1. Skargą konstytucyjną z 25 czerwca 2008 r., uzupełnioną pismem procesowym z 17 października 2008 r., skarżąca – Elektrownia w Kielcach spółka akcyjna, wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności: art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca) z: 1) art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, 2) art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, 3) art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 1 i 2 oraz z art. 2 Konstytucji.

Problem konstytucyjny objęty badaną skargą konstytucyjną powstał w związku z następującym stanem faktycznym:

Elektrownia w Kielcach spółka akcyjna jest przedsiębiorstwem powstałym przed II wojną światową, przejętym na własność Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.; dalej: ustawa z 3 stycznia 1946 r., ustawa nacjonalizacyjna).

Zgodnie z art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej, za przedsiębiorstwa przejęte na własność państwa ich właściciel miał otrzymać od Skarbu Państwa odszkodowanie w papierach wartościowych, a w wyjątkowych wypadkach w gotówce lub innych wartościach. Odszkodowanie miało być płatne w terminie jednego roku, liczonym od dnia doręczenia właścicielowi zawiadomienia o prawomocnym ustaleniu wysokości odszkodowania. Wysokość należnego odszkodowania miały ustalać komisje, których skład, sposób powołania ich członków, kworum potrzebne do podejmowania uchwał, tryb postępowania oraz odwoływania się od orzeczeń komisji miało określić rozporządzenie Rady Ministrów. Pomimo że ustawa z 3 stycznia 1946 r. expressis verbis przewidywała obowiązek wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego zasady obliczania oraz wypłaty odszkodowania za przejęte mienie, Rada Ministrów nie uregulowała istoty, zakresu oraz sposobu naprawienia szkody wyrządzonej właścicielom przedsiębiorstw objętych tą ustawą. To zaniechanie spowodowało, że właściciele przejętych przedsiębiorstw nie uzyskali odszkodowania.

Wobec takiego stanu rzeczy, 8 sierpnia 2005 r. skarżąca złożyła w Sądzie Okręgowym w Warszawie, Wydział I Cywilny, pozew, wnosząc w nim o zasądzenie na jej rzecz od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezesa Rady Ministrów odszkodowania za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego przewidzianego w art. 7 ustawy z 3 stycznia 1946 r. Jako podstawę prawną sformułowanego roszczenia procesowego skarżąca wskazała art. 4171 § 4 k.c. oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Wyrokiem z 13 czerwca 2007 r. (sygn. II C 988/06) powództwo zostało oddalone z uzasadnieniem, że pomimo bezspornego stanu faktycznego sprawy brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Sąd Okręgowy w Warszawie, Wydział I Cywilny, stwierdził, że art. 4171 k.c. nie może stanowić podstawy prawnej zasądzenia roszczenia odszkodowawczego, gdyż zdarzenie wywołujące szkodę (chodzi o zaniechanie wydania rozporządzenia) powstało przed dniem wejścia w życie tego przepisu. Ze względu na treść art. 5 ustawy zmieniającej, art. 4171 § 4 k.c. nie znajduje tu zatem zastosowania. Z kolei art. 77 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy dochodzenia roszczenia.

Apelacja, wniesiona przez skarżącą od powyższego wyroku, została oddalona przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, Wydział I Cywilny, wyrokiem z 4 kwietnia 2008 r. (sygn. I ACa 1131/07). W uzasadnieniu wyroku sądu drugoinstancyjnego powołano się na brzmienie art. 5 ustawy zmieniającej, wskazując, że przepis ten działa pro futuro, tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Do zdarzeń i stanów prawnych z przeszłości znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe, w tym w szczególności art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r., a więc gdy nie przewidywał odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie legislacyjne.

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca podkreśliła, że art. 77 ust. 1 Konstytucji gwarantuje prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Na urzeczywistnianie tak szerokiego zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej pozwoliła dopiero nowelizacja kodeksu cywilnego dokonana ustawą zmieniającą. Dodany wówczas art. 4171 k.c. wprowadził odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zaniechaniem wydania aktu normatywnego. Czasowy zakres stosowania art. 4171 k.c. jest ograniczony. Zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w art. 5 ustawy zmieniającej, wskazany powyżej przepis ma zastosowanie jedynie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 1 września 2004 r.

W ocenie skarżącej, kwestionowany art. 5 ustawy zmieniającej przez wyłączenie z zakresu stosowania ustawy zmieniającej zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie narusza gwarancję ochrony praw majątkowych zawartą w art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 Konstytucji. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym przepisie jest sprzeczne z zasadą równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Koliduje nadto z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, które gwarantuje art. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącej, zakwestionowany przepis „narusza również zasadę równości oraz powszechności w korzystaniu z konstytucyjnych praw zagwarantowanych w art. 32 ust. 1 i art. 37 ust. 1 Konstytucji, a poprzez uniemożliwienie efektywnego dochodzenia praw majątkowych przed sądem, narusza także art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji”. Skarżąca podkreśliła, że przede wszystkim jednak zaskarżony przepis „pogwałca przyznane każdemu w art. 77 ust. 1 Konstytucji prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała, że sądy orzekające w jej sprawie, uzasadniając stanowisko o braku możliwości zastosowania art. 4171 § 4 k.c., odwoływały się do zasady lex retro non agit, jako do konsekwencji obowiązywania zasady demokratycznego państwa prawa. W ocenie skarżącej, nawet gdyby uznać, że z zastosowaniem wskazanego przepisu w jej sprawie wiązałoby się naruszenie zakazu retroaktywności, to i tak byłoby to uzasadnione ze względu na konieczność realizacji gwarancji ochrony własności.

2. W piśmie z 14 września 2009 r. Marszałek Sejmu w imieniu Sejmu zajął stanowisko w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sejmu, zaskarżony przepis w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 4171 § 4 k.c. do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa sprzed 17 października 1997 r., nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 37 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 i art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Z kolei w zakresie, w jakim zaskarżony przepis wyłącza stosowanie art. 4171 § 4 k.c. do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa w okresie od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r., jest niezgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 37 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 i art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu stanowiska stwierdzono, że podstawowe znaczenie w sprawie ma art. 77 ust. 1 Konstytucji. W tym kontekście, nawiązując do judykatury oraz doktryny, w stanowisku Sejmu podkreślono, że wskazany przepis konstytucjonalizuje prawo do odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania władzy publicznej. Takie rozwiązanie nie było przewidziane w przepisach rangi konstytucyjnej obowiązujących w latach 1935-1997.

Według Sejmu, punktem wyjścia do oceny zasadności zarzutu podniesionego w badanej skardze konstytucyjnej powinno być rozstrzygnięcie, czy w hipotezie art. 77 ust. 1 Konstytucji mieści się wyłącznie działanie, czy również zaniechanie w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje explicite obowiązek działania. Dalsze rozważania Sejmu prowadzone były przy założeniu, że hipoteza art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje zarówno działanie, jak i zaniechanie. Przemawiają za tym zarówno argumenty systemowe i funkcjonalne, jak i jednoznaczne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego.

W stanowisku Sejmu podkreślono, że problem czasowego zakresu stosowania konstytucyjnej gwarancji odpowiedzialności za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że gwarancja wynikająca z art. 77 ust. 1 Konstytucji znajduje zastosowanie do szkód powstałych od 17 października 1997 r., tj. od wejścia w życie obowiązującej Konstytucji. W konsekwencji, zaskarżony przepis, w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 4171 § 4 k.c. do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewidywał przepis prawa przed 17 października 1997 r., nie jest zatem niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji. Jako rozwiązanie alternatywne w stanowisku Sejmu zaproponowano umorzenie postępowania w tym zakresie.

W odniesieniu do zarzutu skargi co do odpowiedzialności państwa za zaniechanie legislacyjne w okresie od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r., w stanowisku Sejmu stwierdzono, że ocena zasadności tego zarzutu zależy od rozstrzygnięcia, czy po wejściu w życie obowiązującej Konstytucji, a przed wejściem w życie art. 4171 k.c., w systemie prawnym istniała norma pozwalająca na dochodzenie naprawienia szkody wyrządzonej zaniechaniem prawodawczym. Sejm wskazał, że dominujący nurt orzecznictwa sądowego kwestionował dopuszczalność dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej zaniechaniem prawodawczym także w sytuacji, gdy obowiązek wydania aktu normatywnego powstał po wejściu w życie aktualnie obowiązującej Konstytucji.

