1. W dniu 12 lipca 1994 r. grupa 50 posłów złożyła wniosek o zbadanie zgodności § 2 tire 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 1994 r. o trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską z:

1) art. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426);

2) art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym;

3) art. 14 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 20 ust. 2 Regulaminu Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r.

Uzasadniając swój wniosek Wnioskodawcy zwrócili uwagę na następujące okoliczności:

Art. 1 Ustawy Konstytucyjnej ustanawia jako zasadę ogólną ustroju Rzeczypospolitej Polskiej podział władzy ustawodawczej i wykonawczej. Realizując tę zasadę, w art. 33 ust. 1 stanowi się, że ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych należy do Prezydenta RP.

W art. 33 ust. 2 wprowadza się uregulowanie stanowiące o szczególnym trybie postępowania ratyfikacyjnego w przypadku, gdy dotyczy ono umów międzynarodowych odnoszących się do granic Państwa, sojuszów obronnych oraz umów pociągających za sobą obciążenia finansowe Państwa lub konieczność zmian w ustawodawstwie. Ów szczególny tryb polega na wyrażeniu zgody na ratyfikowanie umowy w drodze ustawy.

Zdaniem Wnioskodawców powołane postanowienie nie przenosi na Sejm uprawnienia do decydowania o przyjęciu przez państwo zobowiązań wobec innych podmiotów prawa międzynarodowego. W odniesieniu do umów wymienionych w art. 33 ust. 2 pozostaje ono w kompetencji Prezydenta RP. Natomiast Sejm w procesie prac nad ustawami o ratyfikacji umów jest uprawniony do oceny umowy międzynarodowej tylko w aspekcie tego zakresu przedmiotowego, który ujęty jest w art. 33 ust. 2, jako przesłanka uczestnictwa Sejmu w tej procedurze. Tak więc nałożenie przez Sejm na swoje organy obowiązku oceny umowy międzynarodowej z uwzględnieniem innego zakresu przedmiotowego niż wymieniony w art. 33 ust. 2 jest według Wnioskodawców wykroczeniem poza konstytucyjnie określoną sferę władzy ustawodawczej i tym samym jest niezgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Postanowienie uchwały Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. jest zdaniem Wnioskodawców niezgodne z art. 1 Konstytucji RP utrzymanym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą i samorządzie terytorialnym, który stanowi, że “Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (...)” i narusza zasadę państwa prawnego po pierwsze przez to, że wprowadza możliwości dokonywania w procesie legislacyjnym ocen quasi prawnych, polegających na badaniu zgodności aktów z regułami, które nie nabrały mocy obowiązującej w trybie przez prawo przewidzianym, po drugie przez stworzenie sytuacji, w której o nabraniu lub nienabraniu mocy obowiązującej przez zawartą umowę międzynarodową decydowałaby reguła, która w chwili tworzenia owej umowy jeszcze nie istnieje. Legalizacja takiej zasady uczynić może zdaniem Wnioskodawców proces tworzenia reguł konstytucyjnych niezgodnym z funkcjami prawa, ponieważ dążenie do osiągnięcia określonych celów jednostkowych może zyskać w procesie legislacyjnym przewagę nad generalnym i abstrakcyjnym charakterem konstruowanych norm konstytucyjnych.

Postanowienia uchwały Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. są również niezgodne z art. 14 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą i samorządzie terytorialnym w zw. z art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. Art. 14 Ustawy Konstytucyjnej stanowi, że “(...) tryb pracy Sejmu określa regulamin uchwalony przez Sejm”, natomiast art. 20 ust. 1 stanowi, że Sejm powołując komisję nadzwyczajną określa cel, zasady i tryb działania komisji. Według opinii Wnioskodawców uchwała rozszerzyła regulaminowy zakres tej uchwały o określenie przesłanek oceny rozpatrywanego aktu i w ten sposób wykroczyła poza ustalenia regulaminu i jego konstytucyjnej podstawy.

2. Prezydent wnosząc w dniu 8 sierpnia 1994 r. o stwierdzenie niezgodności uchwały Sejmu RP z dnia 1 lipca 1994 r. z Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. i z przepisami konstytucyjnymi utrzymanymi w mocy zwrócił uwagę na następujące argumenty. Otóż zdaniem Prezydenta uchwała Sejmu z dnia 1 lipca narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy (zasada państwa prawnego) a nadto art. 1, 15, 17, 18, 28, 32, 33 Małej Konstytucji. Wnioskodawca twierdzi, iż treść uchwały a w szczególności postanowienia uzależniające sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej od przyszłych zdarzeń narusza nie tylko zasadę państwa prawnego ale nadto zasadę trójpodziału władzy, a także że ogranicza prawo inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów, prawo udziału Senatu w pracach legislacyjnych, uprawnienia Prezydenta w procesie legislacyjnym, pozycję ustrojową Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Państwa Polskiego w stosunkach międzynarodowych, kompetencje Prezydenta jako sprawującego ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków zagranicznych a także kompetencję Prezydenta jako organu ratyfikującego i wypowiadającego umowy międzynarodowe.

