 września 2005 r. przez art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.; dalej: ustawa o zaliczce). Była ona zawarta w rządowym projekcie tej ustawy (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja), a w toku prac legislacyjnych została tylko przeredagowana (pierwotnie jednolity znowelizowany art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach został w drugim czytaniu na wniosek posłów podzielony na dalsze jednostki redakcyjne – litery). W uzasadnieniu projektu ustawy o zaliczce wskazano, że celem proponowanej zmiany było ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponieważ „w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek” (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16). Rozwiązanie to nie było przedmiotem dyskusji podczas prac parlamentarnych (ani na poziomie komisji, ani też w trakcie czytań na posiedzeniach plenarnych).

3.2. Jak zauważył w swoim stanowisku Marszałek Sejmu, 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy, przepis ten powinien zostać wykreślony, ponieważ „pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowych, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi” (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy).

W opiniach ekspertów do tego projektu ustawy podkreślono, że aktualne brzmienie przepisu poddawanego nowelizacji wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobami pozostającymi w związku małżeńskim. Propozycję jego usunięcia oceniono jednak negatywnie, ponieważ odbiega to „od celu i funkcji świadczeń rodzinnych i zobowiązuje system państwa do zastępowania istotnych funkcji tej instytucji społecznej” (M. Szczepańska, Opinia prawna w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy 2021) z 6 lipca 2009 r., s. 1) i stanowiłoby „próbę rozwiązania za pomocą systemu świadczeń rodzinnych problemu znacznie szerszego, tj. systemu opieki nad ludźmi starszymi. Służyć temu powinno odrębne ubezpieczenie pielęgnacyjne” (B. Kłos, Opinia merytoryczna do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk nr 2021) z 6 lipca 2009 r., s. 8). Wyrażono pogląd, że „Można byłoby uznać za uzasadnione zniesienie tej przesłanki, ale tylko w szczególnych sytuacjach, np. gdy również współmałżonek osoby wymagającej opieki nie będzie mógł z przyczyn uzasadnionych spełniać swoich obowiązków pomocy i opieki nad współmałżonkiem. W takiej sytuacji należałoby doprecyzować treść przedmiotowego przepisu” (M. Szczepańska, op.cit., s. 3-4).

Sejmowa Komisja Polityki Społecznej i Rodziny w sprawozdaniu z 16 grudnia 2009 r. (druk sejmowy nr 2596/VI kadencja) zarekomendowała odrzucenie tego projektu ustawy m.in. ze względu na trudne do oszacowania skutki finansowe uchylenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach (por. Biuletyn z posiedzenia Komisji Polityki Społecznej i Rodziny 16 grudnia 2009 r. nr 3146/VI kadencja, s. 7). Wobec tego nowelizacja zaskarżonej regulacji wydaje się mało prawdopodobna.

3.3. Od dnia wejścia w życie (tj. od 1 września 2005 r.) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach był wielokrotnie stosowany zarówno przez organy administracji, uprawnione do podejmowania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądy administracyjne.

Na tym pierwszym poziomie dominowała jego literalna (językowa) wykładnia, zgodnie z którą pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim było – automatycznie i w każdym wypadku – traktowane jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. np. M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, „Rzeczpospolita” z 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, „Gazeta Wyborcza” z 4 lutego 2010 r. oraz decyzje administracyjne badane w powołanych niżej orzeczeniach). Zjawisko to nie jest specjalnym zaskoczeniem, jeżeli weźmie się pod uwagę, że organy administracji rozstrzygały wnioski złożone na formularzach stanowiących załącznik nr 7 do powołanego rozporządzenia z 2005 r. W części IV tego formularza osoba ubiegająca się o świadczenie miała obowiązek oświadczyć, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, a w zamieszczonym niżej pouczeniu zacytowano – bez żadnego komentarza, a w szczególności bez wskazania jakichkolwiek wyjątków – art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach.

Jeżeli zaś chodzi o praktykę sądową, to analiza orzeczeń opublikowanych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w okresie od wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 27/07 (tj. 31 lipca 2008 r.) do dnia wydania niniejszego postanowienia prowadzi do wniosku, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne (dalej: WSA), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) dokonywały wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach przede wszystkim na tle dwóch rodzajów stanów faktycznych:

– odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej;

– odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, przy czym jego oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi.

