1. Wnioskiem z 11 września 2006 r. grupa posłów na Sejm wniosła o stwierdzenie, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2006
r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1127; dalej:
ustawa zmieniająca) są niezgodne z przepisami Konstytucji oraz z przepisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej
w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.; dalej: Karta). Wnioskodawcy wnieśli o
stwierdzenie niezgodności:
1) art. 1 pkt 2, 3, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 16 ustawy zmieniającej ze wstępem do Konstytucji oraz z art. 2, art. 15,
art. 169 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 i 2 Karty,
2) art. 1 pkt 2, 3, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 16 ustawy zmieniającej w związku z jej art. 2 z art. 2 i art. 31 ust. 3
Konstytucji,
3) całej ustawy zmieniającej ze wstępem do Konstytucji oraz z art. 2, art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji w związku z naruszeniem
art. 70e ust. 1 Regulaminu Sejmu jako uchwalonej niezgodnie z zasadami rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych
oraz z zasadą demokratycznego państwa prawnego wraz z zasadami pochodnymi.
1.1 Zdaniem wnioskodawcy zaskarżone przepisy, przewidując blokowanie list wyborczych (tworzenie grup list), uprzywilejowuje
podmioty, które przystępują do bloku. Uwzględnianie przy ustalaniu wyniku wyborów także głosów oddanych na wchodzące w skład
grupy komitety, których listy nie otrzymały 5% ważnie oddanych głosów, potęguje efekt deformacyjny wyniku wyborczego, powodując
nadmierną reprezentację partii cieszących się największym poparciem wyborców. Narusza to zasadę równości prawa wyborczego
w znaczeniu materialnym, gwarantującą równe znaczenie (równą siłę) głosu każdego wyborcy. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego
– potwierdził to Trybunał Konstytucyjny, uznając za dopuszczalne odstępstwo od zasady równości biernego prawa wyborczego dla
usprawnienia konstytucyjnych funkcji parlamentu (orzeczenie w sprawie K. 8/94 z 20 grudnia 1994 r., OTK 1994 r., cz. II, poz.
43). Jednak, zdaniem wnioskodawcy, w systemie samorządowym nie chodzi w pierwszej kolejności o koncentrację systemu partyjnego
i związaną z tym centralizację polityczną, ale przeciwnie, o decentralizację, o czym wprost stanowi art. 15 ust. 1, a pośrednio
art. 15 ust. 2 Konstytucji.
Konstytucyjny wymóg decentralizacji władzy publicznej w ustroju terytorialnym oznacza nie tylko konieczność zagwarantowania
samodzielności w działaniu organów terenowych (samodzielność organizacyjna i finansowa), ale też decentralizację na etapie
kreowania tych organów. W myśl art. 3 ust. 1 Karty przez samorząd lokalny rozumie się prawo i rzeczywistą zdolność wspólnot
lokalnych do regulowania i zarządzania w ramach prawa, na ich własną odpowiedzialność i na rzecz ludności, istotną częścią
spraw publicznych. Centralizacja samorządu w momencie jego kreacji jest zatem naruszeniem nie tylko art. 15 Konstytucji ale
również art. 3 ust. 1 Karty a także art. 2 Konstytucji. Odmienność istoty systemu samorządowego (ze względu na ideę decentralizacji)
od systemu rządów parlamentarnych, a przez to inne znaczenie zasady funkcjonalności w tym systemie znalazło wyraz w art. 170
zdanie 1 Konstytucji, który przewiduje, że członkowie wspólnoty mogą decydować o odwołaniu pochodzących z wyborów bezpośrednich
organów samorządu terytorialnego.
Już samo istnienie w ordynacji samorządowej pięcioprocentowego progu wyborczego upolitycznia wybory samorządowe i uprzywilejowuje
duże partie polityczne i organizacje społeczne, hamując rozwój lokalnych inicjatyw społecznych. Dalsze zwiększanie tego progu
(do 10% i 15%) w jeszcze większym stopniu relatywizuje zasadę równości i „wydaje się być różnicowaniem szans poszczególnych
głosów, niedopuszczalnym nawet w ordynacji parlamentarnej”.
Wprowadzony zaskarżoną ustawą system blokowania list i podziału mandatów komplikuje system wyborczy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie
w wydłużonym okresie adaptacyjnym (vacatio legis). Z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego swoboda ustawodawcy we wprowadzeniu zróżnicowania szans poszczególnych
głosów jest dopuszczalna tylko przy spełnieniu kryteriów „nieodpartych powodów”. Blokowanie list wprowadzone zaskarżoną ustawą
takiego uzasadnienia nie znajduje, a ponadto wprowadza godzącą w art. 2 Konstytucji niepewność, gdyż wyborca nie będzie mógł
przewidzieć efektu swego udziału w wyborach, zwłaszcza że przy ustalaniu wyniku głosowania na grupę list uwzględnia się także
głosy oddane na komitety, których listy wchodzące w skład grupy nie uzyskały co najmniej 5% ważnie oddanych głosów. Wprowadzone
rozwiązania naruszają, zdaniem wnioskodawcy, zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nieskrywanym
celem ustawy jest umożliwienie komitetom wyborczym cieszącym się większym poparciem przypisania sobie głosów oddanych na słabszych
partnerów, konsekwencją może być przekonanie wyborców, że nie mają decydującego wpływu na wynik wyborów, to z kolei podważy
wiarygodność procesu wyborczego, która jest niezbędnym elementem demokratycznego państwa prawnego. Takie działanie narusza
też europejskie standardy wyrażone w przyjętym przez Europejską Komisję dla Demokracji Kodeksie dobrych praktyk wyborczych. Tym samym co najmniej pośrednio naruszają art. 9 Konstytucji.
Zaskarżona ustawa w trójnasób odchodzi od zasady równości i prowadzi do koncentracji i centralizacji politycznej poprzez:
1) samą możliwość blokowania list, w tym uwzględnienie w podziale mandatów w ramach grupy także głosów oddanych na komitety,
których listy nie osiągnęły pięcioprocentowego progu; 2) wprowadzenie ustawowych progów wyborczych wyższych niż próg pięcioprocentowy;
3) zastosowanie metod d’Hondta i Saint-Laguë. Tym samym narusza nie tylko zasadę równości wyrażoną w art. 169 ust. 2 Konstytucji
i art. 3 ust. 2 Karty, ale też zasadę decentralizacji samorządów z art. 15 ust. 1 Konstytucji. Godzi też w więzi lokalne (naruszając
art. 15 ust. 2 Konstytucji i art. 3 ust. 1 Karty) oraz interesy wspólnot obywateli, czym narusza zasady określone we wstępie
do Konstytucji. Naruszona jest też idea samorządności zakodowana w art. 2 Konstytucji.
Wnioskodawca odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. K 17/03, w której Trybunał
uznał za zgodne z Konstytucją stosowanie metody d’Hondta w ordynacji samorządowej. We wniosku zaznacza się jednak, że w tamtej
sprawie nie był wzorcem kontroli art. 15 Konstytucji i wynikająca zeń zasada decentralizacji, a ponadto w tamtej sprawie nie
było sytuacji nakładania się kilku mechanizmów (progi ponadpięcioprocentowe, blokowanie list) wpływających na proporcjonalność
wyniku wyborczego.
1.2. Zaskarżona ustawa weszła w życie w terminie krótszym niż 14 dni od ogłoszenia. Kadencja rad gmin, powiatów i sejmików
województw wybranych w 2002 r. upływa 27 października 2006 r. Wybory do tych organów powinny odbyć się najwcześniej 29 października,
a najpóźniej 24 grudnia 2006 r. Ustawa wchodzi w życie bezpośrednio przed nadchodzącymi wyborami samorządowymi wyznaczonymi
na 12 listopada 2006 r. Jej wejście w życie tuż przed wyborami zaskoczy zarówno wyborców jak i komitety wyborcze, które zmusi
do zmiany strategii wyborczych. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny, adekwatność 14-dniowej vacatio legis podlega ocenie na tle każdej konkretnej regulacji. Niemniej jednak ograniczenie tego okresu jest dopuszczalne jedynie jako
środek nadzwyczajny, wyjątek uzasadniony ważnym interesem publicznym. Wprowadzenie zaskarżonej ustawy nie jest podyktowane
żadnymi szczególnymi okolicznościami (np. nadużyciami politycznymi), dlatego skrócenie vacatio legis należy uznać za oczywiste i rażące naruszenie art. 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, ze względu na konieczność adaptacji
do nowego stanu prawnego podmiotów korzystających zarówno z czynnego, jak i biernego prawa wyborczego, nawet zachowanie 14-dniowej
vacatio legis należałoby uznać za niewystarczające w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego. Wskazówką interpretacyjną mogą być
przepisy dotyczące zmian granic okręgów wyborczych zawarte w ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
– wielkość i struktura okręgów wyborczych stanowią element systemu wyborczego w znaczeniu szerokim i nie mogą być zmieniane
później niż 3 miesiące przed upływem kadencji. Skoro zmiany systemu wyborczego w znaczeniu szerokim nie mogą mieć miejsca
później niż 3 miesiące przed upływem kadencji, to tym bardziej okres ten powinien obowiązywać w wypadku zmian systemu wyborczego
w znaczeniu wąskim (zasad ustalania wyników wyborów). Konieczność dłuższej niż 14-dniowa vacatio legis wynika nie tylko z zasady pewności prawa i zaufania do państwa, ale także z zasady wolnych i uczciwych wyborów. Jeśli ustawodawca
przyjął zasadę istnienia stałych okręgów wyborczych i zabronił dokonywania zmian w ich strukturze w ciągu 3 miesięcy przed
upływem kadencji, to zakaz ten należy odnieść także do dokonywania zmian innych elementów systemu wyborczego.
Zaskarżona ustawa weszła w życie już w toku wykonywania urzędowych czynności związanych z przeprowadzeniem wyborów do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw – należy zatem uznać, że naruszony został podstawowy kanon wolnych wyborów, które
powinny odbywać się wedle stabilnych i odpowiednio wcześniej ustalonych i znanych reguł. Zdaniem wnioskodawcy, określając
stosowną dla wprowadzania zmian ordynacji wyborczych vacatio legis można posłużyć się argumentacją analogiczną do tej, jaka została przyjęta przez Trybunał w odniesieniu do wprowadzania zmian
ustaw podatkowych. Jako inny wzorzec określenia właściwej vacatio legis wnioskodawca wskazuje także ww. Kodeks dobrych praktyk wyborczych, który stanowi, że podstawowe elementy prawa wyborczego, a w szczególności system wyborczy jako taki, członkostwo komisji
wyborczych i ustalanie okręgów wyborczych, nie powinny podlegać zmianom później niż na rok przed wyborami, albo powinny być
zapisane w Konstytucji lub akcie normatywnym o randze wyższej niż ustawa zwykła. W myśl Kodeksu prawo wyborcze musi cieszyć się pewną stabilnością, chroniącą je przed manipulacją ze strony partii politycznych. Stabilność
prawa ma bowiem rozstrzygające znaczenie dla wiarygodności procesu wyborczego, która jest niezbędna dla konsolidacji demokracji.
Zdaniem wnioskodawcy, Rzeczpospolita Polska, będąc członkiem Rady Europy, powinna stosować się do kodyfikacji wiążącej państwa
członkowskie Rady. Ponieważ zaskarżona ustawa jest niezgodna z tą kodyfikacją, narusza art. 9 Konstytucji stanowiący, że Rzeczpospolita
Polska zobowiązana jest przestrzegać wiążącego ją prawa międzynarodowego. Narusza również, stanowiąc odstępstwo od jednego
z kanonów wolnych wyborów, art. 3 ust. 2 Karty, w myśl którego organy stanowiące samorządu lokalnego muszą być wyłaniane w
drodze wolnych wyborów. Art. 4 ust. 6 Karty zobowiązuje do przeprowadzania we właściwym czasie i w odpowiednim trybie konsultacji
ze społecznościami lokalnymi przy podejmowaniu decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio dotyczących tych społeczności.
Konsultacji takich nie było, nie dopuszczono także do przeprowadzenia wysłuchania publicznego.
1.3. Ustawa została, zdaniem wnioskodawcy, uchwalona w sposób niezgodny z zasadą rzetelnego działania instytucji publicznych,
wyrażoną we wstępie do Konstytucji oraz w art. 2 i art. 7 Konstytucji. Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej
podjęła, zgodnie z art. 70a Regulaminu Sejmu, uchwałę o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego. Następnie (w zmienionym wcześniej
składzie) podjęła uchwałę o odwołaniu tego wysłuchania. Jako podstawę odwołania wskazano, że wysłuchanie publiczne w terminie,
na jaki zostało wyznaczone, koliduje z ustalonym przez Sejm terminem przedłożenia sprawozdania z prac Komisji. Odwołanie wysłuchania
miało umożliwić zakończenie prac Komisji w terminie najmniej odbiegającym od wyznaczonego przez Sejm. W uchwale o odwołaniu
wysłuchania stwierdzono, że uchwała o jego przeprowadzeniu, wyznaczając termin wysłuchania na datę późniejszą niż wyznaczona
przez Sejm data przedstawienia sprawozdania, była sprzeczna z prawem, tj. uchwałą Sejmu, wg której Komisja miała przedstawić
sprawozdanie do 21 sierpnia 2006 r. Zdaniem wnioskodawcy, uchwała Komisji o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego była adresowana
do podmiotów znajdujących się poza strukturami Sejmu i niebędących organami państwa. „Jeżeli więc następuje w imieniu Rzeczypospolitej
Polskiej publiczne zobowiązanie organu Sejmu, jakim jest w tym przypadku Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej,
do przeprowadzenia wysłuchania publicznego, to niezależnie od ocen legalności tego działania dla obywatela ma ono charakter
przyrzeczenia publicznego, z którego organ władzy publicznej może wycofać się tylko w wyjątkowych przypadkach. Indeks tych
przypadków wymieniony jest w art. 70e Regulaminu Sejmu”. Racje, dla których wysłuchanie publiczne odwołano, nie pokrywają
się z tymi, które w myśl art. 70e uzasadniają takie działanie. W ten sposób wkroczono w sferę wolności i praw obywatelskich
nadanych obywatelom i ich strukturom organizacyjnym przez Sejm z własnej inicjatywy. Odwołanie wysłuchania publicznego odbyło
się, zdaniem wnioskodawcy, z naruszeniem art. 70e Regulaminu Sejmu, a także spowodowało, że zaskarżona ustawa została uchwalona
z naruszeniem zasady rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych (wstęp do Konstytucji), z zasadą zaufania do
państwa (art. 2 Konstytucji) oraz z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji).
Wnioskodawca wniósł również „o zabezpieczenie powództwa poprzez zakazanie, odpowiednio, Państwowej Komisji Wyborczej, wojewódzkim
komisjom wyborczym, powiatowym komisjom wyborczym i terytorialnym komisjom wyborczym stosowania następujących przepisów ustawy
z dnia 6 września 2006 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich: art. 1
pkt 2, 3, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16 do czasu rozpatrzenia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny”. Zdaniem wnioskodawcy,
wniosek taki jest dopuszczalny ze względu na odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym przepisów
kodeksu postępowania cywilnego. Trybunał nie jest też związany wcześniejszymi postanowieniami wydawanymi w sprawie podobnych
wniosków. Ze względu na zbliżające się wybory samorządowe wniosek o zabezpieczenie powództwa jest zasadny.
2. Prokurator Generalny, pismem z 6 października 2006 r. przedstawił stanowisko, że:
1) ustawa zmieniająca jest zgodna z preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady rzetelności i sprawności
działania instytucji publicznych, oraz z art. 2, art. 7, art. 9 i art. 119 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 3 ust. 2 i art.
4 ust. 6 Karty;
2) art. 1 pkt 2 i 3, 7, 9, 11-13 oraz pkt 15 i 16 ustawy zmieniającej jest zgodny z preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim
odnosi się ona do zasady pomocniczości, oraz z art. 15 i art. 169 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 3 ust. 1 Karty;
3) postępowanie w przedmiocie badania zgodności:
a) art. 1 pkt 10 i 14 ustawy zmieniającej – z preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady pomocniczości,
oraz z art. 15 i art. 169 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 3 ust. 1 Karty,
b) art. 1 pkt 2 i 3, 7 oraz pkt 9-16 w związku z art. 2 ustawy zmieniającej – z art. 31 ust. 3 Konstytucji
podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z powodu niedopuszczalności orzekania.
