1. W skardze konstytucyjnej złożonej przez Stowarzyszenie Studentów, Absolwentów i Przyjaciół KMISH UW – PROCOLLEGIO z siedzibą w Warszawie (dalej: stowarzyszenie lub skarżący) wniesiono o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) jest niezgodny z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1.1. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym.

20 czerwca 2011 r. skarżący wystąpił do posła na Sejm RP z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące jego działalności prowadzonej za pośrednictwem biura poselskiego.

Wobec nieudzielenia odpowiedzi, 19 sierpnia 2011 r. skarżący wystosował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na to, że poseł odmówił przekazania skargi do WSA w Warszawie, skarżący wystąpił do sądu z wnioskiem o wymierzenie posłowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Postanowieniem z 29 listopada 2013 r. (sygn. akt II SO/Wa 92/13) WSA w Warszawie odrzucił wniosek skarżącego. Sąd uznał, że wniosek ten jest niedopuszczalny. W uzasadnieniu sąd administracyjny podniósł, że poseł na Sejm RP nie jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, a zatem jako podmiot niewchodzący w skład administracji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Tym samym, sąd pierwszej instancji uznał, że poseł na Sejm RP nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Postanowienie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zażaleniu skarżący wniósł o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przed sądem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 lutego 2014 r. (sygn. akt I OZ 91/14) oddalił zażalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, NSA wskazał, że punktem wyjścia do rozważań na temat kognicji sądów administracyjnych w tej sprawie jest dokonanie wykładni pojęcia organu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., w odniesieniu do przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne określone w tym przepisie. Oznacza to, że w każdym wypadku dokonywania oceny, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy podmiot ten mieści się w pojęciu „władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne”. W przypadku ustalenia, że wskazany przez stronę skarżącą podmiot nie mieści się w kręgu zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, należy uznać, że nie jest on organem, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., zobowiązanym do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie zakreślonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i nie może być w stosunku do takiej osoby kierowany wniosek o ukaranie grzywną za niewykonanie obowiązków określonych w art. 55 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że poseł na Sejm RP nie jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, gdyż nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów. Nie powinien też być utożsamiany z podmiotami wykonującymi zadania publiczne, gdyż zadania publiczne stanowią działania administracji realizowane na podstawie przepisów ustaw. Poseł na Sejm nie wchodzi w skład administracji publicznej, na którą składa się administracja samorządowa trzech szczebli, administracja rządowa oraz administracja państwowa niepodlegająca rządowi (np. Prezydent, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Sądownictwa, Narodowy Bank Polski). Nie jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. Tym samym, działalność posła, jako podmiotu niewchodzącego w skład administracji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

1.2. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wskazano, że art. 61 ust. 1 Konstytucji przewiduje cztery grupy podmiotów objętych obowiązkiem udzielania informacji publicznej. Chodzi tu o organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego, posłowie i senatorowie mieszczą się w kategorii podmiotów określonych w przywołanym art. 61 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do statusu „osób pełniących funkcje publiczne”, a także jako inne osoby wykonujące zadania „władzy publicznej i gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”.

Uzasadniając przedstawiony pogląd, skarżący wskazał, że status posłów i senatorów, jako osób wykonujących funkcje publiczne, nie budzi wątpliwości z uwagi na przysługujący im mandat przedstawicielski. Wykonują oni zadania publiczne wynikające z pełnienia mandatu przedstawicielskiego. Ten mandat wyznaczony jest przez ramy aktu wyborczego, w ramach którego następuje udzielenie przez wyborców pełnomocnictwa do wykonywania władzy publicznej. Mandat przedstawicielski jest zaś wykonywany nie tylko na forum izby sejmowej, lecz także poza parlamentem. W obydwu wypadkach posłowie mają określone prawa i obowiązki.