W ocenie Sejmu, art. 5 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 4171 § 4 k.c. do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa w okresie od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał za utrwalone stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 19 maja 2009 r., sygn. III CZP 139/08, w której dopuszczono możliwość dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej zaniechaniem prawodawczym także w sytuacji, gdy obowiązek wydania aktu normatywnego powstał po wejściu w życie aktualnie obowiązującej Konstytucji, Sejm wskazał, że zarzuty skierowane przeciwko art. 5 ustawy zmieniającej należałoby uznać za bezpodstawne. W konsekwencji w takim wypadku zaskarżony przepis należałoby uznać za zgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

Wzorce kontroli określone w art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 i w związku z art. 2 Konstytucji Sejm uznał za nieadekwatne do kontroli zaskarżonego przepisu. Zaskarżony przepis rozgranicza czasowy zasięg stosowania dwóch reżimów prawnych odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej. W uzasadnieniu stanowiska Sejmu podkreślono, że prawo żądania odszkodowania za szkodę wyrządzoną w mieniu wywodzi się z generalnej zasady ochrony własności, jednak szczególna norma konstytucyjna zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji jest wystarczającym wzorcem oceny zaskarżonego przepisu. Nie ma zatem potrzeby badania zgodności art. 5 ustawy zmieniającej z normą konstytucyjną o charakterze generalnym. Zdaniem Sejmu, art. 5 ustawy zmieniającej, w zakresie wskazanym w petitum, nie jest zatem niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz w związku z art. 2 Konstytucji, a wskazane przepisy Konstytucji nie są adekwatnymi wzorcami kontroli w badanej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia stanowiska Sejmu stwierdzono, że na częściowe uwzględnienie mogą zasługiwać zarzuty dotyczące niezgodności zaskarżonego przepisu z konstytucyjnymi gwarancjami równości wobec prawa oraz powszechności w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności (art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 37 ust. 1 Konstytucji), postrzegane w związku z prawem do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej.

Grupę podmiotów, których sytuacja prawna może być porównywalna w perspektywie art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 i w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowią poszkodowani zaniechaniem prawodawczym adresaci regulacji prawnych przewidujących obowiązek wydania określonego aktu normatywnego. Brak jest uzasadnienia zróżnicowania sytuacji poszkodowanych niewydaniem aktu normatywnego w wypadku, gdy przepis prawa przewiduje obowiązek jego wydania po 17 października 1997 r. Tymczasem przyjęty w praktyce orzeczniczej sposób rozumienia art. 5 ustawy zmieniającej oraz art. 4171 § 1 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji powoduje takie zróżnicowanie.

W dalszej części uzasadnienia, nawiązując do wcześniejszych ustaleń odnoszących się do dopuszczalności merytorycznej kontroli przepisów dotyczących zasad odpowiedzialności cywilnej za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie władzy publicznej, Sejm stwierdził, że art. 5 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 4171 § 1 k.c. do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa w okresie od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r., jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 i w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W ocenie Sejmu, zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji nie został przekonująco uzasadniony, a nadto jest nietrafny. Wskazane gwarancje konstytucyjne nie stanowią bowiem w badanej sprawie adekwatnych wzorców kontroli. Jeżeli nawet przyjąć, że zaskarżony przepis pośrednio determinuje możliwość efektywnego korzystania z gwarancji określonej w art. 77 ust. 2 Konstytucji, to „nie oznacza to per se naruszenia konstytucyjnych standardów dostępu do sądu i sprawiedliwości proceduralnej”. Dochodzenie przed sądem naprawienia szkód poniesionych w wyniku zaniechania prawodawczego w okresie od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r. utrudniał brak stosownych gwarancji materialnoprawnych. Z perspektywy art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji jest to jednak okoliczność irrelewantna. Zdaniem Sejmu, elementem prawa do sądu nie jest bowiem prawo do uzyskania wyroku określonej treści.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 21 października 2010 r. przedstawił stanowisko, że art. 5 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 417 § 1 i art. 4171 § 4 k.c. w odniesieniu do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania, przewidziany przez przepis prawa, został naruszony w okresie od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r., jest zgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 37 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz – gdy chodzi o okres przed 17 października 1997 r. – kwestionowany przepis nie jest niezgodny z powołanymi wzorcami kontroli.

W uzasadnieniu Prokurator Generalny wskazał przede wszystkim, że choć w petitum skargi powołano art. 5 ustawy zmieniającej, przedmiotem kontroli może być tylko ten zakres przepisu, który wyłącza stosowanie art. 417 § 1 k.c. i art. 417 1 § 4 k.c. w odniesieniu do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania został naruszony przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 września 2004 r.

W pierwszej kolejności Prokurator Generalny analizował orzecznictwo SN dotyczące odpowiedzialności państwa za zaniechania legislacyjne w okresie od wejścia w życie Konstytucji do nowelizacji przepisów k.c. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że nie istnieje linia orzecznicza, która miałaby charakter powszechnie akceptowany, trwały i jednolity, choć podjęcie uchwały SN z 19 maja 2009 r. pozwala oczekiwać, że wyrażone w niej zapatrywanie uzyska prymat. Oznacza to możliwość dochodzenia odszkodowania z tytułu zaniechania legislacyjnego na podstawie art. 417 k.c. sprzed nowelizacji, a zatem – przy takim ujęciu – kwestionowany art. 5 ustawy nie ogranicza prawa konstytucyjnego, wyrażonego w art. 77 ustawy zasadniczej.

W dalszym ciągu uzasadnienia, po rozważeniu reguł prawa intertemporalnego, Prokurator Generalny doszedł do wniosku, że gwarancje określone w art. 77 ust. 1 Konstytucji nie rozciągają się na zdarzenia prawne i stany prawne rozpoczęte przed 17 października 1997 r. Konstytucja nie zawiera przepisu, który dawałby podstawę do stosowania jej unormowań do zdarzeń sprzed jej wejścia w życie. Prokurator Generalny przytoczył obszerne fragmenty wypowiedzi TK i SN, w których – na szerszym, społeczno-ekonomicznym tle – uzasadniano brak możliwości dokonywania oceny zdarzeń z przeszłości przez pryzmat standardów obowiązującej Konstytucji. Co więcej, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że gdyby standardy konstytucyjne stosować do przepisów ustawy nacjonalizacyjnej zawierających upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia (art. 7 ust. 4 i 6) wartość walidacyjna tych przepisów okazałaby się wątpliwa. Materia przekazana do uregulowania Radzie Ministrów jest bowiem – w świetle obowiązującej Konstytucji – materią ustawową. W tym kontekście Prokurator Generalny pisze o „wtórnej niekonstytucyjności” przepisów wykonawczych, gdyby wydano je po wejściu w życie Konstytucji. Od tej chwili zarzut pozostawania Rady Ministrów w bezczynności jest więc dyskusyjny. W konsekwencji Prokurator Generalny stwierdza, że art. 5 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania został naruszony przed 17 października 1997 r., nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Tym samym upada podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, gdyż zarzut ten – zdaniem Prokuratora – jest ściśle związany z zarzutem naruszenia art. 77 ust. 1.

W dalszym ciągu uzasadnienia Prokurator Generalny odniósł się do zarzutów naruszenia prawa własności i innych praw majątkowych, w powiązaniu z naruszeniem zasady równości wobec prawa oraz powszechności korzystania z praw konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i art. 37) w związku z art. 2 Konstytucji. Prokurator przyznał, że orzecznictwo TK akceptuje jednoczesne powoływanie się na wzorce kontroli wynikające z art. 21 i art. 64 Konstytucji, ale jednocześnie zwrócił uwagę, że wątpliwe jest ich współstosowanie z art. 77 Konstytucji. W jego świetle ten ostatni przepis należy traktować jako przepis szczególny, wyłączający stosowanie normy generalnej art. 64 Konstytucji. W konsekwencji, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji nie są wzorcami adekwatnymi do badania konstytucyjności kwestionowanego przepisu.

Także art. 37 Konstytucji, w ocenie Prokuratora Generalnego, należy uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli, ponieważ przepis ten, o charakterze generalnym, pozostaje w luźnym związku z kwestionowanym przepisem ustawy zmieniającej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny przypomniał, że – w świetle ugruntowanego orzecznictwa TK – przepis ten może być podstawą skargi konstytucyjnej tylko wówczas, gdy skarżący jednocześnie wskazuje skonkretyzowaną wolność lub prawo, które – w jego ocenie – nie są realizowane z zachowaniem zasady równego traktowania. Petitum skargi wiąże naruszenie art. 32 ust. 1 z zarzutami opartymi na art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 37 Konstytucji. W tym zakresie, ze względu na nieadekwatność powołanych wzorców, nie można także rozpatrywać zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny dopuszcza natomiast rozważenie zarzutu nierównego traktowania w perspektywie zasadniczego wzorca kontroli zaskarżonej regulacji, tj. art. 77 ust. 1 Konstytucji. W tych rozważaniach należy odróżnić: stany prawne powstałe w okresie między 17 października 1997 r. a 31 sierpnia 2004 r. od stanów powstałych przed 17 października 1997 r. Ocena konstytucyjności art. 5 ustawy zmieniającej w odniesieniu do obu wyróżnionych okresów wypada jednak tak samo – zróżnicowanie podmiotów nie ma charakteru dyskryminującego.