Prezydent jednocześnie wyraża obawę czy “losu projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu... nie podzielą w przyszłości inne projekty ustaw”.

3. Grupa 52 Posłów wnosząc dnia 29 sierpnia 1994 r. wniosek o stwierdzenie niezgodności uchwały Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. z Ustawą Konstytucyjną w uzasadnieniu wniosku podniosła, że: “Podstawowe wątpliwości wnioskodawców budzi fakt powołania przez w/w uchwałę Sejmu Komisji Nadzwyczajnej, której celem ma być m.in. badanie zgodności przepisów istniejącego traktatu (Konkordatu) z nieistniejącą, przyszłą Konstytucją. Wnioskodawcom wydaje się ponadto, że uchwała Sejmu wprowadza w imieniu RP zasadę dyskryminacji podmiotu prawa międzynarodowego – Stolicy Apostolskiej, dla której ustanawia się odrębne, mniej korzystne zasady układania wzajemnych stosunków niż dla innych podmiotów i zawieranych z nimi przez Rząd RP postanowień.”

4. Prokurator Generalny prezentując swoje stanowisko w piśmie z dnia 20 września w zasadzie nie podzielił poglądów Wnioskodawców. Prokurator Generalny pisze, że “uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 1994 r. (...) nie wydaje się być aktem normatywnym w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (...) podlegającym kontroli Trybunału Konstytucyjnego”. W uzasadnieniu do tego poglądu Prokurator Generalny twierdzi, iż uchwała nie jest aktem normatywnym, bowiem nie odpowiada cechom aktu normatywnego tzn. nie jest ani aktem generalnym ani abstrakcyjnym. Zwraca też uwagę na fakt, iż ani Konstytucja ani Regulamin Sejmu nie precyzują terminu dla sporządzenia przez Komisję sprawozdania po pierwszym czytaniu projektu ustawy, chyba, że Sejm Komisji taki termin wyznaczyłby co w badanym przypadku miało właśnie miejsce.

Prokurator Generalny w pkt. 2 swojego pisma wyraża stanowisko, że “w razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny uchwały Sejmu... za akt normatywny, nie wydaje się aby jej przepisy § 2 i § 3 naruszały przepis art. 1, 15, 17, 18, 28, 32, 33 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (...) oraz art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej”.

5. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się także do Ministra Spraw Zagranicznych o wyrażenie stanowiska w sprawie. Minister w piśmie z dnia 25 lipca 1994 r. uznał uchwałę Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. za sprzeczną z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy a także z art. 33 Małej Konstytucji jako ograniczającą prawo Prezydenta do ratyfikacji Konkordatu.

Trybunał otrzymał również pismo Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezydenta Henryka Goryszewskiego z dnia 31 sierpnia 1994 r. w którym Autor pisma zarzuca uchwale niezgodność z “obowiązującą Konstytucją” i zwraca uwagę, że nieuchwalenie Konkordatu może mieć ostatecznie znaczenie dla bezpieczeństwa państwa.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 1994 r. TK wysłuchał przedstawicieli Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego a także przedstawiciela Ministra Spraw Zagranicznych.

Przedstawiciel grupy 50 posłów na Sejm podtrzymał w całości wniosek i jego argumentację złożone wcześniej na piśmie i żądał stwierdzenia niezgodności uchwały Sejmu z 1 lipca 1994 r. z Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. oraz z przepisami konstytucyjnymi pozostawionymi w mocy.

Przedstawiciele Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej również podtrzymali wniosek wcześniej złożony na piśmie żądając stwierdzenia niezgodności uchwały Sejmu z 1 lipca 1994 r. z Ustawą Konstytucyjną z 17 października 1992 r. oraz z przepisami konstytucyjnymi pozostawionymi w mocy. Przedstawiciele Prezydenta podnosili, iż uchwała Sejmu z 1 lipca 1994 r. jest aktem normatywnym. Zdaniem przedstawiciela Prezydenta u podstaw podjęcia uchwały przez Sejm “leżała chęć uśmiercenia konkordatu, ale nawet do tego istnieją właściwe procedury, a tortury się do nich nie zaliczają”.

Przedstawiciel grupy 50 posłów podtrzymał wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności uchwały Sejmu z 1 lipca 1994 r. i w wystąpieniu na rozprawie przedstawił jego argumentację. Na wstępie wystąpienia stwierdził, że kwestionowana uchwała podlega kognicji TK i że Trybunał Konstytucyjny nie może uchylić się od jej merytorycznego rozpatrzenia. Normatywnego charakteru uchwały upatrywał w skutkach jakie ta uchwała wywarła poprzez ingerencję w kompetencje Prezydenta i rządu. Zdaniem przedstawiciela Wnioskodawców uchwała ta “burzy konstytucyjną zasadę podziału władz, narusza konstytucyjny obowiązek Sejmu jako ciała legislacyjnego (...) wyklucza z procesu legislacyjnego Prezydenta i Senat”.