2.1. W pierwszej kolejności Prokurator Generalny uzasadnił wniosek o umorzenie postępowania. Punkt 2 petitum wniosku powołuje jako wzorce konstytucyjne art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadnienie wniosku pomija jednak kwestię
niezgodności kwestionowanych przepisów ustawy nowelizującej z art. 31 ust. 3 Konstytucji; autorzy wniosku nie wykazują, na
czym miałaby polegać niezgodność kwestionowanych regulacji z zasadą proporcjonalności, wyznaczającą granice dopuszczalnych
ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw. Wobec tego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, należy uznać, że wnioskodawca
nie wypełnił w odniesieniu do tego wzorca kontroli wymogu uzasadnienia wniosku, co uzasadnia umorzenie postępowania w tym
zakresie z powodu niedopuszczalności orzekania.
Stanowisko o zasadności umorzenia postępowania w części obejmującej badanie zgodności art. 1 pkt 10 i 14 z preambułą Konstytucji
w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady pomocniczości, oraz z art. 15 i art. 169 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 3
ust. 1 Karty także wynika z braku uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Zdaniem Prokuratora wskazane tu przepisy zostały przez
wnioskodawcę zakwestionowane omyłkowo; wbrew twierdzeniom wnioskodawców nie zawierają one bowiem regulacji pochodnych do pozostałych
kwestionowanych przepisów ustawy nowelizującej wprowadzających instytucję blokowania list kandydatów oraz związane z tym zasady
i metody ustalania wyników wyborów. Przepisy te wprowadzają nowe zasady oceny ważności głosu w sytuacji, o której mowa w art.
113 ust. 2 ordynacji wyborczej, i są niezależne od instytucji blokowania list kandydatów. O omyłkowym zakwestionowaniu wymienionych
dwóch punktów art. 1 ustawy zmieniającej może też świadczyć fakt, że nie został zakwestionowany art. 1 pkt 5 tej ustawy, wprowadzający
zmianę analogiczną do tych, które wprowadzają art. 1 pkt 10 i 14 ustawy zmieniającej.
2.2. Prokurator uznaje za niezasadne zarzuty dotyczące trybu uchwalenia ustawy zmieniającej. Podjęcie uchwały o przeprowadzeniu
wysłuchania publicznego nie jest równoznaczne z przyrzeczeniem publicznym. Rozdział o wysłuchaniu publicznym (art. 70a-70i)
został wprowadzony do Regulaminu Sejmu dopiero z dniem 7 marca 2006 r. Instytucji tej nie wymaga Konstytucja. W wyroku z 23
marca 2006 r., sygn. K 4/06, Trybunał podkreślił: „Przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy postępowania ustawodawczego.
Stosownie do zasady autonomii Sejmu, kwestie te zostały pozostawione do unormowania w regulaminie, a Konstytucja formułuje
tylko pewne zasady ogólne i przesądza rozwiązania w kwestiach uznanych za szczególnie istotne. Do tych zasad należy zaliczyć
zasadę trzech czytań, sformułowaną w art. 119 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten wyznacza konstytucyjny model wewnątrzsejmowego
postępowania, ale nie reguluje wszystkich jego elementów. Konstytucyjnym nakazem jest, by każdy projekt ustawy był uchwalany
przez Sejm po przeprowadzeniu trzech czytań, i niedopuszczalne byłoby regulaminowe zmniejszenie ich liczby” (OTK ZU nr 3/A/2006,
poz. 32). W wypadku uchwalenia ustawy nowelizującej zachowanie trybu trzech czytań jest oczywiste; w świetle przywołanego
poglądu Trybunału odnośnie do treści normatywnej art. 119 ust. 1 Konstytucji przesądza to – zdaniem Prokuratora Generalnego
– o zgodności ustawy zmieniającej z tym przepisem Konstytucji. Nawet ewentualne stwierdzenie, że okoliczności wskazane w uzasadnieniu
uchwały komisji sejmowej o odwołaniu wysłuchania publicznego nie uzasadniały tego odwołania w dostatecznym stopniu, nie może
prowadzić do podważenia konstytucyjności procesu legislacyjnego, zakończonego uchwaleniem ustawy nowelizującej. Nie może być
mowy o niezgodności procesu legislacyjnego z zasadą demokratycznego państwa prawnego ani z zasadą legalizmu w tym zakresie,
w jakim zasady te mogą być odnoszone do procesu ustawodawczego. Prokurator przywołał tu wyrok Trybunału z 23 marca 2006 r.,
sygn. K 4/06, w którym Trybunał stwierdził, że: „Nie każde jednak uchybienie zasadom regulaminowym może być uznane za naruszenie
Konstytucji. O takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów
procesu ustawodawczego albo występują z takim nasileniem, że uniemożliwiają posłom wyrażenie w toku prac komisji i obrad plenarnych
stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy”.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, także działanie komisji w nowym składzie, polegające na odwołaniu wysłuchania publicznego,
nie może być uznane za sprzeczne z dyrektywą rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule
Konstytucji, w sytuacji gdy podjęte przez komisję działania służyły zachowaniu ustalonego przez Sejm porządku prac nad danym
projektem. Nie godzi też w zasadę zaufania obywateli do państwa w stopniu uzasadniającym podważenie konstytucyjności procesu
legislacyjnego.
2.3. Prokurator uważa, że zarzut naruszenia art. 9 Konstytucji oraz art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 Karty jest bezzasadny wobec
faktu, że autorzy wniosku uzasadniają go rzekomym naruszeniem Kodeksu dobrych praktyk wyborczych, będącego wewnętrznym dokumentem Rady Europy, przyjętym przez jedną z komisji działających w ramach struktur Rady. Nawet
ewentualna niezgodność ustawy krajowej z takim dokumentem nie może powodować uznania ustawy za niekonstytucyjną. Art. 91 Konstytucji
stanowi, że prawo stanowione przez organizacje międzynarodowe ma pierwszeństwo, w przypadku kolizji z ustawami, tylko wówczas,
gdy wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową. Ze Statutu Rady
Europy (ratyfikowanego przez RP w dniu 20 listopada 1991 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 118, poz. 565) wynika, że jedynie Komitet
Ministrów uprawniony jest do przyjmowania ustaleń, które mogą przybrać formę zaleceń dla rządów członków Rady.
Termin wejścia w życie ustawy zmieniającej, mimo że istotnie krótki, nie narusza także konstytucyjnych standardów demokratycznego
państwa prawnego. Należy bowiem uwzględnić, od kiedy nowe regulacje mogą być faktycznie stosowane, co wynika z rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 września 2006 r. w sprawie zarządzenia wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw,
Rady m.st. Warszawy i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (Dz. U. Nr 162, poz.
1149). Rozporządzenie wyznacza datę wyborów na 12 listopada 2006 r., a więc na ponad 2 miesiące od daty ogłoszenia ustawy
zmieniającej. Pierwsza czynność wyborcza związana z zaskarżonymi przepisami powinna być dokonana do 18 października 2006 r.
i polega na zawiadomieniu właściwej terytorialnej komisji wyborczej o zawarciu umowy w sprawie utworzenia grupy list kandydatów
(same listy kandydatów należy zgłosić wcześniej, tj. do 13 października 2006 r.). Kolejne czynności wyborcze, na które wpływ
mają kwestionowane przepisy, przypadają jeszcze później. Oznacza to, zdaniem Prokuratora Generalnego, że komitety wyborcze
mają ponad miesiąc od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej na przeprowadzenie i sfinalizowanie rozmów w sprawie utworzenia
grup list kandydatów, a wyborcy uzyskają wiążące informacje na temat blokowania list jednocześnie z ukazaniem się obwieszczeń
informujących o samych listach i rozpoczęciem nieodpłatnej kampanii wyborczej w mediach publicznych. Prokurator przywołał
stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 13 lipca 2004 r., sygn. P 20/03, także dotyczącym samorządowej ordynacji
wyborczej. Trybunał stwierdził wówczas: „Formalnie ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu jej ogłoszenia, natomiast praktycznie
– ze względu na datę ogłoszenia kampanii wyborczej – mogła być stosowana dopiero po 17 dniach od ogłoszenia. W ocenie Trybunału,
ten okres powinien wystarczyć na zapoznanie się z treścią nowego unormowania” (OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 64). Kierując się
powyższą oceną, krótką formalną vacatio legis należy uznać za zgodną z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji nie można przyjąć, że ustawa zmieniająca
naruszyła stabilność systemu wyborczego w stopniu zagrażającym wolnym wyborom, które gwarantuje art. 3 ust. 2 Karty.
Prokurator Generalny nie zgadza się też z zarzutem naruszenia art. 4 ust. 6 Karty w toku procedury legislacyjnej, należy bowiem
uwzględnić to, że projekt ustawy zmieniającej został skierowany 20 lipca 2006 r. do zaopiniowania przez organizacje samorządowe.
Długość vacatio legis nie jest związana z konsultacjami z samorządami terytorialnymi w czasie prac nad projektem ustawy, a zakres i forma tych
konsultacji nie mogą przesądzać o konstytucyjności lub niekonstytucyjności vacatio legis in concreto, choć mogą mieć wpływ na stopień znajomości nowej regulacji w środowiskach, których one dotyczą. Przede wszystkim nie jest
prawdziwe twierdzenie, że w toku prac legislacyjnych w Sejmie konsultacje z samorządami nie zostały przeprowadzone.
2.4. Oceniając merytoryczne zarzuty stawiane poszczególnym nowym regulacjom wprowadzonym przez zaskarżone przepisy, Prokurator
odnosi się do art. 169 ust. 2 Konstytucji i jego analizy dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lutego 2005 r.,
sygn. K 17/03. W wyroku tym Trybunał stwierdził: „Uprawnienie Sejmu i Senatu do ustawowego regulowania zasad przeprowadzania
wyborów w sposób niekolidujący z przepisami Konstytucji i respektujący zasady konstytucyjne postrzegane być winno jako naturalne
następstwo przypisania tym organom (art. 10 ust. 2) charakteru organów władzy ustawodawczej oraz powierzenia im (art. 95 ust.
1 Konstytucji) sprawowania tej władzy” (OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 14). Trybunał stwierdził też, że ustrojodawca konstytucyjny
w odniesieniu do wyborów samorządowych pozostawił ustrojodawcy swobodę w wyborze zasad ustalania wyników wyborów (systemu
wyborczego w znaczeniu ścisłym). Trybunał dodał: „w art. 169 ust. 2 zdaniu pierwszym uległy konstytucyjnemu utrwaleniu (uzyskując
przy tym nadrzędną moc prawną) cztery podstawowe zasady determinujące wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego.
Są to zasady: powszechności, równości, bezpośredniości wyborów oraz zasada tajnego głosowania. W pozostałym zakresie, zgodnie
z dyspozycją ustrojodawcy konstytucyjnego, zawartą w art. 169 ust. 2 zdaniu drugim Konstytucji, określenie zasad trybu zgłaszania
kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunków ważności wyborów stało się konstytucyjną kompetencją szczegółową ustawodawcy
zwykłego”. Z przytoczonych poglądów Trybunału wynika, zdaniem Prokuratora Generalnego, że ustawodawca, zmieniając, w sposób
kwestionowany przez wnioskodawcę, system wyborczy w wyborach do organów samorządu terytorialnego, nie wykroczył poza zakres
swej kompetencji normotwórczej zakreślony przez art. 169 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji.
Rozwiązania wprowadzone przez ustawę zmieniającą nie mogą być uznane za godzące w którąkolwiek z zasad wyborczych sformułowanych
w art. 169 ust. 2 zdaniu pierwszym Konstytucji, w tym w zasadę równości gwarantowaną także przez art. 3 ust. 2 Karty. Konstytucja,
nie przesądzając o tym, jaki system wyborczy ma być stosowany w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego,
dopuszcza tym samym modyfikacje systemu proporcjonalnego. System większościowy (także niewykluczony przez Konstytucję) może
prowadzić do poważniejszych deformacji wyniku wyborczego niż zaskarżone regulacje. Powoływanie się zatem na konieczność zachowania
zasady równości głosów nie jest zasadne. Ustanowienie wyższych progów wyborczych wynika z tego, że inne wymogi należy stawiać
blokom list w porównaniu z listami wystawianymi samodzielnie przez poszczególne komitety wyborcze. Szczególnie wysoki próg
wyborczy dla grup list w wyborach do sejmików województw można uznać za uzasadniony wielkością województw oraz rodzajem i
skalą zadań realizowanych przez samorząd terytorialny stopnia wojewódzkiego.
Istotną nowością jest to, że lista, na którą wyborca oddał głos, może nie uczestniczyć w podziale mandatów, jeśli nie uzyskała
progu 5% ważnie oddanych głosów, natomiast głos wyborcy zostanie uwzględniony przy ustalaniu wyniku głosowania na daną grupę
list. Mechanizm ten nie oznacza jednak naruszenia zasady równości prawa wyborczego ani zasady demokratycznego państwa prawnego.
Blokowanie list jest prawem a nie obowiązkiem komitetów wyborczych, a fakt utworzenia bloku jest podawany do wiadomości wyborców.
Podział mandatów między listy jest wtórny w stosunku do wyniku uzyskanego przez całą grupę, a na etapie ustalania wyniku wyborczego
całej grupy w porównaniu z wynikami list, które nie zostały zblokowane, nie ma żadnej różnicy w sile głosów wyborców. Wyborca,
oddając głos na listę wchodzącą w skład grupy, ma świadomość, że de facto oddaje głos na cały blok startujący razem w wyborach. Nie można zatem mówić o niepewności wyborcy. Nie może być zatem mowy
o naruszeniu standardów demokratycznego państwa prawnego.
Powyższe argumenty przesądzają, zdaniem Prokuratora Generalnego, także o bezzasadności zarzutu naruszenia przez zaskarżone
(pkt 1 petitum wniosku) przepisy ustawy zmieniającej zasady pomocniczości sformułowanej w preambule Konstytucji oraz w art. 15 Karty, a w
konsekwencji naruszenia art. 2 Konstytucji i art. 3 ust. 1 Karty. Zasada pomocniczości, umacniając uprawnienia obywateli i
ich wspólnot, uzasadnia podejmowanie działań na szczeblu ponadlokalnym, jeśli rozwiązanie takie okaże się lepsze i bardziej
skuteczne aniżeli działania wspólnot szczebla podstawowego. Winna być ona rozumiana w całej swej złożoności, która polega
na tym, że umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym,
a przeciwnie – wymaga tego rodzaju działań, jeżeli rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe
(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2003 r., sygn. K 24/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 11).
W ww. wyroku w sprawie o sygn. K 24/02 Trybunał wypowiadał się także o decentralizacji, która, jego zdaniem, oznacza proces
stałego poszerzania uprawnień jednostek władzy publicznej niższego stopnia w drodze przekazywania im zadań i kompetencji oraz
niezbędnych środków i nie jest to jednorazowe przedsięwzięcie organizacyjne, lecz trwała cecha kultury politycznej państwa.
Organy zdecentralizowane cechuje samodzielność oraz niezawisłość oznaczająca wolność od ingerencji organów wyższych w zakresie
szerszym, niż to dopuszczają ustawy.
Wobec powyższego, rozwiązania wprowadzone ustawą nowelizującą nie stanowią ani odejścia od zasady pomocniczości, ani zagrożenia
dla realizacji procesu decentralizacji, ani dla pozycji organów zdecentralizowanych. Samo doprowadzenie przez zaskarżone przepisy
do mniejszego rozdrobnienia organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego pod względem przynależności organizacyjnej
i politycznej osób te organy tworzących, nazywane przez wnioskodawcę „centralizacją samorządu w momencie jego kreacji”, nie
może być uznane za naruszające zasadę decentralizacji. W efekcie zaskarżonych zmian nie dochodzi do zmiany prawnoustrojowej
pozycji samorządu, a to te regulacje gwarantują, że samorząd terytorialny, bez względu na ewentualne zwiększenie stopnia upartyjnienia
jego organów stanowiących, realizuje swoje funkcje i zadania. Tym samym zaskarżone uregulowania nie naruszają też zasady demokratycznego
państwa prawnego leżącej u podstaw idei decentralizacji.