Analizując zarzut naruszenia przez kwestionowany przepis art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny przedstawił relację między art. 77 ust. 2 i wprowadzającym „zakaz zamykania drogi sądowej” art. 45 ust. 1 Konstytucji, który statuuje pozytywne ujęcie prawa do sądu, oraz zaprezentował ujęcie prawa do sądu w orzecznictwie TK. W dalszym ciągu zwrócił uwagę, że kwestionowany art. 5 ustawy zmieniającej, jako przepis intertemporalny, nie pozostaje w merytorycznym związku z powołanymi wzorcami kontroli, ponieważ nie blokuje możliwości skutecznego zainicjowania postępowania przed sądem, z której to możliwości skarżąca skorzystała. Oceny tej nie zmienił fakt, że uzyskane orzeczenie skarżącej nie satysfakcjonuje. W konsekwencji należy uznać, że art. 5 ustawy zmieniającej nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Warunki dopuszczalności skargi konstytucyjnej.

Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji i doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do oceny dopuszczalności skargi konstytucyjnej w każdym stadium postępowania, w szczególności brak formalnych przeszkód do stwierdzenia niedopuszczalności na etapie jej merytorycznego rozpoznania (por. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; z 14 października 2009 r., sygn. SK 23/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 142).

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. W świetle powyższego postanowienia Konstytucji oraz przepisów ustawy o TK – precyzujących zasady wnoszenia skargi konstytucyjnej, nie ulega wątpliwości, że skarga konstytucyjna jest dopuszczalna tylko pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek. Po pierwsze, zaskarżony przepis winien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie to powinno pociągać za sobą naruszenie wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie wreszcie, źródłem naruszenia powinna być normatywna treść kwestionowanych przepisów, zaś sposób naruszenia powinien być wskazany przez samego skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).

Uwzględniając te założenia, Trybunał Konstytucyjny ocenił dopuszczalność wydania orzeczenia w niniejszej sprawie.

Przedmiot i wzorce kontroli konstytucyjnej.

2.1. Kwestionowany art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, ze zm., dalej: ustawa zmieniająca) ma następujące brzmienie: „Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”.

Z powołanego powyżej przepisu wynika nakaz stosowania przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do zdarzeń oraz stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do zdarzeń oraz stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, wskazany przepis nakazuje również stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Art. 5 ustawy zmieniającej nakazuje przyjąć, że wywodzone przez jednostkę roszczenia z tytułu wyrządzonej przez władzę publiczną szkody podlegają ocenie prawnej z perspektywy norm różnej treści, w zależności od momentu wystąpienia „zdarzenia” lub „stanu prawnego”. Kwestionowany przepis jest wyrazem przyjęcia przez ustawodawcę określonych reguł intertemporalnych.

Po pierwsze, w zgodzie z jedną z podstawowych reguł wynikających z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz z treścią art. 3 k.c., który stanowi: „Ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu”, ustawodawca odrzucił moc wsteczną znowelizowanych przepisów regulujących odpowiedzialność odszkodowawczą władzy publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę wyboru rozwiązania, przy zachowaniu jednak pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Jedną z tych zasad kierunkowych jest rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej.

Po drugie, jeśli chodzi o stosowanie nowej regulacji na przyszłość od jej wejścia w życie, spośród dwóch możliwych rozwiązań, tj. zasady bezpośredniego działania ustawy nowej i dalszego działania ustawy dawnej, w art. 5 ustawy zmieniającej ustawodawca wybrał to drugie rozwiązanie. Tym samym opowiedział się za ogólną regułą prawa międzyczasowego, wyrażoną w art. XXVI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94, ze zm.), zgodnie z którym do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie kodeksu cywilnego stosuje się prawo dotychczasowe. W efekcie do stanów prawnych powstałych pod rządem dawnego prawa, które trwają nadal także pod rządem nowej ustawy, należy stosować prawo dotychczasowe, czyli obowiązujące przed zmianą. Przyjęcie przez ustawodawcę w art. 5 ustawy zmieniającej innego dopuszczalnego rozwiązania intertemporalnego, tj. zasady bezpośredniego działania ustawy nowej (tzw. retroakcja niewłaściwa, retrospekcja), oznaczałoby w praktyce obowiązek stosowania nowych zasad odpowiedzialności także do stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy, pod warunkiem ich utrzymywania się po tej dacie, czyli po 1 września 2004 r. Kwestia ta będzie przedmiotem pogłębionej analizy w dalszym ciągu rozważań.

2.2. Skarżąca zarzuca, że kwestionowany art. 5 ustawy zmieniającej narusza: 1) art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, 2) art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32, art. 37 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz 3) art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji. Bez zbędnego powtarzania uzasadnienia poszczególnych zarzutów, zawartego w części I uzasadnienia postanowienia, istotę skargi można sprowadzić do twierdzenia, że – na skutek zastosowania przez sądy obu instancji art. 5 ustawy zmieniającej – skarżącej odmówiono prawa do efektywnego dochodzenia na drodze sądowej naruszonych wolności i praw (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2), tj. kierowanych przeciwko Skarbowi Państwa roszczeń odszkodowawczych, przez co doszło do uszczuplenia jej praw majątkowych (art. 77 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2).

Odnosząc się do pierwszego zarzutu, wypada przypomnieć, że – zgodnie ze stanowiskiem doktryny – zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji „prawo do sądu” oznacza uznanie znaczenia sądu dla ostatecznego określenia sytuacji prawnej jednostki. Funkcją sądu, z założenia organu niezależnego, bezstronnego i niezawisłego, jest wymierzanie sprawiedliwości (art. 175 ust. 1, art. 177 Konstytucji). Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika możliwość zwrócenia się do sądu z żądaniem określenia (ustalenia) statusu prawnego jednostki, w sytuacjach nie tylko zakwestionowania lub naruszenia jej praw i wolności, lecz również w sytuacjach odczuwanych przez nią niejasności, niepewności, a zwłaszcza obawy wystąpienia takiego naruszenia. Brak wyszczególnienia w komentowanym artykule sytuacji, w których jednostka mogłaby zaangażować sąd w swojej sprawie, oznacza oczywiście zezwolenie na takie zaangażowanie w każdej sytuacji, według swobodnej jej oceny (por. Paweł Sarnecki, tezy do art. 45 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 1-2). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, na wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu składają się w szczególności cztery podstawowe elementy: prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por. wyroki: z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108, s. 1350-1351 oraz z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113, s. 1186-1187).

Z kolei jeśli chodzi o art. 77 ust. 2 Konstytucji, przepis ten – z jednej strony – wyraża (podmiotowe) „prawo do sądu”, stanowiąc dopełnienie postanowień zawartych w art. 45 ust 1, z drugiej zaś – jest traktowany jako wyraz gwarancji wobec materialnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1. Oba te elementy współistnieją w treści art. 77 ust. 2 (por. Leszek Garlicki, tezy do art. 77 [w:] Konstytucja …, t. 5, Warszawa 2007, s. 23-24). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, znaczenie art. 77 ust. 2 Konstytucji polega na wyłączeniu możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej, w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw (por. wyroki: z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, poz. 109, s. 557-558, z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, s. 300 oraz z 8 listopada 2001 r., sygn. P 6/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 248, s. 1245).

Konsekwencją takiego rozumienia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji jest możliwość dokonywania kontroli konstytucyjnej kwestionowanej normy z punktu widzenia obu tych wzorców, które się dopełniają.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, inaczej przedstawia się ocena kwestionowanego przepisu przez pryzmat art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Wprawdzie kwestia ta, z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie ma istotnego znaczenia, jednak – jak słusznie zauważyli uczestnicy postępowania – szczególna norma konstytucyjna zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji jest wystarczającym wzorcem oceny zaskarżonego przepisu i wątpliwe jest jej współstosowanie z pozostałymi wzorcami, tj. art. 21 i art. 64. Uogólniwszy nieco to spostrzeżenie, należy zwrócić uwagę, że art. 77 ust. 1 Konstytucji, gwarantując naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej, czyni zbędnym powoływanie się na art. 21 i art. 64 Konstytucji wówczas, gdy własność lub inne prawa majątkowe jednostki doznały uszczerbku na skutek deliktu władzy publicznej.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że powołanie przez skarżącą zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) oraz powszechności korzystania z konstytucyjnych praw (art. 37) miało na celu wzmocnienie wymowy zarzutów naruszenia prawa do sądu i prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej lecz nie są to samodzielne wzorce kontroli konstytucyjności. W konsekwencji ocena kwestionowanego przepisu z punktu widzenia tych wzorców (art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 37 Konstytucji) miałaby sens tylko o tyle, o ile uzasadniony okazałby się przynajmniej jeden z dwóch podstawowych zarzutów.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności dokonał oceny zarzutu naruszenia szeroko ujętego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz – odrębnie – naruszenia praw majątkowych skarżącej przez odmowę przyznania odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji).

3. Oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia prawa do efektywnego dochodzenia na drodze sądowej naruszonych wolności i praw.

