1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z 4 marca 2019 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 4 ustawy z dnia 20 lipca
2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy – Kodeks postepowania cywilnego oraz ustawy – Prawo spółdzielcze
(Dz. U. poz. 1596; dalej: u.z.s.m. lub ustawa zmieniająca) z art. 58 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
W pierwszej części uzasadnienia wniosku, Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił przebieg prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą,
wskazując, że Senat wprowadził do tekstu ustawy 34 poprawki, które w zasadniczy sposób zmieniły treść ustawy uchwalonej przez
Sejm, a w wielu przypadkach wykraczały poza jej materię. Wskazał, że mimo sygnalizowanych w toku prac wątpliwości co do spełnienia
wymagań prawidłowego procedowania, Sejm praktycznie bez żadnej dyskusji nad zmianami zaproponowanymi w uchwale Senatu przyjął
ustawę w zmodyfikowanym istotnie kształcie. Rzecznik podkreślił, że zmiany dokonane na tak późnym etapie procedowania ustawy
utrudniły odczytanie intencji ustawodawcy oraz dokonywanie wykładni uchwalonych przepisów, w tym zaskarżonego art. 4 u.z.s.m.
Następnie omówił pierwotne i zmienione w toku prac senackich brzmienie regulacji wyrażonej w zaskarżonym przepisie. Zgodnie
z ostatecznie przyjętym i ogłoszonym tekstem art. 4 u.z.s.m. członek spółdzielni, któremu w dniu wejścia w życie ustawy nie
przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo prawo odrębnej
własności lokalu oraz któremu nie przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu lub roszczenie o ustanowienie
spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, traci z tym dniem członkostwo w spółdzielni.
Kolejno Rzecznik Praw Obywatelskich, odwoławszy się między innymi do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, dokonał wykładni
przepisów Konstytucji przywołanych we wniosku jako wzorce kontroli. W tej części uzasadnienia zaznaczył, że działalność spółdzielni
mieszkaniowych jest objęta gwarancjami ustanowionymi w art. 58 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika, gwarancje te obejmują nie tylko
relacje spółdzielni mieszkaniowych z państwem oraz innymi podmiotami, lecz także relacje między spółdzielnią a jej członkami.
Wnioskodawca wywiódł z tego, że uprawnienie w postaci członkostwa w spółdzielni jest elementem wolności zrzeszania się. Jeśli
chodzi o art. 2 Konstytucji, Rzecznik odniósł się do dwóch zasad wynikających z tego przepisu, a mianowicie zasady ochrony
praw nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i prawa.
Następnie wnioskodawca wyjaśnił, że art. 4 u.z.s.m. stanowi refleks wprowadzenia do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach
mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 845, ze zm.; dalej: u.s.m. lub ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych) zasady, że członkostwo
w spółdzielni mieszkaniowej może przysługiwać wyłącznie osobie, która posiada tytuł prawny (lub ekspektatywę prawa) do lokalu
w spółdzielni mieszkaniowej. Zmiana ta była pochodną wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 60/13. W ocenie Rzecznika,
art. 4 u.z.s.m. w nieadekwatny sposób realizuje założenia wynikające z przywołanego wyroku TK, prowadząc w istocie do ich
wypaczenia. Jego zdaniem, wyrok ten nie miał skutku ex tunc, a wobec tego nie wynikał z niego obowiązek ustawodawcy uchwalenia przepisu, który pozbawiałby członkostwa wszystkie osoby,
które nabyły je wcześniej, a w dniu wejścia w życie wyroku TK lub w dniu zmiany przepisów nie posiadały tytułu prawnego do
lokalu w spółdzielni mieszkaniowej.
Uzasadniając zarzut niezgodności art. 4 u.z.s.m. z art. 58 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, Rzecznik stwierdził, że
zaskarżony przepis ingeruje w konstytucyjnie chronioną wolność zrzeszania się i pozbawia obywateli prawa członkostwa w spółdzielni
mieszkaniowej nabytego zgodnie z obowiązującymi w dniu tego nabycia przepisami prawa.
Omówiwszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 60/13, Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że pozbawienie praw korporacyjnych
członków, którzy nie posiadają tytułu prawnego (lub ekspektatywy prawa) do lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej
nie zawsze prowadzi do ochrony interesów majątkowych tych członków spółdzielni, którym tytuł taki przysługuje. Zdaniem Rzecznika,
rozwiązanie tego rodzaju nie spełnia kryterium niezbędności, gdyż obowiązujące przepisy przewidują inne środki prawne służące
ochronie praw „mniejszości” oraz możliwość poddania kontroli sądowej każdej uchwały walnego zgromadzenia i co do zasady każdej
uchwały rady nadzorczej. Rzecznik wskazał w tym aspekcie na regulację wyrażoną w art. 83 ust. 6 i 9 u.s.m. oraz w art. 42 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1285, ze zm.;
dalej: prawo spółdzielcze). Dodał przy tym, że wskutek wprowadzenia w art. 3 ust. 6-9 u.s.m. zasady automatycznej utraty członkostwa
przez osoby tam wymienione, liczba członków niezwiązanych ze spółdzielnią „interesem majątkowym” będzie systematycznie spadać,
pomniejszając ich wpływ na działalność spółdzielni.
Wnioskodawca wyraził wątpliwość, czy ustawodawca w ogóle zrealizował cel określony w uzasadnieniu senackiej poprawki do art.
4 u.z.s.m. Przywołał interpretację Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, zgodnie z którą art. 4 u.z.s.m. nie ma zastosowania
do dużej grupy osób (posiadających wkład zawinkulowany), potocznie uważanych za „członków oczekujących” (zob. Ministerstwo
Infrastruktury i Budownictwa, Analiza przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo
spółdzielcze, Dz. U. z 2017 r., poz. 1596). Wskazał, że z doświadczeń Biura Rzecznika wynika, że to właśnie owi „członkowie oczekujący”, często z kilkudziesięcioletnim
stażem członkostwa, pomimo niezrealizowania przysługującego im roszczenia, stanowią najliczniejszą grupę członków spółdzielni
mieszkaniowych, którzy nie mają bezpośredniego, majątkowego powiązania ze spółdzielnią w takim znaczeniu, o jakim mowa w wyroku
TK o sygn. K 60/13. Dodatkowo zauważył, że inna grupa członków, o których była mowa w wymienionym wyroku, tj. ci, którzy posiadali
tytuł prawny do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, lecz go zbyli lub w inny sposób utracili, mogli zostać – na gruncie przepisów
obowiązujących przed wejściem w życie u.z.s.m. – pozbawieni członkostwa przez właściwy organ spółdzielni w drodze uchwały
(powszechnie przyjęte było to, że spółdzielnie w swych statutach jako podstawę wykreślenia z rejestru członków przyjmowały
zbycie prawa do lokalu w spółdzielni).
Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił, że art. 4 u.z.s.m. pozbawił członkostwa tych członków spółdzielni mieszkaniowych, którzy
w przeszłości uzyskali przydział spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje
prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego, i którzy obecnie, po podjęciu przez Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów
uchwały z 24 maja 2013 r., sygn. akt III CZP 104/12, dysponują jedynie ekspektatywą spółdzielczego własnościowego prawa do
lokalu. Wskazał, że według doniesień medialnych osób w takiej sytuacji może być ok. pół miliona (w samej Warszawie – ok. 300
tys.), a spółdzielnie wykreślają takie osoby z rejestru członków. Problem statusu prawnego tej grupy osób był przedmiotem
wieloletniej korespondencji Rzecznika z kolejnymi ministrami właściwymi w sprawach mieszkalnictwa.
Rzecznik Praw Obywatelskich odnotował, że art. 4 u.z.s.m. znajduje również zastosowanie do członków tzw. spółdzielni popegeerowskich.
Na podstawie obowiązujących w przeszłości regulacji regułą było, że właściciele mieszkań w budynkach stanowiących poprzednio
zasób likwidowanych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej zakładali spółdzielnie mieszkaniowe, którym przekazywana
była infrastruktura techniczna i które administrowały budynkami. Rzecznik zaznaczył, że w znakomitej większości przypadków
właściciele lokali utracili członkostwo w takich spółdzielniach ponieważ nie przysługuje im spółdzielcze lokatorskie prawo
do lokalu, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, prawo odrębnej własności lokalu, roszczenie o ustanowienie prawa odrębnej
własności lokalu, ani roszczenie o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego w ramach omawianych
spółdzielni. W efekcie spadku liczby członków poniżej ustawowego minimum, spółdzielnie te muszą być postawione w stan likwidacji
(tak pismo Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa do Spółdzielczego Regionalnego Związku Rewizyjnego w Białymstoku z 12
grudnia 2017 r., znak DM.5.6304.249.2017.MKS.1). Rzecznik dodał, że analogiczny problem dotyczy także spółdzielni domów jednorodzinnych.
Wnioskodawca wskazał, że art. 4 u.z.s.m. pozbawił z dniem wejścia w życie tej ustawy członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej
wszystkie te osoby, które zbyły (bądź w inny sposób utraciły) przysługujące im wcześniej prawo do lokalu w zasobach spółdzielni.
Ze skarg kierowanych do Biura Rzecznika wynika, że chodzi tu często o osoby, które zbyły spółdzielcze prawo własnościowe lub
prawo odrębnej własności lokalu, lecz nadal zamieszkują w tych samych lokalach na podstawie innych tytułów prawnych (np. dożywocia,
służebności lub użyczenia). Rzecznik wyjaśnił, że są to najczęściej osoby w podeszłym wieku, które choć prawo do lokalu mieszkalnego
w spółdzielni mieszkaniowej przekazali dorosłym dzieciom (nierzadko w celu ułożenia spraw majątkowych na wypadek śmierci),
to nadal ponoszą opłaty związane z utrzymaniem lokalu i aktywnie uczestniczą w życiu społeczności spółdzielczej. Rzecznik
przypomniał, że dotychczas to od decyzji spółdzielni zależało, czy osoby takie, z uwagi na zbycie tytułu prawnego, pozbawić
członkostwa, czy nie, a podjęta uchwała podlegała kontroli sądu powszechnego, który mógł – mając między innymi na uwadze wyrok
TK o sygn. K 60/13 – ustalić, czy w konkretnym przypadku dana osoba jest związana ze spółdzielnią węzłem wiążącym się z zaspokajaniem
potrzeb mieszkaniowych.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, automatyczne pozbawienie wymienionej grupy osób dotychczasowego członkostwa jest nieracjonalne
i niesprawiedliwe. Rzecznik zaznaczył, że ustawodawca, decydując się na tak radykalne rozwiązanie, nie wziął pod uwagę korzyści,
jakie może przynieść całej społeczności danej spółdzielni pozostawienie członkostwa takim osobom – np. poprzez zmniejszenie
możliwości ingerencji w kwestie związane z zarządem przez osoby, które nie są zainteresowane zaspakajaniem swych potrzeb mieszkaniowych
w danej spółdzielni.
Wnioskodawca stwierdził, że nie ma podstaw, by uznać, iż członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej było prawem nabytym „niesłusznie”
lub „niegodziwie”. Zaznaczył przy tym, że art. 4 u.z.s.m. zrównuje sytuację osób, które takie członkostwo nabyły w różnych
reżimach prawnych, w różnym czasie i w różnych realiach społeczno-gospodarczych. Zaskarżony przepis przewiduje taki sam skutek
w stosunku do osób, które nadal pozostają związane ze spółdzielnią „węzłem” majątkowym, osób, które w chwili uzyskania członkostwa
posiadały tytuł prawny do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, a następnie go utraciły, a także do osób, które w momencie uzyskania
członkostwa były zainteresowane zaspokajaniem swych potrzeb mieszkaniowych w ramach spółdzielni, lecz celu tego nie zrealizowały
przed dniem wejścia w życie art. 4 u.z.s.m.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady zaufania do państwa i prawa, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że wejście w
życie art. 4 u.z.s.m. zaskoczyło jednostki, które nie mogły przewidzieć wcześniej, że rozwiązanie w nim wyrażone stanie się
obowiązującym prawem. Rzecznik wskazał, że zaskarżony przepis nie tylko wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia ustawy,
lecz „rozciągnął” skutki wyroku TK o sygn. K 60/13 także na zdarzenia z przeszłości. Zaznaczył raz jeszcze, że regulacja taka
została wprowadzona do tekstu ustawy na etapie prac w Senacie, w przeddzień jej uchwalenia przez Sejm. Dodał na marginesie,
że działanie zaskarżonego przepisu wywiera wpływ nie tylko na sytuację poszczególnych, opisanych grup osób, lecz także na
funkcjonowanie organów spółdzielni mieszkaniowych – np. członkiem rady nadzorczej może być wyłącznie członek spółdzielni.
Podsumowując, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że art. 4 u.z.s.m. nie stworzył jednostkom możliwości przygotowania
się do przewidzianych w nim skutków. Zdaniem Rzecznika, skutki te są nadto przypadkowe, nieobjęte zamiarem ustawodawcy, nieprzeanalizowane,
a zatem także nieracjonalne.
2. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 3 lipca 2019 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 4 u.z.s.m. w zakresie, w jakim dotyczy
osób, którym przysługuje ekspektatywa spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz członków spółdzielni zakładanych
w celu zarządzania przekazanym im mieniem, o którym mowa w art. 44 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 91, ze zm.; dalej: u.g.n.r.) jest niezgodny z art. 58 ust.
