Rada Gminy Chełmiec wnioskiem z 2 listopada 2004 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że: art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2, art. 10 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) jest niezgodny z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, że nadmiernie ogranicza zagwarantowane wnioskodawcy prawo do samodzielności oraz z art. 166 ust. 1 Konstytucji przez to, że odbiera wnioskodawcy możliwość wykonywania zadania publicznego, jakim jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy jako zadania własnego; art. 8, art. 12 i art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji przez to, że w sposób nieuzasadniony i sprzeczny z zasadą równości i demokratycznego państwa prawnego uprzywilejowuje pozycję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przy równoczesnym ograniczeniu uprawnień pozostałych stron; art. 10, art. 11, art. 21, art. 25 i art. 33 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) z art. 5, art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji przez to, że prowadzi do zaniechania fundamentalnych wymogów związanych z ochroną środowiska.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2004 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braku formalnego wniosku, poprzez sprecyzowanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2, art. 10 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) jest niezgodny z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W piśmie z 20 grudnia 2004 r. pełnomocnik Rady Gminy Chełmiec odniósł się do stwierdzonego przez Trybunał Konstytucyjny braku formalnego wniosku.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez sprecyzowanie, w jakim zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) jest niezgodny z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz sprecyzowanie, w jakim zakresie art. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W piśmie z 29 marca 2005 r. pełnomocnik Rady Gminy Chełmiec odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została – w porównaniu z uprawnieniami przysługującymi podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw. Ponieważ jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Dlatego ocena, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.

Legitymacja procesowa przewidziana dla jednostek samorządu terytorialnego doznaje – z mocy Konstytucji – dwojakiego rodzaju ograniczeń. Po pierwsze, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego może wystąpić jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od ustawowo – a w granicach upoważnienia ustawowego także i statutowo – określonej struktury organizacyjnej danej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, przedmiot kontroli oraz powoływane wzorce kontroli muszą mieścić się w konstytucyjnie i ustawowo określonym katalogu spraw należących do zakresu działania samego organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego.

2. Trybunał Konstytucyjny, po wstępnym rozpoznaniu wniosku Rady Gminy Chełmiec, stwierdza oczywistą bezzasadność powołania zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) jako wzorców kontroli art. 8, art. 12 i art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

2.1. W ocenie Rady Gminy Chełmiec art. 8 zaskarżonej ustawy narusza art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji „stwarzając model wydawania nieostatecznych, ale wykonalnych decyzji administracyjnych”, zaś „wprowadzenie możliwości wydawania decyzji natychmiast wykonalnych stwarza zagrożenie dla równości stron postępowania”. Natomiast art. 12 zaskarżonej ustawy narusza art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji przez to, że pozbawia „właściciela możliwości przeciwdziałania ewentualnym nieprawidłowościom w zakresie podziału w postępowaniu lokalizacyjnym”. Trybunał Konstytucyjny ustalił, iż wnioskodawca nie przedstawił uzasadnienia w odniesieniu do naruszenia przez art. 31 zaskarżonej ustawy art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Trudno bowiem argument „ingerencji w konstytucyjną zasadę niezawisłości Sądu” czy pogląd, zgodnie z którym „ustawodawca ograniczył w ten sposób prawa gmin i jej obywateli oraz ogólne reguły sądowej kontroli decyzji administracyjnych”, traktować jako spełnienie ustawowego wymogu „powołania dowodów” (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK), popierających zarzut naruszenia wskazanych we wniosku konstytucyjnych podstaw kontroli.

2.2. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniosek Rady Gminy Chełmiec w części odnoszącej się do zbadania zgodności zaskarżonych przepisów, wskazuje jako podstawę kontroli art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, a więc wzorce, które nie pozwalają uznać, że rozpatrywana sprawa mieści się w zakresie działania wnioskodawcy.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organ stanowiący samorządu terytorialnego może wnieść wniosek w sprawach dotyczących interesu publicznego – dobra wspólnego, ale nie w sprawach interesów indywidualnych (np. właścicieli nieruchomości, w szczególności gdy występują oni w charakterze uczestników czy stron w postępowaniu sądowym). Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne, tak by można było odróżnić ograniczoną legitymację tego podmiotu od ogólnej legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Chodzi przy tym o zbadanie zaskarżonego przepisu w związku z zakresem kompetencji rady, przesądzającym o istocie samorządu.

Zdaniem Trybunału, argumentacja naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli (właścicieli nieruchomości jako adresatów zaskarżonej ustawy) wobec prawa, przedstawiona we wniosku Rady Gminy Chełmiec, jednoznacznie wskazuje na brak powiązania sprawy z interesem prawnym organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, wnioskodawca występując o kontrolę zgodności art. 8, art. 12 i art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, działa z zamiarem osiągnięcia celu ogólnospołecznego, co stanowi wyraźne przekroczenie granic legitymacji szczegółowej, wyznaczonej przez art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy zasadniczej, i uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w tym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla także, iż zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, winien opierać się na takiej argumentacji, która uzasadni dyskryminowanie lub faworyzowanie adresatów zaskarżonego przepisu, mimo że wszystkie te podmioty charakteryzuje dana cecha istotna (relewantna). Jeżeli zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dowodzi naruszenia konstytucyjnej zasady równości, której jest adresatem, to musi wykazać, że inny jej adresat (podmiot podobny), a więc organ stanowiący samorządu terytorialnego jest traktowany inaczej. W konsekwencji art. 32 ust. 1 Konstytucji będzie adekwatnym wzorcem kontroli zawsze wtedy, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zarzut zróżnicowania sytuacji prawnej odniesie do sytuacji podmiotów mu podobnych.

Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę, że Rada Gminy Chełmiec powołując art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, nie wyjaśniła w istocie, w jakim rozumieniu naruszenie tej klauzuli generalnej odnosi się do niej jako wnioskodawcy. Zasada demokratycznego państwa prawnego, przywołana obok art. 32 ust. 1 Konstytucji, mogłaby pełnić jedynie rolę wskazówki interpretacyjnej przy badaniu zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, jeśli tylko wnioskodawca dowiódłby (co nie nastąpiło w rozpatrywanej sprawie), że będąc jednym z jej adresatów, jest traktowany inaczej niż pozostali (np. dyskryminująco).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.