3.1. Sformułowany w skardze konstytucyjnej zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji, który skarżąca określiła jako zarzut naruszenia prawa do efektywnego dochodzenia na drodze sądowej naruszonych wolności i praw, Trybunał Konstytucyjny skonfrontował z oczywistym, niepodważalnym faktem, że skarżąca – realizując przysługujące jej (w jej ocenie) roszczenie odszkodowawcze przeciwko państwu – wystąpiła na drogę sądową i uzyskała wyroki sądów dwu instancji. Jej powództwo zostało przyjęte przez sąd okręgowy do rozpoznania merytorycznego, a następnie – sąd apelacyjny rozpoznawał apelację powódki niezadowolonej z wyroku, jaki zapadł w pierwszej instancji. Na tle tych niewątpliwych okoliczności (wyroki obu sądów zostały dołączone do akt sprawy) można postawić pytanie retoryczne: Jakie jeszcze gwarancje ustawodawca miałby zapewnić stronie procesu, by nie narazić się na zarzut naruszenia prawa do sądu?

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzut naruszenia prawa do sądu w pewnym sensie opiera się na nieporozumieniu: skarżąca wyraźnie utożsamia pojęcie „efektywnego dochodzenia” ochrony w sensie konstytucyjnym z dochodzeniem efektywnym z punktu widzenia powoda, tj. dochodzeniem zakończonym uwzględnieniem powództwa. Takie założenie jest oczywiście błędne. Okoliczność, że rozstrzygnięcie sądowe jest niesatysfakcjonujące, nie oznacza naruszenia prawa do sądu, czy – tym bardziej – zamknięcia sądowej drogi dochodzenia praw (por. wyrok z 24 kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39). To prawda, że sądy obu instancji oddaliły żądanie powódki. Uczyniły to jednak po rozważeniu merytorycznych przesłanek zasadności żądania pozwu, a nie z powodu wystąpienia jakichkolwiek przeszkód w rozpoznawaniu tychże żądań.

3.2. Oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji staje się bardziej wyrazista, gdy porównać okoliczności faktyczne i prawne, będące podstawą skargi w niniejszej sprawie, z okolicznościami leżącymi u podstaw skargi konstytucyjnej rozstrzygniętej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2009 r., w sprawie SK 34/08 (OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165). W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 5 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim wyłącza skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądu wyrządzającego szkodę, które stało się prawomocne po dniu wejścia w życie Konstytucji, jest niezgodny z art. 77 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Podobieństwo okoliczności, na tle których zostały wniesione porównywane skargi, jest złudne. Chociaż w obu wypadkach chodzi o dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa, które – z perspektywy konstytucyjnej – ma swe źródło w art. 77 ust. 1 Konstytucji, to – na gruncie przepisów ustaw regulujących dochodzenie tego odszkodowania – istnieje zasadnicza różnica w ukształtowaniu procedury. O ile bowiem dochodzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie prawomocnego orzeczenia (będące przedmiotem sprawy SK 34/08) uzależnione jest, zgodnie z art. 417 1 § 2 k.c., od prejudycjalnego stwierdzenia przez SN we „właściwym postępowaniu”, że orzeczenie to jest niezgodne z prawem, o tyle dochodzenie odszkodowania za zaniechania legislacyjne (będące przedmiotem niniejszej sprawy) nie wymaga jakiegokolwiek prejudykatu; art. 417 1 § 4 k.c. in fine stanowi, że „niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”. Konsekwencje zróżnicowania warunków dochodzenia naprawienia szkody w obu wypadkach są niezwykle doniosłe.

Otóż, „właściwe postępowanie”, które przewiduje art. 4171 § 2 k.c., zostało uregulowane w dziale VIII księgi pierwszej kodeksu postępowania cywilnego (art. 4241 i nast.), zatytułowanym: „Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia”. Art. 4248 § 1 k.p.c. przewiduje odrzucenie przez Sąd Najwyższy skargi, m.in. jeśli jest ona niedopuszczalna. Postępowanie mające na celu naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie jest więc dwustopniowe: najpierw SN musi stwierdzić, że prawomocny wyrok jest niezgodny z prawem (prejudykat), a później dopiero osoba poszkodowana tym wyrokiem może realizować swe konstytucyjne prawo do naprawienia szkody. Na tle tej regulacji jest oczywiste, że odrzucenie przez SN skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia uniemożliwia dochodzenie odszkodowania w trybie powództwa przeciwko Skarbowi Państwa. Jak słusznie stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku, sygn. SK 34/08, „zaskarżona regulacja intertemporalna istotnie wpływa na przepisy o dopuszczalności skargi, w ten sposób, że skutkiem tej zależności jest odmowa przyznania ochrony sądowej roszczeniu skierowanemu w związku z orzeczeniem, które stało się prawomocne przed 1 września 2004 r.” (cześć III, pkt 2.1. uzasadnienia).

Jeśli zatem w konkretnym stanie faktycznym, będącym przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie, sygn. SK 34/08, SN – powołując się na art. 5 ustawy zmieniającej – odrzucił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia z tego powodu, że orzeczenie to zapadło przed 1 września 2004 r., to niewątpliwie zamknął skarżącej drogę sądową realizacji jej konstytucyjnego prawa wynikającego z art. 77 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, na tle stanu faktycznego sprawy, sygn. SK 34/08, Trybunał Konstytucyjny słusznie uznał, że art. 5 ustawy zmieniającej stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia (prejudycjalnego orzeczenia SN), które zamknęło skarżącej możliwość dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem organu władzy państwowej. Uznanie tego przepisu za niekonstytucyjny zmieniło sytuację skarżącej, ponieważ otworzyło jej drogę sądową: najpierw do uzyskania prejudykatu, którego wydania SN odmawiał z powołaniem się na art. 5 ustawy zmieniającej, a w perspektywie – do dochodzenia odszkodowania.

W rozpatrywanej obecnie sprawie okoliczności są całkowicie odmienne, ponieważ – jak wyżej wspomniano – dochodzenie odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechania legislacyjne jest możliwe bez jakiejkolwiek wstępnej kontroli sądowej. Każdy, kto ocenia, że określone zaniechanie legislacyjne wyrządziło mu szkodę, może wystąpić bezpośrednio do sądu z powództwem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa. Tak też uczyniła skarżąca w niniejszej sprawie. Całkowicie bezpodstawne jest więc jej twierdzenie, jakoby zamknięto jej drogę dochodzenia roszczeń. Sąd meriti rozpatrywał jej powództwo i – uznając za nieuzasadnione – oddalił. Oddalenie żądania jako nieuzasadnionego merytorycznie w żadnym razie nie może być jednak podstawą tezy o naruszeniu prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji), ani o zamknięciu drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji).

Na marginesie warto odnotować różnicę terminologiczną, konsekwentnie przestrzeganą przez ustawodawcę w kodeksie postępowania cywilnego i podkreślaną przez procesualistów, która może też być przydatna w analizie konstytucyjnej prawa do sądu. Otóż w sprawie sygn. SK 34/08 żądanie skarżącej zostało przez sąd odrzucone, co oznacza, że ze względów formalnych sąd w ogóle go nie rozpatrywał, nie było ono przedmiotem merytorycznego rozpatrywania (por. przyczyny odrzucenia pozwu – art. 199 k.p.c.). W sprawie będącej u podstaw niniejszej skargi konstytucyjnej powództwo skarżącej zostało przez sąd oddalone, co oznacza, że sąd rozpoznawał sprawę merytorycznie, choć z wynikiem niekorzystnym dla powódki. O ile w pierwszym wypadku zarzut naruszenia prawa do sądu może być podnoszony, o tyle w drugim – sam przebieg wydarzeń mu zaprzecza.

3.3. Podsumowując ten fragment rozważań, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że o ile w wypadku szkody wyrządzonej wydaniem prawomocnego orzeczenia, dochodzenie odszkodowania uzależnione jest od prejudykatu i – w konsekwencji – odrzucenie przez SN skargi o jego wydanie zamyka drogę dochodzenia naruszonych (zdaniem skarżącego) praw, o tyle w wypadku szkody wyrządzonej zaniechaniem legislacyjnym, poszkodowanemu przysługuje nieograniczone prawo wniesienia powództwa zmierzającego wprost do celu, jakim jest naprawienie szkody wyrządzonej zaniechaniem władzy publicznej. Nie ma tu żadnej procedury wstępnej, która mogłaby tamować dochodzenie naruszonych wolności lub praw, z naruszeniem art. 45 ust. 1 czy art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Na tym tle zarzut skarżącej dotyczący naruszenia prawa do sądu, w obu jego postaciach, jest oczywiście bezzasadny. Skarżącej niewątpliwie przysługiwało prawo do sądu i skorzystała z niego, co zostało potwierdzone wydaniem wyroków przez sądy dwóch instancji. Tak więc postępowanie w tym zakresie, jako niespełniające wymogów art. 79 ust. 1 Konstytucji (brak przesłanki naruszenia wolności lub prawa w zakresie wskazanym w skardze), zostaje umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

4. Niedopuszczalność wydania wyroku w sprawie zgodności art. 5 ustawy zmieniającej z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2, z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

4.1. Nie ulega wątpliwości, że sądy dwu instancji, po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, oddaliły powództwo odszkodowawcze skarżącej. W jej ocenie, negatywny wynik procesu jest konsekwencją zastosowania przez sądy art. 5 ustawy zmieniającej i oznacza naruszenie konstytucyjnych praw majątkowych, gwarantowanych we wskazanych przepisach ustawy zasadniczej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, pierwszorzędne znaczenie ma fakt, że kwestionowany art. 5 ustawy zmieniającej, choć powoływany w uzasadnieniu wyroku sądowego, nie zdeterminował oceny roszczeń odszkodowawczych skarżącej. Nawet gdyby doszło do uwzględnienia postulatów skarżącej i zostałby wydany korzystny dla niej wyrok Trybunału, roszczenia te nie mogłyby być zasądzone (por. postanowienia z 8 września 2003, sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86, pkt 2.4 uzasadnienia, z 21 września 2006 r., sygn. SK 10/06, OTK ZU nr 8A/2006, poz. 117, pkt 2 i 4 uzasadnienia).