Przedstawiciel Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w sprawie i o uznanie, że kwestionowana uchwała nie jest aktem normatywnym. Zaprezentował stanowisko odmienne od stanowiska Wnioskodawców. W swoim wystąpieniu dowodził, że uchwała Sejmu z 1 lipca 1994 r. nie jest aktem normatywnym lecz indywidualnym wydanym w ramach autonomii parlamentarnej i w związku z tym nie powinna podlegać kognicji TK.

Odrzucił zarzuty stawiane Sejmowi przez przedstawicieli Wnioskodawców, że Sejm podejmując uchwałę kierował się chęcią uniemożliwienia ratyfikacji Konkordatu.

Przedstawiciele Prokuratora Generalnego podtrzymali złożoną wcześniej na piśmie opinię, że uchwała Sejmu z 1 lipca 1994 r. nie jest aktem normatywnym i podobnie jak przedstawiciel Sejmu wnieśli o umorzenie postępowania.

Przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych podtrzymał stanowisko Ministra wcześniej sformułowane na piśmie wnosząc o uznanie uchwały Sejmu z 1 lipca 1994 r. za sprzeczną z Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. oraz z przepisami konstytucyjnymi pozostawionymi w mocy.

Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu wszechstronnej analizy wniosku zważył co następuje:

1. Prezentację istotnych motywów uzasadnienia do niniejszego postanowienia, TK pragnie poprzedzić wstępną uwagą, mającą znaczenie także dla rozważanej sprawy, a odnoszącą się do przyjętego w przepisach konstytucyjnych i w ustawie o TK zakresu przedmiotowego spraw podlegających jego kognicji. Przyjęty w Polsce i obowiązujący dotąd model kontroli konstytucyjności ma ograniczony charakter, zawężony do kontroli aktów normatywnych naczelnych i centralnych organów państwa. Przyjęty w przepisach konstytucyjnych i w ustawie o TK ograniczony model kontroli konstytucyjności aktów normatywnych ma swoje polityczne i ustrojowe uwarunkowania. Zasadnicza jego zmiana stanie się możliwa dopiero wraz z uchwaleniem nowej konstytucji, bądź zmianą dotychczas obowiązujących przepisów.

Trybunał Konstytucyjny nie ma monopolu na kontrolę przestrzegania konstytucyjności prawa zaś jego kompetencje do kontroli naruszeń konstytucji przez akty organów państwa są ograniczone. Kompetencje TK nie obejmują tych aktów organów państwa, które mają postać aktów indywidualnych, co oznacza, że kontroli konstytucyjności nie podlegają wyroki sądowe, decyzje administracyjne a także inne akty organów państwa, np. niektóre uchwały Sejmu, które co do swej treści są aktami indywidualnymi lub politycznymi. TK pragnie przez to powiedzieć, że: po pierwsze – z istoty uchwał Sejmu nie wynika ich normatywny charakter w każdym przypadku i po drugie, że tylko niektóre z uchwał i niekiedy tylko w pewnym zakresie mają charakter aktów normatywnych. Normatywność takich uchwał jak regulamin Sejmu czy uchwała w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed TK – nie budzi wątpliwości. Nie ma też w istocie wątpliwości, gdy idzie o uchwały Sejmu w sprawach powoływania na stanowiska w organach państwa, że są to akty indywidualne a więc nie będące aktami normatywnymi w znaczeniu w jakim terminu tego używa art. 1 ustawy o TK. Wśród uchwał Sejmu będą i takie, których normatywność TK przed wydaniem orzeczenia powinien uprzednio stwierdzić. Ta ostatnia uwaga odnosi się oczywiście również do aktów innych organów państwa.

Oznacza to, że nie każdy akt organu państwa, choćby nawet był sprzeczny z konstytucją podlega kognicji TK. Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza, że naruszenie Konstytucji mogło mieć miejsce w rozpatrywanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny nie ma również prawa rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami państwa, chyba, że naruszenie kompetencji innego organu państwa nastąpiło w formie aktu normatywnego, który następnie kwestionuje się na tej podstawie, że jest on sprzeczny z konstytucją lub ustawą.

2. Zaskarżona do TK uchwała Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. wbrew tytułowi (“o trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską”) jest w istocie wydaną w oparciu o art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu uchwałą proceduralną powołującą Komisję Nadzwyczajną i określającą “cel, zasady i tryb działania” Komisji Nadzwyczajnej, powołanej przez Sejm do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską. W sposób wyraźny wskazuje na to jej § 1 odwołujący się do powyższej podstawy prawnej a także treść pozostałych przepisów uchwały. O ile w odniesieniu do “zasad i trybu działania” Komisji Nadzwyczajnej uchwała (§ 4) odsyła do regulacji zawartych w obowiązującym Regulaminie Sejmu (rozdział 1 i 6 Działu II), to “cel” powołania tej Komisji określa § 2 i § 3 uchwały. Cel ten określony został formułą o wyznaczeniu Komisji Nadzwyczajnej pewnych zadań do wykonania w określonych w uchwale terminach.