Odnosząc się do orzeczeń zapadłych na forum sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że zapadły one na podstawie nietrafnego wniosku, jakoby wykonywanie zadania publicznego (w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji) „to synonim wykonywania «zadania administracji publicznej», a do tej – w ocenie sądów obu instancji – poseł się nie zalicza”. Tymczasem status posła jest objęty zakresem art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, jako że przepis ten swoim zakresem obejmuje wszystkie osoby wykonujące zadania władzy publicznej, jak również gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W obu wypadkach te określenia dotyczą posłów.

Skarżący, dokonując analizy art. 61 ust. 1 Konstytucji, stwierdził, że „[u]strojodawca wskazuje «czyjej» działalności ma dotyczyć informacja, nie zaś «kto» lub «co» ma jej udzielić” (skarga, s. 9). Podkreślił nadto, że z ustawy zasadniczej nie wynika „zakaz tworzenia innych organów lub jednostek organizacyjnych, które gromadzą informacje i obsługują proces dostępu do informacji niejako w imieniu i na rzecz podmiotu, którego informacja dotyczy” (skarga, s. 9). Mimo to, przywołując art. 4 ust. 3 u.d.i.p., skarżący wskazał, że polski ustawodawca zdecydował się na rozwiązanie, w myśl którego „[i]nformacje udostępnia ten podmiot prawa, który faktycznie kontroluje zasób informacji” (skarga, s. 9). Zdaniem skarżącego, „[p]owołany przepis ustawy należy uznać za materialnoprawną zasadę dostępu do informacji publicznej nie tylko na płaszczyźnie ustawowej, ale przede wszystkim konstytucyjnej. Zasada ta może podlegać modyfikacji (w granicach swobody ustawodawcy) przez subdelegację na rzecz innego podmiotu prawa publicznego, ale pod warunkiem nienaruszania istoty prawa do informacji (możliwości uzyskania wiedzy o treści informacji zmaterializowanej w dokumencie)” (skarga, s. 9 i 10).

Skarżący podniósł również, że błędne jest „kojarzenie prawa do informacji (publicznej) o działalności posłów i senatorów” zawartego w art. 61 ust. 4 Konstytucji delegującego do określenia w regulaminach Sejmu i Senatu trybu udzielania informacji publicznej w odniesieniu do obu izb. W tym zakresie podkreślił, że „[z]e względu na pozaparlamentarny, aczkolwiek wciąż przedstawicielski, charakter pozaparlamentarnych czynności poselskich Sejm (a czysto organizacyjnie i technicznie rzecz ujmując – Kancelaria Sejmu) może w ogóle nie wejść (i w ogóle nie wchodzi) w posiadanie informacji (dokumentów) wytworzonych lub zgromadzonych przez deputowanego” (skarga, s. 10). Skarżący poinformował również, że w niniejszej sprawie po wydaniu przez NSA niekorzystnego – z punktu widzenia skarżącego – postanowienia wystąpił do Kancelarii Sejmu o udzielenie informacji publicznej w tym samym zakresie, w którym nieskutecznie występował wcześniej do wskazanego posła. W odpowiedzi Kancelaria Sejmu wyjaśniła, że nie dysponuje stosowną dokumentacją. Wskazany we wniosku poseł został bowiem wybrany w 2011 r. na kolejną, VII kadencję, a w sytuacji reelekcji posłowie nie przekazują dokumentacji dotyczącej sprawowania swego mandatu w poprzedniej kadencji do Archiwum Sejmu, lecz powinni przechowywać ją w swoim podstawowym biurze poselskim.

2. W piśmie z 16 kwietnia 2015 r. stanowisko zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w części „inne podmioty wykonujące zadania publiczne”, rozumiany jako nieobejmujący posłów wykonujących mandat parlamentarny poza Sejmem, jest zgodny z art. 61 ust. 1 Konstytucji.