Uzasadnienie powyższej tezy wymagało analizy okoliczności faktycznych i prawnych. Trybunał zrekonstruował – na podstawie przepisów materialnych prawa cywilnego i kwestionowanego przepisu intertemporalnego – normę prawną, która była podstawą oddalenia powództwa odszkodowawczego skarżącej. Jest to norma, zgodnie z którą: do naprawienia szkód wyrządzonych zaniechaniem legislacyjnym powstałym przed 1 września 2004 r. stosuje się art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu, co w konkretnym wypadku oznacza brak odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za zaniechania legislacyjne.

„Stan prawny” w rozumieniu art. 5 ustawy zmieniającej, będący – według twierdzeń skarżącej – źródłem jej roszczenia odszkodowawczego, to zaniechanie legislacyjne, które miało miejsce, a w każdym razie rozpoczęło się, w chwili wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, a zatem w 1946 r. Jest bezsporne, że od tej chwili nie wystąpiły żadne zdarzenia prawne, które zmieniałyby sytuację prawną skarżącej, choć – oczywiście – zmieniało się otoczenie prawne i konstytucyjne. Wobec faktu, że owo otoczenie było już kilkakrotnie przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego rozpatrującego skargi konstytucyjne skierowane przeciw art. 5 ustawy zmieniającej, w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny postanowił przypomnieć swe, wcześniej wyrażane stanowisko.

Otóż, z punktu widzenia odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, w powojennej historii można wyróżnić trzy okresy:

– okres „przedkonstytucyjny”, trwający do 17 października 1997 r., zanim nastąpiła konstytucjonalizacja prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej; w tym okresie prawo to wynikało tylko z przepisów kodeksu cywilnego,

– okres „przejściowy”, od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r., zanim weszły w życie przepisy ustawy zmieniającej; w tym okresie znaczenie decydujące o kształcie odpowiedzialności cywilnej miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 256), gdyż przynajmniej od jego wydania podstawą odpowiedzialności były przepisy kodeksu cywilnego w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji,

– okres od 1 września 2004 r., który można by określić jako okres pełnej ustawowej realizacji konstytucyjnego prawa do naprawienia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej; odpowiedzialność władzy publicznej nadal opiera się na przepisach kodeksu cywilnego, tyle że przepisy te, po nowelizacji, w pełni realizują prawo wynikające z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny najpierw ustalił, jak kształtowałaby się sytuacja skarżącej, gdyby art. 5 ustawy zmieniającej nakazywał stosowanie znowelizowanych przepisów kodeksu cywilnego do okresów sprzed ich wejścia w życie.

4. 2. Jeśli chodzi o pierwszy, przedkonstytucyjny okres, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, panuje pełna zgodność co do braku podstaw do obejmowania tego okresu standardami wynikającymi z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Gwarancja płynąca z tego przepisu znajduje zastosowanie do szkód powstałych od 17 października 1997 r., kiedy to nastąpiła konstytucjonalizacja prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej. Dotyczy to także naprawienia szkód spowodowanych zaniechaniem legislacyjnym, będącym naruszeniem obowiązku ustanowienia określonej regulacji prawnej.

Pogląd, że skutki wejścia w życie art. 77 Konstytucji nie rozciągają się na okres przed 17 października 1997 r. jest powszechnie przyjmowany w doktrynie (por. np. Z. Radwański, Zmiany w kodeksie cywilnym dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną, Monitor Prawniczy 2004, nr 21, s. 971; L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007, s. 312; R. Trzaskowski, Odpowiedzialność odszkodowawcza za zaniechanie normatywne, Przegląd Sądowy 1/08, s. 29). Najbardziej ogólne uzasadnienie tej tezy opiera się na spostrzeżeniu, że Konstytucja nie zawiera własnych przepisów intertemporalnych, a zatem – zgodnie z zasadą ogólną – powinna być stosowana na przyszłość. W konsekwencji nawet uznanie możliwości bezpośredniego stosowania przez sądy jej art. 77 ust. 1 nie zmienia oceny, że przepis ten nie odnosi się do okresu przedkonstytucyjnego (por. E. Łętowska, glosa do wyroku SN z 15 maja 2000 r., sygn. II CKN 293/00, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2000, nr 12, poz. 188, s. 633). Przeciwko jego retroaktywnemu stosowaniu przemawia konieczność ochrony wartości konstytucyjnych, jakimi są równowaga budżetowa oraz zasada równości wobec prawa w kontekście historycznym (por. M. Ziółkowski, glosa do wyroku SN z 19 maja 2009, sygn. III CZP 139/08, „Państwo i Prawo” 2011, z. 3, s. 130). Zwraca się uwagę, że „Sytuacja, w której wznowienia dotyczyłyby np. decyzji od 1948 r. wydaje się groźna dla funkcjonowania całego systemu prawnego, naruszając leżące u jego podstaw zasady pewności obrotu, zaufania do prawa i domniemania legalności” (J. Mordwiłko-Osajda, Uwagi na tle wyroku TK w sprawie K 20/02, [w:] Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 2010, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny już kilkakrotnie zajął stanowisko, że zdarzenie, które nastąpiło przed wejściem w życie Konstytucji nie może być podstawą zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. W ocenie Trybunału bowiem, zanim nastąpiła konstytucjonalizacja prawa podmiotowego do odszkodowania, ustawodawca, „dywersyfikując hipotezy norm określających wypadki, w których dochodzi do wyrządzenia szkody przez władzę publiczną (…) – korzystał ze swej konstytucyjnie niekwestionowanej swobody decyzyjnej” (wyrok z 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76, pkt 4.9. uzasadnienia; tak samo wyrok z 1 września 2006, sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97, pkt 4.1. uzasadnienia; por też postanowienie z 9 czerwca 2010 r. sygn. Ts 308/08 (w składzie jednoosobowym, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 428), przywoływany już wcześniej wyrok sygn. SK 34/08, postanowienie z 16 listopada 2010 r., sygn. Ts 308/08 (w składzie trzyosobowym OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 429).

Ze względu na cel niniejszych rozważań Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne przypomnieć też stanowiska uczestników postępowania w kwestii zasadności skargi w odniesieniu do okresu przedkonstytucyjnego. Prokurator Generalny w uzasadnieniu swego stanowiska wyraził zapatrywanie, że „konstytucyjne gwarancje, określone w art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej nie rozciągają się na zdarzenia prawne i stany prawne rozpoczęte przed dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r.” (s. 28 stanowiska). Konsekwencją tego przekonania jest uznanie, że – jeśli chodzi o okres przedkonstytucyjny – wzorce czerpane z Konstytucji są nieadekwatne do oceny kwestionowanego przepisu. Marszałek Sejmu przyjął, że: „zaniechaniem prawodawczym, naruszającym konstytucyjną gwarancję odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji) mamy do czynienia wówczas, gdy zdarzenie stanowiące źródło szkody nastąpiło pod rządem obowiązującej Konstytucji” (s. 18 stanowiska). Ponadto uznał, że „sytuacja osób poszkodowanych przez niewykonanie obowiązku wydania aktu normatywnego, który zaktualizował się przed tą datą, z uwagi na odmienny kontekst systemowy, jest nieporównywalna” (s. 29 stanowiska). W konsekwencji Marszałek Sejmu zaproponował, by – w odniesieniu do okresu przed 17 października 1997 r. – uznać nieadekwatność konstytucyjnych wzorców kontroli, ewentualnie umorzyć postępowanie.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że – w świetle przywołanych wyżej wypowiedzi – zarzut niekonstytucyjności art. 5 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przepis ten wyłącza stosowanie art. 4171 § 4 k.c. w odniesieniu do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania został naruszony przed 17 października 1997 r., jest oczywiście bezzasadny. Ponadto, z punktu widzenia dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, rozpatrywanie w niniejszej sprawie odpowiedzialności państwa za niezgodne z prawem działanie w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji byłoby w istocie ponownym rozpatrywaniem tej kwestii (por. obszerne rozważania Trybunału zawarte w wyroku z 23 września 2003 r. sygn. K 20/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76).