1 w związku z art. 2 Konstytucji.
W pierwszej części uzasadnienia swego stanowiska Sejm przedstawił przebieg prac legislacyjnych oraz otoczenie normatywne zaskarżonego
przepisu, a nadto omówił najważniejsze tezy wyroku TK o sygn. K 60/13.
Następnie Sejm przeanalizował pojęcie członkostwa jako centralnej kategorii prawa spółdzielczego, wskazując w szczególności,
że w nowym stanie prawnym nabycie członkostwa w spółdzielni, podobnie jak jego utrata, następuje co do zasady ex lege. Sejm wyjaśnił, że oznacza to – pośrednio determinowane względami celowościowymi i funkcjonalnymi – odejście od wcześniej
obowiązujących ogólnych założeń odwołujących się do pierwotnego charakteru członkostwa w spółdzielni oraz pojęciowej odrębności
stosunku prawnego, w ramach którego członek uzyskuje prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej – obecnie to stosunek prawny
określany dotychczas jako pochodny wobec członkostwa w spółdzielni uzyskuje walor pierwszoplanowy, zaś nabycie i trwanie stosunku
członkostwa jest od niego ściśle zależne.
Sejm stwierdził nadto, że część argumentacji zawartej we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w istocie jest polemiką ze stanowiskiem
TK wyrażonym w wyroku o sygn. K 60/13. W szczególności – w ocenie Sejmu – sprzeczne z poglądem prawnym TK jest założenie Rzecznika,
że wystarczającym mechanizmem prawnym zabezpieczającym ochronę praw członków dysponujących określonym tytułem prawnym do lokalu
w spółdzielni mieszkaniowej jest możliwość poddania uchwał walnego zgromadzenia i większości uchwał rady nadzorczej kontroli
sądowej oraz możliwość pozbawienia członkostwa przez właściwy organ spółdzielni na podstawie statutu.
Sejm nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy w zakresie dotyczącym ustania członkostwa osób, które zbyły przysługujące
im prawo do lokalu spółdzielczego, lecz nadal w nim zamieszkują na podstawie innych tytułów prawnych (np. dożywocia, służebności
czy użyczenia). Po pierwsze, Sejm uznał, że teza wnioskodawcy całkowicie abstrahuje od faktu, iż potrzeby tych osób zaspokajane
są na podstawie odrębnego stosunku prawnego łączącego je z właścicielem lokalu lub uprawnionym z tytułu własnościowego spółdzielczego
prawa do lokalu, nie zaś na podstawie stosunku łączącego je ze spółdzielnią. Po drugie, Sejm zaznaczył, że osoby te mogą być
w dalszym ciągu zaangażowane w funkcjonowanie spółdzielni jako pełnomocnicy nabywcy prawa do lokalu, który uzyska członkostwo
w spółdzielni (art. 83 ust. 11 u.s.m.).
W ocenie Sejmu, nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący pozbawienia członkostwa dotychczasowych członków rady nadzorczej,
którzy nigdy nie posiadali prawa do lokalu, znajdującego się w zasobach spółdzielni, a członkostwo w spółdzielni nabyli wyłącznie
celem zadośćuczynienia wymaganiu sformułowanemu w art. 45 § 2 prawa spółdzielczego. Zdaniem Sejmu, przedstawiona dla uzasadnienia
tego zarzutu argumentacja wnioskodawcy nie tylko nie przemawia na rzecz niekonstytucyjności art. 4 u.z.s.m., ale wprost przeciwnie
– wpisuje się w wywód Trybunału w sprawie o sygn. K 60/13.
Sejm uznał, że przedstawiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich argumentacja „nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu”.
Sejm podniósł przy tym: „Punktem wyjścia musi być założenie o systemowej spójności postanowień ustawy zasadniczej oraz rozwiązań
zapewniających wydanie wyroku przez Trybunał po wszechstronnym i należytym rozpatrzeniu sprawy – w tym również argumentów
mogących przemawiać za zgodnością określonej regulacji z danym wzorcem kontroli ze względu na konieczność ochrony innej, konkurencyjnej
wartości, wolności lub prawa”.
Podsumowując tę część swego pisemnego stanowiska, zaznaczywszy, że Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność zapewnienia
ochrony praw majątkowych członków spółdzielni mieszkaniowych, którzy dysponują prawami do lokali w spółdzielni, Sejm stwierdził,
iż zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis wolności zrzeszania się jest nieuzasadniony. Podkreślił, że o ile można uznać
zakwestionowaną regulację za ograniczenie wolności zrzeszania się, to ograniczenie to jest uzasadnione z jednej strony – konstrukcją
prawną spółdzielni mieszkaniowych, z drugiej zaś – koniecznością ochrony praw i wolności (głównie praw majątkowych) innych
osób (członków spółdzielni dysponujących tytułem prawnym do lokalu w postaci definitywnie ukształtowanego prawa lub jego ekspektatywy),
zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez art. 4 u.z.s.m. wynikających z art. 2 Konstytucji zasad ochrony zaufania do państwa
i prawa oraz ochrony praw nabytych, Sejm ponownie podkreślił, że zakwestionowany przepis należy analizować jako dostosowujący
obowiązującą regulację do wyroku TK o sygn. K 60/13. Zdaniem Sejmu, ustawodawca, wykonując wyrok TK, „dysponował (…) ograniczoną
(względną) swobodą, determinowaną dążeniem do zapewnienia stanu konstytucyjnego konformizmu zarówno w obszarze regulacji materialnoprawnych,
rządzących nabywaniem członkostwa w spółdzielniach mieszkaniowych w przyszłości, jak również regulacji intertemporalnych,
określających skutki wyroku TK i wprowadzonej w jego efekcie zmiany normatywnej dla stosunków prawnych istniejących w dacie
wejścia w życie [u.z.s.m.]”. Sejm nie podzielił stanowiska Rzecznika, że wyrok TK o sygn. K 60/13 dotyczył kwestii powstania
(nie zaś ustania) członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej. W ocenie Sejmu, konieczność wykonania orzeczenia TK wymagała wprowadzenia
zmian zarówno prospektywnie, jak i retrospektywnie. Sejm uznał, że przyjęcie regulacji pozwalającej na utrzymanie członkostwa
przez osoby niespełniające ustawowych przesłanek przewidzianych de lege lata dla członków spółdzielni mieszkaniowej prowadziłoby do utrzymania się stanu niekonstytucyjności w nieokreślonym horyzoncie
czasowym. Podkreślił przy tym, że wprowadzenie zmian legislacyjnych tylko w odniesieniu do zdarzeń przyszłych nie wyeliminowałoby
naruszeń, które legły u podstaw stwierdzenia niekonstytucyjności w wyroku o sygn. K 60/13.
Następnie Sejm nie zgodził się z zarzutami i argumentacją wnioskodawcy dotyczącymi sytuacji prawnej członków spółdzielni,
którym przysługiwało lub przysługuje prawo do domu jednorodzinnego. Przeanalizowawszy dawny i obecny stan prawny w zakresie
prawa do domu jednorodzinnego, Sejm stwierdził, że art. 4 u.z.s.m. powinien być interpretowany z uwzględnieniem tego otoczenia
normatywnego, w szczególności z uwzględnieniem art. 2 ust. 3 u.s.m. W tym kontekście podniósł, że nie ma podstaw, by stosować
przewidziany w art. 4 u.z.s.m. mechanizm ustawania (wygasania) członkostwa w sytuacji, w której członkowi przysługuje prawo
własności lub ekspektatywa własności domu jednorodzinnego nabytego lub wybudowanego przez spółdzielnię mieszkaniową, następnie
przeniesione na niego przez spółdzielnię.
Sejm podzielił natomiast zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich co do dwóch kategorii osób, a mianowicie: 1) osób, które uzyskały
przydział lokalu na zasadzie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, ale którym – w związku z brakiem nabycia przez
spółdzielnię mieszkaniową prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym jest posadowiony budynek, w tym ze
względu na nieuregulowany stan prawny gruntu – przysługuje wyłącznie ekspektatywa spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu;
2) członków tzw. spółdzielni popegeerowskich.
Omówiwszy sytuację prawną wymienionych dwóch grup osób oraz reżim prawny dotyczący przysługujących im praw (lub ekspektatwy),
Sejm uznał, że skutek prawny wynikający z art. 4 u.z.s.m. nastąpił wobec nich, mimo iż osoby te mają realny interes związany
bezpośrednio lub pośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych. Zatem – w tym zakresie – art. 4 u.z.s.m. nie spełnił kryteriów
wskazanych w wyroku TK o sygn. K 60/13.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 11 lipca 2019 r. wniósł o stwierdzenie, że: art. 4 u.z.s.m.: a) w zakresie, w jakim pozbawił
członkostwa spółdzielni osoby, które uzyskały przydział spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w budynku położonym
na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego, a także członków spółdzielni
mieszkaniowych utworzonych przez nabywców lokali określonych w art. 42 ust. 1 u.g.n.r. w celu administrowania budynkami, w
których znajdują się lokale, jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami ochrony
praw nabytych oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, b) w zakresie, w jakim pozbawił członkostwa spółdzielni
osoby, które zbyły bądź w inny sposób utraciły służące im wcześniej prawo do lokalu w zasobach spółdzielni, jest zgodny z
art. 58 ust. 1 w związku z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30
listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p.TK)
ze względu na niedopuszczalność orzekania.
Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów, Prokurator Generalny przeanalizował zaskarżoną regulację oraz jej otoczenie
normatywne, przedstawił przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego ustawy zmieniającej, a także omówił przywołane we wniosku
Rzecznika Praw Obywatelskich wzorce kontroli. Nadto zaznaczył, że ocena zarzutów postawionych we wniosku wymaga uwzględnienia,
iż zaskarżona ustawa dostosowała przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do wyroków TK, w tym do wyroku o sygn. K
60/13. Podobnie jak Sejm, Prokurator stwierdził, że w świetle przywołanego wyroku TK większość zarzutów sformułowanych we
wniosku Rzecznika jest niezasadna. Tak jak Sejm, Prokurator wskazał również, że pozbawienie członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej
osób, które zbyły (lub utraciły w inny sposób) prawo do lokalu wynika z konieczności ochrony praw osób, którym przysługują
prawa wyszczególnione w art. 4 u.z.s.m. Jeśli chodzi o zarzuty w zakresie dotyczącym członków spółdzielni domów jednorodzinnych,
Prokurator uznał, że nie zostały one przez wnioskodawcę poparte adekwatną argumentacją. W ocenie Prokuratora, uzasadnienie
wniosku nie spełnia zatem wymagań określonych w art. 47 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK.
Prokurator Generalny stwierdził, że art. 4 u.z.s.m. narusza konstytucyjne zasady i wolności tylko w odniesieniu do niektórych
wyodrębnionych przez wnioskodawcę podmiotów.
Po pierwsze, zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 4 u.z.s.m. jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji
w zakresie, w jakim dotyczy osób, które uzyskały przydział spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w budynku położonym
na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego. Przedstawiwszy kolejne
zmiany dotyczące tego ograniczonego prawa rzeczowego, w tym wskazawszy na uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 2013 r. (sygn.
akt III CZP 104/12), Prokurator stwierdził, że członek spółdzielni mieszkaniowej, który uzyskał przydział mieszkania i zawarł
ze spółdzielnią umowę zmierzającą do ustanowienia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu znajdującego się w budynku
posadowionym na gruncie, co do którego spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego, nie posiada
żadnego z praw wymienionych w art. 4 u.z.s.m., a jedynie ma ekspektatywę spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Podkreślił
jednocześnie, że ta wyodrębniona grupa osób nie ma cech, które – w świetle stanowiska TK zajętego w wyroku o sygn. K 60/13 – uzasadniają pozbawienie członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej,
gdyż legitymuje się interesem, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych.
Po drugie, Prokurator Generalny, przedstawiwszy sytuację prawną członków tzw. spółdzielni popegeerowskich, uznał, że zaskarżony
przepis narusza przywołane wzorce konstytucyjne także w zakresie, w jakim tych osób dotyczy. Zaznaczył – podobnie jak wyżej
– że osoby te legitymują się interesem, który może być zrealizowany przez spółdzielnię mieszkaniową.
Prokurator Generalny wyjaśnił, że osoby należące do wyżej wyodrębnionych grup, w jednakowy z pozostałymi spółdzielcami sposób
korzystają z dobrodziejstwa, jakie daje zrzeszenie się w spółdzielni, wstąpili do niej w celu zrealizowania określonego uprzednio
zamierzenia i mają identyczną jak pozostali członkowie legitymację do korzystania z praw korporacyjnych. Dodał, że realizacja
interesu tych grup osób, wynikającego z posiadania lokalu i zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w ramach spółdzielni, nie
narusza praw pozostałych członków spółdzielni. W ocenie Prokuratora, art. 4 u.z.s.m. w zakresie, w jakim pozbawia członkostwa
osobę należącą do którejś z wyżej wyodrębnionych grup, nie spełnia wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji wymagań konieczności
i przydatności.
4. Odpowiadając na zapytanie przewodniczącego składu orzekającego, Krajowa Rada Spółdzielcza (dalej: KRS) w piśmie z 24 lutego
2020 r. poinformowała o niejednolitej praktyce stosowania art. 4 u.z.s.m. przez spółdzielnie mieszkaniowe.