3. Pismem z 23 października 2006 r. stanowisko w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przedstawił Marszałek Sejmu. Wniósł
o stwierdzenie, że:
1) art. 1 pkt 2, 3, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 16 ustawy zmieniającej są zgodne ze wstępem do Konstytucji oraz z art.
2, art. 15, art. 169 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 i 2 Karty,
2) art. 1 pkt 2, 3, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 16 ustawy zmieniającej w związku z jej art. 2 są zgodne z art. 2 i art.
31 ust. 3 Konstytucji,
3) cała ustawa zmieniająca jest zgodna ze wstępem do Konstytucji oraz z art. 2, art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji w związku
z brakiem naruszenia art. 70e ust. 1 Regulaminu Sejmu.
3.1. Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że argumentacja wniosku dotycząca merytorycznej niezgodności zaskarżonych przepisów ze
wskazanymi wzorcami nie jest klarowna, co, w ocenie Marszałka, może wynikać stąd, że zasada równości wyborów, powoływana przez
wnioskodawcę (art. 169 ust. 2 Konstytucji oraz art. 3 ust. 2 Karty) w swym tradycyjnym znaczeniu odnosi się w zasadzie wyłącznie
do praw obywateli jako wyborców, a konkretnie do czynnego prawa wyborczego. W aspekcie formalnym zasada ta oznacza, że każdemu
wyborcy przysługuje jeden głos, w aspekcie materialnym oznacza równą siłę głosu każdego wyborcy, a tym samym jednakowy wpływ
na wynik wyborów. Pojawiają się tendencje do rozciągania zasady równości wyborów także na inne kwestie i etapy procesu wyborczego,
niemniej jednak, choć aksjologicznie słuszne, nastręczają one szeregu problemów z racji występujących w mechanizmach wyborczych
nierówności i ograniczeń – obiektywnych albo ustanawianych przez prawodawcę dla zapewnienia „proporcjonalnej równości szans”,
co wymaga kompromisów między sztywno rozumianą zasadą równości a wymaganiami innych zasad i wartości konstytucyjnych.
W świetle powyższego, Marszałek uznaje stwierdzenia wniosku o istotnej deformacji wyniku wyborczego i spotęgowaniu nadreprezentacji
silniejszych podmiotów w wyniku blokowania list za przesadne. Wynik wyborów zależeć będzie bardziej od konkretnego układu
sił konkurujących ugrupowań niż od regulacji prawnej. Marszałek zaznacza, że zaskarżona regulacja stanowi w istocie tylko
niewielką korektę wcześniejszych zasad, która z pewnością mieści się w ramach elastycznie rozumianej zasady równości wyborów
w znaczeniu materialnym. Stanowisko to jest tym bardziej uprawnione, że w wyborach do organów stanowiących samorządu terytorialnego
system wyborczy w sensie ścisłym nie został konstytucyjnie przesądzony, lecz została przewidziana regulacja ustawowa całości
tego zagadnienia (inaczej niż w wypadku wyborów do Sejmu, które w myśl Konstytucji muszą być proporcjonalne).
Marszałek zaznacza, że kwestionowane przez wnioskodawcę wysokie progi wyborcze ustanowione dla grup list wyborczych pełnią
rolę „swoistego mechanizmu ograniczającego”, wmontowanego w instytucję grup list, mającego ostrzegać przed pochopnym ich tworzeniem
i eliminować przy podziale mandatów te grupy, które powstały bez należytego rozpoznania swych szans wyborczych, nie pozbawiając
wszakże tworzących je komitetów uzyskania odpowiedniej puli mandatów na zasadach ogólnych.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia konstytucyjnych zasad decentralizacji i pomocniczości w związku z zasadą demokratycznego
państwa prawnego, Marszałek Sejmu podkreśla, że w płaszczyźnie konstytucyjnej niedopuszczalne jest traktowanie zasady decentralizacji
jako nadrzędnej nad zasadą skuteczności (sprawności) działania organów samorządu na poszczególnych szczeblach. Rzeczywistą
zdolność wspólnot lokalnych do regulowania i zarządzania istotną częścią spraw publicznych, m.in. poprzez demokratycznie wybrane
organy przedstawicielskie, akcentuje również wyraźnie Karta (art. 3 ust. 1 w związku z ust. 2). Zatem wymóg zapewnienia funkcjonalności
organów przedstawicielskich w równym stopniu odnosi się do wyborów do Sejmu jak i do organów stanowiących samorządu terytorialnego.
W obu wypadkach wartość ta może w pewnym stopniu relatywizować konstytucyjną zasadę równości biernego prawa wyborczego. Zarzut
„koncentracji i centralizacji politycznej samorządów w momencie ich kreacji” odnosi się, zdaniem Marszałka, do faktów politycznych,
a nie rozwiązań prawnych, ponadto nie bierze pod uwagę, że układ sił w wyborach lokalnych (w skali powiatu czy gminy) może
się kształtować inaczej niż oglądany z perspektywy ogólnokrajowej, oraz tego, że blokowanie list jest instytucją fakultatywną.
Jeżeli zaskarżona instytucja przyczyni się do większej konsolidacji struktur stanowiących jednostek samorządu terytorialnego,
a przez to do wzmocnienia efektywności ich funkcjonowania, to będzie to w pełni zgodne z wymogiem zdolności samorządu do wykonywania
zadań publicznych, wyrażonym w art. 15 ust. 2 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 w związku z ust. 2 Karty i wynikającym pośrednio
z preambuły oraz art. 2 Konstytucji, który to wymóg nie jest sprzeczny, ale komplementarny wobec zasady decentralizacji. Dlatego
też przepisy art. 1 pkt 2, 3, 7 oraz pkt 9-16 ustawy zmieniającej są zgodne ze wstępem do Konstytucji, jej art. 2, art. 15
i art. 169 ust. 2 oraz z art. 3 ust. 1 i 2 Karty.
3.2. W odniesieniu do zarzutu wejścia w życie ustawy nowelizującej przy zastosowaniu zbyt krótkiej vacatio legis Marszałek zaznacza, że ustawa nowelizująca weszła w życie zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), a te przepisy w pełni uwzględniają dorobek
orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego. Marszałek wskazuje, że projekt ustawy nowelizującej wpłynął do Sejmu dopiero 11 lipca
2006 r. Prace nad nim przebiegały sprawnie zarówno w Sejmie, jak i w Senacie, nie było zwłoki w podpisaniu i ogłoszeniu ustawy.
Z uwagi na zbliżający się termin zarządzenia wyborów do organów samorządu terytorialnego art. 2 ustawy nowelizującej wyznaczył
datę jej wejścia w życie na 13 września 2006 r., co oznacza, że ustawa weszła w życie przy skróconej vacatio legis, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowiącym, że „w uzasadnionych przypadkach akty normatywne
mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni”. Tezy o naruszeniu art. 2 Konstytucji nie uzasadniają też merytoryczny
zakres zmian, ani obszerność tekstu, z którym zainteresowani mieliby się zapoznać.
Nieprawdziwe jest stwierdzenie wniosku, że ustawa nowelizująca weszła w życie w toku wykonywania urzędowych czynności związanych
z wyborami, gdyż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów o wyznaczeniu daty wyborów weszło w życie 13 września 2006 r., a podejmowanie
takich czynności przed zarządzeniem wyborów jest z mocy prawa nieważne.
Marszałek Sejmu nie zgadza się też z tezą, że zakaz zmian w strukturach okręgów wyborczych w ciągu trzech miesięcy przed wyborami
odnieść należy także do dokonywania zmian innych elementów systemu wyborczego. Przede wszystkim zakaz dotyczy aktów stosowania
ustawy przez adresatów tego przepisu i nie uzasadnia stosowania go przez analogię do uprawnień samego ustawodawcy. Podobnie
nie jest zasadne traktowanie jako wzorca kontroli postulatów i zaleceń zawartych w Kodeksie dobrych praktyk wyborczych przyjętym przez tzw. komisję wenecką, akt ten nie ma w polskim systemie prawa mocy obowiązującej i to w sposób nadrzędny
wobec ustaw. Wobec powyższego art. 1 pkt 2, 3, 7 oraz pkt 9-16 w związku z art. 2 ustawy zmieniającej są zgodne z art. 2 i
art. 31 ust. 3 Konstytucji.
3.3. Odnosząc się do kwestii odwołania wysłuchania publicznego, uzasadniającego, zdaniem wnioskodawcy, zarzut naruszenia trybu
ustawodawczego, Marszałek stwierdza, że procedura ustawodawcza nie została naruszona. Zarówno zmiana składu Komisji Samorządu
Terytorialnego i Polityki Regionalnej, jak i odwołanie wysłuchania publicznego były w pełni możliwe na podstawie regulaminu
Sejmu. Art. 70e ust. 1 pkt 2 regulaminu Sejmu upoważnia bowiem do odwołania wysłuchania publicznego ze względów technicznych.
Pojęcie „względów technicznych” obejmuje zaś nie tylko sprawy odnoszące się do techniki, ale również dotyczy spraw związanych
ze sposobem przeprowadzenia czy załatwienia określonej sprawy, czyli procedowania w tej sprawie. Dlatego ustawa nowelizująca
jest zgodna ze wstępem do Konstytucji oraz z jej art. 2, art. 7 i art. 119 ust. 1.
4. Pismem z 31 października 2006 r. Prokurator Generalny, działając na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964
r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wystąpił z wnioskiem o zwrócenie się przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego
do Rady Ministrów – w trybie art. 44 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – o wydanie opinii na temat wysokości dodatkowych nakładów
finansowych, jakie mogłyby być skutkiem ewentualnego uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności kwestionowanych
przepisów, i możliwości pokrycia tych nakładów ze środków przeznaczonych w ustawie budżetowej na rok 2006 (Dz. U. Nr 35, poz.
244). Prokurator Generalny wniósł także o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 3 listopada 2006 r.
Zdaniem Prokuratora, orzeczenie przez Trybunał niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów przed terminem wyborów wyznaczonych
na 12 listopada 2006 r. może spowodować skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej
na rok 2006. Nakłady takie byłyby przykładowo związane z koniecznością powiadomienia wyborców o częściowej nieaktualności
obwieszczeń, o których mowa w kalendarzu wyborczym, lub z koniecznością dostosowania dokumentacji wyborów do stanu prawnego
zaistniałego w następstwie wyroku Trybunału. Zachodzi więc konieczność oszacowania ewentualnych nakładów oraz wypowiedzenia
się przez właściwy organ władzy państwowej (Radę Ministrów) na temat możliwości pokrycia tych wydatków. Zwrócenie się o taką
opinię spowodowałoby konieczność odroczenia rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na bliskość już wyznaczonego
terminu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Treść zaskarżonej regulacji oraz jej istota.
1.1. We wniosku do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca zakwestionował całą ustawę o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza
do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1127), ze względu na zbyt krótką vacatio legis ustawy oraz odwołanie w toku prac nad ustawą wysłuchania publicznego z przyczyn innych niż wymienione w art. 70e ust. 1 Regulaminu
Sejmu, co stanowi, zdaniem wnioskodawców, naruszenie obowiązującej procedury legislacyjnej, a co za tym idzie – konstytucyjnych
zasad rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych oraz zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art.
2 Konstytucji.
Jednocześnie wnioskodawcy zaskarżyli większą część przepisów ustawy, w tym wszystkie przepisy, które w odniesieniu do wyborów
radnych sejmików województw, powiatów i gmin liczących powyżej 20 tys. mieszkańców wprowadzały możliwość tworzenia grup list
kandydatów (blokowania list). Wnioskodawcy zakwestionowali w konsekwencji także sposób ustalania wyników głosowania z udziałem
grup list kandydatów i sposób podziału mandatów wewnątrz grup list kandydatów.
1.2. Analiza treści zakwestionowanych przepisów, nowelizujących samorządową ordynację wyborczą, pozwala wyróżnić w nich następujące
zasadnicze, nowe w stosunku do dotychczasowych rozwiązań elementy, polegające na:
– możliwości powoływania przez zainteresowane komitety wyborcze w drodze umowy grupy list kandydatów (bloku wyborczego), co
wynika z dodanego art. 64la ust. 1 ordynacji w nowym brzmieniu;
– uzależnieniu możliwości uczestniczenia w podziale mandatów tylko przez listy uzyskujące co najmniej 5% głosów w skali gminy
– w gminach liczących powyżej 20 tys. mieszkańców (art. 88 ust. 2);
– sumowaniu głosów wyborców oddanych na wszystkie poszczególne komitety wyborcze wchodzące w skład grupy (bloku) w celu podziału
mandatów między poszczególne grupy list (bloki wyborcze) i pojedynczo występujące listy (art. 88 ust. 3);
– zastosowaniu nowych progów wyborczych w odniesieniu do grup list kandydatów, których osiągnięcie warunkuje traktowanie listy
jako jeden podmiot przy przyznawaniu grupie list liczby zdobytych mandatów (art. 88 ust. 4 i art. 162 ust. 3),
– konieczności traktowania list kandydatów, które utworzyły blok wyborczy, tak jak list, które takiego bloku nie utworzyły
– w przypadku gdy blok wyborczy nie uzyskał przewidzianego ustawą odpowiedniego odsetka głosów (art. 88 ust. 4),
– zastosowaniu odmiennych metod (d’Hondta i Saint-Laguë) do ustalania wyników wyborów przy przydzielaniu liczby mandatów poszczególnym
blokom wyborczym i indywidualnym listom kandydatów oraz do ustalania wyników wyborów przy przydzielaniu liczby mandatów poszczególnym
listom kandydatów wchodzącym w skład bloków wyborczych (art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 ust. 1 pkt 1 i 3).
Powyższym nowym rozwiązaniom wnioskodawcy zarzucili uprzywilejowanie tych komitetów wyborczych, które tworzą bloki wyborcze,
a co za tym idzie – naruszenie zasady równości prawa wyborczego, wynikającej z art. 169 ust. 2 Konstytucji. W konsekwencji
zarzucili także, iż taki kształt prawa wyborczego faworyzuje największe partie polityczne w Polsce, co prowadzić będzie do
centralizacji organów samorządu terytorialnego na etapie ich tworzenia w wyniku wyborów, przeprowadzonych na wyżej opisanych
zasadach. To z kolei oznaczać ma niezgodność powyższych przepisów, nowelizujących samorządową ordynację wyborczą, z płynącą
z art. 15 ust. 1 Konstytucji zasadą decentralizacji władzy publicznej. Taki kształt przepisów prawa wyborczego oznaczać ma
w rezultacie naruszenie zasady wolności wyborów samorządowych określonej w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego.
Zważywszy na strukturę organów samorządu terytorialnego w Polsce, trzeba stwierdzić, że dokonana nowelizacja ma istotne znaczenie
dla wszystkich organów stanowiących (rad) gmin liczących powyżej 20 tys. mieszkańców oraz dla rad powiatów i sejmików województw.
Pamiętać przy tym trzeba, że w gminach mniejszych (poniżej 20 tys.) mamy do czynienia z wyborami większościowymi oraz że organy
wykonawcze gmin, w tym miast (wójtowie, burmistrzowie i prezydenci), wybierane są bezpośrednio, a starostowie powiatowi i
marszałkowie samorządowych województw pochodzą z wyborów pośrednich (z mandatu odpowiednich rad).
2. Standardy i rozwiązania wyborcze w państwach demokratycznych.
2.1. Szczególność materii, której dotyczą zaskarżone przez wnioskodawców przepisy (proces wyborczy), jej powiązanie ze współczesnymi
standardami państwa demokratycznego, a także powoływanie się przez wnioskodawców na te standardy – wymagają w pierwszym rzędzie
krótkiego scharakteryzowania standardów i rozwiązań wyborczych w krajach demokratycznych.