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny za niedopuszczalne uznał wydanie orzeczenia odnoszącego się do oceny art. 5 ustawy zmieniającej w omawianym zakresie, tj. w zakresie, w jakim przepis ten wyklucza stosowanie znowelizowanych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej do zdarzeń i stanów prawnych sprzed wejścia w życie Konstytucji.

4.3. Z innych przyczyn wynika niedopuszczalność orzekania o konstytucyjności kwestionowanego przepisu w odniesieniu do okresu przejściowego. Trybunał Konstytucyjny, kontynuując dotychczasową linię orzecznictwa przyjął, że – wobec współstosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji i przepisów kodeksowych w rozumieniu nadanym im wyrokiem w sprawie o sygn. SK 18/00 – możliwa jest odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej. Co więcej, mimo wątpliwości doktrynalnych co do znaczenia słowa „działanie” użytego w art. 77 ust. 1 Konstytucji (por. zdecydowane stanowisko L. Boska, iż „art. 77 ust. 1 konstytucji nie gwarantuje prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej zaniechaniem legislacyjnym”, op. cit., s. 244), w ślad za wykładnią przyjętą w uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 18/00, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że termin ten obejmuje także niezgodne z prawem zaniechania organów władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny w pełni akceptuje więc stanowisko SN wyrażone w uchwale 7 sędziów z 19 maja 2009 r. (sygn. III CZP 139/08, OSNC 2009/11/144, Biuletyn SN 2009/5/7, „Prokuratura i Prawo” – wkładka 2010/10/34), w której SN przyjął, że „Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.” Takie stanowisko znajduje poparcie licznych przedstawicieli doktryny (por. M. Ziółkowski, op.cit., s. 129; R. Trzaskowski, op. cit., s. 18; M.K. Chmielewska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za zaniechanie legislacyjne, „Państwo i Prawo” 2009, z. 9, s. 56), a ponadto jest spójne z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału, w szczególności ze stanowiskiem zajętym w wyrokach o sygn. SK 18/00 i sygn. SK 34/08.

Jednak nawet tak szerokie, zarówno w perspektywie czasowej, jak i merytorycznej, ujęcie podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej nie zmienia oceny dopuszczalności rozpatrywanej skargi. Aby bowiem zastosować art. 77 ust. 1 Konstytucji, także w tym szerokim ujęciu, konieczne jest, by w okresie przejściowym nastąpiło jakieś zdarzenie prawne, z którym odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej mogłaby być powiązana. Tymczasem w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, jak już wyżej podkreślono, od 1946 r. nic się nie wydarzyło; w szczególności, żadne działanie władzy publicznej, ani aktywne, ani pasywne, nie miało miejsca w okresie przejściowym. W konsekwencji konstytucyjność art. 5 ustawy zmieniającej, w zakresie czasowym od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r., dla skarżącej nie ma znaczenia prawnego. Innymi słowy: brak związku funkcjonalnego między ewentualnym orzeczeniem niezgodności zakwestionowanego przepisu z Konstytucją w okresie przejściowym a sytuacją prawną skarżącej, co również pociąga za sobą niedopuszczalność orzekania ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Dla wzmocnienia przedstawionych argumentów Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowane jeszcze raz odwołać się do okoliczności, na których tle zapadł wyrok w sprawie o sygn. SK 34/08. Także bowiem gdy chodzi o związek między oceną konstytucyjności art. 5 ustawy zmieniającej a sytuacją skarżących w obu sprawach ujawnia się zasadnicza różnica. Polega ona na tym, że w sprawie o sygn. SK 34/08 zdarzenie, z którym skarżąca wiązała ewentualne prawo dochodzenia odszkodowania, a mianowicie – uprawomocnienie się wyrządzającego szkodę orzeczenia sądu, nastąpiło w okresie między 17 października 1997 a 31 sierpnia 2004 r., a więc w tzw. okresie przejściowym. Na tle tego stanu faktycznego rozstrzygnięcie o konstytucyjności art. 5 ustawy zmieniającej miało decydujące znaczenie dla ochrony praw skarżącej. Ściśle ujmując – stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu, w oznaczonym zakresie przedmiotowym i czasowym: w okresie od wejścia w życie Konstytucji do wejścia w życie zmienionych przepisów kodeksu cywilnego, nie tylko otwierało jej drogę sądową, o czym była mowa wyżej (część II, pkt 3 uzasadnienia), ale także – z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności – dawało skarżącej możliwość uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie brak takiego związku między oceną konstytucyjności a możliwością uzyskania ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, ponieważ w „okresie przejściowym” nie wystąpiło żadne zdarzenie, z którym można by wiązać konsekwencje prawne.

Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził więc, że rozszerzenie zakresu czasowego stosowania znowelizowanych przepisów kodeksu cywilnego i objęcie ich działaniem także okresu przejściowego nie wpłynęłoby na pozycję prawną skarżącej. Jej sytuacja nie uległaby zmianie nawet przy hipotetycznym założeniu wydania przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia merytorycznego stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 5 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 4171 § 4 k.c. do szkód wyrządzonych przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa w okresie od 17 października 1997 r. do 31 sierpnia 2004 r. Jak już powiedziano, wskazany brak związku między orzeczeniem niekonstytucyjności przepisu a sytuacją skarżącego przesądził o niedopuszczalności orzekania.

4.4. Trybunał doszedł do wniosku, że cezura czasowa, istotna w rozpatrywanych poprzednio sprawach i sugerowana w pismach uczestników postępowania, która miałaby doprowadzić do zróżnicowania konstytucyjnoprawnej oceny kwestionowanego przepisu, w sprawie skarżącej jest prawnie irrelewantna. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, brak związku między sytuacją prawną skarżącej a „dojrzewaniem” w polskim systemie prawnym zasady odpowiedzialności państwa wynika z faktu, że – jak zakłada skarżąca – stan zaniechania legislacyjnego powstały w 1946 r. trwa cały czas, także obecnie, tj. po wejściu w życie znowelizowanych przepisów kodeksu cywilnego, kiedy to ustawodawca wypełnił treścią normatywną gwarancję z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca wywodzi swe pretensje nie z tego, że – mimo wejścia w życie Konstytucji, a wraz z nią wysokiego standardu ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej – zabrakło przepisów kodeksowych realizujących te standardy, lecz z faktu, że – mimo ciągłego utrzymywania się, także po nowelizacji, stanu zaniechania legislacyjnego – ustawodawca nie pozwala jej dochodzić odszkodowania na podstawie znowelizowanych przepisów. Przy założeniu, że stan bezprawnego zaniechania legislacyjnego ciągle trwa, roszczenie odszkodowawcze skarżącej jest uzasadnione także od 1 września 2004 r., a przeszkodą w jego realizacji jest przyjęta w art. 5 ustawy zmieniającej zasada dalszego działania ustawy dawnej, tj. kontynuacja stosowania przepisów sprzed nowelizacji do stanów prawnych, które powstały przed jej wejściem w życie.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że dla uzasadnienia niedopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie nie wystarczy przeprowadzony wyżej dowód braku związku między stosowaniem znowelizowanych przepisów kodeksu cywilnego w okresie przejściowym a sytuacją skarżącej. Postanowił więc odnieść się do rozwiązania intertemporalnego wykorzystanego przez ustawodawcę w kwestionowanym przepisie.

4.5. Jak już napisano na wstępie, ustawodawca dokonał wyboru między zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej i zasadą dalszego działania ustawy dawnej. Wypowiadając się w kwestii charakteru normy intertemporalnej zawartej w art. 5 ustawy zmieniającej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził już w swoim orzecznictwie, że ustawodawcy przysługuje względna tylko swoboda w kwestii stanowienia uregulowań z zakresu prawa międzyczasowego (por. zwłaszcza wyroki z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51, pkt 3.1 uzasadnienia, a także z 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82, część V, pkt 1 uzasadnienia). Jest oczywiste, że ustawodawca – co do zasady – nie może nakazywać stosowania prawa wstecz, natomiast ma pewną swobodę określenia skutków wejścia w życie nowego prawa na przyszłość do stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego. Trybunał prezentuje pogląd, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku (por. orzeczenie z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6, część IV pkt 1 uzasadnienia i wyrok z 15 września 1998 r., sygn. K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64, część III pkt 2 uzasadnienia, ale także z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51, pkt 3.1 uzasadnienia, postanowienie z 1 czerwca 2010 r., sygn. Ts 79/09, OTK ZU nr 3/B/2010, poz. 160). Jednocześnie jednak Trybunał uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, „jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki” (por. orzeczenie z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92, jak wyżej, oraz wyrok z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, jak wyżej, pkt 3.2 uzasadnienia). W rozpatrywanej sprawie najistotniejsze wydaje się stanowisko w wyroku z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08, że, w braku regulacji intertemporalnej należy przyjąć, że ustawodawca opowiedział się za bezpośrednim działaniem nowego prawa od momentu jego wejścia w życie do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy nawiązały się wcześniej (pkt 8.1. uzasadnienia, wcześniej: wyrok z 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40, pkt 2.1 uzasadnienia; zob. także E. Łętowska: Wprowadzenie (w:) Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, E. Łętowska, K. Osajda (red.), Warszawa 2008, s. 27 i n.).

