1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 sierpnia 2020 r. (data nadania), skarżąca – spółka
[…] z siedzibą w M., reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego pełnomocnikiem z wyboru, zarzuciła niezgodność:
1) art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 708,
ze zm.; dalej: ustawa z 2017 r.) z art. 42 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji „przez to,
że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, za niedokonanie zgłoszenia przez przewoźnika
przewozu towaru przez terytorium RP, jak również przez to, że dopuszcza nałożenie ww. kary pieniężnej bez względu na okoliczności
tego czynu, przez co nie zapewnia gwarancji wynikających z art. 42 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji”;
2) art. 22 ust. 3 ustawy z 2017 r. z art. 2 Konstytucji „poprzez naruszenie zasad prawidłowej legislacji poprzez stanowienie
przepisów niejasnych i nie zapewniających podstawowych gwarancji materialnoprawnych i procesowych wynikających z art. 42 ust.
1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP”.
2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
2.1. W okolicach przejścia granicznego w K. funkcjonariusze Służby CelnoSkarbowej przeprowadzili 6 czerwca 2017 r. kontrolę
zespołu pojazdów składającego się z ciągnika oraz naczepy ciężarowej, będącego w dyspozycji skarżącej, kierowanego przez A.J.
Kontrolujący ustalili, że przedmiotem przewozu był olej silnikowy Shell Rimula R4 X 15W40, w łącznej ilości 22 572 l w 108
beczkach, 21 647 kg, klasyfikowany do kodu CN 2710 18 81 90, a więc podlegający ustawie z 2017 r.
W trakcie kontroli rozpoczętego na terytorium kraju przewozu kierowca nie okazał numeru referencyjnego zgłoszenia przewozu
do rejestru, dokumentu zastępującego zgłoszenie ani też dokumentu potwierdzającego przesunięcie międzymagazynowe. Natomiast
w wyniku sprawdzenia rejestru zgłoszeń przewozów prowadzonego w systemie teleinformatycznym kontrolujący stwierdzili, że przewoźnik
przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju nie dopełnił obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia i uzyskania numeru
referencyjnego dla tego zgłoszenia. Następnego dnia, tj. 7 czerwca 2017 r., o godz. 912 zgłoszenie zostało przesłane do rejestru. Na okoliczność przeprowadzonej 6 czerwca 2017 r. kontroli sporządzony został protokół.
W dniu 22 grudnia 2017 r. do Naczelnika Urzędu CelnoSkarbowego w S. (dalej: organ pierwszej instancji) wpłynęło pismo skarżącej,
w którym podniosła, że wykonywała transport z Republiki Federalnej Niemiec do Republiki Litewskiej, a przewóz miał odbyć się
promem z Kilonii do Kłajpedy – z pominięciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na potwierdzenie powyższego załączona została
faktura zakupu biletu promowego, w treści której widnieją numery rejestracyjne skontrolowanego zespołu pojazdów, a także załączony
został przelew za tę fakturę. Jak wyjaśniła skarżąca, kierowca – pomimo zarezerwowanego rejsu promem – samowolnie podjął decyzję
o realizowaniu przewozu przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co potwierdza załączone oświadczenie kierowcy z 14 grudnia
2017 r. W wypadku zaś nieuznania tego oświadczenia skarżąca wniosła o przesłuchanie kierowcy na okoliczność przebiegu przewozu
i decyzji o rezygnacji z przejazdu drogą morską. Zdaniem skarżącej wykluczone jest postawienie przewoźnikowi zarzutu naruszenia
art. 7 ust. 1 ustawy z 2017 r., albowiem wynikający z tego przepisu obowiązek musi być poprzedzony zamiarem rozpoczęcia przewozu
przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tymczasem braku takiego zamiaru dowodzi zakupiony przez skarżącą bilet promowy.
2.2. Decyzją z 9 marca 2018 r. (nr […]) organ pierwszej instancji, na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
– Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.) w związku z art. 2 pkt 8, art. 3 pkt 2 lit. b, art. 7, art. 22 ust.
1 pkt 1, art. 26 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z 2017 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000
zł, nie uznawszy wyjaśnień skarżącej za wiarygodne i umożliwiające odstąpienie w trybie art. 22 ust. 3 ustawy z 2017 r. od
nałożenia kary pieniężnej.
2.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. (dalej: organ odwoławczy), decyzją z 12
czerwca 2018 r. (nr […]), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzieliwszy jego argumentację prawną.
2.4. Wyrokiem z 28 lutego 2019 r. (sygn. akt […]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił decyzje organu odwoławczego
oraz organu pierwszej instancji.
Sąd ten uznał, że organy obu instancji dokonały zawężonej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy z 2017 r., sprowadzającej się do
rozumienia „ważnego interesu przewoźnika” tylko do sytuacji nadzwyczajnych, siły wyższej czy losowych zdarzeń (jak np. utrata
możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku). Takiego ograniczenia ustawa nie wprowadza, zatem organy, dokonując zawężonej
interpretacji przesłanki z art. 22 ust. 3 ustawy z 2017 r. w istocie naruszyły tę normę. Ważny interes przewoźnika to – zdaniem
sądu – interes ważny dla niego, subiektywny, który każdorazowo należy ocenić z uwzględnieniem całokształtu materiału i odnieść
do indywidualnego stanu faktycznego, co nie zostało uczynione w postępowaniu celno-skarbowym.