2.1. Marszałek Sejmu stwierdził, że okolicznością, która wymaga wstępnego rozważenia w niniejszej sprawie, jest wniesienie skargi konstytucyjnej przez osobę prawną (stowarzyszenie). Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej powinien być zaś odczytywany przez pryzmat postanowienia z 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, w którym Trybunał stwierdził, że „skarga przysługiwać może nie tylko osobie fizycznej, ale i także osobie prawnej, jednakże pod warunkiem, że skarga dotyczy praw i wolności tej osoby”. W ustawie zasadniczej występują prawa (np. własności) i wolności (np. wolność prowadzenia działalności gospodarczej), które muszą – ze swej istoty – obejmować nie tylko osoby fizyczne, lecz także podmioty niebędące osobami fizycznymi. Można również wskazać prawa zastrzeżone dla osób fizycznych (np. dostępu do służby publicznej). Warunkiem sine qua non stwierdzenia legitymacji osoby prawnej do wniesienia skargi konstytucyjnej jest wykazanie, że kwestionowane w skardze naruszenie praw dotyczy bezpośrednio danej osoby prawnej. Innymi słowy, naruszenie musi odnosić się do praw przysługujących osobie prawnej, a nie innym podmiotom, np. uwzględniając okoliczności niniejszej skargi – stowarzyszeniu, a nie jego członkom. Skarga konstytucyjna nie jest bowiem środkiem prawnym o cechach actio popularis. W przypadku stowarzyszeń oznacza to w szczególności, że niedopuszczalne jest wnoszenie przez nie skarg konstytucyjnych, których przedmiotem jest de facto naruszenie konstytucyjnych praw ich członków.

Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego standardu międzynarodowego, który miałby przemawiać za uznaniem, że prawo wynikające z art. 61 ust. 1 Konstytucji przysługuje również stowarzyszeniom, Marszałek Sejmu wskazał, że tym postanowieniem konstytucyjnym prawo dostępu do informacji publicznej przyznane zostało obywatelowi, podczas gdy w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPC) – każdemu. Różnica ta, odnosząca się do zakresu podmiotowego prawa do informacji, sprawia, że nietrafne jest przenoszenie powyższego stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na grunt wykładni Konstytucji, nawet przy zastosowaniu interpretacji przyjaznej standardowi konwencyjnemu. Tego typu wykładnia wydaje się natomiast, co do zasady, możliwa np. w odniesieniu do konstytucyjnego pojęcia „informacji publicznej”, zbieżnego z zawartym w art. 10 ust. 1 EKPC pojęciem „informacji”.

W ocenie Marszałka Sejmu, przyznanie prawa dostępu do informacji publicznej wyłącznie obywatelom należy uznać za świadomy zabieg ustrojodawcy, dopuszczający ustalenie węższego zakresu podmiotowego tego prawa od zakresów podmiotowych tych konstytucyjnych wolności i praw politycznych, które zostały zagwarantowane „każdemu”, tj. wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji), zrzeszania się (art. 58) oraz w zakresie zrzeszania się w związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach pracodawców (art. 59 Konstytucji) oraz prawa składania petycji, wniosków i skarg (art. 63 Konstytucji). Tym samym za uzasadniony należy uznać pogląd, w myśl którego konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje wyłącznie obywatelom rozumianym jako osoby fizyczne posiadające obywatelstwo polskie. Zdaniem Marszałka Sejmu, należy również odnotować, że z art. 61 Konstytucji nie stoi w sprzeczności art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., „każdemu” – co zdaje się w oczywisty sposób obejmować osoby prawne. Konstytucyjna regulacja tego prawa ma bowiem charakter gwarancyjny, a nie limitujący potencjalny krąg podmiotów korzystających z możliwości pozyskiwania informacji publicznej. Fakt, że na gruncie ustawy zakres beneficjentów prawa dostępu do informacji publicznej jest szerszy niż w Konstytucji, sprawia, iż tylko część podmiotów wykonujących prawo zagwarantowane w ustawie będzie jednocześnie korzystała z prawa konstytucyjnego.