Po pierwsze, KRS wskazała, że w niektórych spółdzielniach mieszkaniowych tzw. członkowie oczekujący zachowali członkostwo,
w innych – przyjęto, że członkowie ci utracili je wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej, co tylko w niektórych spółdzielniach
skutkowało podjęciem uchwały o pozbawieniu członkostwa i pisemnym zawiadomieniem zainteresowanych osób.
Po drugie, KRS wyjaśniła, że swe potrzeby mieszkaniowe w ramach spółdzielni mieszkaniowych nadal zaspokajają osoby, które
do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej były członkami spółdzielni, a których prawo lub roszczenie nie jest wymienione
w art. 4 u.z.s.m. Są to zwłaszcza mieszkańcy wybudowanych przez spółdzielnię budynków posadowionych na gruncie, do której
spółdzielni nie przysługuje tytuł prawny. KRS informowała Ministra Inwestycji i Rozwoju, że problem ten może dotykać nawet
500 000 osób, w tym w samej Warszawie 100 000 mieszkańców. Zaznaczyła, że także w odniesieniu do tej kategorii osób praktyka
spółdzielni mieszkaniowych nie jest jednolita. Część spółdzielni uznała takie osoby za wykreślone z rejestru członków z mocy
prawa z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przy czym nie podejmowała żadnych rozstrzygnięć ani nie zawiadamiała tych
osób o utracie członkostwa. Zarządy części spółdzielni podejmowały uchwały, nie powiadamiając o tym osób pozbawionych członkostwa.
Znany jest przypadek odnotowania faktu utraty członkostwa w protokole z posiedzenia zarządu. W jednej z warszawskich spółdzielni
mieszkańcy jednego z budynków zostali powiadomieniu o utracie członkostwa przed odbyciem walnego zgromadzenia, do udziału
w którym następnie nie zostali dopuszczeni.
Po trzecie, KRS odniosła się do sytuacji w tzw. spółdzielniach popegeerowskich. Spośród około 400 spółdzielni tego rodzaju
niezrzeszonych i 120 zrzeszonych w związkach rewizyjnych, znany jest tylko jeden przypadek postawienia w stan likwidacji.
Fakt przejścia spółdzielni w stan likwidacji z mocy prawa wskutek utraty członkostwa przez wszystkich dotychczasowych członków
został ustalony przez KRS, jednak władze spółdzielni nie dokonały zgłoszenia otwarcia likwidacji do Krajowego Rejestru Sądowego,
co skutkowało zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa. Postępowanie karne w tej sprawie umorzono wobec braku znamion czynu
zabronionego.
KRS zauważyła przy tym, że w razie postawienia spółdzielni w stan likwidacji, zgodnie z art. 125 § 5b prawa spółdzielczego,
do spółdzielni mieszkaniowych nie stosuje się przepisu art. 125 § 5a tej ustawy. Byli członkowie spółdzielni popegeerowskich
wskutek tego pozbawieni zostają prawa do posiadanego dotychczas mienia wspólnego. Zdaniem KRS, liczba tych spółdzielni, brak
profesjonalnej kadry zarządzającej oraz niedysponowanie przez nie majątkiem niezbędnym do przeprowadzenia likwidacji, powoduje,
że przeprowadzenie likwidacji nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego i organizacyjnego, zwłaszcza że przynosi „zło” społeczne
byłym członkom i mieszkańcom tych spółdzielni.
Po czwarte, KRS podniosła, że spółdzielnie mieszkaniowe niejednakowo stosują przepisy u.z.s.m. także w zakresie udziałów i
wpisowego. Część spółdzielni uznaje, że osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy zmieniajacej posiadały prawo do lokalu
lub roszczenie, o którym mowa w art. 4 tej ustawy, zachowały członkostwo na dotychczasowych zasadach, a jeśli wpłaciły udziały
i wpisowe, to nadal je posiadają i stosuje się do nich przepisy prawa spółdzielczego. W takich spółdzielniach mieszkaniowych
jest zatem grupa członków posiadających prawa do lokali, którzy wpłacili tzw. udziały członkowskie, oraz są osoby, które nabyły
członkostwo lub stały się członkami z mocy prawa po 9 września 2017 r. i nie były zobowiązane do wpłacenia wpisowego i udziału.
Według informacji KRS są także spółdzielnie, które stosują jednolite zasady dla wszystkich członków, bez względu na datę powstania
członkostwa, co oznacza, że stosują nowe przepisy i w razie utraty członkostwa udziały nie są zwracane (nie stosuje się przepisów
prawa spółdzielczego w zakresie zwrotu udziałów członkom, którzy je wnieśli przed 9 września 2017 r.). Jedna spółdzielnia
mieszkaniowa poinformowała, że po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, uchwałami walnego zgromadzenia przeznaczyła w
całości środki z funduszów udziałowego i zasobowego na pokrycie występującej wówczas straty z lat poprzednich i niedoborów
finansowych, uniemożliwiając w ten sposób realizację zobowiązań zewnętrznych.
5. Odpowiadając na zapytanie przewodniczącego składu orzekającego, Ministerstwo Rozwoju w piśmie z 10 kwietnia 2020 r. (znak:
DM-III.730.14.2020.2) przedstawiło następujące wyjaśnienia i informacje.
Po pierwsze, z wystąpień napływających do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego
oraz mieszkalnictwa wynika, że na tle przepisów u.z.s.m., w tym w szczególności art. 4 tej ustawy, wiele wątpliwości budzi
kwestia członkostwa tzw. członków oczekujących. Ministerstwo wyjaśniło, że do tzw. członków oczekujących w praktyce należy
zaliczyć: 1) osoby przyjęte w poczet członków spółdzielni, które uiściły wkład mieszkaniowy lub budowalny na podstawie ustawy
z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz. U. Nr 12, poz. 61, ze zm.) oraz 2) osoby przyjęte w poczet
członków spółdzielni posiadające oszczędnościowe książeczki mieszkaniowe z zawinkulowanym wkładem mieszkaniowym lub budowalnym
i zawartą umową w sprawie kolejności przydziału lokalu na podstawie nieobowiązującego już art. 205 prawa spółdzielczego. Choć
analiza stanu prawnego i orzecznictwa stwarza – w ocenie ministerstwa – podstawy uznania, że osobom tym przysługują roszczenia
o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego lub o ustanowienie odrębnej własności lokalu, to
jednak – wobec braku odpowiedniej regulacji w u.z.s.m. – praktyka stosowania prawa w tym zakresie nie jest jednolita. Spółdzielnie
mieszkaniowe status prawny omawianej grupy osób wywodzą bowiem z różnych przepisów dotyczących członkostwa, co prowadzi do
rozbieżnych rezultatów.
Po drugie, Ministerstwo Rozwoju wyjaśniło, że wśród tytułów, które nie zostały wymienione w art. 4 u.z.s.m., a które są podstawą
członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej, należy wskazać prawo do miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym lub garażu
wolnostojącego, o których mowa w art. 1719 u.s.m., lub do ułamkowego udziału we współwłasności garażu wielostanowiskowego, o którym mowa w art. 271 u.s.m. W ocenie ministerstwa osoby, którym przysługuje jeden z tych tytułów, są nadal członkami spółdzielni na podstawie art.
3 ust. 33 u.s.m.
Po trzecie, Ministerstwo Rozwoju wskazało na nadal nierozstrzygniętą sytuację prawną w zakresie członkostwa osób, których
lokale znajdują się w budynkach spółdzielczych posadowionych na gruntach o nieuregulowanym stanie prawnym. Praktyka spółdzielni
mieszkaniowych także w tym zakresie jest różna. Z danych zebranych przez ministerstwo w drodze badania ankietowego spółdzielni
mieszkaniowych w 2019 r. wynika, że skala zjawiska jest mniejsza niż wskazano w piśmie KRS. W 416 zbadanych spółdzielniach
do 809499 tysięcy lokali ustanowione zostało spółdzielcze prawo własnościowe, z czego jedynie 60679 lokali znajduje się w
1003 budynkach położonych na gruntach o nieuregulowanym stanie prawnym.
Po czwarte, jeśli chodzi o sytuację w tzw. spółdzielniach popegeerowskich, Ministerstwo Rozwoju przedstawiło wyjaśnienia podobne
jak KRS. Dodatkowo zaznaczyło, że powstał w tym obszarze istotny problem majątku powstałego po likwidacji spółdzielni. W skład
majątku likwidowanych spółdzielni wchodzą bowiem nieruchomości, na których usytuowane są obiekty infrastruktury technicznej
niezbędne do funkcjonowania budynków mieszkalnych, np. kotłownie, instalacje c.c. i c.w. itp. Stosownie do art. 125 § 5 prawa
spółdzielczego pozostały majątek może być przeznaczony na cele określone w uchwale ostatniego walnego zgromadzenia. Jednak
w przypadku spółdzielni popegeerowskich, wskutek utraty członkostwa z mocy prawa przez dotychczasowych członków, nie ma możliwości
zwołania walnego zgromadzenia i podjęcia decyzji o przeznaczeniu majątku.
Po piąte, Ministerstwo Rozwoju podkreśliło, że głównym skutkiem wejścia w życie art. 4 u.z.s.m. jest niejednolitość traktowania
przez spółdzielnie mieszkaniowe osób, które wcześniej nabyły członkostwo. W szczególności jeśli chodzi o tzw. członków oczekujących
oraz osoby, które posiadają lokale spółdzielcze w nieruchomościach o nieuregulowanym stanie prawnym, część spółdzielni uznawała,
że osoby te utraciły członkostwo ex lege, część zawiadamiała zainteresowanych o tym fakcie, część z kolei przyjęła, że osoby te członkostwo dotychczasowe zachowały.
Po szóste, Ministerstwo Rozwoju stwierdziło, że sytuacja prawna i faktyczna członków spółdzielni mieszkaniowych jest niejednolita,
także jeśli chodzi o osoby, którym przysługuje prawo lub roszczenie expressis verbis wymienione w art. 4 u.z.s.m., a które swe członkostwo nabyły przed wejściem w życie tej ustawy, w szczególności w zakresie
dotyczącym wpisowego i udziałów. Przywoławszy wyjaśnienia KRS dotyczące tej problematyki, ministerstwo dodatkowo poinformowało,
że w korespondencji ze spółdzielniami mieszkaniowymi i ich członkami, wyrażało pogląd, iż członek spółdzielni mieszkaniowej,
który wniósł opłaty związane z ustanowieniem członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej przed 9 września 2017 r., może dochodzić
ich zwrotu na zasadach ogólnych, mimo że w u.z.s.m. brak jest takiej regulacji. Dodano przy tym, że rozwiązania przyjęte w
u.z.s.m. spowodowały pośród członków poczucie nierównego traktowania przez ustawodawcę ze względu na to, że nowi członkowie
zostali zwolnieni z obowiązku wnoszenia wpisowego i udziałów.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Wyrok TK z 5 lutego 2015 r. (sygn. K 60/13) i jego skutki prawne.
Rzecznik Praw Obywatelskich w swym wniosku zakwestionował art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach
mieszkaniowych, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1596; dalej:
u.z.s.m. lub ustawa zmieniająca), zgodnie z którym: „Członek spółdzielni, któremu w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy
nie przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo prawo
odrębnej własności lokalu oraz któremu nie przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu lub roszczenie
o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, traci z tym dniem członkostwo w spółdzielni”.
Zaskarżony przepis jest częścią ustawy nowelizujacej ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.
U. z 2018 r. poz. 845, ze zm.; dalej: u.s.m. lub ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych), której celem – zgodnie z deklaracją
zawartą w uzasadnieniu projektu rządowego (zob. druk sejmowy nr 1624/VIII kadencja) – było dostosowanie tej ustawy do wyroków
Trybunału Konstytucyjnego, w tym – co najbardziej istotne w niniejszej sprawie – wyroku z 5 lutego 2015 r. o sygn. K 60/13
(OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 11). We wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, a także w stanowiskach pozostałych uczestników postępowania
w niniejszej sprawie, dostrzegalne jest różne odczytanie skutków tego wyroku. Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny przed
przystąpieniem do dalszych rozważań odwołał się do swego wcześniejszego orzeczenia i rozważył jego skutki.