2.5. W wyniku skargi kasacyjnej organu odwoławczego, wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. (sygn. akt […]), Naczelny Sąd Administracyjny
uchylił orzeczenie sądu pierwszej instancji oraz oddalił skargę skarżącej na decyzję tego organu.
W ocenie tego Sądu instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust. 3 ustawy z 2017 r., jest
oparta na tzw. uznaniu administracyjnym. W tym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi: „ważny interes
przewoźnika” lub „interes publiczny”, jako materialnoprawnymi przesłankami, będącymi podstawą do odstąpienia od nałożenia
kary pieniężnej. Użyty łącznik „lub” wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej
z wyżej przywołanych dwóch dyrektyw wyboru, mianowicie ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego, przy czym w
każdej sprawie organ powinien wziąć pod uwagę i rozważyć obie te przesłanki. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji organy
celnoskarbowe dokonały prawidłowej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy z 2017 r. w zakresie użytych w tym przepisie klauzul generalnych
oraz prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do normy prawnej wynikającej z tego przepisu (przy czym zgromadzony
w sprawie przez organy materiał dowodowy był kompletny i wystarczający dla zastosowania norm prawa materialnego).
– art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2017 r. „narusza zawartą w art. 42 ust. 1 Konstytucji gwarancję ponoszenia wyłącznie osobistej
odpowiedzialności za popełnienie czynu zabronionego, w ten sposób, że ww. regulacja rozciąga odpowiedzialność na przewoźnika,
w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT [ustawy z 2017 r.], za czyny popełnione przez osoby trzecie, dokonane bez wiedzy i zgody
oraz wbrew woli przewoźnika i nie zawiera żadnych okoliczności zwalniających w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku wynikającego
z art. 7 ust. 1 ustawy SENT [ustawy z 2017 r.]”;
– art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z 2017 r. „narusza, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji, prawo
skarżącego [skarżącej] do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd (administracyjny), a to poprzez nałożenie na niego
absolutnej odpowiedzialności za działania osób trzecich i brak wskazania okoliczności zwalniających od tej odpowiedzialności,
względnie okoliczności łagodzących, przez co organy stosujące prawo i sprawujące wymiar sprawiedliwości zmuszone są wydawać
orzeczenia niesprawiedliwe, a to wobec uznawania, na gruncie zaskarżonych przepisów, dowodów niewinności, za zbędne dla rozstrzygnięcia
sprawy”.
4. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 11 września 2020 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 17 września 2020
r.) skarżąca – na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) – została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez nadesłanie
jednego odpisu złożonej skargi wraz z załącznikami.
W piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału 17 września 2020 r. (data nadania), pełnomocnik skarżącej wykonał powyższe zarządzenie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym,
podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom.
2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 708, ze zm.; dalej: ustawa z 2017 r.).
Na podstawie art. 1 pkt 1 w związku z art. 21 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego
przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1039) od 14 czerwca 2018 r. tytuł ustawy z 2017 r. brzmi: „o systemie
monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów”. Obecnie obowiązuje tekst jednolity ustawy z 2017 r. w brzmieniu wynikającym
z obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu
ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. poz. 859).
W dacie wydania wobec skarżącej decyzji przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w S. zaskarżone przepisy ustawy z 2017 r.
miały następujące brzmienie:
1) niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika,
– na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20 000 zł”.
„W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ
może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3”.
Jako wzorce kontroli skarżąca powołała:
– art. 42 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji odnośnie do art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z
2017 r.;
– art. 2 Konstytucji odnośnie do art. 22 ust. 3 ustawy z 2017 r.
3. Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna kwalifikuje się do rozpoznania merytorycznego, albowiem została sporządzona
w imieniu skarżącej przez radcę prawnego (art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK), zaś skarżąca:
– wyczerpała przysługującą jej drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), ponieważ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 22 stycznia 2020 r. (sygn. akt […]) jest prawomocny i nie przysługują od niego żadne zwykłe środki zaskarżenia;
– prawidłowo określiła zaskarżone przepisy jako przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK);
– wskazała, które konstytucyjne prawa i wolności i w jaki sposób – jej zdaniem – zostały naruszone przez zaskarżone przepisy
(art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK);
– przedstawiła uzasadnienie sformułowanych przez nią zarzutów w przedmiocie niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (art.
53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK).
3.1. W ocenie Trybunału w niniejszej sprawie został też dochowany termin do wniesienia skargi konstytucyjnej.
3.1.1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta
jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego
ostatecznego rozstrzygnięcia.
Na mocy art. 1 pkt 14 w związku z art. 101 in principio ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.