2.2. Dokonując analizy merytorycznej skargi konstytucyjnej oraz przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne, Marszałek Sejmu wskazał, że podziela stanowisko skarżącego, iż treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie kwestionowanym w skardze została ukształtowana w orzecznictwie w utrwalony oraz jednolity sposób. Oznacza to, że zarzut podniesiony w skardze może zostać poddany kontroli konstytucyjności. Nie można bowiem stwierdzić, że skarżący kwestionuje jednostkowy sposób zastosowania przepisu ustawowego w dotyczącej go sprawie.

Marszałek Sejmu podzielił również twierdzenie skarżącego, że poseł, wykonując mandat parlamentarny (tj. uczestnicząc w sprawowaniu władzy w imieniu wyborców), zarówno w Sejmie, jak i poza izbą wykonuje zadanie władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Jest również, jako przedstawiciel suwerena (Narodu), osobą wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Tym samym informacja o działalności posła, wchodząca w zakres sprawowania mandatu, stanowi informację publiczną i jako taka powinna podlegać udostępnieniu w określonym prawem trybie.

Powyższa konstatacja nie świadczy jednak, zdaniem Sejmu, o tym, że podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej o „terenowej” działalności posła wchodzącej w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego jest sam poseł. Trzeba bowiem zauważyć, że wszelkie uprawnienia posłów związane z wykonywaniem przez nich mandatu w „terenie” nie są im przypisane per se, lecz stanowią kompetencje, które należy przypisać Sejmowi. To bowiem Sejm, a nie poseł, jest organem władzy publicznej. Nawet więc przyjmując, że korzystając ze swych ustawowych kompetencji w toku prowadzenia działalności „terenowej” poseł wykonuje zadania publiczne, to de facto będzie to realizacja zadań Sejmu, tj. wykonywanej przez tę izbę funkcji kontrolnej. Prawa i obowiązki związane z wykonywaniem mandatu parlamentarnego nie stanowią „osobistych” uprawnień i ciężarów nakładanych na posła, lecz wynikają z ustrojowego usytuowania organu przedstawicielskiego, którego poseł jest członkiem. Zdaniem Marszałka Sejmu, należy zatem uznać, że jakkolwiek informacja o wszelkiej działalności posła wchodzącej w zakres sprawowania mandatu, a więc również działalności „terenowej”, stanowi informację publiczną, to faktycznie należy ją uznać za wycinek informacji odnoszącej się do Sejmu. W konsekwencji tryb udzielania takiej informacji stanowi, na mocy dyspozycji zawartej w art. 61 ust. 4 Konstytucji, materię, która wymaga regulacji w uchwale Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu), a nie w u.d.i.p. Zdaniem Marszałka Sejmu, elementem owych rozwiązań jest wskazanie w regulaminie Sejmu podmiotu odpowiedzialnego za udostępnianie informacji publicznej dotyczącej Sejmu, tj. Kancelarii Sejmu (por. art. 202a-202c regulaminu Sejmu). Należy przy tym zwrócić uwagę, że zakres informacji publicznej udzielanej przez Kancelarię Sejmu nie został w przepisach regulaminu w jakimkolwiek stopniu ograniczony. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że kwestia udostępniania informacji o „pozaparlamentarnej” sferze wykonywania mandatu przedstawicielskiego przez posłów została uregulowania odmiennie niż informacji o ich działalności „w Sejmie”, a także o innych aspektach funkcjonowania izby i jej organów.