Zadania te polegać mają w szczególności na: 1) ocenie skutków prawnych, jakie nastąpią w przypadku uchwalenia ustawy ratyfikacyjnej w świetle obowiązujących przepisów konstytucyjnych oraz innych ustaw (§ 2 ust. 1) oraz 2) ocenie zgodności Konkordatu z uchwaloną przez Zgromadzenie Narodowe Konstytucją (§ 2 ust. 2). Termin zakończenia prac związanych z wykonaniem pierwszego zadania i złożenie Sejmowi stosownego sprawozdania zgodnie z uchwałą, nie może przekroczyć 31 stycznia 1995 r. Sprawozdanie z wykonania drugiego zadania Komisja winna złożyć nie później niż po upływie 2 miesięcy od dnia uchwalenia przez Zgromadzenie Narodowe projektu Konstytucji. Ostateczne sprawozdanie Komisja winna przedłożyć niezwłocznie po przeprowadzeniu referendum, pod które zostanie poddana nowa Konstytucja, jednak nie później niż do dnia 31 grudnia 1995 r. (§ 3 uchwały). Poza tymi dodatkowymi elementami, naturalnie związanymi w wypadku powoływania komisji nadzwyczajnych dla rozpatrzenia projektów ustaw z określeniem ich zadań, brak jest innych, które uzasadniałyby traktowanie rozpatrywanej uchwały jako aktu ustanawiającego jakiś szczególny tryb prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu. W odniesieniu do trybu prac nad powyższą ustawą w pełnym zakresie mieć będą zastosowanie odpowiednie przepisy regulaminu sejmowego regulujące tryb ustawodawczy.

Powołana przez Sejm po pierwszym czytaniu projektu ustawy Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu jest, biorąc pod uwagę jej charakter, komisją niestałą, powoływaną przez parlament dla wykonania określonych zadań; zwykle ze względu na specyficzną materię sprawy. Tego rodzaju Komisje, mimo iż niestałe, działają zwykle na podstawie ogólnych przepisów o komisjach zawartych w regulaminie parlamentarnym. W odróżnieniu od stałych komisji, powoływanych jako organ parlamentu na okres jego kadencji, pełnomocnictwa komisji niestałych (ad hoc) wygasają z chwilą złożenia parlamentowi sprawozdania z wykonania zleconego zadania.

Wśród komisji niestałych, powoływanych dla wykonywania określonych zadań, odrębną kategorię stanowią tzw. komisje “śledcze”, tworzone “dla zbadania określonej sprawy”. Ich status określony jest zwykle przepisami konstytucyjnymi. Również w Polsce, Mała Konstytucja, poza przepisami obligującymi Sejm do powołania stałych komisji jako swoich organów wewnętrznych (art. 10 ust. 1) przewiduje możliwość powołania komisji “dla zbadania określonej sprawy” (art. 11). Status innych komisji niestałych oparty jest na przepisach regulaminowych. Normą kompetencyjną jest tu cytowany art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu przewidujący możliwość powoływania i odwoływania komisji nadzwyczajnych oraz obowiązek określenia przez Sejm celu, zasad i trybu ich działania. Ustęp 2 tego artykułu rozszerza ten obowiązek również na przewidzianą w art. 11 Małej Konstytucji “komisję dla zbadania określonej sprawy”. Powyższa kompetencja Sejmu znajduje oparcie w art. 14 Małej Konstytucji przekazującym określenie szczegółowej organizacji i trybu pracy Sejmu do autonomicznej regulacji w drodze regulaminu sejmowego z pominięciem ustawy. Materia wskazana w art. 20 ust. 1 regulaminu mieści się niewątpliwie w sferze autonomii regulaminowej parlamentu wyznaczonej powyższym przepisem Małej Konstytucji.

Analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że upoważnienie do działania, którego udzielił Sejm Komisji Nadzwyczajnej, jest upoważnieniem szczegółowym i dotyczy rozpatrzenia konkretnie określonej sprawy; Komisja Nadzwyczajna została powołana w celu wykonania skonkretyzowanych ściśle zadań. Zauważyć jednak należy, że uchwała nie określa działań, które Komisja winna przedsięwziąć w celu ich zrealizowania. Odwołanie się do regulaminu sejmowego w zakresie zastosowania przepisów dotyczących “zasad i trybu działania” komisji pozwala sądzić, że zadania te Komisja może realizować tylko w sposób właściwy dla komisji sejmowych a więc wyznaczony treścią wskazanych przepisów regulaminu. Innymi słowy, uchwała nie określa konkretnych działań jakie mają być wykonane, lecz rezultat jaki ma być osiągnięty (ocena skutków prawnych jakie nastąpią w wypadku uchwalenia ustawy ratyfikacyjnej, ewentualna ocena zgodności Konkordatu z nowo uchwaloną konstytucją) w ściśle określonych terminach.