W państwie demokratycznym wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących
władzę w imieniu suwerena (wszystkich obywateli). Sprawowanie władzy przez przedstawicieli uważa się na gruncie współczesnych
standardów państwa demokratycznego za zasadę. Bezpośrednie sprawowanie władzy, przez bezpośredni przejaw woli suwerena, określanego
we współczesnych konstytucjach nadal tradycyjnie jako „lud” lub „naród”, uważa się za potrzebne uzupełnienie modelu państwa
demokratycznego; bądź jako uzupełnienie incydentalne, w formie wypowiedzenia się suwerena w najważniejszych sprawach państwa
lub społeczeństwa (element procedury uchwalania konstytucji, upoważnienia do ratyfikacji ważnej umowy międzynarodowej, stanowisko
wobec szczególnie ważnego problemu); bądź też nawet jako pewien wyjątek od zasady parlamentarnej procedury uchwalania ustaw
(uchwalanie ustaw w drodze referendum, inicjatywa ustawodawcza czy tzw. weto ustawodawcze).
Art. 4 Konstytucji głoszący, że „władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu” (ust. 1), dopuszcza obydwa
sposoby sprawowania władzy przez Naród: przez przedstawicieli lub bezpośrednio (ust. 2). Nie ulega jednak wątpliwości, że
sprawowanie władzy przez przedstawicieli jest na tle obowiązującego systemu konstytucyjnego zasadą, a bezpośrednie sprawowanie
władzy przez suwerena (referendum, inicjatywa ustawodawcza) – wyjątkiem. Dał temu wyraz także Trybunał Konstytucyjny, określając
model demokracji przedstawicielskiej jako podstawową formę demokracji w Polsce (por. wyrok z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03,
OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43).
Regulacja prawna wyborów parlamentarnych, wywoływała zawsze szereg polemik i kontrowersji.
Podział na okręgi wyborcze, w ramach których dokonuje się podziału mandatów do ciała przedstawicielskiego, ma znaczenie podstawowe.
Sposób wydzielania okręgów wyborczych deformuje zasadę równości odnoszoną do rywalizujących kandydatów (list kandydatów).
Prowadzi do tego, że poszczególni kandydaci uzyskują mandat dzięki poparciu różnej liczby głosów. Niektórzy uzyskują w ten
sposób mandat dzięki kilkakrotnie mniejszej liczbie głosów niż inni kandydaci, chociaż podział na okręgi wyborcze winien być
„sprawiedliwy”, tzn. uwzględniający „równość materialną” formalnie równoprawnych kandydatur oraz „materialnie równą” siłę
głosu każdego wyborcy. Podział na okręgi wyborcze winien więc uwzględniać realia społeczne (np. ruchy migracyjne), ale nie
powinien być dokonywany dla realizacji doraźnego celu politycznego, lecz funkcjonować możliwie długo, a dokonywane zmiany
nie powinny być dokonywane aktem rządzącej egzekutywy, lecz ustawą parlamentarną. Chodzi bowiem o to, aby tworzyć przesłanki
rzeczywiście równoprawnej konkurencji. Wymienione wyżej dyrektywy dedukować można z doktryny demokratycznego społeczeństwa
i państwa demokratycznego. Należy jednak podkreślić, że, podobnie jak przy respektowaniu równości w przedkładaniu kandydatur,
również regulacja prawna podziału na okręgi wyborcze zależeć będzie w decydującym stopniu od poziomu kultury prawnej elit
rządzących (klasy politycznej).
Prawnie regulowany wybór metody rozdziału mandatów to kolejna faza procesu wyborczego, następująca po akcie głosowania, która
powoduje w mniejszym lub większym stopniu deformacje. Powoduje je zawsze, ale jest rzeczą istotną, w jakim stopniu. Rozważane
w tym kontekście deformacje dotyczyć mogą dalszego zniekształcania rzeczywistej (materialnej) równości głosów wyborców oraz,
co zwłaszcza podnosi się w doktrynie, naruszenia materialnej równości konkurujących ze sobą kandydatów (list kandydatów).
Wybór systemu rozdziału mandatów decydować może ostatecznie o tym, czy dana osoba uzyska mandat przedstawicielski, czy też
nie; decydować może o tym, ile mandatów uzyska dana lista kandydatów. Inaczej jednak niż w przypadku podziału na okręgi wyborcze,
który łatwiej uwzględnić może ideę „materialnej równości” wyborów, dostosowując odpowiednio liczbę mandatów w danym okręgu
wyborczym do liczby wyborców w tym okręgu, realizacja idei „materialnej równości” poprzez przyjęcie określonego sposobu rozdziału
mandatów, który w maksymalny sposób uwzględniałby powyższą ideę – nie jest w pełni możliwe. System wyborczy, zwłaszcza poprzez
regulację prawną sposobu rozdziału mandatów, musi bowiem uwzględniać, że funkcja wyborów jest ściśle związana z celem, któremu
one służą; chodzi o wyłonienie większości mogącej realizować konstytucyjne i ustawowe kompetencje. Wyłoniona z wyborów stabilna
większość powinna umożliwiać stanowienie prawa, a w systemach o cechach parlamentarnych – sprawować także kontrolę polityczną
nad egzekutywą.
Przyjęcie określonego sposobu rozdziału mandatów w wyborach parlamentarnych jest więc zawsze kompromisem między dwiema wartościami:
ideą równości materialnej wyborów, odzwierciedlającą szerzej pojmowaną ideę wyborów sprawiedliwych, oraz ideą wyborów „skutecznych”,
pozwalających na wyłonienie stabilnej większości parlamentarnej.
Wieloletnie doświadczenia krajów demokratycznych wskazują, że adekwatność kompromisu winna być odnoszona do warunków danego
kraju, nie ma bowiem uniwersalnego wzorca kompromisu między wspomnianymi wartościami. Doświadczenia te pouczają również, że
poszukiwania owego kompromisu trwają niekiedy wiele dziesiątków lat, aby znaleźć system wyborczy, w tym także sposób rozdziału
mandatów, adekwatny do tradycji charakteru narodowego, podziałów społecznych czy systemu partyjnego (np. Francja). Jednocześnie
można też stwierdzić, że tam gdzie system wyborczy jest od długiego czasu stabilny, dzieje się to z powodu preferowania idei
skutecznych wyborów, przy istotnych deformacjach wyborczych, a więc kosztem idei materialnej równości wyborów. Przykładem
może być większościowy system wyborczy Wielkiej Brytanii wyłaniający większość parlamentarną w Izbie Gmin i rząd przed nią
odpowiedzialny, w oparciu o podział na jednomandatowe okręgi wyborcze, wybory przeprowadzane w jednej turze głosowania i mandaty
przydzielane w oparciu o zasadę uzyskanej większości względnej, w warunkach ustabilizowanego systemu partyjnego.
Większościowe systemy wyborcze w wyborach do parlamentu (w każdym razie do izby niższej) są obecnie znacznie rzadziej stosowane
w demokratycznych państwach europejskich. To rezultat tendencji do szerszej akceptacji systemów proporcjonalnych. Tendencja
ta pogłębiła dyskusję dotyczącą realizacji idei równości materialnej wyborów. Idea ta jest jednak postulatem doktrynalnym,
czasem znajdującym również odzwierciedlenie w szeregu aktów o znaczeniu międzynarodowym, niemających waloru obowiązującego
prawa międzynarodowego lub europejskiego. Regulacja konstytucyjna i ustawowa w danym kraju rozstrzyga natomiast o tym, w jakim
zakresie idea ta jest realizowana w prawie wyborczym danego kraju.
W doktrynie ustrojoznawczej znane są dobrze skutki przyjęcia określonego systemu wyborczego – większościowego lub proporcjonalnego
– oraz skutki przyjęcia różnych rozwiązań w ramach systemu większościowego lub proporcjonalnego, na podstawie takich kryteriów,
jak: charakter okręgu wyborczego (jeden okręg wyborczy zintegrowany lub wiele okręgów), okręgi jednomandatowe lub wielomandatowe,
charakter aktu głosowania (jedna lub dwie tury głosowania), dopuszczalność i charakter sojuszów wyborczych. Zawsze jednak
w rozwiązaniach przyjętych w krajach demokratycznych chodzi o wybór dokonany przez konstytuantę lub ustawodawcę na rzecz preferencji
jednej z dwu wspomnianych wartości: wyborów „skutecznych” lub sprawiedliwych, ale zarazem o wybór w ramach pewnego kompromisu
między tymi wartościami. W odniesieniu do wyborów opartych na systemach proporcjonalnych i głosowaniu na listy kandydatów
w doktrynie wskazuje się, że oprócz realizacji „matematycznej” sprawiedliwości rezultatów znane są efekty negatywne tych rozwiązań.
Rozwiązania te prowadzą do poważnych trudności w wyłonieniu większości i stabilnych rządów, powodują zjawisko zwiększania
liczby ugrupowań politycznych, a zarazem kształtowania się partii politycznych o monolitycznej strukturze, zhierarchizowanych
i zdyscyplinowanych przez władzę przywódców krajowych. Mandatariusz staje się coraz bardziej wytworem partii, od której zależy
jego reelekcja. „Poważne skutki negatywne systemów proporcjonalnych z głosowaniem na listy kandydatów są zwalczane w różnych
krajach przez techniki mieszane, wprowadzające proporcjonalność do systemów większościowych, a przyjmowane rozwiązania są
bardzo różnorodne” (J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionel, t. I, Paris 1990, s. 270; por. też s. 250-277).
W doktrynie znane są też dobrze skutki przyjęcia określonego systemu rozdziału mandatów (systemy większościowe lub proporcjonalne)
i powiązania z charakterem okręgu wyborczego (jedno– lub wielomandatowe); charakterem aktu głosowania (jedna tura głosowania
bądź dwie) czy też dopuszczalności i charakteru sojuszów wyborczych między podmiotami konkurującymi.
Kraje, w których po upadku komunizmu rozpoczęto budowę współczesnego państwa demokratycznego, znalazły się w sytuacji szczególnej.
Rozpoczęty właściwie na nowo proces dojrzewania demokratycznej kultury prawnej i kultury politycznej, a w szczególności brak
doświadczeń w stosowaniu rozwiązań wyborczych na tle nieukształtowanego systemu partyjnego – powodują w naturalny sposób poszukiwanie
rozwiązań adekwatnych dla danego kraju oraz częste zmiany prawa wyborczego. Czynnikiem wpływającym na częste zmiany prawa
wyborczego jest czasem również koniunkturalne dążenie rządzącej większości do przewidywanych własnych zysków wyborczych (co
zdarza się nie tylko w tych krajach). Nie zawsze daje to zresztą spodziewane efekty. Taka sytuacja nie sprzyja kształtowaniu
się stabilnych reguł życia politycznego, podnoszeniu kultury prawnej. Częste zmiany prawa wyborczego mogą też powodować niechęć
obywateli do edukacji politycznej na tym obszarze, a w efekcie także brak zainteresowania życiem politycznym (absencja wyborcza).
Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że system wyborczy, który nie byłby zdolny do wyłonienia rządzącej większości parlamentarnej,
trudno byłoby, mimo respektowania zasad wolnych i demokratycznych wyborów, uznać za korzystny. W najbardziej sprawiedliwym
systemie wyborczym, respektującym w wysokim stopniu zasadę równości materialnej, lecz niesprzyjającym wyłonieniu stabilnej
większości – wybory stałyby się tylko sondażem wyborczym, a brak stabilności politycznej mógłby stać się zagrożeniem dla demokracji.
Wartością państwa demokratycznego są nie tylko wolne, demokratyczne i sprawiedliwe wybory, ale również stabilna i skuteczna
władza dzięki nim wyłoniona. Znalezienie odpowiedniego dla danego kraju systemu wyborczego jest więc zawsze – jak wspomniano
– kompromisem między dwiema wyżej wymienionymi wartościami.
Tak postawione zagadnienie wskazuje na potrzebę spojrzenia na standard w państwie demokratycznym wyborów nie tylko przez pryzmat
respektowania formalnych wymogów wyborów (bezpośredniość, powszechność, tajność, równość), bo współcześnie jest to oczywiste,
nie tyle przez pryzmat materialnej równości w wyborach, bo jest to pewna dyrektywa wyborów sprawiedliwych, ale także przez
pryzmat współcześnie rozumianej zasady równoprawnej konkurencji podmiotów rywalizujących w wyborach, konkurencji na równych
prawach. Zasada ta odnosi się do prawnie regulowanych, równych warunków rywalizacji, które winny być wystarczająco wcześnie
znane konkurującym w wyborach podmiotom. Równoprawne dla rywalizujących ze sobą podmiotów (kandydatów, list kandydatów) warunki
dotyczą współcześnie równych praw także w równym dostępie do środków masowego przekazu oraz w finansowaniu kampanii wyborczej.
Sposób podziału mandatów między konkurujące podmioty wyborcze (komitety) nie tyle odnosi się do zasady równoprawnej konkurencji,
ile do idei wyborów sprawiedliwych, obejmującej również zasadę równości materialnej. Jak wspomniano wyżej, zasada równości
materialnej jest bowiem dyrektywą nakazującą uwzględnianie jej w maksymalnym stopniu. Im bardziej zmierza się do pełnej realizacji
dyrektywy równości materialnej wyborów, tym bardziej, zwłaszcza przy większej liczbie podmiotów konkurujących, zmniejszają
się szanse na wyłonienie stabilnej większości parlamentarnej. Istotne jest więc, aby wybór między tymi dwiema wartościami
został dokonany w sposób wyważony i adekwatny dla danego kraju, co w praktyce może wynikać z wielu lat praktyki prawa wyborczego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niemożność pełnego uwzględnienia dyrektywy materialnej równości wyborów, a w konsekwencji
idei sprawiedliwych wyborów, nie oznacza, że stopień deformacji woli wyborców będący tego konsekwencją jest bez znaczenia.
Z istoty kontroli konstytucyjności wynika jednak, że należy odróżnić zakres lub stopień odejścia od dyrektyw lub idealnych
standardów demokratycznych wypracowanych przez doktrynę od naruszenia dyrektyw państwa demokratycznego w takim zakresie, jaki
wynika z obowiązującej Konstytucji. Dotyczy to zarówno wyborów parlamentarnych, jak i wyborów samorządowych, do których odnosi
się rozpatrywany przez Trybunał wniosek. Należy ponadto dodać, że w odniesieniu do sposobu rozdziału mandatów, dokonywanego
po akcie głosowania (wybory sensu stricto), trudno przesądzić, którym komitetom wyborczym sprzyjać będzie nowo wprowadzony sposób rozdziału mandatów. Istotne jest,
aby regulacja odnosząca się do rozdziału mandatów była wystarczająco wcześnie znana rywalizującym podmiotom wyborczym. Ta
przesłanka istotnie wpływa bowiem na rzeczywistą równoprawność rywalizujących komitetów wyborczych.
3. Standardy demokratyczne dotyczące wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego; regulacja konstytucyjna.
3.1. Samorząd terytorialny jest jedną z głównych idei państwa demokratycznego. Oznacza samorządność społeczności lokalnych
w sprawach lokalnych oraz innych przekazanych przez ustawy. Podmiotowość jednostek samorządu terytorialnego na gruncie prawa
publicznego i prywatnego, gwarantowana konstytucyjnie, jest podstawą regulacji ustawowej samorządu terytorialnego. Ważnym
elementem podmiotowości konstytucyjnoprawnej samorządu jest konstytucyjna regulacja wyborów do organów stanowiących jednostek
samorządu terytorialnego.
Rozważania powyższe, dotyczące wyborów parlamentarnych, odnoszą się w podstawowym zakresie oraz odpowiednio – do wyborów samorządowych.
Takie zastrzeżenia („w podstawowym zakresie” oraz „odpowiednio”) oznaczają, że zakres oraz odpowiedniość stosowania parlamentarnych
standardów demokratycznych nie mogą być sprzeczne z istotą samorządu terytorialnego w danym kraju, powinien jednak być uwzględniony
jego model ustrojowy. Do wyborów samorządowych odnosi się idea wolnych i demokratycznych wyborów, respektujących zasady powszechności,
równości, bezpośredniości i tajności, a także dyrektywa, że rezultat wyborów powinien odzwierciedlać wolę społeczności lokalnej.
Ponadto regulacja prawna wyborów samorządowych musi dodatkowo uwzględniać różnorodność i wielość poszczególnych szczebli samorządu
terytorialnego w danym kraju.
Uniwersalizacja prawa wyborczego dla różnych poziomów jednostek samorządu terytorialnego nie jest w pełni możliwa, a często
nawet nie jest wskazana. Nie byłoby np. korzystne tworzenie tego samego systemu rozdziału mandatów dla wyborów do wszystkich
jednostek podstawowych (gmin), skoro niektóre z nich mają np. kilkaset tysięcy mieszkańców (lub więcej), a inne zaledwie 2-3
tysiące. Także zasady dotyczące dostępu podmiotów rywalizujących do środków masowego przekazu czy finansowania kampanii wyborczej
winny uwzględniać specyfikę i wielkość różnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego.