3. W piśmie z 26 stycznia 2015 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności wyrokowania.

3.1. Prokurator Generalny podkreślił, że poseł na Sejm, choć jest niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną, to nie jest ani organem władzy publicznej, ani innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Zadania publiczne realizowane są przez organy administracji publicznej, do której posłowie nie należą. Poseł na Sejm RP nie jest zatem adresatem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym w tym trybie do udostępniania informacji publicznej. Nie znajduje więc racjonalnego uzasadnienia pogląd skarżącego, że sądy administracyjne dokonują niewłaściwej wykładni art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Prokuratora Generalnego, skarżący twierdzi, że sprawa dotyczy pominięcia ustawodawczego, które uzasadniałoby konstytucyjną kontrolę zakwestionowanej normy. Przywołany art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi bowiem o prawie do uzyskiwania informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne, a do takich osób poseł niewątpliwie należy. Tymczasem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – zdaniem skarżącego – niesłusznie blokuje dostęp do informacji na temat działalności posła. Pogląd ten – zdaniem Prokuratora Generalnego – nie zasługuje jednak na akceptację, gdyż w niniejszej sprawie doszło do świadomego zabiegu ze strony ustawodawcy, który dostrzega różnicę pomiędzy statusem prawnym posła a pozycją organów państwa. Takie rozwiązanie znajduje zresztą oparcie w treści art. 61 ust. 4 Konstytucji, który stanowi, że „[t]ryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy”. Podstawę udostępniania informacji publicznej o działalności Sejmu stanowią przepisy działu IVa regulaminu Sejmu. W tej sprawie ma więc miejsce zaniechanie ustawodawcze, a nie pominięcie ustawodawcze, co powoduje, że kontrola konstytucyjna zakwestionowanej normy jest niedopuszczalna.

4. Pismem z 25 listopada 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wyraźnego wyjaśnienia wymaga, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.), uchylająca ustawę z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Jednakże, zgodnie z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r., w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy, w postępowaniu przed Trybunałem, jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przesłanki wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej są uregulowane przede wszystkim w art. 79 ust. 1 Konstytucji i uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy o TK z 1997 r. Niespełnienie któregokolwiek z wymagań określonych w tych przepisach – po stwierdzeniu tego na etapie merytorycznego rozpoznania skargi – obliguje TK do umorzenia postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunał na każdym etapie postępowania jest zobowiązany sprawdzać, czy nie zaistniała któraś z ujemnych przesłanek procesowych, a przy tym Trybunał rozpoznający merytorycznie sprawę nie jest związany stanowiskiem zajętym w postanowieniu lub zarządzeniu Trybunału, wydanym w ramach wstępnego rozpoznania (por. np. postanowienia z: 14 listopada 2007 r., sygn. SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 5 grudnia 2001 r., sygn. K 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; 28 października 2002 r., sygn. SK 21/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 78; 18 listopada 2009 r., sygn. SK 12/09, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 158).

2. Okolicznością przesądzającą o braku możliwości merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wniesienie jej przez osobę prawną (stowarzyszenie), w odniesieniu do prawa, którego ochrony nie może domagać się podmiot niebędący osobą fizyczną.

2.1. Trybunał pragnie przede wszystkim wskazać na dyspozycję art. 79 ust. 1 Konstytucji, która stanowi, że „[k]ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”.

Dla dopuszczalności skargi konstytucyjnej, niezależnie od wymogów formalnych, znaczenie ma przede wszystkim ustalenie legitymacji podmiotu ją wnoszącego, innymi słowy jego zdolność skargowa. W ogromnej większości wypadków skarga stanowi reakcję na naruszenie wolności lub praw, które ustawodawca konstytucyjny związał ściśle z człowiekiem lub obywatelem. Natomiast użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji pojęcie „każdego” odnosić można zarówno do osób fizycznych (obywateli oraz nieobywateli), jak i osób prawnych (np. stowarzyszeń lub fundacji), zawsze jednak należy mieć na względzie związek pomiędzy prawem lub wolnością a podmiotowością danej osoby, która domaga się ochrony tego prawa podmiotowego. W wypadku osób fizycznych badanie zdolności skargowej o tyle nie nastręcza większych trudności, że analiza prawna musi obejmować jedynie rozróżnienie pomiędzy obywatelem, dla którego Konstytucja rezerwuje prawa o szczególnej treści (głównie prawa polityczne) oraz osobą niebędącą obywatelem, która korzysta jednak z szeregu uprawnień i wolności gwarantowanych każdemu człowiekowi.