Za stosowaniem każdej z dwóch możliwych zasad intertemporalnych przemawiają określone argumenty natury systemowej, aksjologicznej, społecznej, ekonomicznej. W konkretnym wypadku wybór między zasadą bezpośredniego działania nowego prawa (retrospekcja, retroakcja niewłaściwa) a zasadą dalszego działania ustawy dawnej musi mieć swe racjonalne uzasadnienie i nie powinien prowadzić do sprzecznego z Konstytucją zróżnicowania podmiotów prawa. Dlatego, mimo swobody ustawodawcy w zakresie wyboru rozwiązania intertemporalnego, konkretna decyzja legislacyjna co do wyboru jednej z konkurujących reguł może być poddana kontroli konstytucyjnej. Wynika stąd, że – co do zasady – Trybunał może orzekać o konstytucyjności wyboru reguły intertemporalnej zastosowanej w kwestionowanym przepisie. W sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną dokonywanie takiej oceny jest jednak dopuszczalne tylko pod warunkiem, że orzeczenie o niezgodności z Konstytucją kwestionowanego przepisu z powodu przyjęcia w nim niewłaściwej reguły intertemporalnej umożliwiłoby ochronę naruszonych konstytucyjnych wolności i praw. Tylko pod tym warunkiem można bowiem uznać, że skarżąca ma interes prawny w domaganiu się orzeczenia.

Mając na względzie powyższe założenia, Trybunał Konstytucyjny badał wpływ reguły intertemporalnej przyjętej w art. 5 ustawy zmieniającej na sytuację skarżącej.

4.6. Jak już powiedziano wyżej, w art. 5 ustawy zmieniającej ustawodawca zastosował zasadę dalszego działania ustawy dawnej i – w konsekwencji – podstawą oddalenia powództwa odszkodowawczego skarżącej była norma następującej treści: do naprawienia szkód wyrządzonych zaniechaniem legislacyjnym powstałym przed 1 września 2004 r. stosuje się art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu, co oznacza brak odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. W razie przyjęcia zasady bezpośredniego działania ustawy nowej art. 5 powinien zawierać następującą treść: Przepisy niniejszej ustawy, w szczególności art. 4171 § 4 k.c., stosuje się (także) do stanów prawnych trwających w chwili jej wejścia w życie. Na tle takiego brzmienia przepisu intertemporalnego roszczenie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną zaniechaniem legislacyjnym byłoby uzasadnione także w wypadku niewydania aktu prawnego w przeszłości, jeśli stan zaniechania trwałby nadal, po wejściu w życie znowelizowanych przepisów kodeksu cywilnego.

Skarżąca zdaje się opierać swoje roszczenia na takim właśnie brzmieniu przepisu, które – w jej ocenie – czyniłoby zadość standardom konstytucyjnym.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił jednak uwagę, że – ze względu na okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy – nawet przyjęcie w art. 5 ustawy zmieniającej zasady bezpośredniego działania ustawy nowej nie wpłynęłoby na ocenę zasadności roszczeń. Najpierw należałoby bowiem zapytać o samo „trwanie” zapoczątkowanego w 1946 r. stanu zaniechania legislacyjnego. Okolicznością niewątpliwą jest utrzymywanie się pewnego stanu faktycznego, na który składają się dwa elementy: zawarcie w ustawie nacjonalizacyjnej upoważnienia dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia i brak wykonania tegoż upoważnienia. Kwalifikacja prawna opisanej sytuacji faktycznej nie jest jednak niewątpliwa. Była już mowa o tym, że przed wejściem w życie Konstytucji odpowiedzialność odszkodowawcza państwa nie miała swej konstytucyjnej podstawy. W tym miejscu wypada dodać, że na gruncie przepisów prawa cywilnego, mimo stosunkowo szerokiego ujęcia tejże odpowiedzialności, zapoczątkowanego ustawą z 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr 54, poz. 243), na pewno nie było podstaw do zasądzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wyrządzoną zaniechaniem legislacyjnym; przepisy ustaw nie przewidywały ochrony w tym zakresie. W okresie przedkonstytucyjnym stan zaniechania legislacyjnego był więc prawnie irrelewantny. W konsekwencji, w sensie prawnym trudno mówić o powstaniu tego stanu w 1946 r., a tym bardziej – o jego trwaniu przez kolejne lata. Można natomiast zapytać, czy utrzymujący się latami, prawnie obojętny stan faktyczny zmienił swój charakter wraz z wejściem w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz zakorzenionych w wyrażonej w nim normie, precyzujących ją, znowelizowanych przepisów kodeksu cywilnego. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna. Standardy odpowiedzialności państwa na tyle wzrosły, że stan faktyczny polegający na niewykonaniu przez Radę Ministrów upoważnienia ustawowego traktujemy jako zdarzenie prawne, które może wywoływać skutek w postaci powstania obowiązku naprawienia szkody, przy czym – co Trybunał już podkreślał – datą przełomową jest 17 października 1997 r. Rzecz jednak w tym, że stan zaniechania legislacyjnego, aby stał się źródłem odpowiedzialności odszkodowawczej, musi być „niezgodny z prawem”, która to przesłanka jest wprost wymagana przez art. 77 ust. 1 Konstytucji i wynika z treści art. 4171 § 4 k.c.

Rozpoznając powództwo odszkodowawcze skarżącej, sąd musiałby zatem ocenić, czy w świetle przepisów konstytucyjnych stan faktyczny, który rozpoczął się w 1946 r., może być zakwalifikowany jako „niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej” (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ocena zdarzeń prawnych z przeszłości według obecnie obowiązujących standardów konstytucyjnych powinna być konsekwentna, tzn. w całości musi być przeprowadzona z uwzględnieniem tychże standardów. Niedopuszczalne jest, by ziszczenie się pewnych, wybranych przez skarżącą, elementów normy prawnej oceniać według standardów obowiązującej Konstytucji (istnienie odpowiedzialności za zaniechania legislacyjne), innych zaś – wg standardów obowiązujących w chwili zajścia zdarzenia (obowiązek wydania aktu prawnego). Trzeba bowiem założyć, że ustawodawca konstytucyjny, kreując poszczególne prawa i wolności jednostki, w tym w szczególności prawo do naprawienia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej, czynił to w sposób odpowiedzialny, biorąc pod uwagę możliwości państwa wynagradzania tychże szkód. W szczególności ustawodawca musiał mieć na względzie ustanowione w Konstytucji granice dopuszczalności wydawania aktów podustawowych, wyznaczające ramy potencjalnej odpowiedzialności za niewydanie aktu.

Trybunał podkreślił, że już samo objęcie gwarancją płynącą z art. 77 ust. 1 Konstytucji zaniechań legislacyjnych jest wyrazem rozszerzającej wykładni, dokonywanej w imię daleko idącej ochrony jednostki. Dlatego przedstawiciele doktryny, uznający takie rozumienie art. 77 ust. 1 Konstytucji, zwracają uwagę na konieczność rozważnego stosowania w praktyce odpowiedzialności za zaniechanie prawodawcy, która to odpowiedzialność w obcych ustawodawstwach bywa uznawana za „produit de luxe”. Na tle prawnoporównawczym regulacja polska jest nowatorska i daleko idąca (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 409). Stąd w literaturze wymaga się, by obowiązek wydania aktu normatywnego był wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny (tak R. Trzaskowski, op. cit., s. 19), a w wypadku rozporządzeń, by – dzięki wytycznym co do treści aktu – można było ustalić, na czym konkretnie miałby polegać obowiązek prawodawcy (tak M. Haczkowska, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa według Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007, s. 150). Według zaleceń doktryny: „Interpretacja art. 4171 § 4 k.c. musi uwzględniać podstawową zasadę demokratycznego państwa prawa: podziału i równowagi władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 Konstytucji), a w konsekwencji wykładnia pojęcia «zaniechanie legislacyjne» (niewydanie aktu normatywnego) powinna być bardzo ostrożna i nie może prowadzić w żadnym razie do samodzielnego ustalania przez sąd rozpoznający sprawę odszkodowawczą treści niewydanych przepisów prawa.” (M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 58; por też L. Bosek, op. cit., zwł. s. 244-246; R. Trzaskowski, op. cit., s. 19).

W świetle tych uwag trudno założyć, by gwarancją wynikającą z art. 77 ust. 1 Konstytucji objęte były wszystkie zaniechania legislacyjne, niezależnie od czasu ich powstania, materii przekazanej do regulacji aktem niższej rangi i charakteru upoważnienia. W szczególności trudno uznać, by – na tle art. 64 Konstytucji – ustawodawca mógł akceptować normowanie gwarancji prawa własności aktami rangi podustawowej. Należy raczej przyjąć, że jeśli art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje także odpowiedzialność za niewydanie aktu prawnego, to w każdym razie obejmuje odpowiedzialność za szkody wynikające z zaniechań, jakie – potencjalnie – mogą się zdarzyć pod rządem obowiązującej Konstytucji.