Nieprzypadkowo Konstytucja, zwłaszcza w art. 169 ust. 2, uwzględnia odmienność wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu
terytorialnego od wyborów parlamentarnych do Sejmu. Wybory te winny być powszechne, równe, bezpośrednie i odbywać się w głosowaniu
tajnym, podczas gdy wybory do Sejmu (art. 96 ust. 2 Konstytucji) winny być także proporcjonalne. Należy w tym miejscu odnotować,
że nie nastąpiła tym samym konstytucjonalizacja wymogu proporcjonalności samorządowego systemu wyborczego, jak dzieje się
to w przypadku wyborów do Sejmu.
Wspomniany art. 169 ust. 2 Konstytucji expressis verbis odsyła do regulacji ustawowej „zasady i tryb zgłaszania kandydatów”, a także „przeprowadzania wyborów” oraz określenie warunków
ważności wyborów. Przepis art. 169 ust. 3 Konstytucji odsyła też do regulacji ustawowej „zasady i tryb wyborów oraz odwoływania
organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego”. To znaczy, że Konstytucja pozostawiła ustawodawcy regulację prawną
tych przesłanek, wpływających istotnie na realizację „materialnej równości” wyborów oraz (szerzej) na realizację idei wyborów
sprawiedliwych. W szczególności Konstytucja pozostawiła ustawodawcy określenie systemu wyborczego, nie wskazując, czy wybory
do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego winny być proporcjonalne. Konstytucja dopuszcza więc wprowadzenie systemów
większościowych, bardziej deformujących strukturę głosowania, a przez to bardziej odległych od ideału wyborów sprawiedliwych.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lutego 2005 r., sygn. K 17/03 (OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 14), wyjaśniając znaczenie art.
169 ust. 2 Konstytucji, stwierdził, że zgodnie z dyspozycją zawartą w tym przepisie, zasady i tryb zgłaszania kandydatów oraz
przeprowadzania wyborów, a także warunki ważności wyborów określone są w drodze ustawy. To znaczy, podkreślił Trybunał, że
do ustawodawcy należy regulacja zasad podziału mandatów i ich obsadzania, co mieści się w użytym w przepisie konstytucyjnym
wyrażeniu: „zasady przeprowadzania wyborów”. Natomiast „przeliczanie głosów na mandaty” mieści się w użytym w przepisie konstytucyjnym
pojęciu „przeprowadzania wyborów”.
Przypominając powyższy wyrok, Trybunał pragnie podkreślić, że z woli ustrojodawcy konstytucyjnego pozostawiono ustawodawcy
zwykłemu większą swobodę w regulacji wyborów do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, nie wprowadzając wymogu,
by system rozdziału mandatów był oparty na zasadzie proporcjonalności. Ustawodawca jest więc uprawniony zarówno do wyboru
rozwiązania opartego na systemie większościowym, jak i do wyboru rozwiązania opierającego się na zasadzie proporcjonalności.
To znaczy, że Konstytucja, w odniesieniu do wyborów do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, pozostawiła ustawodawcy
również większą swobodę w realizacji idei równości materialnej niż w przypadku wyborów do Sejmu. Ze względu na duże zróżnicowanie
jednostek samorządowych między jednostkami różnego szczebla i, szczególnie co do liczby mieszkańców, między jednostkami tego
samego szczebla (zwłaszcza między gminami – jednostkami podstawowymi) nie byłaby wskazana zbyt daleko posunięta uniwersalizacja
rozwiązań wyborczych. Ustawodawca nieprzypadkowo wprowadził więc odmienne rozwiązania wyborcze w zależności od liczby mieszkańców.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wspomniane wyżej standardy wolnych i demokratycznych wyborów, związane z ugruntowanymi
już formalnymi wymogami (powszechność, tajność, bezpośredniość, równość) i z wymogami równoprawnej konkurencji podmiotów rywalizujących
w wyborach – odnoszą się również do wyborów samorządowych. Konkurencja na równych prawach nie musi jednak – także w przypadku
tych wyborów – oznaczać pełnej równości materialnej między kandydatami (równej siły głosów każdego wyborcy).
Z uwzględnieniem specyfiki wyborów samorządowych oraz innej, niż w odniesieniu do relacji między Sejmem a rządem, relacji
między jednostkami stanowiącymi a organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego, ustawodawca stoi przed tym samym
dylematem, który wiąże się z wyborami do Sejmu – jak pogodzić ideę „wyborów sprawiedliwych” z ideą „wyborów skutecznych”.
W przypadku wyborów do jednostek samorządu terytorialnego – zakres swobody ustawodawcy jest jednak znacznie większy. Aksjologia
wyborów samorządowych winna uwzględniać również dodatkowo funkcje samorządu terytorialnego w państwie demokratycznym oraz
istotę jego niezależności od władz centralnych.
4. Ocena konstytucyjności przepisów zaskarżonych w punkcie 1 wniosku.
4.1. Wnioskodawcy zaskarżają art. 1 pkt 2, 3, 7 oraz pkt 9-16 ustawy nowelizującej, jako niezgodne z art. 2, art. 15, art.
169 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 i 2 Karty, podnosząc, że nowelizacja uprzywilejowuje podmioty, które utworzyły
grupy list (blokowanie list), gdyż prowadzi do preferencji dla zblokowanej grupy list, kosztem tych podmiotów, które rywalizują
w wyborach przedkładając pojedyncze (niezblokowane) listy. Taka regulacja, zdaniem wnioskodawców, deformuje system ustalania
wyników wyborów, gdyż może dochodzić do znacznej nadreprezentacji silnego podmiotu. Może tak być – uzasadniają wnioskodawcy
– gdy grupę list utworzy wraz z innymi podmiotami podmiot, na który zostanie oddane wyjątkowo dużo głosów. Wówczas na tę grupę
list przypadnie więcej mandatów niż samodzielnie uzyskałaby najsilniejsza lista kandydatów. W efekcie – podmiot najsilniejszy
będzie zdecydowanie nadreprezentowany w stosunku do rzeczywistego poparcia, którym cieszy się wśród wyborców. Taka regulacja
oparta na wspomnianych preferencjach narusza, twierdzą wnioskodawcy, zasadę równości prawa wyborczego w znaczeniu materialnym.
4.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądów wnioskodawców o naruszeniu przez zaskarżone przepisy zasady równości prawa
wyborczego w znaczeniu materialnym. Przyjęte powszechnie w regulacjach prawnych państw demokratycznych oraz w doktrynie, ukształtowane
historycznie rozumienie biernego prawa wyborczego dotyczy wymogów formalnych odnoszonych jednakowo do wszystkich osób fizycznych
(obywateli) rywalizujących w walce wyborczej o uzyskanie mandatu przedstawicielskiego. Tak pojmowane bierne prawo wyborcze
odnosi się zarówno do wyborów do parlamentu, jak i do wyborów samorządowych. Jest też ściśle związane z czynnym prawem wyborczym,
traktowanym również jako zespół formalnych i precyzyjnie określonych przez prawo wymogów odnoszonych do wszystkich osób (obywateli)
biorących udział w wyborach. Taka jest też treść normatywna zasady równości wyborów, zamieszczonej w art. 169 ust. 2 Konstytucji.
Dotyczy ona formalnych i jednakowych dla wszystkich kandydatów, precyzyjnie określonych przez ustawę wymogów składających
się na czynne i bierne prawo wyborcze. Wymogi te nie zostały zmienione przez ustawę nowelizującą.
Zasada równości biernego prawa wyborczego w znaczeniu materialnym, na którą powołują się wnioskodawcy, jest postulatem „wyborów
sprawiedliwych”, w których na każdego z wybranych kandydatów głosowałaby jednakowa liczba wyborców. Jest to więc, w swym idealnym
kształcie, postulat osiągnięcia pewnego stanu faktycznego. Postulat ten, jak wyjaśniono wcześniej (część I punkt 1 uzasadnienia),
jest pewną dyrektywą, która w sposób pełny nie jest możliwa do zrealizowania nawet ze względów technicznych. Idea materialnej
równości wyborów, na którą powołują się wnioskodawcy, jest więc nadal tylko pewnym postulatem współczesnej doktryny ustrojoznawczej,
a także różnych, prestiżowych niekiedy, gremiów opiniodawczych. Odzwierciedla dążenie do maksymalnego uwzględniania tej idei
w stosowanych rozwiązaniach wyborczych. Jak wspomniano, postulat ten jest uwzględniany przez ustawodawstwa różnych krajów
w różnym stopniu, w zależności od przyjęcia określonych idei, którym służy, a także wyważenia proporcji między podstawowymi,
wspomnianymi wartościami.
Trybunał pragnie też przypomnieć, o czym już wspomniano wcześniej (część I punkt 1 uzasadnienia), że realizacja postulatu
materialnej równości biernego prawa wyborczego nie zależy tylko od regulacji prawnej dopuszczalności blokowania list, wprowadzania
progów wyborczych czy stosowania określonego systemu rozdziału mandatów, lecz także w istotnym stopniu od podziału na okręgi
wyborcze, w których dokonuje się rozdziału mandatów. Zdaniem Trybunału postulat materialnej równości wyborów musi być pojmowany
bardziej imperatywnie w stosunku do wyborów do Sejmu, bo Konstytucja wymaga, aby wybory były również „proporcjonalne” (art.
96 ust. 2 Konstytucji). Nie ma natomiast takiego konstytucyjnego wymogu w odniesieniu do wyborów do rad jednostek samorządu
terytorialnego (art. 169 ust. 2 Konstytucji). Ustawodawca ma więc w tym przypadku swobodę w określeniu, na jakiej zasadzie
oparty będzie rozdział mandatów: czy będzie to zasada proporcjonalności, zasada większości, czy też system mieszany (z czego
ustawodawca skorzystał, wprowadzając system większościowy w gminach do 20 tys. mieszkańców). Idea materialnej równości wyborów,
na którą powołują się wnioskodawcy, ma więc z istoty rzeczy większe znaczenie dla ustawodawcy wówczas, gdy zasada proporcjonalności
jest wymogiem konstytucyjnym. Ale nawet wtedy równość biernego prawa wyborczego oznacza przede wszystkim, że każdy ma równe
prawo do tego, aby zostać kandydatem, „natomiast w mniej wyraźny sposób zasada równości odnosi się do sytuacji prawnej już
zgłoszonych kandydatów”. Współcześnie w systemach wyborczych, opartych na zasadzie proporcjonalności, zasada równości między
partiami politycznymi „nie znajduje bezwzględnego zastosowania”. Zastępuje się ją często „zasadą proporcjonalnej równości
szans”, pozwalającą na pewne uprzywilejowanie partii silniejszych kosztem słabszych (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 163-164).
W pewnym zakresie rozważania wnioskodawców odnośnie do poruszanej kwestii deformacji wyborczych, idei materialnej równości
w wyborach oraz uprzywilejowania partii silniejszych – nie mają charakteru argumentów na rzecz niekonstytucyjności zaskarżonych
przepisów, ale są odwołaniem się do postulatów doktryny lub postulatami de lege ferenda. Tak można odczytywać prezentowane przez wnioskodawców rozważania o koncepcji „proporcjonalnej reprezentacji” czy wskazywane
przez wnioskodawców preferencje dla metody Hare-Niemeyera (s. 5 i s. 8 wniosku).
4.3. Zdaniem wnioskodawców, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika, że swoboda ustawodawcy we wprowadzaniu nierówności
poszczególnych głosów jest wąska i dopuszczalna przy spełnieniu kryterium „nieodpartych powodów”. Wnioskodawcy powołują się
w rozpatrywanej tutaj problematyce na użyteczność koncepcji „nieodpartych powodów”, obecnej w orzecznictwie niemieckiego Federalnego
Sądu Konstytucyjnego. Koncepcja ta ma służyć wyjaśnieniu, że „proporcjonalna reprezentacja” na gruncie parlamentaryzmu niemieckiego
znajduje ograniczenie w „racjonalności prakseologicznej”, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego, ograniczającej
zasadę równości biernego prawa wyborczego kosztem partii małych, aby zapewnić skuteczne funkcjonowanie systemu demokratycznego
(drobne partie nie są zdolne do wyrażania lub generowania woli narodu).
Trybunał Konstytucyjny, ponownie odnosząc się do regulacji zasady równości w art. 169 ust. 2 Konstytucji, pragnie zwrócić
uwagę na pewną niespójność występującą w uzasadnieniu wniosku. Z jednej strony, wnioskodawcy uważają, że w przypadku ordynacji
samorządowej aksjologia „zakodowana” w zasadzie demokratycznego państwa prawnego jest wprost przeciwna do aksjologii ordynacji
sejmowej, wynikającej również z zasady demokratycznego państwa prawnego. „W systemie samorządowym – uzasadniają wnioskodawcy
– nie chodzi w pierwszej kolejności o koncentrację systemu partyjnego i związaną z tym centralizacją polityczną, lecz o coś
przeciwnego, o decentralizację – o czym wprost mówi ustrojodawca w art. 15 ust. 1 Konstytucji, a pośrednio w art. 15 ust.
2 Konstytucji”. Z drugiej strony, wnioskodawcy chcą „przeszczepić” „racjonalność prakseologiczną” z terenu parlamentaryzmu
niemieckiego (mającego ponadto odrębną regulację konstytucyjną) na obszar kontroli konstytucyjnej przepisów regulujących wybory
samorządowe w Rzeczypospolitej Polskiej. Chcą więc posłużyć się aksjologią uzasadniającą ograniczenie zasady równości szans
wyborczych, dopuszczającą dyskryminację drobnych partii.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że aksjologia wyborów parlamentarnych i wyborów do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego,
wbrew twierdzeniom wnioskodawców, nie jest całkowicie odmienna. Prawidłowe i skuteczne funkcjonowanie systemu demokratycznego
wiąże się nie tylko ze sprawnym i skutecznym funkcjonowaniem władzy centralnej, ale także z funkcjonowaniem lokalnych władz
publicznych, w tym także ich organów stanowiących, co wiąże się z potrzebą wyłonienia zgodnej większości samorządowych ciał
przedstawicielskich, celem skutecznego realizowania funkcji konstytucyjnych i ustawowych. Zasada sprawnego i skutecznego państwa,
wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), odnosi się więc do wszystkich podmiotów władzy publicznej,
także do władz jednostek terytorialnych stanowiących części składowe państwa, będącego integralnym podmiotem, do którego w
sposób całościowy odnosi się Konstytucja. Wnioskodawcy tego nie kwestionują, skoro wskazują wzorce z art. 2 Konstytucji do
kontroli zaskarżonych przepisów. Nie można jednak dokonywać tego selektywnie; wywodzona z art. 2 zasada sprawności dotyczy
wszystkich władz publicznych. Jest to więc wartość, którą winien brać pod uwagę ustawodawca przy regulacji wyborów do samorządu
terytorialnego. Jak wspomniano – przepis art. 169 ust. 2 Konstytucji stwarza ustawodawcy większą swobodę w regulacji prawnej
wyborów do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego niż w przypadku wyborów do Sejmu. Do ustawodawcy należy wyważenie
proporcji między realizacją idei wyborów sprawiedliwych (idea równości materialnej), co ma słabsze umocowanie konstytucyjne
niż w przypadku wyborów do Sejmu, a zasadą sprawnego działania władz publicznych (art. 2 Konstytucji) oraz podnoszoną przez
wnioskodawców zasadą decentralizacji władzy publicznej, uregulowaną w Konstytucji.
Wnioskodawcy uważają za niekonstytucyjną nie tylko regulację uprzywilejowującą grupy list (bloki) wobec pojedynczych list
kandydatów, ale także mechanizm „rozliczania” głosów i mandatów wewnątrz grupy list.