Sprawa o sygn. K 60/13 została wszczęta na podstawie wniosku grupy posłów, w którym zakwestionowano szereg przepisów ustawy
o spółdzielniach mieszkaniowych i ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443, ze zm.;
obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 275, ze zm.; dalej: prawo spółdzielcze), w tym art. 3 ust. 1 i 3 u.s.m. Wnioskodawca podnosił
wówczas, że wskazany przepis u.s.m., jako nazbyt ogólny, umożliwia przynależność do spółdzielni podmiotów, które nie posiadają
żadnych praw do lokali spółdzielczych, a przez to ogranicza uprawnienia osób, którym spółdzielcze prawa przysługują, przede
wszystkim w sferze zarządu spółdzielnią. Jeśli chodzi o art. 3 ust. 1 i 3 u.s.m. wnioskodawca sformułował zarzut niezgodności
„art. 3 ust. 1 i 3 [u.s.m.] w zakresie, w jakim pozwala na przyjęcie osób fizycznych i prawnych do spółdzielni mieszkaniowej
bez związku z przysługiwaniem prawa do lokalu bądź ubieganiem się o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu
mieszkalnego albo odrębnej własności lokalu, z art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji”.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 3 ust. 1 i 3 u.s.m. w zakresie, w jakim dopuszcza członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej
podmiotów, którym nie przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, prawo
odrębnej własności lokalu lub ekspektatywa odrębnej własności lokalu, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Przeanalizowawszy cele i istotę funkcjonowania spółdzielczości mieszkaniowej, Trybunał Konstytucyjny uznał, że osoby ubiegające
się o członkostwo w spółdzielni powinny legitymować się interesem polegającym na zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych lub
związanym z korzystaniem z lokalu spółdzielczego o innym przeznaczeniu. Trybunał stwierdził, że zaspokajanie takich potrzeb
w ramach spółdzielczości mieszkaniowej wiąże się z posiadaniem tytułu prawnego do lokalu spółdzielczego w postaci spółdzielczego
lokatorskiego prawa do lokalu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, prawa odrębnej własności lokalu lub ekspektatywy
odrębnej własności lokalu. Trybunał wskazał wówczas, że z konstytucyjnego punktu widzenia niedopuszczalne jest, by podmioty
niemające interesu w realizacji ustawowych celów danej spółdzielni mogły korzystać z praw korporacyjnych, a tym samym osłabiać
możliwość wpływania na decyzje przez członków, których potrzeby mieszkaniowe zaspokajane są przez spółdzielnię.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, że w wyroku o sygn. K 60/13 Trybunał nie wypowiedział
się wprost o skutkach rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 i 3 u.s.m. w zakresie, w jakim dopuszcza członkostwo
w spółdzielni mieszkaniowej wymienionych wyżej podmiotów. Zrodziło to pytanie, rysujące się w tle zarzutów postawionych we
wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, o to, czy wyrok ten oddziałuje na wcześniej ukształtowane stosunki prawne (tu: korporacyjne
stosunki członkostwa w spółdzielniach mieszkaniowych). Czasowe skutki orzeczeń TK rozstrzygających o hierarchicznej niezgodności
norm są jednym z najbardziej spornych zagadnień. Jak trafnie zauważono w doktrynie: „(…) utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnej
normy niespornie oznacza, że przestaje być ona częścią systemu prawa od dnia ogłoszenia orzeczenia w dzienniku urzędowym i
nie może być dalej stosowana do oceny faktów prawnych mających miejsce po tej dacie. Niespornie także, stosownie do art. 190
ust. 4 Konstytucji, w granicach wyznaczonych w ustawach, możliwe jest wznowienie postępowań, uchylenie prawomocnych orzeczeń,
ostatecznych decyzji administracyjnych i innych rozstrzygnięć wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Nie wyjaśnia
to podstawowego dylematu, z jakim mierzą się sądy. Mianowicie, czy zmiana normatywna wywołana wejściem w życie negatoryjnego
orzeczenia TK ma charakter retroaktywny, retrospektywny czy prospektywny” (J. Podkowik, Niekonstytucyjność prawa i jej skutki cywilnoprawne, Warszawa 2019, s. 161).
Jeszcze przed ogłoszeniem wyroku TK o sygn. K 60/13 w praktyce widoczny był spór, który dotyczył dopuszczalności zamieszczenia
w statucie spółdzielni postanowień, które przewidywały możliwość wykreślenia z rejestru członków osoby, której nie przysługuje
tytuł prawny do lokalu pozostającego w zasobach spółdzielni. Spór ten ogniskował między innymi wokół wykładni art. 24 ust.
3 prawa spółdzielczego, zgodnie z którym członek niewykonujący obowiązków statutowych z przyczyn przez niego niezawinionych
może być wykreślony z rejestru członków spółdzielni, przy czym określenie przyczyn wykreślenia pozostawia się regulacji statutowej.
W orzecznictwie SN przyjęto, że sytuacja, w której członkowi spółdzielni nie przysługuje prawo do lokalu obciążające zasoby
spółdzielni lub lokalu w nieruchomości zarządzanej przez spółdzielnię, nie może być uznana za uzasadnioną statutem przyczynę
wykreślenia z listy członków spółdzielni (por. wyroki SN z: 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II CSK 283/12, 26 czerwca 2013
r., sygn. akt II CSK 658/12; 24 października 2013 r., sygn. akt IV CSK 39/13).
Sądy rozpoznające sprawy dotyczące sporów tego rodzaju już po wyroku TK o sygn. K 60/13 rozważały skutki tego orzeczenia dla
zdarzeń i sytuacji prawnych sprzed jego ogłoszenia. Sądy okręgowe i apelacyjne zajmowały w tej kwestii rozbieżne stanowiska.
Mimo bardzo różnych stanów faktycznych, leżących w tle poszczególnych spraw, można w pewnym uproszczeniu wskazać, że niektóre
sądy stwierdzały, że wyrok TK upoważnia spółdzielnie mieszkaniowe (ich organy) do pozbawienia dotychczasowych członków członkostwa
w spółdzielni, jeśli nie przysługuje im żaden z tytułów wymienionych w sentencji wyroku TK w zakresie odnoszącym się do art.
3 ust. 1 i 3 u.s.m. (zob. np. wyroki: Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 9 lipca 2015 r., sygn. akt I ACa 260/15; Sądu Apelacyjnego
w Białymstoku z 12 października 2016 r., sygn. akt I ACa 415/16; Sądu Okręgowego w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., sygn.
akt IV C 1014/16). W innych orzeczeniach zajmowały z kolei stanowisko, że statuty spółdzielni, do których wprowadzono nową
przesłankę wykreślenia z rejestru członków, nie mogą wywierać skutków wobec zdarzeń, które miały miejsce przed wprowadzeniem
takich zmian (zob. np. wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu z 10 lutego 2017 r., sygn. akt I C 1229/16, który wskazał, że „(…)
uchwała regulująca wstecznie prawa i obowiązki członków spółdzielni z konsekwencjami dla ich aktualnego bytu w spółdzielni,
stanowi z zasady naruszenie prawa i pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, przede wszystkim zaś z zasadą
niedziałania prawa wstecz oraz z zasadą stabilności obrotu prawnego”, por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 31 stycznia
2017 r., sygn. akt I ACa 1317/16).
Do problematyki skutków wyroku TK o sygn. K 60/13 odniósł się również Sąd Najwyższy. W wyroku z 21 września 2018 r. (sygn.
akt V CSK 441/17) – kwalifikując wyrok TK jako tzw. wyrok zakresowy – SN uznał, że wskutek analizowanego wyroku TK „(…) derogacji
uległ ten element zakresu zastosowania przepisu, który otwierał drogę do tego, aby członkami spółdzielni mieszkaniowej były
osoby spoza kręgu legitymujących się interesem zaspokajanym przez spółdzielnię w ramach jej podstawowego celu funkcjonowania”.
SN przypomniał, że w jego judykaturze przeważa stanowisko, iż przepis uznany za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany
nie tylko do stanów faktycznych, które mają miejsce po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, lecz co do zasady
także do zdarzeń uprzednich. SN dodał, że regulacja konstytucyjna, zgodnie z którą orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia
(art. 190 ust. 3 Konstytucji) wskazuje moment, w którym orzeczenie TK staje się skuteczne, nie rozstrzyga jednak o petryfikacji
niekonstytucyjnej regulacji w sferze stosowania prawa w odniesieniu do zdarzeń sprzed tego momentu. Wychodząc ze wskazanych
założeń, SN stwierdził, że ocena ważności uchwały o wykreśleniu członka spółdzielni z rejestru członków, podjęta po dniu wejścia
w życie wyroku, wydana na podstawie postanowień statutu (zgodnie z którymi podstawę skreślenia z rejestru członków spółdzielni
stanowi m.in. sytuacja, w której członkowi spółdzielni nie przysługuje żadne prawo do lokalu lub domu jednorodzinnego w zasobach
spółdzielni, za które uważa się nieruchomości pozostające własnością lub współwłasnością spółdzielni) przyjętych przed tym
dniem, wymagała uwzględnienia konsekwencji wyroku TK o sygn. K 60/13. SN zaznaczył, że w reżimie ukształtowanym przywołanym
wyrokiem TK także statut spółdzielni w zakresie, w jakim pozwalał na wykreślenie członka spółdzielni z listy członków, nie
mógł być uznany za sprzeczny z prawem, skoro na skutek ingerencji TK wyeliminowany został jako niekonstytucyjny art. 3 ust.
1 i 3 u.s.m. w części, w której stwarzał oparcie dla przynależności do spółdzielni mieszkaniowej osób, którym nie przysługuje
określony tytuł prawny do lokalu pozostającego w zasobach spółdzielni. Z punktu widzenia dalszych rozważań trzeba podkreślić,
że w przywołanym orzeczeniu SN wypowiedział się o oddziaływaniu wyroku TK na ocenę legalności wcześniej przyjętych postanowień
statutowych w zakresie przesłanek wykreślenia członka z rejestru oraz podjętych na ich podstawie uchwał, stanowisko to nie
dotyczyło natomiast bezpośredniego (automatycznego) skutku wyroku TK wobec istniejących stosunków korporacyjnych w spółdzielniach
mieszkaniowych.
Jak wynika z przytoczonego wyżej orzecznictwa sądowego, wyrok TK o sygn. K 60/13 wpłynął na praktykę stosowania art. 3 ust.
1 i 3 u.s.m., a także na wykładnię innych przepisów tworzących jego otoczenie normatywne, choć nie ma wystarczających przesłanek,
by stwierdzić, że orzecznictwo to ma charakter jednolity i trwały.
Przedstawienie powyższych okoliczności było konieczne dla pełnego zobrazowania sytuacji faktycznej i prawnej, towarzyszącej
uchwaleniu art. 4 u.z.s.m. Stanowiło ono nadto ważne tło problemu konstytucyjnego przedstawionego we wniosku Rzecznika Praw
Obywatelskich w niniejszej sprawie.
2. Analiza art. 4 u.z.s.m. i jego otoczenia normatywnego.
2.1. Stosunek członkostwa w spółdzielniach mieszkaniowych przed nowelizacją.
Art. 3 u.s.m. w brzmieniu poddanym kontroli TK w sprawie o sygn. K 60/13 przewidywał, że członkiem spółdzielni może być osoba
fizyczna, choćby nie miała zdolności do czynności prawnych lub miała ograniczoną zdolność do czynności prawnych (ust. 1),
nadto stanowił, że członkami spółdzielni mogą być oboje małżonkowie, choćby spółdzielcze prawo do lokalu albo prawo odrębnej
własności lokalu przysługiwało tylko jednemu z nich (ust. 2), oraz osoba prawna, przy czym takiej osobie nie przysługuje spółdzielcze
lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego (ust. 3).
Chociaż art. 1 ust. 1 u.s.m. stanowi, że celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków
i ich rodzin, to – przed wyrokiem TK o sygn. K 60/13 – nie było podstaw do wysnucia z tego przepisu wniosku, że członkiem
spółdzielni nie może być osoba mająca zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w inny sposób. Zasady i tryb przyjmowania członków
– w ramach wyznaczonych regulacją ustawową – określały statuty (zob. art. 5 § 1 pkt 5 prawa spółdzielczego, który znajdował
na podstawie art. 1 ust. 7 u.s.m. odpowiednie zastosowanie do spółdzielni mieszkaniowych).
W stanie prawnym poprzedzającym wydanie orzeczenia w sprawie o sygn. K 60/13, z przepisów regulujących stosunek członkostwa
w spółdzielni mieszkaniowej można było wywieść, że stosunek taki mógł istnieć niezależnie od przysługiwania członkowi praw
majątkowych (ich ekspektatyw) do lokalu znajdującego się w zasobach spółdzielni mieszkaniowej. Przypomnijmy, że SN między
innymi w przywołanym wcześniej wyroku z 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt II CSK 283/12) potwierdził, że stosunek członkostwa
nie musi być powiązany ani z prawem majątkowym do lokalu obciążającym zasoby spółdzielni, ani ze stosunkami natury obligacyjnej.
Co więcej, według obowiązujących wówczas regulacji przystępujący do spółdzielni najpierw nabywał członkostwo, a dopiero z
tego członkostwa wynikało dla członka skierowane do spółdzielni roszczenie o zawarcie umowy o budowę, umowy o ustanowienie
spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego lub odrębnej własności lokalu.
Wskutek wieloletniego procesu przekształceń w spółdzielniach mieszkaniowych, w wyniku licznych nowelizacji oraz zmian wynikających
także z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w praktyce ukształtowały się liczne sytuacje faktyczne, w których członkami
spółdzielni mieszkaniowych pozostawały osoby, którym nigdy nie przysługiwało lub już nie przysługiwało prawo majątkowe do
lokalu obciążającego zasoby spółdzielni. Mogli to być także członkowie w ogóle niemający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.