Szczególnego potraktowania wymaga natomiast możliwość wniesienia skargi przez podmioty niebędące osobą fizyczną. Wprawdzie Trybunał w kilku orzeczeniach wyraźnie stwierdził, że skarga może przysługiwać nie tylko osobie fizycznej, lecz także osobie prawnej, jednakże pod warunkiem, że dotyczy ona praw i wolności tej osoby. W tym względzie należy stwierdzić, że pewne prawa (np. prawo własności) lub wolności (np. prowadzenia działalności gospodarczej) muszą – ze swej istoty – obejmować nie tylko osoby fizyczne, lecz także podmioty niebędące osobami fizycznymi. Bez ich zagwarantowania, a w konsekwencji bez umożliwienia domagania się ich ochrony, naruszona zostaje istota funkcjonowania danego podmiotu w obrocie prawnym, gospodarczym lub społecznym. Konstytucja statuuje też pewne prawa i wolności odnoszące się do podmiotów zbiorowych (np. związków zawodowych, związków wyznaniowych itd.), które co do zasady – z uwagi na ich charakter – nie mogą być wykonywane przez osoby fizyczne.

Konstytucja dopuszcza możliwość wniesienia skargi przez każdy podmiot – nie tylko osobę fizyczną – na naruszenie konstytucyjnego prawa podmiotowego lub wolności gwarantowanych w Konstytucji, pod warunkiem jednak, że skarżący jest podmiotem tego prawa lub wolności. Ograniczenie to jest adresowane w sposób szczególny do osób prawnych. Legitymacja do wniesienia skargi konstytucyjnej przysługuje im tylko wtedy, gdy mają zdolność do występowania w roli beneficjentów praw podmiotowych. Warunkiem stwierdzenia legitymacji osoby prawnej do wniesienia skargi konstytucyjnej jest wykazanie, że kwestionowane w skardze naruszenie praw dotyczy jej bezpośrednio. Trzeba bowiem podkreślić, że skarga konstytucyjna nie stanowi środka prawnego, który miałby charakter tzw. actio popularis. Nie jest więc dostępna dla każdego podmiotu (w tym każdej osoby prawnej), który uważa, że kwestionowany przepis narusza czyjeś prawa lub wolności konstytucyjne. Legitymowanym do wystąpienia ze skargą konstytucyjną jest tylko ten, czyje prawa i wolności określone w Konstytucji zostały rzeczywiście i bezpośrednio naruszone.

Za podmiot legitymowany nie może być uznane – mające odrębną podmiotowość prawną od podmiotowości prawnej osób fizycznych – stowarzyszenie reprezentujące ich interesy. Wystąpienie ze skargą konstytucyjną przez stowarzyszenie byłoby natomiast możliwe w sytuacji, gdyby podnoszone zarzuty dotyczyły naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących stowarzyszeniu jako osobie prawnej. Innymi słowy, fakt reprezentowania swoich członków wobec władz państwowych nie oznacza, że stowarzyszenie „przejmuje” ich prawa i wolności, uzyskując w ten sposób legitymację wymaganą w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. przykładowo postanowienia TK z 6 lutego 2008 r., sygn. Ts 257/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 168 oraz 13 lipca 2005 r., sygn. Ts 85/05, OTK ZU nr 4/B/2005, poz. 178). W doktrynie podkreśla się przy tym, że środek ochrony praw i wolności, jakim jest skarga konstytucyjna, przysługuje osobie prawnej wtedy, „gdy zajdzie odpowiedniość między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje” (B. Banaszak, J. Boć, M. Jabłoński, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 143). Naruszone prawo musi więc należeć do kategorii tych praw wyrażonych w Konstytucji, których podmiotem jest skarżąca osoba prawna.