Zdaniem wnioskodawców, ustawa nowelizująca w trojaki sposób narusza zasadę równości: 1) przez możliwość blokowania list, wraz
ze spotęgowanym efektem deformacji, spowodowanym przepisami stanowiącymi, że przy ustalaniu wyniku głosowania na grupę list
uwzględnia się także głosy oddane na komitety, których listy wchodzące w skład grupy nie uzyskały co najmniej 5% ważnie oddanych
głosów; 2) przez wprowadzenie ustawowych progów wyborczych, nawet wyższych niż próg pięcioprocentowy, co potęguje efekt deformacji;
3) przez zastosowanie metod d’Hondta i Saint-Laguë, preferujących, podobnie jak instytucja progów wyborczych, duże ugrupowania
kosztem mniejszych.
Analiza postanowień ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że ugrupowania, które utworzą grupy list kandydatów, mogą liczyć
na zagospodarowanie większej części głosów wyborców, a więc i uzyskanie większej liczby mandatów, niż gdyby głosy te były
przeliczane na mandaty dla każdego komitetu wyborczego pojedynczo. Dzieje się tak za sprawą marginalizacji znaczenia „reszt”
głosów, które wprawdzie oddano na daną listę, lecz nie wpłynęło to na przydzielenie tej liście dodatkowego mandatu, gdyż liczba
tych głosów była zbyt mała, by wystarczyło na zdobycie kolejnego „pełnego” mandatu. Tak zwane blokowanie list kandydatów prowadzi
natomiast do „zagospodarowania” także tych głosów, które w sensie politycznym nie były dotąd efektywne, gdyż ich oddanie na
dane ugrupowanie nie wpływało na przydzielenie temu ugrupowaniu kolejnego mandatu radnego. Nie można jednak mówić o „zawłaszczeniu
na swoją korzyść głosów oddanych na słabszych partnerów” – jak to ujmują wnioskodawcy. Blokowanie list jest bowiem całkowicie
dobrowolne i możliwe w odniesieniu do wszystkich uczestniczących w wyborach komitetów wyborczych w dowolnych konfiguracjach.
Żaden komitet wyborczy nie został pozbawiony prawa do blokowania swej listy z innym komitetem wyborczym. Jedyną barierę stanowić
może brak rzeczywistej woli blokowania listy przez inny komitet wyborczy. Jest to jednak okoliczność faktyczna, wynikająca
z konkretnych uwarunkowań politycznych, nie zaś prawnych. Co więcej, konfiguracje, w których mogą blokować swe listy poszczególne
ugrupowania, nie muszą mieć wymiaru ogólnopolskiego, a więc praktycznie rzecz biorąc partyjno-centralnego. Mogą być one różne
w odniesieniu do wyborów do rad gmin, do rad powiatów i do sejmików województw, a także rozmaite w znaczeniu lokalnym i regionalnym.
Należy też przypomnieć, iż podobne rozwiązania dotyczące możliwości blokowania list przyjęto w Polsce w pierwszych wyborach
parlamentarnych po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. (dekret Naczelnika Państwa z dnia 28 listopada 1918 r. o ordynacji
wyborczej do Sejmu Ustawodawczego; Dz. Pr. PP Nr 18, poz. 46 ze zm.), a także w pierwszych po II wojnie światowej w pełni
demokratycznych wyborach do Sejmu z roku 1991, przeprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1991 r. – Ordynacja
wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 252). Z kolei w wyborach w roku 1993, które odbywały się na
podstawie ordynacji wyborczej z dnia 28 maja 1993 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 205), zamiast blokowania list wprowadzono – funkcjonujące
także w obecnym stanie prawnym – dobrowolne koalicje wyborcze. To właśnie spodziewane korzyści powodują, że poszczególne ugrupowania
polityczne decydują się na wspólny start w wyborach, mimo iż zawiązanie koalicji wiąże się z podwyższeniem procentowej bariery
zaporowej, której przekroczenie jest warunkiem koniecznym uzyskania mandatów w Sejmie.
Trybunał pragnie zauważyć, że zaskarżone przepisy, upoważniając do grupowania list kandydatów, prowadzą do tego, iż na podstawie
ustawy, lecz z woli komitetów wyborczych przedstawiających swe listy, dochodzi do utworzenia wspólnego podmiotu konkurującego
w wyborach z innymi grupami list (tworzącymi również „wspólne” podmioty) oraz z pojedynczymi listami. Nie można więc zagadnienia
równoprawnej konkurencji sprowadzać do konkurencji na równych prawach między listami kandydatów.
Trybunał dostrzega, że nowe regulacje mogą (chociaż nie muszą) doprowadzić do spotęgowania deformacji wyborczych, w zestawieniu
z progami wyborczymi; zwłaszcza jeśli będą to progi wyborcze wyższe niż próg pięcioprocentowy, jak w wyborach do rad powiatów
(próg dziesięcioprocentowy) i sejmików województw (próg piętnastoprocentowy). Jednakże Trybunał nie podziela poglądu wnioskodawców
(s. 11 wniosku), że „deformacja wyniku wyborczego może być tak znaczna, iż zamiast «proporcjonalnej reprezentacji» (pojmowanej
jako dopuszczalna relatywizacja zasady równości), powstać może «reprezentacja dysproporcjonalna»”. Trybunał podkreśla, iż
z Konstytucji nie wynika wymóg „proporcjonalnej reprezentacji”. Trybunał nie poddaje zaskarżonych przepisów kontroli ze współczesnymi
tendencjami w doktrynie, lecz ze wskazanymi wzorcami, zawartymi w przepisach Konstytucji.
Oczywiście zawsze można postawić pytanie o maksymalnie dopuszczalny zakres deformacji wyników wyborów wynikający z przyjętych
regulacji prawnych; także w tym przypadku. Zbyt daleko posunięte deformacje mogą bowiem nie tyle podważać zasadę materialnej
równości biernego prawa wyborczego, ile budzić wątpliwości dotyczące reprezentatywności ciała przedstawicielskiego. Wymaga
to jednak rozważenia na tle dłuższego okresu (por. L. Garlicki, komentarz do art. 96 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, Warszawa 1999).
Zdaniem wnioskodawców, w omawianym rozwiązaniu mamy do czynienia ze spotęgowanym efektem deformacji wyniku wyborczego z powodu
uwzględniania przy ustaleniu wyników danej grupy zblokowanych list także głosów na ugrupowanie, które uzyskało pojedynczo
mniej niż 5% ważnie oddanych głosów. Dotychczasowa praktyka dowodzi jednak, że do poważnej deformacji proporcjonalnego efektu
wyników wyborów prowadziły właśnie bariery zaporowe (progi wyborcze). Dość powiedzieć, że zastosowanie po raz pierwszy w Polsce
pięcioprocentowego progu wyborczego w wyborach do Sejmu w roku 1993 doprowadziło do tego, że aż 34,5% wyborców oddało wówczas
głosy na ugrupowania, które nie znalazły się w parlamencie wskutek nieprzekroczenia progu wyborczego, czyli tym samym ponad
jedna trzecia wyborców nie miała swych reprezentantów w Sejmie. We wcześniejszych wyborach parlamentarnych w roku 1991, gdy
nie obowiązywały jeszcze progi zaporowe, odsetek ten wynosił jedynie 7,3. Przeniesienie instytucji progów wyborczych z ordynacji
sejmowej do samorządowej nastąpiło w roku 1998 (Dz. U. Nr 95, poz. 602). Zaskarżona nowelizacja samorządowej ordynacji wyborczej
wprowadza 5-procentowy próg już do wszystkich gmin liczących powyżej 20 tys. mieszkańców, próg ten nadto podnosi w przypadku
wyborów do rad powiatów (do 10%) i sejmików województw (do 15%), ale jedynie w odniesieniu do tych ugrupowań, które się zdecydowały
„blokować” swoje listy kandydatów, lecz bez skutku eliminującego poszczególne zblokowane listy kandydatów, w przypadku gdyby
dany blok nie uzyskał powyższego odsetka głosów.
Należy odnotować, że wprowadzenie progu zaporowego w wyborach do rad gmin powyżej 20 tys. zostało wprawdzie formalnie zaskarżone
w petitum wniosku, wraz z całością przepisów art. 88 ordynacji w nowym brzmieniu, niemniej jednak w uzasadnieniu wniosku nie znalazły
się skonkretyzowane zarzuty odnoszące się do art. 88 ust. 2, nie przybliżyła ich także rozprawa. Stąd trudność w ustaleniu,
czy wprowadzenie progu na poziomie 5% jest przez wnioskodawców w ogóle kwestionowane. Na marginesie natomiast należy podkreślić,
że prezentowane przez przedstawiciela Sejmu na rozprawie stanowisko, że celem wprowadzenia progów w wyborach gminnych było
ujednolicenie zasady w skali wszystkich szczebli samorządu, brzmi mało przekonująco, skoro na poziomie gmin mamy do czynienia
z organami wykonawczymi kreowanymi w drodze wyborów bezpośrednich, zaś w powiatach i sejmikach starostów i marszałków wybierają
odpowiednie rady.
W tym miejscu konieczne jest poświęcenie większej uwagi problemowi tzw. głosów „zmarnowanych”, tj. takich, które oddane na
listę w systemie wyborów proporcjonalnych, nie uzyskały jednak efektu w postaci dostępu tej listy do udziału w procedurze
podziału mandatów, z powodu nieprzekroczenia 5-procentowego progu. Istotnie, głosy takie nie przekładają się na mandaty bezpośrednio
związane z daną listą; lista ta nie otrzymuje żadnych mandatów. Trzeba jednak mieć na uwadze, że liczba mandatów w danym okręgu,
i w rezultacie w skali całej jednostki terytorialnej, nie zmniejsza się z tego powodu, że próg ten nie został przekroczony
przez konkretną listę bądź listy. Subiektywnemu odczuciu wyborcy, że jego głos został zmarnowany, w tym sensie, że jego lista
w ostatecznym rachunku przegrała, nie towarzyszy jednak w przyjętym systemie obiektywny wymiar braku przedstawiciela w radzie,
jak to się dzieje w przypadku wyborów większościowych, gdzie głosy przegrane są obiektywnie i trwale wyłączone już z procesu
rozdziału mandatów. W przypadku wyborów większościowych głosy „przegrane” nie liczą się już bezpośrednio w procedurze rozdziału
mandatów; w wyborach zaś proporcjonalnych głosy takie przekładają się w takim stosunku na mandaty zdobyte przez listy przekraczające
próg, w jakim wygrywające komitety dzielą pomiędzy siebie mandaty, już po wyeliminowaniu z dalszej gry komitetów „podprogowych”.
Tym samym wyborca „przegrany” nie ma już żadnego wpływu na rolę swego głosu w procedurze rozdziału mandatów, choć jego głos
został faktycznie rozdzielony pomiędzy listy zwycięskie, w tym także odległe mu programowo i obce podmiotowo.
Temu zjawisku starają się przeciwdziałać systemy wyborcze (np. system wyborczy w Irlandii, który uznawany jest w literaturze
przedmiotu za jeden z najbardziej dopracowanych współcześnie) znające instytucję tzw. głosu przeniesionego, wskazującego,
co ma się dziać z głosem wyborcy w przypadku przegrania wyborów przez kandydata, na którego głosował w pierwszej kolejności.
W takim przypadku wyborca wskazuje osobiście kolejnego kandydata, którego zasili jego głos zastępczo (por. Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych państwach europejskich, red. S. Grabowska, K. Składowski, Kraków 2006, s. 156).
System blokowania list w pewnym sensie wychodzi obiektywnie naprzeciw temu problemowi, bo przez dany jeszcze przed wyborami
sygnał wskazuje, która lista zostanie zasilona przez daną kategorię głosów przegrywających. W tej sytuacji wyborca wprawdzie
nie decyduje osobiście (drugim głosem) o przeorientowaniu siły swego przegrywającego głosu, ale ma przynajmniej pewność, że
żadna część jego głosu nie zasili listy obozu programowo odległego. Jest bowiem przed aktem głosowania poinformowany, z jakim
komitetem blokuje się lista, na którą ma zamiar bezpośrednio głosować, jeśli oczywiście komitet tej listy uczestniczy w blokowaniu
w ogóle. Instytucja blokowania list ma więc także zapobiegać subiektywnemu odczuciu wyborcy, że jego głos przegrywający przegrywa
definitywnie. Jego głos może w przyjętym systemie blokowania list obiektywnie przyczynić się do uzyskania mandatu, przełożyć
się w ostatecznym rachunku na uzyskanie mandatów, które są mu przynajmniej z założenia programowo i podmiotowo bliższe.
Oczywiście byłoby lepiej, gdyby system wyborczy oddawał decyzję w tej kwestii bezpośrednio w ręce wyborcy (pierwotna i decydująca
jest tu decyzja komitetów blokujących listy), trzeba jednak uznać, że zaskarżona ustawa może być uznana za próbę poszukiwania
optymalnego związku wyborcy ze swymi przedstawicielami w radzie, w sytuacji kiedy system wyborów samorządowych nie znalazł
jeszcze w Polsce powszechnie akceptowanego kształtu i wymiaru.
Ponadto należy wskazać, że zastosowanie w ustawie określonych matematycznych metod przeliczania liczby oddanych głosów na
liczbę mandatów w ramach systemu proporcjonalnego i wyznaczania liczby mandatów przysługujących poszczególnym komitetom wyborczym
w ramach „bloku” zawsze wiąże się z opisywanymi przez politologów skutkami takich rozwiązań (por. np. J.-M. Cotteret, C. Emeri,
Les systèmes électoraux, Paris 1994). W każdym przypadku znane i powszechnie stosowane na świecie modelowe rozwiązania matematyczne (nazywane najczęściej
od nazwisk ich twórców) wiążą się z efektem pewnego odchylenia od czysto proporcjonalnego wyniku wyborów na rzecz ugrupowań
silniejszych lub słabszych – zależnie od przyjętej metody. Jest to nieuchronny skutek zastosowania (co do zasady) proporcjonalnej
ordynacji wyborczej. Wybór metody, a więc i skutku, zależy tu od ustawodawcy. Jakiegokolwiek wyboru by dokonał, zawsze będzie
on dla określonych „aktorów” gry wyborczej korzystniejszy lub mniej korzystny. Z istoty rzeczy brak tu idealnie neutralnego
rozwiązania. Trudno więc dokonanie określonego wyboru metody matematycznej (algorytmicznej) traktować jako element współdecydujący
o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Naruszenie takie mogłoby nastąpić, gdyby ustawa wprowadzała tak szczególną
metodę przeliczania głosów na mandaty, która miałaby jaskrawo instrumentalny charakter. W tym wypadku zarzutu tego nie sposób
postawić; przewidziane w ustawie metody d’Hondta i Saint-Laguë, znane powszechnie w Europie i poza nią, są od dawna stosowane
w polskich ordynacjach wyborczych. Zaskarżone przepisy wprowadzają dwie metody przydziału mandatów. Jedna służy przydzielaniu
mandatów podmiotom konkurującym w wyborach, druga określa inny algorytm dla rozdziału mandatów w ramach grupy list kandydatów,
i z istoty wchodzi w grę jedynie wtedy, gdy taka grupa powstała. Jednoczesne zastosowanie dwóch różnych metod matematycznych
nie jest także ewenementem polskiego prawa wyborczego. Należy przypomnieć, że także w wyborach do Sejmu z roku 1991 mandaty
obsadzano na dwa sposoby: w okręgach wyborczych i z listy ogólnopolskiej (która funkcjonowała i w kolejnych wyborach), przy
czym stosowano wówczas dwa różne systemy przeliczania głosów. Powszechnie uważa się na podstawie kilkunastoletniej już praktyki
operowania w Polsce tymi metodami rozdziału mandatów, że system Saint-Laguë sprzyja mniejszym ugrupowaniom. Można więc sądzić,
że jako bardziej przyjazny komitetom mniejszym, tym samym wspiera tworzone ad hoc faktyczne koalicje wyborcze.
Rozwiązania przyjęte w nowelizacji samorządowej ordynacji wyborczej nie wpływają na naruszenie zasady równych formalnie praw
wyborczych obywateli w żadnym zakresie. Głos każdego wyborcy ma taką samą wartość, a sposób jego przeliczania na mandaty jest
uzależniony od reguł mających zastosowanie wobec wszystkich uczestniczących w wyborach komitetów wyborczych. Co się tyczy
zastosowania metody d’Hondta, którą wnioskodawcy oceniają nader krytycznie, to ustawodawca miał prawo wybrać tę metodę rozdziału
mandatów na tle regulacji zawartej w art. 169 ust. 2 Konstytucji.