W oparciu o analizę obowiązującego przed 9 września 2017 r. (czyli przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej) stanu
prawnego, orzecznictwa sądów, oraz na podstawie informacji pozyskanych i przedstawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich
(ale również uzyskanych w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. K 60/13 – zob. w szczególności
stenogram z rozprawy z 15 stycznia 2015 r.) można wskazać co najmniej następujące grupy (nie zawsze tworzące zbiory rozłączne)
członków spółdzielni, którym nie przysługiwał wówczas żaden z tytułów prawnych wymienionych w art. 4 u.z.s.m. (czyli spółdzielcze
lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo prawo odrębnej własności lokalu,
roszczenie o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu lub roszczenie o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa
do lokalu mieszkalnego, pozostających w zasobach spółdzielni):
– członkowie spółdzielni ubiegający się o ustanowienie na ich rzecz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu (art. 10
ust. 1 u.s.m.); w tym członkowie oczekujący na ustanowienie na ich rzecz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu (zob.
art. 4 ust. 3 u.s.m.; ci, którzy wnieśli wkłady mieszkaniowe w postaci zawinkulowanych środków pieniężnych – chodzi o właścicieli
książeczek mieszkaniowych, którzy zgodnie z zawartymi umowami nabyli prawo do otrzymania mieszkań, a nie otrzymali propozycji
przydziału; sytuacja tych osób była początkowo ukształtowana przez pierwotne brzmienie przepisów prawa spółdzielczego);
– członkowie spółdzielni ubiegający się o ustanowienie odrębnej własności lokalu (art. 18 ust. 1 u.s.m.);
– członkowie posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu znajdującego się w budynku położonym na gruncie o nieuregulowanym
stanie prawnym (Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów uchwałą z 24 maja 2013 r., sygn. akt III CZP 104/12, przyjął, że „spółdzielcze
własnościowe prawo do lokalu ustanowione w budynku położonym na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje własność albo
użytkowanie wieczyste, stanowi ekspektatywę tego prawa; niedopuszczalne jest założenie księgi wieczystej w celu jej ujawnienia”;
zob. także art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie
niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 223, poz. 1779 oraz wyrok SN z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I CSK 226/06);
– członkowie, którym przysługuje prawo do lokalu położonego w nieruchomości zarządzanej przez spółdzielnię, np. członkowie,
którym przysługuje prawo własności domu jednorodzinnego, powstałe w wyniku przekształcenia, wcześniej należącego do zasobów
spółdzielczych zrzeszeń domów jednorodzinnych;
– członkowie, którym przysługuje prawo do domu jednorodzinnego (art. 52 u.s.m.), lecz nie nastąpiło jeszcze przeniesienie
własności tego domu na rzecz osoby tym prawem dysponującej, a zatem osoby te dysponują w tym zakresie jedynie ekspektatywą;
– członkowie małżonkowie członków, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu albo prawo odrębnej własności lokalu (art.
3 ust. 2 u.s.m.), a którzy sami nie są podmiotem tych praw;
– członkowie, którzy są najemcami lokali, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.s.m.;
– członkowie spółdzielni zakładanych w celu zarządzania przekazanym im mieniem, o którym mowa w art. 44 ustawy z dnia 19 października
1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 396, ze zm.; u.g.n.r.), czyli członkowie
tzw. spółdzielni popegeerowskich;
– członkowie spółdzielni, którzy zbyli prawo do lokalu pozostającego w zasobach spółdzielni, lecz nadal na podstawie innego
tytułu prawnego, zaspokajają w nim swe potrzeby mieszkaniowe;
– członkowie założyciele spółdzielni;
– inni członkowie przyjęci do spółdzielni na podstawie postanowień statutowych, np. członkowie organów spółdzielni, osoby
zatrudnione w spółdzielni.
W takich okolicznościach prawnych, lecz także faktycznych, Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 60/13 orzekał o konstytucyjności
art. 3 ust. 1 i 3 u.s.m. Określając skutki tego rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia złożoności tych okoliczności,
co uczynić powinien był także ustawodawca uchwalający nowelizację ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dostosowującą stan
prawny do wyroku TK.
2.2. Treść normatywna art. 4 u.z.sm. i wątpliwości interpretacyjne.
W art. 4 u.z.s.m. wśród członków spółdzielni, którzy z dniem wejścia w życie tej ustawy ex lege swe członkostwo tracą, wymieniono osoby, którym w tym dniu nie przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego,
spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo prawo odrębnej własności lokalu lub którym nie przysługuje roszczenie o ustanowienie
prawa odrębnej własności lokalu lub roszczenie o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. W
przepisie tym wysłowiono zatem regulację przejściową, która prowadzi do rozwiązania niektórych nawiązanych wcześniej stosunków
korporacyjnych w spółdzielniach mieszkaniowych.
Zakwestionowany przepisz charakteryzuje się niespójnością w co najmniej dwóch płaszczyznach: w porównaniu z wcześniej obowiązującym
stanem prawnym, współkształtowanym w szczególności przez wyroki TK, a także w porównaniu z regulacją materialną wprowadzoną
przez u.z.s.m.
Jak wynika z analizy procesu legislacyjnego (zob. cz. III, pkt 4 niniejszego uzasadnienia), u podstaw przyjętego rozwiązania
przejściowego leżało założenie o potrzebie wykonania wyroku TK o sygn. K 60/13 i przekonanie o jego retrospektywnym oddziaływaniu
(to ostatnie odmienne od pierwotnie przyjętego w projekcie rządowym). Powołując się na potrzebę wykonania wyroku TK, nie można
jednak nie dostrzegać, że TK uznał – formalnie rzecz biorąc – że tylko niektóre osoby mogą być członkami spółdzielni mieszkaniowej.
Tym samym – co trafnie zauważono w literaturze – de lege ferenda zawęził katalog potencjalnych członków spółdzielni wobec dotychczasowego stanu prawnego (zob. P. Zakrzewski, Spółdzielnie mieszkaniowe po zmianach z 2017 r., „Kwartalnik Prawa Prywatnego” z. 1/2018 r., s. 180, 181). Z punktu widzenia problemu konstytucyjnego postawionego w niniejszej
sprawie istotne jest podkreślenie, że TK w wymienionym wyroku oceniał kryteria bycia członkiem w spółdzielni mieszkaniowej,
a nie rozstrzygał o naturze stosunku korporacyjnego w spółdzielni mieszkaniowej jako dobrowolnym zrzeszeniu.
Gdyby ustawodawca konsekwentnie stosował zadeklarowane przez siebie założenia, wówczas powinien był – z jednej strony postanowić,
że członkostwo nie może już przysługiwać osobom innym niż wymienione w sentencji wyroku TK, z drugiej – do przyjętego założenia
dostosować także na przyszłość wprowadzane nowelizacją przepisy dotyczące członkostwa i więzi tego członkostwa z określonymi
tytułami prawnymi. Tymczasem w samym art. 4 u.z.s.m. ustawodawca przewidział, że członkostwa nie tracą nie tylko podmioty,
którym nie przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, prawo odrębnej
własności lokalu lub ekspektatywa odrębnej własności lokalu (a zatem objęte zakresem pkt 1 sentencji wyroku TK o sygn. K 60/13),
lecz także osoby, którym przysługuje roszczenie o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu. Nadto regulacja
przejściowa (verba legis) pozbawia członkostwa takie grupy podmiotów, które członkostwo uzyskują na podstawie nowych wprowadzonych tą nowelizacją regulacji,
np. zgodnie ze znowelizowanym art. 3 u.s.m. członkiem spółdzielni – poza osobami, którym przysługuje jeden z tytułów wymienionych
w art. 4 u.z.s.m. – może być także założyciel spółdzielni (art. 3 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 3 ust. 9 u.s.m.), osoba, której
przysługuje prawo do miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym lub garażu wolnostojącego, o których mowa w art. 1719 u.s.m., lub do ułamkowego udziału we współwłasności garażu wielostanowiskowego, o którym mowa w art. 271 u.s.m. (art. 3 ust. 33 u.s.m.), najemca, o którym mowa w art. 48 ust. 1 u.s.m. (art. 34 u.s.m.).
Na tle porównania wyrażonej w art. 4 u.z.s.m. regulacji przejściowej z art. 3 u.s.m. w nowym brzmieniu, trudno wskazać, jakie
racje legły u podstaw pozbawienia członkostwa ex lege w szczególności takich podmiotów, jak – z jednej strony: dotychczasowi członkowie oczekujący lub ubiegający się o ustanowienie
spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu lub o ustanowienie odrębnej własności lokalu, członkowie dysponujący własnościowym
prawem do lokalu w budynku położonym na gruncie, do którego spółdzielni nie przysługuje prawo własności albo prawo użytkowania
wieczystego, członkowie, którym przysługuje prawo do domu jednorodzinnego, lecz nie nastąpiło jeszcze przeniesienie własności
tego domu na rzecz osoby tym prawem dysponującej, czy wreszcie członkowie – małżonkowie osób, którym tytuł prawny do lokalu
pozostającego w spółdzielniach mieszkaniowych przysługuje, oraz z drugiej strony – np. założyciele spółdzielni czy najemcy,
o których mowa w art. 48 ust. 1 u.s.m.
Wraz z wejściem w życie zaskarżonego w niniejszej sprawie art. 4 u.z.s.m. pojawiły się na jego tle liczne wątpliwości, podnoszone
między innymi przez Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacje spółdzielcze (zob. np. pismo RPO do Ministra Infrastruktury
i Budownictwa z 13 października 2017 r., znak: IV.7210.58.2017.KD; pismo RPO do Ministra Inwestycji i Rozwoju z 5 kwietnia
2018 r., znak: IV.7211.54.2018.DZ; pismo Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych RP z 22 sierpnia 2017 r. skierowane
do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie interpretacji przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy
o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo spółdzielcze).
W związku z tymi wątpliwościami Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa opracowało specjalną analizę dostępną pod adresem:
https://www.gov.pl › documents › analiza20170720. Jeśli chodzi o kwestie objęte zakresem regulacji wyrażonej w art. 4 u.z.s.m.
Ministerstwo przedstawiło następujące wyjaśnienia. Zdaniem Ministerstwa tzw. członkowie oczekujący, przyjęci w poczet członków
spółdzielni przed 1990 r., posiadający mieszkaniowe książeczki z zawinkulowanym wkładem mieszkaniowym i zawartą umowę w sprawie
kolejności przydziału lokalu powinni być traktowani tak jak członkowie, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.m. Ministerstwo
uznało natomiast, że członkostwo traci małżonek, który uzyskał ten status na podstawie wcześniej obowiązującego art. 3 ust.
2 u.s.m., a także osoby, które przed datą wejścia w życie noweli „wyszły spod reżimu usm, tj. utworzone zostały wspólnoty
mieszkaniowe” (por. także wyjaśnienia Ministerstwa Rozwoju przedstawione w piśmie z 10 kwietnia 2020 r., znak: DM-III.730.14.2020.2) .
W literaturze dostrzeżono jeszcze jeden istotny problem w procesie interpretacji art. 4 u.z.s.m., a mianowicie podniesiono,
że z tego przepisu a contrario wynika, że osoby, którym w dniu wejścia w życie tej ustawy przysługiwało spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego,
spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo prawo odrębnej własności lokalu, albo roszczenie o ustanowienie prawa odrębnej
własności lokalu lub roszczenie o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, zachowują dotychczasowe
członkostwo, a nie nabywają nowego z chwilą wejścia w życie ustawy w oparciu o art. 3 ust. 1-3, 33 u.s.m. (mimo luki może to też dotyczyć osób, którym przysługiwało prawo do miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym
lub garażu wolnostojącego lub do ułamkowego udziału we współwłasności garażu wielostanowiskowego, zob. P. Zakrzewski, op. cit., s. 187). Przyjęcie takiego rezultatu interpretacyjnego jest uzasadnione także przez to, że w u.z.s.m. nie przewidziano regulacji
przewidującej zwrot wniesionych udziałów członkowskich, gdyby uznać, że członkostwo dotychczasowe „przekształciło się” w członkostwo
ex lege.
Poza art. 4 u.z.s.m. w nowelizacji tej przewidziano jeszcze inne regulacje przejściowe, przy czym w aspekcie niniejszej sprawy,
trzeba wziąć pod uwagę art. 8 i art. 10 u.z.s.m. Pierwszy z tych przepisów w swym ust. 1 nakłada na spółdzielnie istniejące
w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej obowiązek dokonania zmian swoich statutów stosownie do wymagań tej ustawy. Do czasu
zarejestrowania tych zmian postanowienia dotychczasowych statutów pozostają w mocy, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy
od dnia wejścia u.z.s.m. w życie. Z kolei art. 10 u.z.s.m. stanowi, że do spraw sądowych wszczętych i niezakończonych prawomocnym
orzeczeniem przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy nowe. Wymienione regulacje przejściowe także
zostały objęte wyjaśnieniami Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, zgodnie z którymi przepis ten nakazuje stosować w
określonych w nim warunkach przepisy zmienione (zatem – jak się wydaje – nie tylko przepisy procesowe, których nowelizacja
dotyczy w bardzo niewielkim stopniu, lecz także przepisy materialne). W komentarzach podano w wątpliwość taką interpretację
art. 10 u.z.s.m., podnosząc, że przepis ten powinien być interpretowany jako dotyczący wyłącznie przepisów proceduralnych,
gdyż wyraża zasadę bezpośredniego stosowania w postępowaniu sądowym nowych przepisów proceduralnych; a nadto przyjęcie odmiennego
rezultatu interpretacyjnego potencjalnie mogłoby prowadzić do stosowania różnego, zależnie od daty wszczęcia postępowania,
prawa materialnego w takich samych sprawach dotyczących zdarzeń z tego samego czasu (zob. P. Hoffman, [w:] P. Hoffman, M.