2.2. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może pomijać okoliczności, że prawo dostępu do informacji publicznej było już do tej pory przedmiotem merytorycznej analizy Trybunału Konstytucyjnego w kontekście legitymacji osób prawnych do wnoszenia skarg konstytucyjnych. W orzecznictwie Trybunału utrwaliła się zasada pozwalająca na odmowę przyjęcia skargi konstytucyjnej do rozpoznania w sytuacji, gdy złożyła ją osoba prawna, domagając się ochrony prawa podmiotowego, które na gruncie ustawy zasadniczej zostało zastrzeżone jedynie dla osób fizycznych lub wyłącznie dla obywateli.

2.2.1. Trybunał prezentował w tej mierze pogląd, że obowiązująca Konstytucja ustanawia wśród praw podmiotowych takie, które mogą być egzekwowane w toku kontroli konstytucyjności ustaw jedynie w postępowaniu zainicjowanym przez obywateli. Taki pogląd został sformułowany w związku z analizą możliwości powołania się na art. 61 Konstytucji przez jednostkę samorządu terytorialnego. W postanowieniu z 10 marca 2004 r. (sygn. Tw 9/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 4) Trybunał stwierdził, że w świetle art. 191 ust. 2 Konstytucji „niedopuszczalne jest m.in. kwestionowanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu normatywnego z punktu widzenia jego niezgodności z prawami i wolnościami obywatelskimi wyrażonymi w Konstytucji (…). Z tego względu, Trybunał uznał, że kwestionowanie przepisów zaskarżonych ustaw ze względu na naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych wyrażonej w art. 2 Konstytucji, jak to zostało sformułowane we wniosku, leży poza zakresem działania Rady Miejskiej (…)”. Co więcej, w orzeczeniu tym Trybunał zwrócił uwagę, że część postanowień Konstytucji ustanawia prawa podmiotowe, które mogą być wykonywane tylko przez osoby fizyczne, a nawet wyłącznie przez obywateli. Wynika to ze specyficznej treści tych praw, gdyż część praw ma charakter osobisty i przysługuje wyłącznie osobom fizycznym, a dokładniej obywatelom. Na przykład art. 5 Konstytucji stanowi o wolnościach i prawach człowieka i obywatela oraz o bezpieczeństwie obywateli, art. 18 Konstytucji gwarantuje zaś ochronę i opiekę Państwa nad instytucją małżeństwa, a art. 32 Konstytucji zapewnia wszystkim obywatelom równe prawa w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym. Jeszcze wyraźniej o osobistym charakterze praw świadczy artykuł 47 Konstytucji i inne postanowienia zawarte w rozdziale II Konstytucji, ustanawiające prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. W świetle tych przepisów, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie przesądzono, że stowarzyszenie nie może w drodze skargi konstytucyjnej domagać się ochrony praw wyborczych, zagwarantowanych dla obywateli, jak również prawa dostępu do służby publicznej, zastrzeżonego w przepisach Konstytucji dla osób legitymujących się obywatelstwem polskim (zob. postanowienie TK z 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99).

2.2.2. W dotychczasowych rozstrzygnięciach Trybunału przesądzono o braku możliwości rozpatrzenia skargi konstytucyjnej wniesionej przez stowarzyszenie, w treści której formułowano zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji. W postanowieniu z 22 stycznia 2014 r., sygn. Ts 98/13 (OTK ZU nr 1/B/2014, poz. 58), wydanym w toku wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 4 ust. 1 u.d.i.p. z m.in. art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji, Trybunał nie uwzględnił zażalenia na odmowę nadania dalszego biegu skardze. Warto przy tym wskazać, że okoliczności tej sprawy są niemal identyczne z podstawą prawną i faktyczną, jaka legła u podstaw rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej.