U. poz. 568, ze zm.), z dniem 31 marca 2020 r., do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z
zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: ustawa marcowa) dodano art. 15zzs, którego ustępy 1 i 2 miały następujące brzmienie:
„1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych
w:
1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych,
2) postępowaniach egzekucyjnych,
3) postępowaniach karnych,
4) postępowaniach karnych skarbowych,
5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia,
6) postępowaniach administracyjnych,
7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa,
8) kontrolach celno-skarbowych,
9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U.
z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284),
10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw
– nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
2. Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez
sądy sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5, terminów w sprawach wyboru lub powołania organów, których kadencje są określone
w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, terminów wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz terminów w sprawach
wniosków i pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego”.
Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARSCoV2 został ogłoszony 14 marca 2020 r. w § 1 rozporządzenia
Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego
(Dz. U. poz. 433, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 13 marca 2020 r.). Stan ten został odwołany 20 marca 2020 r. przez § 1 rozporządzenia
Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego
(Dz. U. poz. 490) w związku z ogłoszeniem tego samego dnia stanu epidemii w § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20
marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491; dalej: rozporządzenie
z 20 marca 2020 r.).
Artykuł 15zzs ustawy marcowej został uchylony 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 w związku z art. 76 in principio ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się
wirusa SARSCoV2 (Dz. U. poz. 875, ze zm.; dalej: ustawa majowa). Zgodnie zaś z art. 68 ust. 7 ustawy majowej terminy w postępowaniach,
o których mowa w art. 15zzs ustawy marcowej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej
po upływie siedmiu dni od dnia wejścia w życie ustawy majowej.
Z kolei w myśl stosowanych w postępowaniu przed Trybunałem odpowiednio na zasadzie art. 36 u.o.t.p.TK w związku z art. 165
§ 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575, ze zm.; dalej: k.p.c.)
przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.):
– jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach lub latach, a ciągłość terminu nie jest wymagana, miesiąc liczy się za dni trzydzieści,
a rok za dni trzysta sześćdziesiąt pięć (art. 114);
– jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w
którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 1);
– jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa
następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą (art. 115).
3.1.2. Odnosząc powyższe regulacje do niniejszej sprawy, Trybunał stwierdza, że:
– termin do wniesienia analizowanej skargi konstytucyjnej powinien być obliczany na zasadzie art. 114, art. 111 § 1 i art.
115 k.c. w związku z art. 165 § 1 k.p.c. w związku z art. 36 i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt
10 w związku z art. 15zzs ust. 2 in fine a contrario ustawy marcowej w związku z art. 46 pkt 20 w związku z art. 76 in principio i art. 68 ust. 7 ustawy majowej i wynosi dziewięćdziesiąt dni;
– 10 marca 2020 r. (czyli następnego dnia po doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego)
rozpoczął bieg dziewięćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi konstytucyjnej;
– 14 marca 2020 r. bieg terminu uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 10 w związku z art. 15zzs ust. 2 in fine a contrario ustawy marcowej w związku z § 1 rozporządzenia z 13 marca 2020 r. oraz § 1 rozporządzenia z 20 marca 2020 r., czyli po upływie
czterech dni;
– 22 maja 2020 r. bieg terminu został wznowiony na mocy art. 68 ust. 7 ustawy majowej i powinien upłynąć osiemdziesiąt sześć
dni później, czyli w sobotę 15 sierpnia 2020 r.;
– na mocy art. 115 k.c. w związku z art. 165 § 1 k.p.c. w związku z art. 36 u.o.t.p.TK ostatnim możliwym dniem do wniesienia
skargi był poniedziałek 17 sierpnia 2020 r. (ponieważ koniec terminu do dokonania tej czynności przypadał w sobotę, która
poprzedzała niedzielę, będącą dniem ustawowo wolnym od pracy).
3.2. Trybunał stwierdza, że analizowana skarga nie jest obarczona nieusuwalnymi brakami formalnymi, o których mowa w art. 61 ust.
4 pkt 1 u.o.t.p.TK, a sformułowane w niej zarzuty nie są oczywiście bezzasadne w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK.
Problem przedstawiony przez skarżącą dotyczy kwestii niemożności miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, zasad ponoszenia
odpowiedzialności przez przewoźnika w trybie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2017 r. oraz niejednoznacznej treści art. 22 ust.
3 tej ustawy, który umożliwia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika.
a) wyroku TK z 15 marca 2013 r., sygn. P 26/11 (OTK ZU nr 7/A2013, poz. 99), w którym orzeczono, że art. 79c ust. 3 ustawy
z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca
2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe
przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji,
b) wyroku TK z 22 maja 2019 r., sygn. SK 22/16 (OTK ZU A/2019, poz. 48), w którym stwierdzono m.in., że „[k]ontroli zgodności
z Konstytucją wszczętej skargą konstytucyjną, w konkretnej sprawie, rozstrzygniętej konkretnym orzeczeniem, podlega, z natury
skargi konstytucyjnej, przepis w rozumieniu przedstawionym w ostatecznym orzeczeniu”
– należy przyjąć analizowaną skargę do rozpoznania merytorycznego.
W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – postanowiono jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.