Tabor-Gruszfeld, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz do nowelizacji, Warszawa 2018).
Rysujące się na tle przyjętych w ustawie zmieniającej rozwiązań problemy przejściowe rozważane były także w orzecznictwie
sądowym. Na przykład w wyroku z 5 czerwca 2018 r. (sygn. akt I ACa 570/17) Sąd Apelacyjny w Warszawie zauważył, że choć sposób
zredagowania art. 10 u.z.s.m. jest typowy dla przepisów intertemporalnych w ustawach procesowych, to ustawa zmieniająca zmienia
przepisy prawa materialnego, a w szczególności podstawy nabycia i utraty członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej. Sąd przyjął,
że rozwiązanie tego rodzaju stanowi przełamanie zasady nieretroakcji prawa (art. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks
cywilny, Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.), a zatem nowe rozwiązania należy stosować do stanów faktycznych dotyczących nabycia
lub utraty członkostwa w spółdzielni, które miały miejsce przed wejściem w życie nowelizacji (zob. także wyroki: Sądu Apelacyjnego
w Białymstoku z 7 listopada 2018 r., sygn. akr I ACa 483/18; Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 28 listopada 2018 r., sygn.
akt V ACa 587/17; Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I ACa 488/18).
2.3. Praktyka stosowania kwestionowanej regulacji.
Podniesione wyżej wątpliwości interpretacyjne na tle art. 4 u.z.s.m., w tym wydane w związku z nimi wyjaśnienia Ministerstwa
Infrastruktury i Budownictwa, spowodowały niejednolitą praktykę spółdzielni mieszkaniowych. Jak wynika z informacji przedstawionych
Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Krajową Radę Spółdzielczą oraz Ministerstwo Rozwoju część osób, które przed wejściem w życie
ustawy zmieniającej były członkami spółdzielni mieszkaniowych, a nie przysługiwało im prawo lub roszczenie wymienione w art.
4 u.z.s.m. (np. tzw. członkowie oczekujący, członkowie posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu znajdującego
się w budynku położonym na gruncie o nieuregulowanym stanie prawnym), utraciło swe członkostwo, przy czym w niektórych przypadkach
zostało to potwierdzone stosowaną uchwałą, gdy część takich osób nadal jest traktowana przez spółdzielnie mieszkaniowe jako
członkowie. KRS oraz Ministerstwo Rozwoju wskazały także na niejednolite stosowanie przepisów u.z.s.m. w zakresie udziałów
i wpisowego. Część spółdzielni mieszkaniowych uznaje, że osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej posiadały
prawo do lokalu lub roszczenie, o którym mowa w art. 4 tej ustawy, zachowały członkostwo na dotychczasowych zasadach, a jeśli
wpłaciły udziały i wpisowe, to nadal je posiadają, i stosuje się do nich przepisy prawa spółdzielczego. W takich spółdzielniach
mieszkaniowych występuje zatem grupa członków posiadających prawa do lokali, którzy wpłacili tzw. udziały członkowskie, oraz
osoby, które nabyły członkostwo lub stały się członkami z mocy prawa po 9 września 2017 r. i nie były zobowiązane do wpłacenia
wpisowego i udziału. Według informacji KRS część spółdzielni stosuje jednolite zasady do wszystkich członków, bez względu
na datę powstania członkostwa.
3. Ocena zgodności art. 4 u.z.s.m. z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji.
Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował zgodność art. 4 u.z.s.m. (w całym zakresie jego treści) z art. 58 ust. 1 w związku
z art. 2 Konstytucji, stwierdzając, że przepis ten z naruszeniem zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa
ingeruje w konstytucyjnie chronioną wolność zrzeszania się poprzez pozbawienie osób nabytego zgodnie z obowiązującymi w dacie
owego nabycia przepisami prawa członkostwa w spółdzielni. Rzecznik stwierdził – analizując sytuację rożnych grup osób, którym
przed wejściem w życie ustawy zmieniającej członkostwo przysługiwało, a które na podstawie kwestionowanego przepisu miałyby
je utracić – że dokonana ingerencja w stosunki korporacyjne nie znajduje przekonująco racjonalnego uzasadnienia, a ustawodawca
dokonał jej, nie uwzględniwszy warunków faktycznych i prawnych, w jakich funkcjonują spółdzielnie mieszkaniowe.
3.1. Status spółdzielni mieszkaniowych w świetle art. 58 Konstytucji. Art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji jako związkowe
wzorce kontroli.
Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając zarzut sformułowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich w niniejszej sprawie, podtrzymał
swe wcześniejsze, wielokrotnie wyrażane stanowisko (zamiast wielu zob. w szczególności wyrok pełnego składu TK z 15 lipca
2009 r., sygn. K 64/07, OTK ZU nr 7A/2009, poz. 110), że działalność spółdzielni mieszkaniowych, będących – w stanie prawnym
poprzedzającym wejście w życie ustawy zmieniającej – dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, jest objęta gwarancjami
art. 58 Konstytucji. Gwarancje te „działają” zarówno „na zewnątrz” – w relacjach z państwem i innymi podmiotami, jak i „do
wewnątrz” – w relacji pomiędzy spółdzielnią i jej członkami. Skutkuje to uznaniem spółdzielni mieszkaniowych za zrzeszenia
samorządne, w przypadku których nadmierna ingerencja ustawowa w sprawy strukturalne spółdzielni narusza ich samodzielność
i samorządność. Trybunał zaznaczał przy tym, że wolność zrzeszania się w przypadku spółdzielni mieszkaniowych realizuje się
w takich obszarach jak założenie spółdzielni mieszkaniowej, przystąpienie i przynależność do niej oraz wystąpienie ze spółdzielni
mieszkaniowej.
Trybunał Konstytucyjny, analizując status spółdzielni mieszkaniowych nie tylko w perspektywie art. 58 Konstytucji, lecz także
jej art. 12 i art. 75 ust. 1, podkreślał, że tworzenie i działalność spółdzielni mieszkaniowych podlega ochronie konstytucyjnej.
Ogranicza to – choć oczywiście nie wyklucza – możliwości ingerencji władz publicznych w tej dziedzinie. Jeśli chodzi o konstytucyjne
założenia w zakresie stosunków prawnych między spółdzielnią a jej członkami, to biorąc pod uwagę, że przystąpienie i przynależność
do spółdzielni oraz wystąpienie z niej stanowią wyraz przysługującej każdemu człowiekowi wolności zrzeszania się (art. 58
Konstytucji), Trybunał zaznaczał, że uzasadnienia wymagają wszelkie nakazy i zakazy dotyczące tej dziedziny (art. 31 ust.
3 Konstytucji). Naturalnie warunki faktyczne i prawne, w jakich funkcjonują spółdzielnie mieszkaniowe, z istoty rzeczy wprowadzają
pewne ograniczenia wolności zrzeszania się (np. konieczność wniesienia wkładu mieszkaniowego lub budowlanego przed przystąpieniem
do spółdzielni), jednak powinny one mieć możliwie jak najmniejszą skalę i przekonujące racjonalne uzasadnienie (zob. w szczególności
wyrok TK z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). Innymi słowy – ingerencja w prawa i wolności konstytucyjne
przysługujące spółdzielniom mieszkaniowym oraz ich członkom musi spełniać kryteria proporcjonalności wyznaczone w art. 31
ust. 3 Konstytucji. Zatem ingerencja taka może być uznana za dopuszczalną tylko wówczas, gdy dana regulacja jest w stanie
doprowadzić do zamierzonych w niej skutków (zasada konieczności); jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym
jest powiązana (zasada przydatności); a jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na jednostkę
(zasada proporcjonalności sensu stricto).
Choć w petitum swego wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich nie wskazał wprost art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli, to istota postawionego
przez niego zarzutu nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronioną wolność zrzeszania się wymagała dokonania testu
proporcjonalności, co nieuchronnie wiąże się z analizą konstytucyjnych wymagań wyrażonych w wymienionym przepisie Konstytucji.
Kierując się ugruntowaną w europejskiej kulturze prawnej zasadą falsa demonstratio non nocet, Trybunał przyjął, że postawiony przez wnioskodawcę zarzut – ściśle rzecz biorąc – dotyczy zatem niezgodności art. 4 u.z.s.m.
z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał, ustalając wzorce kontroli, ma obowiązek wziąć pod uwagę
istotę sformułowanych zarzutów, rekonstruować ją nie tylko na podstawie petitum pisma rozpoczynającego postępowanie, ale także na podstawie argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu. W ocenie Trybunału,
w rozpatrywanej sprawie występują przesłanki doprecyzowania wniosku Rzecznika we wskazany sposób.
Problem konstytucyjny podniesiony we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy nie regulacji materialnej przewidującej
nowe zasady powstania i ustania członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej, lecz odnosi się do zastosowania konstrukcji wygaśnięcia
członkostwa ex lege w stosunku do wcześniej ukształtowanych stosunków tego rodzaju, a zatem dotyka kwestii przejściowych. Ocena takiego zarzutu
wymaga skonfrontowania zaskarżanej regulacji także z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającą z niego zasadą zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym takimi zasadami szczegółowymi jak ochrona praw nabytych i interesów w toku.
Trybunał Konstytucyjny, w szczególności w wyroku z 20 czerwca 2018 r. (sygn. SK 3/13, OTK ZU A/2018, poz. 41) dotyczącym jednej
z nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przypominał, że kwestia wymagań, jakie ustawodawca zobowiązany jest
spełnić, kształtując przepisy regulujące zagadnienia intertemporalne, wielokrotnie była przedmiotem jego rozważań. Zgodnie
z rekonstruowanym na podstawie dorobku sądu konstytucyjnego standardem konstytucyjnym, punktem wyjścia jest założenie, że
ustawodawca, wprowadzając nową regulację, czyni to z myślą o przyszłości. Wsteczne działanie prawa powinno być wyjątkiem uzasadnionym
w niezwykle staranny sposób ważnymi względami. Rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę
w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej
zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują:
– rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej,
– przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa
dotychczasowego, retrospekcja) ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym
ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki,
– zasadę poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazującą arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących
jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych.
Z orzecznictwa TK wyprowadzić można nadto „preferencję” dla dalszego działania ustawy dawnej jako środka ochrony interesów
w toku. Zdaniem Trybunału, „obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste «domniemanie» przemawiające za bezpośrednim
działaniem prawa nowego jest – obecnie – znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa
z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko
o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem
jednostki (…). Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i
interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu «domniemania» przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności).
Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. (…) [W] świetle orzecznictwa
TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność
ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających
zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (…)” – (wyrok o sygn. SK 12/03). W ostatecznym bowiem rozrachunku
intertemporalna regulacja zabezpieczająca „interes w toku” służy respektowaniu zasady zaufania do państwa i stanowionego przez
nie prawa, dekodowanej z przepisu art. 2 Konstytucji” (zob. przywołany wyżej wyroku z 20 czerwca 2018 r., sygn. SK 3/13).
3.2. Niezgodność art. 4 u.z.s.m. z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji.
3.2.1. Trybunał Konstytucyjny ma świadomość, że na tle poważnych zmian wprowadzonych przez ustawę zmieniającą, które zasadniczo
powiązały spółdzielcze lokatorskie i własnościowe prawo do lokalu oraz roszczenie o ustanowienie prawa lokatorskiego i prawa
własności lokalu z członkostwem, lecz także wprowadziły stosunek członkostwa powstający z mocy prawa, trzeba zrekapitulować
pytanie, czy w aktualnym stanie prawnym spółdzielnie mieszkaniowe działające wedle tych nowych reguł nadal pozostają dobrowolnymi
zrzeszeniami członków. Trybunał Konstytucyjny przypomina w tym miejscu, że w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 60/13 wskazał,
iż pogląd, że tylko powstanie członkostwa w spółdzielni ex lege z momentem nabycia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu będzie gwarancją ochrony prawa własności i zasady równości
jest w opozycji do nowych tendencji, które utorowały sobie drogę w wyniku działalności orzeczniczej Trybunału. W szczególności
pozostaje w opozycji z tezami o konieczności zerwania więzi między członkostwem w spółdzielni a prawami do lokalu, jeżeli
pociągałoby to w konsekwencji naruszenie konstytucyjnych wolności lub praw. Trybunał – odnosząc się wówczas do spółdzielczego
własnościowego prawa do lokalu – zaznaczył, że uzyskiwanie członkostwa ex lege (jak żądał tego wnioskodawca), pozostawałoby przede wszystkim w sprzeczności z zasadą wolności zrzeszania się, na treść której
składa się wolność tworzenia spółdzielni, wstępowania do spółdzielni i występowania z niej. Godziłoby zarówno w wolność podmiotów
nabywających spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jak również w zasadę samorządności spółdzielni.
Rozstrzygnięcie tej fundamentalnej wszakże kwestii nie jest bezpośrednio związane z problemem konstytucyjnym postawionym w
niniejszej sprawie, gdyż problem ten dotyczy sytuacji przejściowej związanej z rozwiązaniem „wygaszającym” wcześniej nawiązane
stosunki członkostwa, powstałe w spółdzielniach mieszkaniowych działających we wcześniej ukształtowanym reżimie prawnym, przy
braku ogólnej reguły przejściowej, która likwidowałaby dotychczasowy model spółdzielczości mieszkaniowej. Nie można bowiem
tracić z pola widzenia, że u.z.s.m. nie wprowadza w miejsce dotychczas obowiązującej ustawy nowego rozwiązania, lecz modyfikuje
rozwiązania tymczasowe.