W podsumowaniu tej części rozważań godzi się zauważyć, że najbardziej dysproporcjonalny system podziału mandatów wynika z
systemu wyborów większościowych, szczególnie w okręgach wielomandatowych i z zastosowaniem tylko jednej tury głosowania (jak
w gminach do 20 tys. i w wyborach do Senatu). W tym systemie głosy „przegrywające”, których suma zwykle przewyższa głosy „wygrane”,
niejednokrotnie znacznie, są „zmarnowane” – jak o tym była wyżej mowa – definitywnie. Ponieważ jednak zasada wyborów proporcjonalnych
(tzn. takich, w których w ostatecznym rezultacie liczba głosów uzyskanych przez listę pozostaje w odpowiednim stosunku do
uzyskanych przez nią mandatów) nie została w odniesieniu do wyborów samorządowych (jak i senackich) objęta konstytucjonalizacją,
jest oczywiste, że wprowadzenie do samorządu wyborów większościowych, a zatem całkowicie dysproporcjonalnych, nie mogłoby
być uznane przecież również w żadnym wypadku za niekonstytucyjne. Ta konstatacja musi tworzyć właściwy kontekst do rozważań
o istocie zaskarżonych rozwiązań, objętych ostatnią nowelizacją samorządowego prawa wyborczego.
5. Zarzut naruszenia zasady decentralizacji.
Wnioskodawcy wskazują jednak również inne wzorce kontroli konstytucyjnej: art. 2 i art. 15 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1
i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Ich zdaniem, nadmierna, spotęgowana deformacja spowodowana wspomnianymi wyborczymi
rozwiązaniami doprowadzi do poważnego zniekształcenia wyników wyborów i związanej z tym centralizacji partyjnej samorządów;
kosztem nie tylko decentralizacji samorządów, ale również kosztem lokalnych więzi (społecznych, gospodarczych lub kulturalnych)
oraz kosztem interesów wspólnot obywateli, o których mowa w art. 15 ust. 2 Konstytucji i we wstępie do Konstytucji, a także
w art. 3 ust. 1 Karty.
Na wstępie trzeba zaznaczyć, że wnioskodawcy dokonali tutaj bezpodstawnego utożsamienia pojęcia decentralizacji państwa ze
zjawiskiem upartyjnienia samorządów. Decentralizacja państwa to idea, której celem jest przekazywanie kompetencji władzy państwowej
organom jednostek samorządu terytorialnego, wyłonionym w sposób demokratyczny przez społeczności lokalne. Samorząd terytorialny
wykonuje zadania publiczne wynikające z Konstytucji i ustaw. Samodzielność i niezależność samorządu terytorialnego od państwa
gwarantowana jest konstytucyjnie. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługują im prawo własności
i inne prawa majątkowe. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji). Jednostki samorządu
terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (art. 168 Konstytucji),
co także jest przesłanką samodzielności samorządu terytorialnego. Ta krótka charakterystyka istoty samorządu odzwierciedla
efekt procesu decentralizacji państwa. Im przekazanie kompetencji państwa na rzecz samorządu terytorialnego będzie większe
oraz lepsze będą gwarancje jego niezależności, tym lepiej będzie zrealizowana idea decentralizacji państwa (w większym zakresie,
głębiej).
Natomiast zjawisko partyjnej centralizacji samorządów, czy po prostu wpływu ogólnokrajowych partii politycznych na funkcjonowanie
samorządów, bądź po prostu „upartyjnienia samorządów”, może stać się zjawiskiem niebezpiecznym, jeśli będzie prowadzić do
redukowania samodzielności samorządów, faktycznego podporządkowania osób kierujących samorządem kierownictwom partii ogólnokrajowych.
Można ocenić takie zjawiska jako patologiczne. Ale będą one głównie odzwierciedleniem niskiej kultury politycznej i prawnej
osób, które kierują samorządem. Żaden system wyborczy do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego ani też żadne gwarancje
konstytucyjne i ustawowe nie zapobiegną wspomnianej patologii, której źródłem jest niska kultura prawna i polityczna, „partyjniactwo”
lub niekompetencja, z powodu której wybrani do organów samorządu terytorialnego szukają „opieki” przywódców silnych partii
politycznych. Podobnie żaden system wyborów do parlamentu, czy (szerzej) żaden system ustrojowy, nie zapobiegnie partyjniactwu,
„zawłaszczaniu” państwa przez rządzące partie polityczne. W doktrynie państw zachodnich znacznie wcześniej wskazywano na takie
niebezpieczeństwa, formowanie się swoistego „państwa partyjnego” w wyniku zawłaszczania państwa przez partie rządzące (zwłaszcza
w doktrynie niemieckiej; zjawisko der Parteistaat). Rzeczywistą gwarancją, aby nie doszło do sygnalizowanych przez wnioskodawców patologicznych zjawisk, nie jest więc postulowany
przez wnioskodawców inny sposób podziału mandatów w wyborach do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, lecz dostateczny
poziom kultury prawnej i politycznej, zarówno osób wybranych do organów samorządu, jak i członków centralnych elit politycznych.
Trybunał Konstytucyjny nie jest władny dokonywać oceny konstytucyjnej prognozowanych zjawisk społeczno-politycznych; nie byłby
też w stanie stwierdzić bezpośredniego wpływu zaskarżonych przepisów (ani stopnia tego wpływu) na takie występujące zjawiska
patologiczne. Wpływ taki mogłyby wykazać badania empiryczne.
Trybunał nie stwierdził także naruszenia przez zaskarżone przepisy więzi lokalnych. Trybunał pragnie zauważyć, że Konstytucja
w art. 15 ust. 2 nakazuje uwzględniać więzi lokalne (społeczne, gospodarcze i kulturowe) w dokonywaniu odpowiedniego „zasadniczego
podziału terytorialnego”. Wnioskodawcy nie uzasadnili, w jaki sposób zaskarżone przepisy miałyby odnosić się do treści normatywnej
tego przepisu konstytucyjnego. Z kolei wskazany przez wnioskodawców jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 15 ust. 1 Konstytucji
stanowi, że „ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”. Jak wskazano wyżej,
przewidywane przez wnioskodawców, w wyniku zastosowania zaskarżonych przepisów, zjawisko centralizacji partyjnej samorządów,
nie dotyczy regulacji prawnej decentralizacji władzy publicznej.
Z tych samych powodów zaskarżone przepisy nie są niezgodne z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego określającym
istotę samorządu terytorialnego. Trybunał stwierdził również, że zaskarżone przepisy są zgodne z art. 3 ust. 2 Karty w zakresie
formalnych wymogów standardu demokratycznego w odniesieniu do wyborów samorządowych.
Trybunał nie dostrzegł też naruszenia art. 2 Konstytucji. Trybunał nie podziela argumentacji wnioskodawców, że „instytucja
blokowania list, w wersji zapisanej w ustawie”, wprowadza niepewność, gdyż wyborca nie będzie mógł przewidzieć efektu swego
udziału w wyborach w związku z „zagospodarowaniem”, w ramach grup list, głosów tych list, które nie uzyskały co najmniej 5%
ważnie oddanych głosów. Jak wspomniano, z mocy ustawy dobrowolna grupa list prowadzi do utworzenia „zintegrowanego podmiotu”
konkurującego w wyborach. To znaczy, że wyborcy w takim wypadku będą głosowali na listę w ramach grupy, ale zarazem na całą
grupę list. Istotne jest, aby reguły te były wyborcom znane wystarczająco wcześnie przed samym aktem głosowania. Trudno przewidzieć,
jaka będzie reakcja wyborców na takie skutki wynikające ze zblokowania list. Jest też możliwe, że zniechęci to wyborców do
głosowania na listę, która weszła do zgrupowania, lub nawet do głosowania na całą grupę list. Pewność wnioskodawców co do
spotęgowanej deformacji wynikającej ze zblokowania list jest więc w gruncie rzeczy przewidywaniem zachowania wyborców.
6. Problematyka odpowiedniej vacatio legis.
6.1. W odniesieniu do zarzutu wnioskodawcy, iż „skracanie 14-dniowej vacatio legis należy uznać za oczywiste i rażące naruszenie art. 2 Konstytucji”, trzeba zauważyć, że Konstytucja expressis verbis nie wyznacza takiej vacatio legis. Termin taki wynika natomiast wprost z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych
innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), choć w określonych przypadkach przewidzianych przepisami tejże ustawy
może być krótszy, a w szczególnych okolicznościach dana ustawa może wejść w życie nawet bez vacatio legis albo z mocą wsteczną, jeśli nie narusza to konstytucyjnej zasady państwa prawnego. W odniesieniu do tej kwestii, na gruncie
wcześniejszego stanu konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny (np. w orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r., sygn. K. 9/92) wskazywał
na możliwość odstąpienia od vacatio legis, o ile dana ustawa nie nakłada obowiązków na obywateli lub inne podmioty niepodlegające organom państwowym, a jej rychłe
wprowadzenie w życie podyktowane jest ważnym interesem publicznym.
W badanej sprawie nowelizacja ordynacji samorządowej została zaopatrzona w sześciodniową vacatio legis, a sama ustawa nie nakłada szczególnych obowiązków na obywateli ani inne niepubliczne podmioty. Zasadnicze skutki nowelizacji,
które stanowią podstawę wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, wykraczają poza termin vacatio legis, gdyż dotyczą decyzji poszczególnych komitetów wyborczych o blokowaniu lub nieblokowaniu list wyborczych oraz jeszcze późniejszych
decyzji wyborczych poszczególnych głosujących, na które może wpływać powstanie określonego bloku wyborczego.
Należy przy tym zaznaczyć, że komitety wyborcze w sensie formalnoprawnym mogły skutecznie działać dopiero od chwili zgłoszenia
ich właściwemu komisarzowi wyborczemu lub Państwowej Komisji Wyborczej, a termin dokonania tej czynności wyznaczał tzw. kalendarz
wyborczy, stanowiący załącznik do stosownego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, opublikowany zarówno po uchwaleniu ustawy
nowelizującej ordynację wyborczą, jak i po jej publikacji. Sam zaś fakt zbliżających się wyborów samorządowych był powszechnie
znany i osoby chcące skorzystać w nich ze swego biernego prawa wyborczego mogły się do nich faktycznie przygotowywać od długiego
już czasu. Nowelizacja ordynacji nie wprowadziła przy tym na tyle nowych reguł, by unicestwiały one takie przygotowania. Trzeba
dodać, że przepisy samej ordynacji wyborczej nie wyznaczają żadnej konkretnej daty wyborów; wynika ona dopiero z rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów.
Badana nowelizacja ordynacji wyborczej nie naruszyła wynikającego z kalendarza wyborczego porządku określonych w nim czynności
wyborczych, gdyż ustawa nowelizująca samorządową ordynację wyborczą została opublikowana w Dzienniku Ustaw Nr 159 w dniu 6
września 2006 r. z datą wejścia jej w życie określoną na dzień 13 września 2006 r., a rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów
wraz z załączonym kalendarzem wyborczym opublikowano w Dzienniku Ustaw Nr 162 z dnia 12 września 2006 r. (z tą samą co ustawa
datą wejścia w życie) na podstawie już znowelizowanej ordynacji wyborczej, o czym świadczy odpowiedni przypis do rozporządzenia
oraz treść kalendarza wyborczego uwzględniająca blokowanie list wyborczych. Należy tu zaznaczyć, że termin zakomunikowania
organom wyborczym decyzji komitetów o ewentualnym blokowaniu list, a więc o tym elemencie, który stanowi novum ustawy, upłynął o północy 18 października 2006 r. A zatem czas od chwili publikacji ustawy do upływu powyższego terminu wynosił
42 dni. Trudno jednoznacznie ocenić, czy w każdym indywidualnym przypadku był to czas wystarczający na podjęcie określonej
decyzji o charakterze politycznym przez poszczególne komitety wyborcze. Dodać przy tym należy, iż badana nowelizacja ordynacji
wyborczej nie pociągała za sobą istotnej zmiany sposobu głosowania przez wyborców ani nie wprowadzała żadnych nowych rygorów
ich dotyczących. W tym sensie dłuższa lub krótsza vacatio legis ustawy nie ograniczała ich praw obywatelskich, w tym wyborczych.
6.2. Należy także podkreślić, że wydanie rozporządzenia o wyznaczeniu terminu wyborów i ustaleniu ich kalendarza podczas vacatio legis samej ustawy nowelizującej nie jest samo w sobie naganne; przeciwnie – już bowiem od czasów międzywojennych uznaje się w
Polsce za bezsporną regułę głoszącą, że akt wykonawczy do ustawy można ogłosić także podczas biegu vacatio legis ustawy upoważniającej (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 259). Zasada ta wyprowadzona jest z równie bezspornej w doktrynie konstatacji, że prawidłowo ogłoszony
akt normatywny staje się częścią systemu prawa już z chwilą ostatniej czynności konwencjonalnej związanej z jego wydaniem
(a więc z dniem jego prawidłowego ogłoszenia), a nie dopiero z dniem jego wejścia w życie. Inną natomiast kwestią jest możliwość
stosowania takiego aktu normatywnego; pojawia się ona dopiero z chwilą jego wejścia w życie. Wydanie aktu wykonawczego w okresie
po ogłoszeniu ustawy, a jeszcze przed jej wejściem w życie, nie wiąże się już bowiem z niebezpieczeństwem niejasności systemu
prawa ani hipotetycznym przekroczeniem granic upoważnienia. Wyrazem tak rozumianej zasady wydawania i ogłaszania aktów wykonawczych
jest m.in. treść normatywna § 127 aktualnie obowiązujących Zasad techniki prawodawczej („Rozporządzenie powinno wchodzić w życie w dniu wejścia w życie ustawy, na podstawie której jest ono wydawane”).
6.3. Powyższe uwagi nie wyczerpują odpowiedzi na pytanie, czy przy nowelizacji samorządowej ordynacji wyborczej zachowana
została odpowiednia vacatio legis, adekwatna do samego charakteru prawa wyborczego odczytywanego w szerszym kontekście jego funkcji w demokratycznym państwie
prawnym. Należy w tym miejscu podzielić pogląd autorów wniosku, gdy – odwołując się do dokumentu tzw. komisji weneckiej Rady
Europy (Kodeks dobrych praktyk wyborczych) – wskazują na generalną niestosowność podejmowania nowelizacji prawa wyborczego na krótko przed wyborami. Zdecydowanie krytycznie
należy też ocenić, że w minionym szesnastoleciu III Rzeczypospolitej przypadki takie kilkakrotnie się zdarzyły; dotyczyły
różnych rodzajów wyborów (w tym samorządowych) i zasadniczych zmian w samym systemie wyborczym, a nawet zmian o charakterze
ustrojowym, jak np. poprzez wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, na mocy ustawy z dnia
20 czerwca 2002 r. opublikowanej 20 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 984), na dwa miesiące przed upływem kadencji rad. Jednak
zasady zawarte w przytoczonym przez wnioskodawców Kodeksie dobrych praktyk wyborczych nie mogą stanowić, same w sobie, wzorców kontroli badanej ustawy, nie stanowiąc wiążącej Polskę umowy międzynarodowej.
Z zawartej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika konieczność stosowania odpowiedniego terminu wejścia w życie
ustawy, tak by jej adresaci mogli w należyty sposób przygotować się do jej wymogów i nie byli zaskakiwani przez nowe uregulowania
prawne. Vacatio legis służy też i samemu ustawodawcy, który ma możliwość eliminacji ewentualnych błędów w ustawie czy sprzeczności w systemie prawa,
na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny m.in. w swym wyroku z 18 lutego 2004 r. (sygn. K 12/03). Należy w tym miejscu przypomnieć,
że Trybunał Konstytucyjny dekodował konkretne wymagania czasowe w odniesieniu do vacatio legis, łącząc je z funkcją danej ustawy w systemie prawa, z jej charakterem i rodzajem relacji społecznych, które ona regulowała,
przy czym niejednokrotnie chodziło o znalezienie właściwych ram czasowych, które czyniłyby zadość kryterium „odpowiedniości”
vacatio legis na gruncie art. 2 Konstytucji. Tak stało się w przypadku określenia minimalnej vacatio legis, dotyczącej zmiany w systemie podatkowym (publikacja ustawy nie krócej niż na miesiąc przed końcem danego roku podatkowego). W odniesieniu do tej kwestii linia orzecznicza
Trybunału Konstytucyjnego jest na tyle utrwalona, że można tu mówić o precyzyjnie zdekodowanym standardzie. Inaczej rzecz
ma się z zasadą odpowiedniego „spoczywania ustawy” w odniesieniu do prawa wyborczego, a szczególnie do ordynacji samorządowych.