Zauważyć również należy, że realizacja drugiego zadania przewidzianego w uchwale ma charakter względny. Uzależniona jest bowiem od uchwalenia nowej Konstytucji w określonym uchwałą terminie. W przypadku przedłużania się prac nad nową Konstytucją realizacja tego zadania stanie się nieaktualna. Wskazuje na to wyraźnie § 3 uchwały (“Ostateczne sprawozdanie Komisja Nadzwyczajna przedłoży... nie później niż do dnia 31 grudnia 1995 r.”); wskazany w uchwale termin nie może być przekroczony. Biorąc pod uwagę fakt, że konstytucja jest dziełem Zgromadzenia Narodowego, tempo prac związanych z jej uchwaleniem nie jest zależne tylko od woli Sejmu. Oparta o relatywne i polityczne przesłanki prognoza co do terminu uchwalenia konstytucji pomija trudne do przewidzenia a realne okoliczności, które mogą przyczynić się do “niespełnienia się” powyższej prognozy. Postępowanie adresatów powyższej uchwały i w efekcie osiągnięcie założonego celu wyznaczone jest więc nie tylko wolą Sejmu.

Specyfika treści powyższej uchwały Sejmu prowadzi do oceny jej prawnego charakteru: w szczególności do rozstrzygnięcia problemu jej normatywności. Jest to bowiem zasadniczy warunek objęcia uchwały kognicją Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 1 ustawy o TK. Istotne w szczególności jest przypomnienie rozumienia użytego w art. 1 pkt 2 ustawy o TK pojęcia “aktu normatywnego” i próba oceny w oparciu o te ustalenia normatywności zaskarżonej uchwały Sejmu.

3. Wykładnia prawnej regulacji rzeczowego zakresu właściwości TK i powiązanego z nim pojęcia aktu normatywnego zajmuje pokaźne miejsce w dotychczasowym dorobku Trybunału. Samym pojęciem aktu normatywnego Trybunał zajmował się z reguły wówczas, gdy w toku postępowania kwestionowano jego właściwość do orzekania o zgodności z konstytucją czy ustawą ze względu na wątpliwości co do tego, czy jest to akt normatywny w rozumieniu art. 1 pkt 2 ustawy o TK. Najszerzej w tej kwestii wypowiedział się Trybunał w sprawie dotyczącej tzw. “Regulaminu miejscowej służby telefonicznej” (U.15/88 – OTK w 1989 r., s. 138-151). Normatywny charakter regulaminu kwestionowano przede wszystkim z uwagi na brak odpowiednich podstaw prawnych do jego ustanowienia oraz ze względu na fakt wydania regulaminu przez podmiot nie upoważniony do stanowienia norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Rozpatrując powyższą sprawę Trybunał stwierdził, że: 1) w art. 1 pkt 2 ustawy o TK “ustawodawca ustanowił, że kontroli Trybunału podlegają akty normatywne, rozumiane jako akty ustanawiające normy prawne”, 2) “określenie przyjęte przez ustawodawcę wymaga jednak rozwinięcia pojęcia aktu normatywnego jako aktu ustanawiającego normy prawne”, 3) “w doktrynie przeważa pogląd, że akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc kierowany do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę) i abstrakcyjnym (to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań”); 4) “kwestia podstawy prawnej ustanowienia aktu normatywnego ma znaczenie drugorzędne, decydujące nie o istocie danego aktu państwa jako aktu normatywnego, czy też o jego mocy obowiązującej, ale o legalności bądź nielegalności tego aktu” (j.w., s. 145); 5) “rozważając dany akt prawotwórczy należy uwzględnić... przede wszystkim charakter norm zawartych w danym akcie, od czego zależy uznanie danego aktu za akt normatywny”; 6) “istotne znaczenie przy ustalaniu czy dany akt obowiązuje ma także stwierdzenie, czy na podstawie tego aktu normatywnego były podejmowane decyzje stosowania prawa, kierowane do obywateli, ich organizacji oraz innych jednostek organizacyjnych w państwie” (jw.).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że “za akt prawotwórczy należy... uznać każdy akt, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące, niezależnie od tego, jaki jest jego zakres przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania”. Tak też W. Zakrzewski (Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa 1979, s. 18). Zdaniem TK “zajęcie innego stanowiska wykluczałoby pewną ilość obarczonych licznymi wadami aktów kierownictwa wewnętrznego, będących w istocie aktami normatywnymi, spod kontroli ich legalności sprawowanej przez TK” (j.w.). W efekcie TK stwierdzając, że “w przedmiotowej sprawie charakter generalno-abstrakcyjny norm zawartych w kwestionowanej części Regulaminu nie budzi wątpliwości” (j.w., s. 147) uznał się za właściwy do kontroli jego konstytucyjności i legalności.