3.2.2. W tle niniejszej sprawy – co wykazała analiza prowadzona we wcześniejszych punktach uzasadnienia – leży poważny spór
dotyczący skutków wyroku TK o sygn. K 60/13.
Rozważając skutki orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o zakresowej niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 i 3 u.s.m., trzeba
mieć na uwadze całokształt okoliczności prawnych i faktycznych, w których orzeczenie to zapadło (zob. wyżej cz. III, pkt 1
niniejszego orzeczenia). W sentencji swego wyroku TK ograniczył niekonstytucyjność art. 3 ust. 1 i 3 u.s.m. do sytuacji, w
których przepis ten dopuszcza członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej podmiotów, którym nie przysługuje jeden z wymienionych
tytułów prawnych, a mianowicie spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, prawo
odrębnej własności lokalu lub ekspektatywa odrębnej własności lokalu. Wymienione przez Trybunał tytuły prawne odpowiadają
prawom, które mogą powstać lub które istnieją w reżimie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (z uwagi na wcześniejsze uchylenie
art. 171 ust. 1-5 u.s.m. nie było już wówczas możliwe powstanie czy ustanowienie nowych praw własnościowych), lecz nie wyczerpuje to
wszystkich sytuacji prawnych w tym reżimie istniejących, które wiążą się również z interesami zaspokajanymi przez spółdzielnię
w zakresie jej podstawowego celu funkcjonowania, wyrażonego w art. 1 ust. 1 u.s.m., który nadal zachował takie samo brzmienie
jak przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Odczytanie tak sformułowanej sentencji na tle obowiązującego wówczas stanu
prawnego i w świetle wcześniejszego orzecznictwa Trybunału, dopuszczających istnienie członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej
bez występowania więzi między członkostwem a określonym prawem do lokalu pozostającego w zasobach spółdzielni mieszkaniowej,
powinno skłaniać do daleko idącej ostrożności w formułowaniu wniosków o zakresie czasowym zastosowania „nowego stanu prawnego”
ukształtowanego tym wyrokiem, w szczególności wobec – czego TK nie mógł wówczas przewidzieć – dokonanej przez ustawę zmieniającą
jednoczesnej zmiany konstrukcji członkostwa. Należy dodatkowo zauważyć, że regulacja członkostwa w spółdzielniach mieszkaniowych
nie wynikła li tylko z art. 3 ust. 1 i 3 u.s.m., lecz także z innych przepisów tej ustawy, prawa spółdzielczego oraz ustawowego
odesłania do regulacji statutowych. Trybunał Konstytucyjny orzekł o fragmencie tej regulacji, lecz nie przesądził, że regulacja
członkostwa w spółdzielniach mieszkaniowych narusza normy konstytucyjne. Wyrok TK o sygn. K 60/13 oraz jego uzasadnienie,
a nadto przebieg rozprawy (zob. stenogram rozprawy z 15 stycznia 2015 r.) nie dają silnych podstaw tezy, że Trybunał zakładał
oddziaływanie swego wyroku wobec sytuacji prawnych ukształtowanych wcześniej.
Tak skutki wyroku TK o sygn. K 60/13 odczytał również projektodawca ustawy mającej wykonać przywołany wyżej wyrok TK. Ustawa
zmieniająca została uchwalona wskutek rozpatrzenia projektu rządowego (druk sejmowy nr 1624/VIII kadencja, oznaczony datą:
5 czerwca 2017 r., wpłynął do Sejmu: 6 lipca 2017 r.), w uzasadnieniu którego wskazano, że przewiduje się przyznanie członkostwa
w spółdzielni mieszkaniowej wyłącznie osobom związanym określonym węzłem prawnym ze spółdzielnią (art. 1 pkt 1 projektu),
przy czym w projekcie zamieszczono regulację przejściową przewidującą, że nowe rozwiązania co do zasady będą miały zastosowanie
do zdarzeń, które nastąpią po dacie wejścia w życie projektowanej ustawy.
Projektodawca w następujący sposób odniósł się do wykonania wyroku TK o sygn. K 60/13: „Realizacja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
w zaproponowanym zakresie spowoduje ograniczenie kręgu podmiotowego osób posiadających status członków spółdzielni, gdyż o
członkostwo w spółdzielni będą mogły się ubiegać wyłącznie osoby, które posiadają interes prawny – zgodny z celem działalności
spółdzielni – wynikającym z dotychczasowego brzmienia art. 1 u.s.m., a ten de facto dotyczy osób, którym przysługują ww. prawa do lokali (w tym ekspektatywa odrębnej własności lokalu). Powyższe pozwoli mieć
realny wpływ na funkcjonowanie spółdzielni i współdecydowanie o szeregu aspektów jej działalności wyłącznie osobom, które
z racji posiadanych praw do lokali zobowiązane są wnosić opłaty z tytułu ich użytkowania (lub będą je wnosić w przyszłości
– w przypadku osób posiadających ekspektatywę odrębnej własności lokalu). Zaproponowane rozwiązanie chroni tym samym osoby
zrzeszone przed możliwością ingerencji w kwestie zarządu przez osoby, które nie są zainteresowane zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych,
czy też potrzeb związanych z dostarczaniem lokali o innym przeznaczeniu. Należy także zaznaczyć, iż w nowych przepisach zasadne
jest pozostawienie swobody decydowania osobom posiadającym prawa do lokali w spółdzielni w zakresie ubiegania się o członkostwo
w danej spółdzielni, co wynika z zasady wolności i swobody zrzeszania się, z zastrzeżeniem obowiązkowego członkostwa w spółdzielni
posiadaczy spółdzielczych lokatorskich praw do lokali mieszkalnych. Natomiast czynności, jakie osoba ubiegająca się o status
członka winna dopełnić, uregulowane są w dotychczasowych przepisach art. 16 u.p.s.”. Jak z powyższego wynika, projektodawca
założył, że skutki wyroku TK o sygn. K 60/13 oddziaływują co do zasady prospektywnie. Znajduje to także, co najmniej pośrednio,
potwierdzenie w materiałach z rządowego procesu legislacyjnego (zob. https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12289758/12378172/12378173/dokument279491.pdf).
3.2.3 W wielu sprawach, w których przedmiotem kontroli konstytucyjności były przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,
Trybunał Konstytucyjny brał pod uwagę, że na przestrzeni lat ustawodawca nie stworzył spójnego i konsekwentnego modelu spółdzielczości
mieszkaniowej, co stanowiło jeden z czynników przyczyniających się do zjawisk niepożądanych w praktyce funkcjonowania spółdzielczości
mieszkaniowej. W wyroku z 17 grudnia 2018 r. (sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181) Trybunał wprost dostrzegł, że
w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, w wyniku licznych jej zmian, w znacznym stopniu została zdeprecjonowana instytucja
członkostwa w spółdzielniach mieszkaniowych. Występujące na tym tle perturbacje związane ze sposobem sprawowania zarządu i
niezamierzoną dyskryminacją w tym zakresie osób posiadających „mocniejsze” prawo do lokalu, przy jednoczesnym braku ich członkostwa
w spółdzielni, widoczne były także w ujęciu problemów konstytucyjnych rozstrzyganych w sprawie o sygn. K 60/13. Trybunał –
działając za pomocą środków właściwych dla kontroli konstytucyjności prawa – orzekł o zakresowej niezgodności z Konstytucją
podstawowego przepisu stanowiącego, kto może być członkiem spółdzielni mieszkaniowej. To przede wszystkim do ustawodawcy należało
wykonanie tego wyroku, także w płaszczyźnie przejściowej, w tym też intertemporalnej. Ustawodawca uczynił to w art. 4 u.z.s.m.,
przy czym zastosował jedną z najbardziej radykalnych reguł przejściowych, wygaszając wiele z dotychczas istniejących stosunków
członkowskich, co w skrajnych przypadkach może nawet prowadzić do likwidacji spółdzielni (zob. w szczególności wyrok SA w
Białymstoku z 7 listopada 2018 r., sygn. akt I ACa 483/18, w tle którego chodziło o spółdzielnię utworzoną przez byłych pracowników
upadłego PGR, por. pisma Krajowej Rady Spółdzielczej oraz Ministerstwa Rozwoju przedstawione w niniejszej sprawie).
3.2.4. Jak wykazała przeprowadzona wcześniej analiza, art. 4 u.z.s.m. cechuje niespójność wielopłaszczyznowa, która uwydatnia
nieprzystawalność wybranej przez ustawodawcę reguły przejściowej do wielu sytuacji prawnych ukształtowanych na podstawie wcześniej
obowiązujących przepisów. Zamiast doprowadzić do uporządkowania stanu prawnego z uwzględnieniem wniosków płynących z wcześniejszego
orzecznictwa TK, w tym przede wszystkim z wyroku o sygn. K 60/13, ustawodawca ustanowił regulację niejasną i w istocie niedookreśloną,
co potwierdza kształtująca się po wejściu w życie ustawy zmieniającej praktyka. Treść tego przepisu nie realizuje ratio deklarowanej przez ustawodawcę, który dokonując doniosłych zmian w zakresie nabycia i utraty członkostwa, niedostatecznie
rozważył konieczność zabezpieczenia mających swe uzasadnienie konstytucyjne stosunków prawnych „w toku” w spółdzielniach mieszkaniowych
działających na podstawie dotychczasowego reżimu prawnego. Co raz jeszcze należy podkreślić, ustawodawca nie zlikwidował dotychczasowego
modelu spółdzielczości mieszkaniowej, nie zlikwidował także dotychczasowego modelu członkostwa, lecz obok lub w ramach tego
modelu wprowadził dodatkowy reżim.
Analiza kwestionowanego unormowania prowadzi do wniosku, że regulacja ta nie jest w stanie doprowadzić do zamierzonych (deklarowanych
przez ustawodawcę) skutków. W szczególności nie doprowadziła ona do rozwiązania problemów, na które wskazywał i które brał
pod uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 60/13, a co więcej – wykreowała nowe. Ustawodawca wybrał przy tym najdalej
idący środek – pozbawienie ex lege praw korporacyjnych szerokiej grupy osób, wyodrębnionej na podstawie kryteriów niekonsekwentnych z punktu widzenia deklarowanej
ratio, lecz także z punktu widzenia podstawowego celu spółdzielni mieszkaniowych, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych
członków i ich rodzin. W szczególności – co trafnie podniósł Rzecznik Praw Obywatelskich – wskutek wprowadzenia w art. 3 ust.
6-9 u.s.m. zasady automatycznej utraty członkostwa przez osoby tam wymienione, liczba członków niezwiązanych ze spółdzielnią
„interesem majątkowym” i tak będzie systematycznie spadać, pomniejszając ich wpływ na działalność spółdzielni. Trybunał, biorąc
pod uwagę swe wcześniejsze orzecznictwo dotyczące regulacji z dziedziny spółdzielczości mieszkaniowej, a także liczne nowelizacje
w tym obszarze, oparte często na niespójnych założeniach co do kształtu spółdzielczości mieszkaniowej, nie miał podstaw, by
uznać, iż członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej było prawem nabytym „niesłusznie” lub „niegodziwie”. Art. 4 u.z.s.m. zrównuje
sytuację osób, które takie członkostwo nabyły w różnych reżimach prawnych, w różnym czasie i w różnych realiach społeczno-gospodarczych.
Zaskarżony przepis przewiduje taki sam skutek w stosunku do osób, które nadal pozostają związane ze spółdzielnią „węzłem”
majątkowym, osób, które w chwili uzyskania członkostwa posiadały tytuł prawny do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, a następnie
go utraciły, a także do osób, które w momencie uzyskania członkostwa były zainteresowane zaspokajaniem swych potrzeb mieszkaniowych
w ramach spółdzielni, lecz celu tego nie zrealizowały przed dniem wejścia w życie art. 4 u.z.s.m.
Ustawodawca powinien był wnikliwiej rozważyć, jak pogodzić uzasadnioną skądinąd potrzebę zapobiegania niebezpieczeństwu polegającemu
na tym, że osoby, które nie są zainteresowane zaspokajaniem własnych potrzeb mieszkaniowych lub innych potrzeb lokalowych,
mają realny wpływ na zarządzanie spółdzielnią, a koniecznością zachowania ujętego w art. 1 ust. 1 u.s.m. celu przesądzającego
o istocie spółdzielczości mieszkaniowej. Tak ujęty cel determinuje także potencjalny skład członkowski spółdzielni, a mianowicie
przystępującymi do spółdzielni (lecz także pozostającymi jej członkami) winny być takie osoby, które znajdują się w takiej
samej lub istotnie podobnej sytuacji, tj. albo nie mają wcale zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, albo maja je zaspokojone,
ale w niewystarczającym stopniu (por. P. Zakrzewski, op. cit., s. 179).
Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował art. 4 u.z.s.m. w całości, podczas gdy Sejm i Prokurator Generalny zajęli stanowisko,
że przepis ten jest niekonstytucyjny tylko w zakresie obejmującym: osoby, którym przysługuje ekspektatywa spółdzielczego własnościowego
prawa do lokalu oraz członków spółdzielni zakładanych w celu zarządzania przekazanym im mieniem, o którym mowa w art. 44 u.g.n.r.