3. Pozostawiając poza zakresem zainteresowania rozważania natury doktrynalnej, należy przede wszystkim wskazać, że ustawa zasadnicza dokonuje podziału praw i wolności na te, które przysługują: 1) wszystkim osobom fizycznym (np. wolność zgromadzeń – por. art. 57), 2) niektórym osobom fizycznym, które jednocześnie posiadają obywatelstwo polskie (np. dostęp do służby publicznej – por. art. 60) oraz 3) podmiotom typu korporacyjnego (np. kościołom i związkom wyznaniowym – por. art. 25).

Trybunał stwierdza, że rozróżnienie to ma charakter obiektywny i związane jest z samą konstrukcją uczestników obrotu prawnego. Część praw może być bowiem wykonywana wyłącznie osobiście przez człowieka, a część – z uwagi na strukturę organizacyjną – wyłącznie przez osoby prawne. Jeszcze inne prawa podmiotowe zostały zastrzeżone jedynie dla obywateli. Są one bowiem związane ze specyficznym stosunkiem, jaki istnieje pomiędzy człowiekiem i państwem, ujętym w ramy obywatelstwa. Rację w tym względzie ma Marszałek Sejmu, podkreślając, że „[p]rzyznanie prawa dostępu do informacji publicznej wyłącznie obywatelom należy uznać za świadomy zabieg ustawodawcy konstytucyjnego, nakazujący odmienne, węższe ustalanie zakresu podmiotowego tego prawa od zakresów podmiotowych tych konstytucyjnych wolności i praw politycznych, które zostały zagwarantowane «każdemu», tj. wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji), zrzeszania się (art. 58 i, w zakresie zrzeszania się w związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników oraz w organizacjach pracodawców, art. 59 Konstytucji) oraz prawa składania petycji, wniosków i skarg (art. 63 Konstytucji)”.

Prawo dostępu do informacji publicznej zostało w art. 61 Konstytucji zastrzeżone na rzecz obywateli. Regulacja ta – w ocenie Trybunału – nie ma charakteru przypadkowego. Zważyć bowiem należy na ścisłe powiązanie prawa uzyskiwania informacji o organach i osobach pełniących funkcje publiczne z zasadą suwerenności narodu oraz prawami wyborczymi do organów władzy państwowej przysługującymi wyłącznie obywatelom polskim. Zgodnie z art. 4 Konstytucji władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który może ją sprawować bezpośrednio lub za pośrednictwem swoich przedstawicieli. Obecne rozumienie zasady suwerenności narodu sprawującego władzę publiczną jest bezpośrednio związane z instytucją demokracji partycypacyjnej, która zakłada pełne uczestnictwo obywateli w działaniach państwa. Warunkiem koniecznym do realizacji praw i obowiązków obywateli w sferze publicznej, również za pośrednictwem instrumentu wyborów lub referendum, jest możliwie najszersza wiedza o decyzjach podejmowanych przez organy władzy publicznej oraz zachowaniach osób pełniących funkcje publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej przewidziane tylko dla obywateli jawi się zatem jako instrument umożliwiający korzystanie z pozostałych, zastrzeżonych dla tej grupy osób, praw politycznych, np. praw wyborczych. Nie oznacza to, że ustawodawca nie może rozszerzyć zakresu podmiotowego tego prawa na wszystkie zainteresowane podmioty, niemniej jednak przepis Konstytucji pełni w tym zakresie funkcję gwarancyjną, wyznaczając minimalny standard ochrony praw politycznych obywateli. Trybunał stwierdza zatem, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje wyłącznie „obywatelom”, a zatem osobom fizycznym legitymującym się obywatelstwem polskim. Oznacza to, że stowarzyszenie nie ma legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej, dotyczącej tego prawa.

4. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r., Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie: 1) jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne; 2) na skutek cofnięcia wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej; 3) jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Co do zasady, postanowienie o umorzeniu postępowania zapada na posiedzeniu niejawnym, wyjątkowo zaś na rozprawie, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie ujawnią się na rozprawie. W wypadku skargi konstytucyjnej, jeśli nie jest spełniona przesłanka legitymacji procesowej do jej wniesienia, Trybunał umarza postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.