W kilku innych sprawach (np. U.2/90 czy U.4/90) Trybunał rozważał również problem czy kwestionowany akt (zarządzenie ministra, pismo okólne Ministerstwa Finansów, zarządzenie Prezesa NBP) ma charakter aktu normatywnego. W sprawach tych kwalifikując te akty do aktów normatywnych potwierdził jedynie swoje wcześniej wyłożone stanowisko, iż zasadniczą przesłanką kwalifikacji aktu organu jako aktu normatywnego, jest jego treść. Stwierdzenie ustanowienia w danym akcie norm prawnych, a więc norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym, jest zasadniczą przesłanką dla jego objęcia kognicją TK. Forma aktu ma tu znaczenie drugorzędne (OTK 1990, s. 97 – 103 oraz OTK 1991, s. 116-133).

Tak rozumiane pojęcie aktu normatywnego TK odniósł także do kontroli uchwał Sejmu, w tym i do Regulaminu Sejmu choć w początkowym okresie swojej działalności stał na stanowisku, iż Regulamin i inne uchwały Sejmu nie podlegają kognicji TK. Objęcie kognicją TK uchwał Sejmu, pod warunkiem, że spełniają rygory aktu normatywnego nastąpiło w orzeczeniu U.6/92 w sprawie tzw. uchwały “lustracyjnej”. W orzeczeniu tym TK powtórzył swoje wcześniejsze stanowisko w kwestii pojmowania aktu normatywnego stwierdzając, że pod pojęciem aktu normatywnego rozumie “każdy akt ustanawiający normy prawne a więc normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Dla takiego ustalenia nie może być decydująca forma aktu oraz podstawa prawna czy legalność ustanowienia aktu”. (OTK 1992 cz. I s. 201).

4. Przyjęte przez TK kryterium oceny normatywności aktu, odwołuje się do występujących w teorii prawa poglądów dotyczących koniecznych cech normy prawnej. Zgodnie z przeważającymi poglądami tymi cechami różniącymi normy prawne od innych reguł społecznych są m.in. ich generalny i jednocześnie abstrakcyjny charakter.

Cecha generalności dotyczy tej części normy prawnej, którą określa się jako hipotezę (określenie adresata a także warunków zastosowania normy) i zobowiązuje organ prawotwórczy do takiego konstruowania normy, w której adresat, jak również okoliczności zastosowania normy będą określone rodzajowo a nie indywidualnie. Adresat winien być określony jako element klasy podmiotów wyodrębnionych ze względu na określoną cechę lub cechy. W jednej ze swoich publikacji Z. Ziembiński (“Akt normatywny” czy “akt prawotwórczy” – “PiP” 1993, z. 11-12, s. 96-98) pisze o tym następująco: “Jeżeli normę postępowania sprowadzimy ostatecznie do struktury wzorcowej” A w okolicznościach B powinien czynić (nie czynić) C, “... to w przypadku, gdy zmienne A oraz B zastąpimy jakimiś nazwami generalnymi (rodzajowymi), norma tak powstała uważana jest za normę generalną, natomiast gdy zastąpimy nazwami indywidualnymi (imionami własnymi, dokładną datą, itp.), to powstałą w wyniku takiego podstawienia normę uważa się za normę indywidualną...”.

Abstrakcyjność dotyczy przedmiotu normy określającego należne zachowanie się adresata. Przedmiotem normy prawnej winna być klasa zachowań się, nie zaś konkretne zachowanie się adresata. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność – to, że nie ulega umorzeniu czy “skonsumowaniu” poprzez jednorazowe zastosowanie. Z. Ziembiński pisze o tym następująco: “Trudniejszą sprawą jest odróżnienie norm abstrakcyjnych, nakazujących spełnienie czynów określonego rodzaju, od norm konkretnych nakazujących spełnienie określonego czynu, po zrealizowaniu którego obowiązek wyznaczony przez daną normę wygasa (np. obowiązek dania rekompensaty za określoną szkodę czy udzielenia określonej informacji). Z reguły tego ostatniego rodzaju normy nie są formułowane w tekstach aktów prawotwórczych, które abstrakcyjnie nakazują np. danie odszkodowania za szkody określonego rodzaju czy udzielenie informacji określonego rodzaju, co nie wyczerpuje się w udzieleniu poszczególnej jednostkowej informacji.” (j.w., s. 98).

Próba oceny normatywności zakwestionowanej uchwały Sejmu w oparciu o powyższe ustalenia prowadzi TK, do uznania, iż nie jest ona aktem normatywnym lecz aktem indywidualnym.

Już przy ocenie pierwszej cechy normy nie może budzić wątpliwości że reguły wyinterpretowane z postanowień uchwały w pełni ją spełniają. Opierając się na językowym sformułowaniu normy, jej adresat został określony w sposób indywidualny (Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia). Nadto postanowienia uchwały zawierają indywidualnie oznaczone terminy, z nadejściem których aktualizuje się potencjalny obowiązek Komisji złożenia Sejmowi sprawozdania z wykonania nałożonych zadań.