W obydwu obszarach orzecznictwo jest zróżnicowanie: stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i orzekały uchylenie zaskarżonych decyzji. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych wyżej sytuacji – wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu. Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem wykładnię prokonstytucją zastosowano w jedenastu orzeczeniach (por. wyroki: WSA w Łodzi z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08; WSA w Warszawie z 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09; WSA w Olsztynie z 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 748/09 i 6 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 747/09; WSA w Bydgoszczy z 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 718/09; WSA w Białymstoku z 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 546/09; WSA w Poznaniu z 6 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 513/09; WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 467/09; WSA w Szczecinie z 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 947/09; WSA w Warszawie z 10 marca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 671/09 oraz NSA z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08), a literalną w trzech orzeczeniach (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 47/09; WSA w Lublinie z 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 847/08 oraz WSA w Opolu w wyroku z 29 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 219/09). Jeżeli zaś chodzi o orzeczenia w sprawie świadczeń w związku z opieką nad ojcem lub matką, to wykładnia prokonstytucyjna została zastosowana w sześciu orzeczeniach (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; WSA w Olsztynie z 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 61/09; WSA w Olsztynie z 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 386/09; WSA w Krakowie z 22 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09; NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09 – oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku o sygn. akt II SA/Ol 61/09; NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 – oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku o sygn. akt II SA/Ol 60/09), a literalna w dwóch (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 502/09; WSA w Krakowie z 4 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 649/09 – nieprawomocny; wyroki niepublikowane, dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze względu na podobieństwo drugiej grupy stanów faktycznych, na tle których wydano powyższe orzeczenia, do sprawy zawisłej przed sądem pytającym, Trybunał Konstytucyjne uznaje za konieczne omówienie reprezentatywnych fragmentów uzasadnień przytoczonych wyroków.

WSA w Bydgoszczy w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 502/09 oddalił skargę na decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi osoby niepełnosprawnej, ponieważ jego niepełnosprawny ojciec pozostawał w związku małżeńskim, mimo że jego matka (żona ojca) miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził m.in., że: „ustawodawca wyraźnie określił w art. 17 ust. 5 pkt 2a [właściwie: pkt 2 lit. a] ustawy [o świadczeniu] negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Przyznanie świadczenia osobie, która nie spełnia wymogów[,] byłoby działaniem niezgodnym z prawem, a zgodnie z zasadą legalizmu (…) organy administracji publicznej obwiązywane [poprawnie: obowiązane] są działać na podstawie i w granicach prawa. Przywołane przez skarżącego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego [nie zostało ono wskazane w uzasadnieniu wyroku, prawdopodobnie chodziło o powołany wyrok o sygn. P 27/07] dotyczy innego aktu prawnego i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Tak samo zresztą jak i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. – [sygn.] P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. – [sygn.] P 41/07. Te ostatnie dotyczą co prawda przedmiotowej ustawy [o świadczeniach,] ale nie przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a”.

W wyroku o sygn. akt III SA/Kr 649/09 WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby niepełnosprawnej, ponieważ jej niepełnosprawna matka pozostawała w związku małżeńskim, bez względu na to, że jej ojciec (mąż jej matki) również był osobą niepełnosprawną z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. W uzasadnieniu tego wyroku sąd administracyjny stwierdził, że zastosowana przez organy administracji literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach była poprawna. Uznał on w szczególności, że takie odczytanie normy prawnej zawartej w tym przepisie było zgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 27/07, ponieważ „Dokonując uprzednio ustalenia znaczenia pojęcia »dziecka« dla celów świadczenia pielęgnacyjnego Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki zawiera związek małżeński, to osoba uprawniona dotychczas, w związku ze sprawowaniem opieki, do świadczenia pielęgnacyjnego zostaje tego uprawnienia pozbawiona”.

Pozostałe przytoczone wyroki sądów administracyjnych, wydane na tle zbliżonych stanów faktycznych, zawierały całkowicie odmienną argumentację, którą można sprowadzić do następujących tez:

– literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rzeczywiście prowadzi do wniosku, że małżeństwo osoby wymagającej opieki w każdym wypadku powoduje, iż dziecko będące jej opiekunem traci prawo do zasiłku pielęgnacyjnego;

– taka wykładnia zaskarżonego przepisu jest jednak niedopuszczalna, ponieważ powodowałaby „zniweczenie” skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego w powołanej sprawie o sygn. P 27/07, a w rezultacie sprzeczność z art. 17 ust. 1 w brzmieniu nadanym po tym wyroku;

– sądy administracyjne mają obowiązek zastosowania takiej wykładni operatywnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach, która będzie zmierzać „do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych” (powołany wyrok o sygn. akt II SA/Ol 386/09); „granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych” (wyroki o sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09);

– dyrektywy te prowadzą do wniosku, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a osoba ubiegająca się o to świadczenie (dziecko osoby wymagającej opieki) spełnia pozostałe wymagania ustawowe.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 szczegółowo wypowiedział się na temat niezgodności z Konstytucją wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdził on m.in., że: „nie wytrzymuje” ona krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych – „Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie z przepisu tego wywodzić można obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby[,] gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy zatem nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym”.

4. Konieczność umorzenia postępowania z uwagi na brak związku funkcjonalnego między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i przedmiotem pytania prawnego.

4.1. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego uzależnione jest od spełnienia wymogów wynikających z art. 193 Konstytucji oraz ustawy o TK.

4.2. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie powtarzano, że pytanie prawne nie może służyć do rozstrzygnięcia sporów interpretacyjnych czy uzyskania wiążącej wykładni zaskarżonych regulacji (por. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; teza powtórzona w kilkunastu późniejszych orzeczeniach). Celom tym służą bowiem inne środki, na przykład pytanie prawne do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. art. 15 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; podkreślił to Trybunał Konstytucyjny m.in. w postanowieniu z 26 maja 2008 r., sygn. P 14/05, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 69; por. również K. Kolasiński, Zaskarżalność ustaw w drodze pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” z. 9/2001, s. 25).

Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości („przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego” – postanowienie z 7 lipca 2004 r., sygn. P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76; teza powtórzona w postanowieniach z: 30 maja 2005 r., sygn. P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60 i 23 czerwca 2009 r., sygn. P 35/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 100). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że „Skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne” (postanowienie z 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118; por. także postanowienia z: 12 lutego 2008 r., sygn. P 62/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 17; 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52; 8 lipca 2008 r., sygn. P 38/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 114; 1 października 2008 r., sygn. P 25/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 142; 12 lutego 2009 r., sygn. P 64/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 13). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni albo w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy lub inny akt normatywny, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Sądy, na podstawie art. 8 Konstytucji, mogą bezpośrednio stosować ustawę zasadniczą. Powinny zatem dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją (zob. np. powołane postanowienia o sygn.: P 14/05, P 24/07, P 25/07, P 26/07, P 62/07 i P 64/08 oraz postanowienie z 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109; w postanowieniu o sygn. P 62/07 wykładnię tę Trybunał Konstytucyjny określił mianem „prokonstytucyjnej”). Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Wątpliwości sędziów co do zasadności, słuszności lub skuteczności istniejących rozwiązań nie mogą być rozpatrywane w ramach pytań prawnych (por. powołane postanowienia o sygn.: P 24/07, P 26/07, P 35/07, P 38/07 i P 62/07, a także postanowienie z 27 lutego 2008 r., sygn. P 31/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 24 oraz wyrok z 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 46).

Dodatkowo w powołanych postanowieniach o sygn. P 31/06, P 24/07, P 26/07 i P 64/08 podkreślono także, że „Sąd nie powinien kierować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli nie potrafi przedstawić prawnych argumentów co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. (…) Sąd pytający musi również wykazać, że zastrzeżenia co do konstytucyjności czy legalności danej normy są tak istotne, że zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia przez Trybunał Konstytucyjny w drodze procedury pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2001, s. 33)”.

4.3. Mając na uwadze przytoczone wyżej prawomocne wyroki WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 oraz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w sposób, która wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nic nie stoi na przeszkodzie, aby metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed WSA w Bydgoszczy. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał Konstytucyjny.

Nie bez znaczenia jest też fakt, że w momencie kierowania sprawy do Trybunału Konstytucyjnego były już dostępne uzasadnienia omówionych wyżej orzeczeń WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 60/09 i II SA/Ol 61/09 (postanowienie WSA w Bydgoszczy zostało wydane 22 lipca 2009 r., a wskazane wyroki – prawie identyczne co do treści – zapadły 11 marca 2009 r.). Zostały one opublikowane we wspomnianej internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a wyciąg z orzeczenia o sygn. II SA/Ol 61/09 został również uwzględniony w bazie systemu Lex (Lex nr 533538), wobec czego sąd pytający mógł i powinien był zapoznać się z ich tezami. Tymczasem w uzasadnieniu pytania prawnego nie tylko nie wspomniał on, że istnieje praktyka prokonstytucyjnej sądowej interpretacji zaskarżonego przepisu, lecz także nie udowodnił, dlaczego w zawisłej przed nim sprawie – na tle podobnego stanu faktycznego, jak rozpatrywany przez WSA w Olsztynie – konieczne było uzyskanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Analizowane pytanie prawne nie spełnia bowiem omówionej przesłanki funkcjonalnej z uwagi na to, że przed zwróceniem się do Trybunału Konstytucyjnego sąd pytający nie wyczerpał innych możliwości usunięcia powziętych wątpliwości konstytucyjnych.

4.4. Na zakończenie Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne podkreślić, że brak orzeczenia merytorycznego został podyktowany jedynie omówionymi wyżej przyczynami formalnymi.

Choć ocena konstytucyjności zaskarżonego rozwiązania przez Trybunał Konstytucyjny nie jest możliwa w ramach niniejszego postępowania, należy zwrócić uwagę, że zarówno sąd pytający, jak i inne cytowane sądy administracyjne oraz Prokurator Generalny i Marszałek Sejmu wyrażali zgodnie pogląd, że literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach jest – w odniesieniu do stanów faktycznych wskazanych przez sąd pytający – sprzeczne z przepisami Konstytucji i niespójne z ratio legis świadczenia pielęgnacyjnego oraz innymi rozwiązaniami zakwestionowanej ustawy. Krytyczna ocena zaskarżonej regulacji – podzielana także przez ekspertów (por. M. Szczepańska, op.cit., s. 3-4) – może stanowić sygnał dla ustawodawcy, aby w imię zasady pewności prawa oraz zasady lojalności państwa względem obywateli (art. 2 Konstytucji) doprecyzować jej brzmienie. W takim wypadku odpowiednie zmiany powinny nastąpić także w przepisach wykonawczych do ustawy o świadczeniach (por. omówione rozporządzenie z 2005 r.). Podjęcie ewentualnych decyzji w tym względzie należy jednak do wyłącznych kompetencji prawodawcy.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.