4.7. Wyżej dokonane ustalenia muszą być zastosowane w rozpatrywanej sprawie. Na jej tle, przyłączając się do słusznego spostrzeżenia Prokuratora Generalnego, trzeba dodatkowo zauważyć, że zawarte w art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia regulującego odszkodowania za znacjonalizowany majątek w żadnym razie nie spełnia kryteriów art. 92 ust. 1 Konstytucji. Pomijając już wagę materii przekazanej Radzie Ministrów do unormowania, obecnie uważa się za niedopuszczalne tworzenie przepisów blankietowych, które upoważniałyby do wydania aktów wykonawczych. Trybunał stoi na stanowisku, że „istota rozwiązania przyjętego w art. 92 Konstytucji polega na tym, że wszelkie podstawowe kwestie dotyczące przyszłej regulacji powinny być przesądzone w akcie delegującym (…) w tym właśnie rozwiązaniu przejawia się ochronna funkcja ustawy” (por. wyrok TK z 10 grudnia 2003 r., sygn. K 49/01, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 9, pkt 7 uzasadnienia). Brak wskazówek co do aktu wykonawczego powoduje, że nie jest możliwe ustalenie treści przepisów, które powinny być wydane, i – w konsekwencji – ustalenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną zaniechaniem. Gdyby sądy miały dziś orzekać o odszkodowaniu za niewydanie rozporządzenia, które miało być wydane w 1946 r., z konieczności musiałyby to uczynić w nawiązaniu do wysokości rekompensaty, jaka przysługiwałaby właścicielowi znacjonalizowanego majątku w razie wydania w odpowiednim czasie aktu wykonawczego regulującego tę kwestię. W nieunikniony sposób zrealizowałoby się niebezpieczeństwo, przed którym przestrzega M. Safjan, a mianowicie – sąd rozpoznający sprawę odszkodowawczą musiałby samodzielnie ustalić treść niewydanych przepisów prawa (o niebezpieczeństwie wkraczania władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla innej władzy piszą też L. Bosek, op. cit., s. 245, 246, R. Trzaskowski, op. cit., s. 19). W świetle tej niewątpliwie słusznej przestrogi, ujawnia się zresztą dodatkowy sens wymagań formalnych, stawianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji upoważnieniu ustawowemu do wydania aktu normatywnego. Sąd orzekający o odszkodowaniu za szkodę wyrządzoną niewydaniem rozporządzenia tylko wtedy może dokonać ewaluacji należnego odszkodowania i zasądzić je, nie wchodząc w kompetencje innej władzy, gdy w upoważnieniu ustawowym znajduje wytyczne dotyczące treści niewydanego rozporządzenia. Wytyczne, zawarte w ustawie, wiązałyby sąd.

Odnosząc poczynione uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że upoważnienie zawarte w art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej nie tylko oznacza odesłanie do unormowania w akcie podustawowym podstawowych gwarancji prawa własności, czego – według współczesnych standardów konstytucyjnych – na pewno nie można zaakceptować, ale ponadto nie zawiera żadnych wskazówek co do treści aktu wykonawczego, jaki miał być wydany ponad 60 lat temu. W konsekwencji na tle obowiązujących przepisów Konstytucji trudno przyjąć, by niewykonanie wywodzonego z ustawy nacjonalizacyjnej obowiązku wydania rozporządzenia regulującego odszkodowanie za znacjonalizowany majątek stanowiło „niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”, z którym Konstytucja wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą Państwa. Nawet gdyby uznać, że utrzymuje się stan zaniechania legislacyjnego, trzeba by jednocześnie stwierdzić niewykonalność obowiązku. Jest bowiem oczywiste, że na tle obowiązujących przepisów tylko ustawa mogłaby uregulować rekompensatę za znacjonalizowany majątek skarżącej. Także ewentualna konwalidacja art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej, upoważniającego do wydania rozporządzenia, wymagałaby ustawy; Trybunał nie ma kompetencji, by to upoważnienie sanować. W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że teza o trwaniu „niezgodnego z prawem” zaniechania legislacyjnego jest nie do obrony, zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji, w świetle wprowadzonych przez nią standardów. Ponadto na skutek blankietowego charakteru upoważnienia nie sposób wyobrazić sobie, w oparciu o jakie kryteria sąd miałby dzisiaj ustalać wysokość odszkodowania należnego właścicielom majątku znacjonalizowanego w 1946 r.

Podsumowując tę część analizy Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że uznanie art. 5 ustawy zmieniającej za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie znowelizowanych przepisów kodeksu cywilnego do stanów polegających na niewydaniu aktu wykonawczego, zapoczątkowanych w okresie przedkonstytucyjnym i trwających po wejściu w życie ustawy nowelizującej (bezpośrednie działanie ustawy nowej), także nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącej w pożądanym przez nią kierunku. W świetle obowiązujących dziś standardów konstytucyjnych trudno bowiem uznać moc prawną obowiązku nałożonego na Radę Ministrów przez art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej. W konsekwencji trudno uznać, by zachodziło „niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej”, w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Na marginesie Trybunał zauważył, że w rzeczywistości jedyna norma intertemporalna, która satysfakcjonowałaby skarżącą, tj. stwarzałaby podstawę zasądzenia odszkodowania na jej rzecz, musiałaby brzmieć: każdy, kto doznał szkody na skutek zaniechania legislacyjnego, niezależnie od czasu jego powstania i aktualnego istnienia obowiązku wydania aktu prawnego, może domagać się jej naprawienia na podstawie ustawy nowej, tj. art. 4171 § 4 k.c. Norma tej treści nie tylko byłaby sprzeczna z zasadą lex retro non agit, ale ponadto wydaje się nie do przyjęcia przez racjonalnego ustawodawcę. Jest też oczywiste, że z art. 77 ust. 1 Konstytucji na pewno nie można wyprowadzić tak daleko idącej odpowiedzialności Państwa, co – jak się wydaje – zostało też wykazane wyżej, w pkt. 4.2. tej części uzasadnienia. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zaskarżony art. 5 ustawy zmieniającej stanowi element systemu prawnego i służy wprowadzeniu do tego systemu nowych przepisów prawa cywilnego o odpowiedzialności państwa, których celem była z kolei realizacja woli ustrojodawcy wyrażonej w art. 77 ust. 1. Konstytucji. Przepis intertemporalny, art. 5 ustawy zmieniającej, musi respektować zasady porządku konstytucyjnego, z którego czerpie on swą moc. W konsekwencji, wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie można mu nadać takiej treści, dzięki której służyłby do osiągania celów, jakich Konstytucja nie zakłada.

4.8. W niniejszej sprawie nie występuje więc wskazana na wstępie, konieczna przesłanka rozpoznania skargi, jaką jest uzależnienie – w konkretnym wypadku – sytuacji skarżącego od orzeczenia Trybunału co do zgodności z Konstytucją kwestionowanego przepisu. Innymi słowy: nawet uwzględnienie przez Trybunał Konstytucyjny skargi i uznanie, że kwestionowany przepis jest niezgodny ze wskazanymi w niej wzorcami kontroli konstytucyjnej nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącej. Przeprowadzona wyżej analiza prawna wykazała bowiem, że chociaż art. 5 ustawy zmieniającej został jest powołany w wyrokach sądowych wydanych w sprawach skarżącej, to nie stanowił źródła naruszenia jej wolności lub praw w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. O wyniku procesu odszkodowawczego w rzeczywistości decyduje merytoryczna kwalifikacja stanu zaniechania legislacyjnego zaistniałego na tle ustawy nacjonalizacyjnej, a nie – rozwiązanie intertemporalne przyjęte w kwestionowanym przepisie. Skarżąca nie ma więc interesu prawnego w kwestionowaniu art. 5 ustawy zmieniającej.

Skarga konstytucyjna w polskim systemie prawnym, jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie stanowi swoistej actio popularis. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną, choć wywiera skutki erga omnes, jednak w szczególności dotyczy podmiotu, który postępowanie zainicjował. Oznacza to, że w jego sprawie musi dojść, w wypadku zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, do faktycznej ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, pkt 2.4 uzas.; z 21 września 2006 r., sygn. SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117, pkt 2 i 4 uzas.). Ponieważ w rozpatrywanej sprawie takie konsekwencje nie mogą powstać, wydanie wyroku jest niedopuszczalne.

5. Pozostałe wzorce kontroli konstytucyjnej.

W nawiązaniu do uwag zawartych w pkt 2.2. tej części uzasadnienia oraz wobec uznania oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2) i niedopuszczalności wydania wyroku w sprawie naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ocena kwestionowanego przepisu z punktu widzenia pozostałych, powołanych w skardze wzorców kontroli, tj. art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 37 ust. 1 Konstytucji, jest bezprzedmiotowa. W postępowaniu skargowym wzorce te nie mają bowiem charakteru samoistnego, a w skardze powołano je dla wzmocnienia wymowy sformułowanych w niej dwóch podstawowych zarzutów.

W związku z powyższym Trybunał postanowił jak w sentencji.