Biorąc pod uwagę określony w uchwale sposób zachowania się adresata, stwierdzić można, iż nie został on wyznaczony w sposób abstrakcyjny. Uchwała nie ustanawia pewnych wzorów zachowań, lecz nakazuje spełnienie konkretnie określonych zadań, po zrealizowaniu których obowiązek wyznaczony jej postanowieniami wygasa. Treść obowiązku nałożonego na Komisję Nadzwyczajną (ocena skutków prawnych jakie nastąpią w przypadku uchwalenia ustawy ratyfikacyjnej w świetle obowiązujących przepisów konstytucyjnych oraz innych ustaw, ocena zgodności Konkordatu z uchwaloną przez ZN Konstytucją) to zachowanie jednorazowe; brak tutaj cechy powtarzalności. Z chwilą złożenia sprawozdania Sejmowi z jego wykonania obowiązek ten w sposób naturalny wygasa. Jest to więc typowa norma konkretna, która “konsumuje się” poprzez jednorazowe zastosowanie. Różnicę między charakterem norm prawnych a charakterem konkretnie wyznaczonych zadań Komisji Nadzwyczajnej obrazuje w sposób widoczny odwołanie się do porównania treści przepisów regulaminu Sejmu dotyczących czy to zadań komisji sejmowych czy też ich przedmiotowego zakresu działania z treścią postanowień zaskarżonej uchwały.

Uznanie, iż zaskarżona uchwała Sejmu nie posiada charakteru aktu normatywnego uniemożliwia badanie merytorycznych zarzutów zawartych we wnioskach. Wnioski przyjmują zgodnie założenie, iż uchwała ta jest aktem normatywnym i w efekcie podlega kognicji TK. Pewien ślad wątpliwości, jak się wydaje, występuje we wniosku Prezydenta (s. 3), który szczególnie akcentuje skutki, jakie spowodować może nie uwzględnienie wniosku. Jest to w istocie apel o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Treść tego apelu winna być jednak skierowana pod adresem ustawodawcy, bo w aktualnym stanie prawnym Trybunał nie może pełnić funkcji arbitra w sporach między poszczególnymi organami państwa. Pewna, faktyczna możliwość rozstrzygania niektórych sporów między organami (np. sprawa K.5/93) uzależniona jest ściśle od tego czy zaskarżony akt podlega orzecznictwu Trybunału. W powyższej sprawie warunek ten nie jest spełniony.

5. Omawiana uchwała Sejmu jest więc aktem indywidualnym o charakterze proceduralnym, wydanym przez Sejm w trybie art. 20 Regulaminu Sejmu a więc w ramach autonomii parlamentarnej. W konkretnym przypadku stała się elementem w procedurze uchwalenia ustawy upoważniającej Prezydenta do ratyfikacji Konkordatu. TK pragnie w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że uchwała Sejmu “O trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską” podjęta po pierwszym czytaniu tzw. ustawy ratyfikacyjnej jest w istocie uchwałą proceduralną o powołaniu Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia konkretnej, jednostkowej sprawy i że do postępowania nad projektem “ustawy ratyfikacyjnej” stosują się postanowienia Regulaminu Sejmu tak jak do postępowania z każdym innym projektem ustawy. Odstępstwo od regulaminowego trybu postępowania z ustawą ratyfikacyjną” polega tylko na tym, że uchwała odsyła projekt ustawy do Komisji Nadzwyczajnej – co jest dopuszczalną i praktykowaną decyzją Sejmu, i że wyznacza odległy w porównaniu do praktyki sejmowej, termin sprawozdania.

Co do kwestii terminu sprawozdania, to Regulamin Sejmu w żadnym ze swoich postanowień nie określa w jakim terminie komisja powinna przedstawić sprawozdanie. Art. 36 ust. 3 Regulaminu Sejmu, który należy tu przytoczyć, stanowi, że “Sejm kierując projekt do komisji może wyznaczyć im również termin przedstawienia sprawozdania”. W konkretnym, rozważanym przez TK przypadku uchwała oznaczyła ostateczny termin przedstawienia sprawozdania po pierwszym czytaniu na dzień 31.XII.1995 r. Pomimo, iż nie jest to przedmiotem rozważań, to jednak TK pragnie zwrócić uwagę na okoliczność, że zarówno przepisy konstytucyjne jak i Regulamin Sejmu w pewnych rodzajach postępowania – postępowanie z projektem ustawy uznanym za pilny i z projektem ustawy budżetowej – przewidują dla niektórych czynności w procesie ustawodawczym określone ściśle terminy. Przykładem takiego postanowienia jest choćby art. 56d ust. 2: “Prezydium Sejmu kierując pilny projekt ustawy do komisji, ustala im jednocześnie termin przedstawienia sprawozdania, nie dłuższy jednak niż 30 dni”.