Trybunał Konstytucyjny, stwierdził, że w art. 4 u.z.s.m. ustawodawca zastosował regułę przejściową, która wobec wielu sytuacji
prawnych, w jakich znajdują się dotychczasowi członkowie spółdzielni mieszkaniowej legitymujący się interesem wynikającym
z podstawowego celu jej funkcjonowania, jest niezgodna z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Ustawodawca wprowadził doniosłe
zmiany między innymi w zakresie nabycia i utraty członkostwa, o znaczeniu fundamentalnym z punktu widzenia spółdzielni i jej
członków, i to ustawodawca powinien zdecydować, które z tych sytuacji są identyczne lub istotnie podobne do tych, które TK
wskazał w wyroku o sygn. K 60/13 jako wymagające ochrony.
Porównanie art. 4 u.z.s.m. z wyznaczonym wyżej standardem konstytucyjnym gwarancji wolności zrzeszania się, w tym proporcjonalności
dokonanej ingerencji, oraz właściwego stanowienia regulacji przejściowych, doprowadziło Trybunał do wniosku, że regulacja
w tym przepisie wyrażona, jest niezgodna z 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji.
4. Przebieg procesu legislacyjnego – tryb uchwalenia u.z.s.m.
W uzasadnieniu swego wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich opisał przebieg prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą, sugerując
pewne nieprawidłowości tego procesu, w tym przede wszystkim dotyczące zakresu poprawek zgłoszonych w toku prac senackich.
Rzecznik nie sformułował jednak wprost zarzutu naruszenia trybu uchwalenia ani zaskarżonego przez siebie przepisu, ani trybu
uchwalenia ustawy zmieniającej w ogólności.
Kierując się dyrektywą wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 69 u.o.t.p.TK), Trybunał dokonał analizy procesu legislacyjnego
dotyczącego ustawy zmieniającej.
4.1. Tak jak wcześniej wyjaśniono, ustawa zmieniająca została uchwalona wskutek rozpatrzenia projektu rządowego, w którym
przewidziano przyznanie członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej wyłącznie osobom związanym węzłem prawnym ze spółdzielnią,
przy czym w projekcie zamieszczono regulację przejściową przewidującą, że nowe rozwiązania co do zasady będą miały zastosowanie
do zdarzeń, które nastąpią po dniu wejścia w życie projektowanej ustawy – a zatem odmienną od ostatecznej wersji art. 4 uchwalonej
ustawy.
Pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się na 44 posiedzeniu Sejmu 20 czerwca 2017 r., drugie – na 45. posiedzeniu Sejmu
5 lipca 2017 r., trzecie – na 45. posiedzeniu Sejmu 7 lipca 2017 r. Ustawę przekazano Prezydentowi i Marszałkowi Senatu 10
lipca 2017 r., przy czym tekst uchwalonej ustawy był istotnie zbieżny z propozycją zawartą w projekcie rządowym, także jeśli
chodzi o art. 4.
W toku prac w Senacie zgłoszono liczne poprawki. Wśród nich znalazły się poprawki zawierające propozycję nowego modelu członkostwa
w spółdzielni.
Podczas 45. posiedzenia Senatu 13 lipca 2017 r. podniesiono wątpliwości co do tego, czy uchwalona ustawa wykonuje orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 60/13: (zob. zwłaszcza wypowiedzi senator Lidii Staroń, Sprawozdanie Stenograficzne z
45. posiedzenia Senatu IX kadencji, s. 168, 170).
Senat wprowadził przede wszystkim zmiany do art. 1 ust. 7 u.s.m. polegające między innymi na zlikwidowaniu odesłania do prawa
spółdzielczego w zakresie dotyczącym wystąpienia ze spółdzielni, wykluczenia ze spółdzielni i wykreślenia z rejestru członków
spółdzielni oraz udziałów i wpisowego, a także dotyczących obowiązku złożenia deklaracji (poprawka nr 1, druk sejmowy nr 1766/VIII
kadencja). W konsekwencji Senat zaproponował wprowadzenie do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów specjalnych
dotyczących tych kwestii.
W toku prac senackich zaproponowano również w poprawce nr 29 następujące brzmienie regulacji międzyczasowej wyrażonej w art.
4 uchwalonej ustawy: „Członek spółdzielni, któremu w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nie przysługuje spółdzielcze lokatorskie
prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo prawo odrębnej własności lokalu oraz któremu
nie przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu lub roszczenie o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego
prawa do lokalu mieszkalnego, traci z tym dniem członkostwo w spółdzielni” (uchwała Senatu podjęta na 45. posiedzeniu 19 lipca 2017 r., druk sejmowy nr 1766/VIII kadencja). Jak wskazano w uzasadnieniu:
„Senat doszedł do przekonania, że członkostwo w spółdzielni powinno powstawać z mocy prawa i przysługiwać wyłącznie osobie
związanej węzłem prawnym ze spółdzielnią”, a nadto – co do art. 4: „Senat nie podzielił poglądu Sejmu co do treści art. 4
ustawy, zgodnie z którym przepisy nowej ustawy miałyby zastosowanie do nowych członków spółdzielni, a dotychczasowi członkowie,
którym nie przysługuje w spółdzielni żadne prawo do lokalu zachowaliby członkostwo w spółdzielni i zmodyfikował jego treść
określając, że w dniu wejścia w życie ustawy członkostwo «członków oczekujących» w spółdzielni wygasa”.
Sejm, na 46. posiedzeniu w dniu 20 lipca 2017 r. przyjął poprawki Senatu.
Analizując zakres poprawek Senatu do ustawy zmieniającej nie można tracić z pola widzenia, że w Senacie trwały również prace
nad inicjatywą ustawodawczą dotyczącą zmiany u.s.m. wskutek wyroku TK o sygn. K 60/13. W druku nr 99 (IX kadencja Senatu),
oznaczonym datą 10 marca 2016 r., Komisja Ustawodawcza wniosła o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej,
upoważniając senator Lidię Staroń do reprezentowania komisji. Projekt dotyczył zmian w art. 3, art. 171 ust. 6 i art. 19 ust. 1 i 2 u.s.m. W projekcie przewidziano między innymi następującą treść art. 3 ust. 1 u.s.m.: „Członkiem
spółdzielni może być: 1) osoba fizyczna, choćby nie miała zdolności do czynności prawnych albo miała ograniczona zdolność
do czynności prawnych, 2) osoba prawna – której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, prawo odrębnej własności lokalu
lub ekspektatywa odrębnej własności lokalu, o której mowa w art. 19”. Projekt ten nie przewidywał regulacji przejściowej.
Minister Infrastruktury i Budownictwa, opiniując przedłożony mu projekt ustawy (pismo z 25 kwietnia 2016 r., znak: DM.IV.0220.1.2016.JG.1,
NK: 55951/16), zwrócił uwagę, że nie przewiduje on regulacji odnoszącej się do przypadku utraty przez członka tytułu prawnego
do lokalu przed dniem wejścia w życie projektowanych zmian oraz po tej dacie, poddał pod rozwagę wprowadzenie do projektu
stosownych rozwiązań (zob. też np. opinię Krajowej Rady Spółdzielczej z 18 kwietnia 2016 r., znak: LD-51/160/16/ŁL, BPS/KU-034/99/14/16;
opinię SN z 25 kwietnia 2016 r., znak: BSA I-021-113/16). Nadto nadmienił o kwestii członkostwa osób ubiegających się o ustanowienie
spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu, osób posiadających prawo do miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym
oraz udział we współwłasności garażu wielostanowiskowego. Minister poinformował przy tym o wpisaniu do Wykazu prac legislacyjnych
i programowych Rady Ministrów projektu nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Do projektu zawartego w druku senackim
nr 99 poprawki przedłożyła senator Lidia Staroń. W zakresie dotyczącym regulacji członkostwa w spółdzielniach mieszkaniowych
poprawki te są istotnie podobne do poprawek zgłoszonych w toku prac w Senacie nad ustawą zmieniającą. Komisja Ustawodawcza
w trakcie przeprowadzania pierwszego czytania projektu ustawy zawartego w druku senackim nr 99 zdecydowała wycofać ten projekt
(zob. druk senacki nr 99W/IX kadencja).
Z badania trybu procedowania nad ustawą zmieniającą wynika, że Senat w swych poprawkach odniósł się nie tylko do regulacji
przewidującej powiązanie członkostwa w spółdzielni z określonym tytułem prawnym do lokalu pozostającego w zasobach spółdzielni,
lecz nadto wprowadził nową konstrukcję nabycia i utraty członkostwa z mocy prawa.
Przebieg prac legislacyjnych wskazuje, że – wzmiankowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku inicjującym postępowanie
w niniejszej sprawie – zakres poprawek senackich należałoby rozpatrywać w znacznie szerszym aspekcie niż tylko zaproponowanie
odmiennej niż w projekcie rządowym ustawy zmieniającej regulacji przejściowej. Na etapie prac senackich wprowadzono zmiany
nie tylko w regulacji przewidującej powiązanie członkostwa w spółdzielni z określonym tytułem prawnym do lokalu pozostającego
w zasobach spółdzielni, lecz nadto wprowadzono nową konstrukcję nabycia i utraty członkostwa z mocy prawa, istotnie przemodelowując
rzeczywisty cel uchwalonej nowelizacji. Senat zmienił zatem konstrukcję członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej (nabycie i
utrata ex lege), czego wyrok TK o sygn. K 60/13 bezpośrednio nie dotyczył. Ocena zakresu dopuszczalnych poprawek senackich wymagałaby zatem
uwzględniania całej nowelizacji, a przynajmniej większości jej przepisów dotyczących nowego modelu członkostwa, a nie jedynie
regulacji przejściowej, która stanowi przedmiot kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie – choć w sposób niewolny od kontrowersji – zajmował stanowisko,
zgodnie z którym, dokonując kontroli zgodności hierarchicznej aktów normatywnych, może oceniać nie tylko materialną (treściową)
zgodność norm różnej rangi, lecz również może badać – niezależnie od postawienia tego rodzaju zarzutu we wniosku inicjującym
postępowanie – czy zakwestionowany akt normatywny uchwalono z dochowaniem trybu wymaganego przepisami prawa (zob. zwłaszcza
wyrok pełnego składu z 14 listopada 2018 r., sygn. Kp 1/18, OTK ZU nr 4/A/2019, poz. 4). Trzeba jednak podkreślić, że zgodnie
z zasadą związania zakresem zaskarżenia, Trybunał może badać dochowanie trybu tylko w odniesieniu do zaskarżonego we wniosku
aktu normatywnego lub jego części, czyli w sprawie niniejszej tylko w odniesieniu do art. 4 u.z.s.m.
Trybunał Konstytucyjny wziął dodatkowo pod uwagę, że kwestia, czy stwierdzenie niekonstytucyjności poddanego kontroli przepisu
ma być dokonywane zarówno na płaszczyźnie materialnej, jak i proceduralnej, jest rozstrzygana przez Trybunał na płaszczyźnie
celowości (zob. zwłaszcza wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). W niniejszej sprawie
Trybunał stwierdził, że art. 4 u.z.s.m. jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji,
co jest wystarczające do osiągnięcia celu kontroli konstytucyjności i rozwiązania problemu konstytucyjnego postawionego we
wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
5. Termin utraty mocy art. 4 u.z.s.m.
Ustawodawca, uchwalając art. 4 u.z.s.m., deklarował, że jego celem jest wykonanie wyroku TK o sygn. K 60/13, jednakże przyjęta
w nim konstrukcja przejściowa odniesiona do źle wyznaczonej grupy adresatów spowodowała, że wiele osób mogło zostać pozbawionych
członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej, mimo iż legitymowały (lub nadal legitymują) się interesem polegającym na zaspokojeniu
ich potrzeb mieszkaniowych lub związanym z korzystaniem z lokalu spółdzielczego o innym przeznaczeniu.
Art. 4 u.z.s.m. przewiduje, że wymienione w nim osoby tracą członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej z dniem 9 września 2017
r. Mimo językowej jednoznaczności tego przepisu, jego stosowanie w praktyce wywołało liczne kontrowersje, skutkując zróżnicowaniem
sytuacji prawnej wielu grup osób, co w toku postępowania przed Trybunałem zostało wykazane.
Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezwłoczna derogacja art. 4 u.z.s.m. mogłoby pociągnąć za
sobą dalsze niepożądane skutki w działalności spółdzielni mieszkaniowych, w tym przede wszystkim w sferze stosunków korporacyjnych.
Dlatego Trybunał zdecydował − na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji – że art. 4 u.z.s.m. traci moc obowiązującą po upływie
12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny jako tzw. negatywny ustawodawca nie dysponuje instrumentami, za pomocą których mógłby zastąpić ustawodawcę
i określić samodzielnie zakres i sposób rozwiązania problemów, które ujawniły się z całą ostrością w praktyce stosowania art.
4 u.z.s.m. To ustawodawca – we wskazanym w sentencji niniejszego wyroku terminie – jest zobligowany doprowadzić regulacje
przejściowe dotyczące członkostwa w spółdzielni, zwłaszcza wobec dokonanej zmiany jego modelu, do konstytucyjnego standardu
wskazanego zarówno w orzeczeniu o sygn. K 60/13, jak i w niniejszym wyroku.
Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.