Cytowany powyżej art. 36 ust. 3 Regulaminu Sejmu jakkolwiek zezwalający Sejmowi na wyznaczenie terminu do złożenia przez Komisję sprawozdania po pierwszym czytaniu projektu ustawy nie może być oczywiście rozumiany w ten sposób, że nie korzystając z możliwości odrzucenia projektu ustawy po pierwszym czytaniu (art. 36 ust. 2 Regulaminu), Sejm wyznaczając bez powodu odległy termin dla złożenia sprawozdania w istocie uniemożliwi uchwalenie ustawy. Oczywiście, że nie zmienia to oceny normatywnej (jako aktu indywidualnego) takiej incydentalnej uchwały.

Praktyka sejmowa zna takie uchwały, które “korygowały”, normalną, określoną w Regulaminie procedurę ustawodawczą w ten sposób, że albo w konkretnej sprawie zawieszano stosowanie określonego przepisu Regulaminu bądź uzależniano procedurę ustawodawczą i uchwalenie ustawy, jak w przypadku rozpatrywanej sprawy, od spełnienia się pewnych okoliczności.

Co do pierwszego rodzaju spraw jako przykład można przytoczyć uchwałę Sejmu z dnia 20.X.1989 r.: “Sejm postanawia wyjątkowo odstąpić od stosowania art. 35 ust. 2 Regulaminu Sejmu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej. na rok 1989 dotyczącej miesięcy listopada i grudnia i kieruje projekt ustawy do rozpatrzenia przez Komisję Polityki Gospodarczej Budżetu i Finansów oraz Komisję Ustawodawczą przy udziale przedstawicieli innych zainteresowanych komisji”. W ten sposób przy pomocy jednorazowego rozstrzygnięcia pominięto obowiązek przeprowadzenia pierwszego czytania projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu.

Do drugiej grupy przykładów można zaliczyć uchwały Sejmu, które uzależniały postępowanie z projektem ustawy a w konsekwencji uchwalenie ustawy od określonych okoliczności faktycznych:

a) uchwała z dnia 17 maja 1991 r. w sprawie postępowania z projektami ustaw i uchwały o referendum dotyczącymi ochrony dziecka poczętego. W konkluzji uzasadnienia, mając na uwadze określone, przytoczone w uchwale okoliczności, Sejm postanowił: “Z uwagi na powyższe Sejm postanawia nie rozpatrywać ani projektu uchwały o referendum ani obu projektów ustaw przedstawionych Wysokiej Izbie”,

b) uchwała Sejmu z dnia 5 października 1991 r. w sprawie wniosków formułowanych przez Komisję Nadzwyczajną do zbadania działalności MSW. W następstwie przyjęcia tej uchwały Sejm postanowił nie rozpatrywać poselskiego projektu uchwały w sprawie uznania wprowadzonego w Polsce stanu wojennego za sprzeczny z prawem,

c) nie podjęcie za aprobatą Sejmu przez komisje prac nad projektem ustawy o zniesieniu kary śmierci po przeprowadzeniu pierwszego czytania projektu ustawy na 6 posiedzeniu Sejm X kadencji z uwagi na zaawansowanie prac nad projektem nowego kodeksu karnego.

Praktyka parlamentarna zna również przykłady uzależniające przyjęcie ustaw od uprzedniego wejścia w życie traktatu międzynarodowego (konkretnie o Unii Europejskiej – Zob. Revue du Droit Public et de la science politique en France et á l’etranger, Paris, 1994 r. s. 107).

TK przytaczając powyższe przykłady pragnie jedynie wskazać na okoliczność, iż podjęta przez Sejm uchwała o trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu co do swej istoty nie jest decyzją bezprecedensową.

Za oceną omawianej uchwały jako aktu indywidualnego przemawia nie tylko to, że występuje w niej jednostkowo wskazany adresat (Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską) oraz konkretnie wskazana czynność, którą komisja ma wykonać – lecz także inne argumenty, do których zaliczyć należałoby niesamodzielny charakter tej uchwały. W tym sensie niesamodzielny, że ściśle związany z rozpatrywanym projektem ustawy ratyfikacyjnej. TK ma na uwadze to, że: a. wycofanie projektu ustawy ratyfikacyjnej – “Wnioskodawca może wycofać projekt ustawy w toku postępowania legislacyjnego w Sejmie do czasu zakończenia procedury pierwszego czytania “ ( art. 15 ust. 4 Małej Konstytucji) – pociągnęłoby za sobą uchylenie uchwały powołującej Komisję Nadzwyczajną wraz z przepisami określającymi jej zadania w związku z procedurą uchwalenia ustawy, a także b. że upływ kadencji Sejmu, jeżeli nastąpiłby przed ostatecznym uchwaleniem ustawy ratyfikacyjnej, spowodowałby utratę mocy obowiązującej tej uchwały, tak jakby spełnione zostały przez Komisję Nadzwyczajną wyznaczone jej zadania. Mamy tu więc inną sytuację niż w przypadku Regulaminu Sejmu czy innej uchwały Sejmu mającej charakter aktu normatywnego; co się tyczy uchwał normatywnych Sejmu to zakończenie kadencji nie powoduje utraty ich mocy obowiązującej.

Biorąc pod uwagę powyżej przytoczone argumenty TK orzekł jak w sentencji.