6.4. Jak już wspomniano, istotny wpływ na ostateczny wynik wyborczy, z punktu widzenia kształtu prawa wyborczego, mają takie
mierzalne czynniki jak: a) wielkość okręgów wyborczych, b) wysokość ewentualnych „progów wyborczych” w systemie proporcjonalnym,
c) przyjęty system ustalania wyników wyborów (przeliczania głosów na mandaty). Każda więc zmiana normatywna w powyższym zakresie
powinna być wprowadzana z takim wyprzedzeniem, aby wszyscy potencjalni „aktorzy” procesu wyborczego zdołali przeanalizować
zmiany dotychczasowego stanu prawnego, a przede wszystkim dostosować swoje zachowania do nowych „reguł gry”. Między innymi
to właśnie wzgląd na wpływ podziału na okręgi wyborcze na wynik wyborczy zdecydował o wprowadzeniu ustawowego zakazu co do
zasady dokonywania zmian w podziale na okręgi wyborcze na dwanaście miesięcy przed upływem kadencji Sejmu (art. 138 ust. 2
ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;
Dz. U. z 2001 r. Nr 46, poz. 499 ze zm.). Samorządowa ordynacja wyborcza okres ten określa na trzy miesiące przed upływem
kadencji danej rady (art. 92 ust. 1, art. 138 ust. 1 ordynacji).
Nie mniej istotny wpływ na ostateczny wynik wyborów ma zarówno wysokość progów wyborczych, jak i sposób ustalania wyników
wyborów (w tym przyjęte matematyczne modele „przeliczania” głosów na mandaty). Od ustawodawcy należy zatem wymagać, aby także
i te sprawy były regulowane wystarczająco wcześnie przed wyborami, przez co należy rozumieć realizację całego kalendarza wyborczego,
tak aby wszyscy zainteresowani nie czuli się zaskoczeni wprowadzonymi w tej materii zmianami i swobodnie mogli dokonać potrzebnych
analiz oraz podjąć odpowiednie decyzje co do taktyki wyborczej. Nawet więc gdyby wprowadzane zmiany nie mogły być uznane za
sprzeczne z Konstytucją, to i tak nie byłoby to dostatecznym usprawiedliwieniem dokonywania ich w każdym czasie. Specyfika
nowelizacji prawa wyborczego bezpośrednio przed wyborami pozwala postawić tezę, że vacatio legis w przypadku badanej ustawy musi wywoływać uzasadnioną krytykę. Taka krytyka byłaby całkowicie uzasadniona także wówczas,
gdyby ustawodawca ustanowił 14-dniowy okres poprzedzający wejście w życie nowelizacji, przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy
z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Na marginesie trzeba podnieść, że skrócenia
tego terminu nie usprawiedliwiał na tle tej ostatnio powołanej ustawy ważny interes państwa, o czym mowa w art. 4 ust. 2 tej
ustawy. Interesu takiego nie można bowiem utożsamiać z arbitralnie wybranym przez większość parlamentarną terminem wyborów,
a w świetle przebiegu rozprawy nie może dla nikogo ulegać wątpliwości, że pierwotna decyzja o wskazaniu 12 listopada jako
terminu wyborów determinowała większość elementów procesu legislacyjnego, jeśli nie przebieg jego całości.
6.5. Problem odpowiedniej vacatio legis w badanej sprawie wymaga uwzględnienia jeszcze jednego aspektu. Polski system samorządu terytorialnego nie wykształcił jeszcze
powszechnie akceptowanego modelu. Zmiany w tej materii, i to niejednokrotnie zasadnicze, wprowadzane są niemal z wyborów na
wybory. Wprowadza to pewien stan niepewności. Byłoby więc pożądane, aby nowelizacje dotyczące najbardziej istotnych elementów
prawa wyborczego, takich jak w szczególności: sposób wyznaczania okręgów wyborczych, stosowane „progi wyborcze” i wykorzystywane
do ustalania wyników wyborów algorytmy, mogły być poddane kontroli konstytucyjności w czasie odpowiednio wyprzedzającym sam
akt głosowania, ze względu na zasadniczą wagę prawidłowości reguł wyborczych dla procesu legitymizacji władzy publicznej w
państwie demokratycznym. W przypadku zakwestionowania wprowadzanych regulacji, z powodu niezgodności z Konstytucją, parlament
powinien mieć także pewien czas na wprowadzenie do ordynacji stosownych poprawek, usuwających wskazane sprzeczności. Pamiętać
bowiem należy, że w zasadzie każda nowelizacja ustawy, z wyjątkiem dokonywanej podczas vacatio legis, trwale usuwa z systemu poprzednie przepisy, wyraźnie zastąpione nowymi.
Kontrola konstytucyjności ordynacji wyborczej dokonywana po wyborach, a zatem mająca znaczenie tylko dla przyszłości, byłaby
w dużej mierze albo całkowitą fikcją, skoro wybory już się odbyły, albo też mogłaby bardzo poważnie zakłócić funkcjonowanie
nie tylko organów wybieralnych, ale całej administracji publicznej (por. w tym kontekście uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 16 września 2003 r., sygn. K 55/02), podejmowanych przez nią decyzji, zaciąganych zobowiązań itd.
Konieczne zatem w tym zakresie (swoistym minimum minimorum) powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym (a do takich z pewnością należy zaliczyć określanie algorytmów
rozdziału mandatów oraz tzw. progów), co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam
akt głosowania, ale jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjątki od tak określonego wymiaru
mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym.
Trybunał Konstytucyjny nie określał w dotychczasowym swym orzecznictwie takich wymogów terminowych, które mogłyby być uznawane
za konstytucyjny standard zachowania koniecznej vacatio legis w odniesieniu do prawa wyborczego. Innymi słowy – Trybunał nie dekodował dotychczas z zawartej w art. 2 Konstytucji zasady
państwa prawnego takiej vacatio legis. Tym bardziej niezbędne jest więc w tym miejscu podkreślenie, że konieczność zachowania co najmniej sześciomiesięcznego terminu
od wejścia w życie istotnych zmian w prawie wyborczym do pierwszej czynności kalendarza wyborczego jest nieusuwalnym co do
zasady normatywnym składnikiem treści art. 2 Konstytucji. To znaczy, że wszystkie nowelizacje prawa wyborczego w przyszłości
będą konfrontowane przez Trybunał Konstytucyjny z tak właśnie pojmowanym wymogiem konstytucyjnym, wynikającym z zasady demokratycznego
państwa prawnego.
Oceniając negatywnie skrócenie vacatio legis badanej ustawy, Trybunał nie zdecydował się jednak na uznanie jej niekonstytucyjności z tej przyczyny. Badając tę sprawę
zobowiązany był bowiem wziąć pod uwagę jako szczególne okoliczności: toczącą się już procedurę wyborczą, wygaśnięcie mandatów
samorządów kończącej się kadencji w grudniu bieżącego roku, niemożliwość przeprowadzenia wyborów samorządowych w konstytucyjnym
terminie. Należało więc uwzględnić konsekwencje prawne ewentualnego wyeliminowania z porządku prawnego zaskarżonych przepisów.
Całość zagadnienia nie może być bowiem rozpatrywana w oderwaniu od tych wartości, ze względu na które prawo jest stanowione.
Ochrona konkretnych wartości o charakterze zabezpieczającym nie powinna prowadzić do zniweczenia wartości podstawowych dla
ładu publicznego w Rzeczypospolitej. Należy w tym kontekście pamiętać, że żadna władza nie istnieje sama dla siebie. Podporządkowana
jest rzeczywistości wyższej, której służy i do której uczestnicy wspólnoty, czy to lokalnej, czy państwowej, wnoszą własną
godność, własne prawa i konkretne poczucie ładu publicznego, ujmowanego w aspekcie prawnoetycznym, ale także oczekują balansowania
wartości, które pozostają w dysharmonii, a czasem nawet ich hierarchizowania. Nie ulega wątpliwości, że np. w okolicznościach
zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, ładu społecznego Rzeczypospolitej, usprawiedliwione może być pierwszeństwo jednych
wartości nad innymi, zwłaszcza gdy chodzi o wartości proceduralno-zabezpieczające. Nie można także tracić z pola widzenia
faktu, że proceduralne aspekty funkcjonowania prawa nie egzystują w normatywnej próżni; nie istnieją same dla siebie, lecz
służyć mają wartościom prawnomaterialnym.
7. Zarzut naruszenia zasady wolnych wyborów.
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez badaną ustawę określonej w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego zasady
wolności wyborów, ze względu na uchwalenie nowelizacji w prawie wyborczym, w terminie krótszym niż rok przed wyborami. Zasada
wolności wyborów jest kryterium złożonym, opierającym się na wielu czynnikach, związanych bezpośrednio nie tylko z samym prawem
wyborczym, które należy rozpatrywać nie tylko kompleksowo, ale biorąc także pod uwagę konkretną sytuację i konkretne potrzeby,
w tym dotyczące zmian w systemie wyborczym. Jej istotnymi elementami są także: autentyczna wolność wypowiedzi i zgromadzeń,
ład medialny w państwie w ogóle, dostępność do lokalnego rynku medialnego, przejrzyste procedury pozyskiwania niezbędnych
środków finansowych na prowadzenie kampanii, odpowiednie rzeczywiste gwarancje ochrony praw wyborczych itd. O braku wolnych
wyborów nie może przesądzać tylko jedno kryterium w postaci w szczególności krótszej niż dwanaście miesięcy vacatio legis ustawy nowelizującej ordynację wyborczą, choć taki okres „spoczywania ustawy” z pewnością jest optymalny i godny ze wszech
miar polecania.
8. Zarzut naruszenia procedury legislacyjnej.
8.1. W punkcie 3 swego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcy stawiają zarzut uchwalenia ustawy w sposób niezgodny
z obowiązującą procedurą, co w konsekwencji powoduje, ich zdaniem, naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz wyrażonej w
preambule do Konstytucji zasady rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych.
Istota tej części wniosku opiera się na następujących okolicznościach faktycznych: W czasie pierwszego czytania projektu badanej
ustawy, została ona przesłana do właściwej komisji sejmowej celem przedstawienia sprawozdania, z zaleceniem, by nastąpiło
to do 21 sierpnia 2006 r. (termin instrukcyjny). Komisja na podstawie art. 70a Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
podjęła 17 sierpnia 2006 r. uchwałę o przeprowadzeniu w odniesieniu do projektu badanej ustawy wysłuchania publicznego wyznaczając
jego datę na dzień 11 września 2006 r., a następnie – procedując w zmienionym już składzie personalnym – wysłuchanie to odwołała
23 sierpnia 2006 r., po czym nastąpiły dalsze konstytucyjne i regulaminowe etapy prac nad projektem ustawy zakończone jej
uchwaleniem.
Wyżej opisana sytuacja miała określony, znany Trybunałowi Konstytucyjnemu, kontekst, polegający na tym, że posłowie stanowiący
większość parlamentarną dążyli do szybkiego uchwalenia ustawy, zaś posłowie reprezentujący mniejszość parlamentarną byli tej
ustawie przeciwni. Zmiana personalnego składu komisji sejmowej wiązała się z tym kontekstem i skutkowała decyzją komisji o
odwołaniu wysłuchania publicznego.
Odnosząc się do tych wydarzeń i ich kontekstu prawnego, zauważyć na wstępie należy, że w państwie demokratycznym parlament
jest ze swej istoty polem rywalizacji politycznej, na którym występujące siły polityczne uprawnione są do stosowania zgodnych
z zasadami prawa i etyki metod wiodących do osiągnięcia politycznego celu. Takimi niestandardowymi, lecz znanymi od lat i
stosowanymi w wielu krajach, metodami są również m.in. różnego rodzaju obstrukcje; zgodne z regulaminem przedłużanie procedur,
obrad, wypowiedzi itp., a także odpowiednia polityka personalna stosowana w organach parlamentu, w tym powoływanie i odwoływanie
określonych parlamentarzystów z pełnionych funkcji. Zaistnienie tego typu sytuacji nie wpływa samo w sobie na ważność decyzji
parlamentarnych. Istotne jest natomiast, czy zachowania te nie wiążą się z naruszeniem obowiązującego prawa. W badanym wypadku
powstaje problem, czy komisja należycie odwołała wysłuchanie publiczne. Możliwość taką przewiduje art. 70e ust. 1 pkt 2 Regulaminu
Sejmu, jeżeli ze względów lokalowych lub technicznych, w szczególności ze względu na liczbę osób chętnych do wzięcia udziału
w wysłuchaniu publicznym, nie jest możliwe zorganizowanie wysłuchania publicznego. Przepis nie zawiera więc przyczyn natury
merytorycznej czy politycznej. Także jedynie z przyczyn „lokalowych lub technicznych” można ograniczyć liczbę chętnych do
wzięcia udziału w wysłuchaniu (art. 70d ust. 1). Taka konstrukcja świadczy o tym, że wysłuchanie publiczne, jeśli traktować
je jako rodzaj przyrzeczenia publicznego, może być jednak odwołane, ale tylko z określonych przyczyn. Co więcej, Regulamin
Sejmu wprowadza w tym zakresie odpowiednie terminy publikacji informacji o miejscu i dacie „wysłuchania”, stanowiąc, iż co
do zasady winno ono być dokonane na 14 dni przed dniem wysłuchania (art. 70a ust. 5). W omawianym przypadku odwołanie nastąpiło
przed wymaganą datą publikacji informacji o wysłuchaniu publicznym, co znacznie niweluje negatywne skutki jego odwołania,
jednak jako przyczynę podano względy wynikające z konieczności rychłego uchwalenia ustawy, wynikającego z instrukcyjnego terminu
przygotowania sprawozdania komisji. Względy te nie są z pewnością natury lokalowej. Trudno też uznać je za „techniczne” w
ścisłym tego słowa znaczeniu (np. niedobór środków technicznych koniecznych do przeprowadzenia wysłuchania), chociaż bardziej
jednoznacznej ocenie nie sprzyja tu brak jakiegokolwiek innego zastosowania tego stosunkowo nowego przepisu Regulaminu Sejmu.
Wykładni tego terminu dokonał natomiast Marszałek Sejmu w swym stanowisku w sprawie, przesłanym do Trybunału Konstytucyjnego
pismem z 23 października 2006 r. Interpretacja ta jest dokonana na gruncie językowym i odwołuje się do Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka, w którym znaczenie słowa „techniczny” jest rozumiane także jako: „dotyczący spraw związanych ze sposobem
wykonywania, przeprowadzenia, załatwienia czegoś” (tom III, s. 483). Tym samym – podkreśla Marszałek Sejmu – w kontekście
regulaminu przez termin ten należy rozumieć także „procedowanie w określonej sprawie”. Stanowisko to, choć nie stanowi wykładni
autentycznej Regulaminu Sejmu (która mogłaby być ewentualnie przyjęta przez Sejm in corpore), jednak nie może być całkowicie pominięte. Jest bezsporne (wykazała to rozprawa, także treść stanowiska Marszałka Sejmu),
że wpływ na tak intensywne przyśpieszenie prac ustawodawczych miało założenie, że wybory odbędą się 12 listopada, nazajutrz
po Święcie Niepodległości, choć zgodnie z obowiązującym prawem mogły odbyć się nawet w terminie do 23 grudnia br.
8.2. Decydujące znaczenie dla oceny tych faktów z punktu widzenia badanego przez Trybunał Konstytucyjny wniosku ma jednak
kwestia, czy naruszenie trybu ustawodawczego dotyczyło norm wynikających bezpośrednio z Konstytucji, w tym z konstytucyjnie
określonych elementów postępowania ustawodawczego. W nawiązaniu do wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy
zauważyć, że naruszenie niekonstytucyjnych aktów normatywnych odnoszących się do trybu ustawodawczego, nie musi automatycznie
oznaczać naruszenia Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwracał na to uwagę np. w wyroku z 18 stycznia 2005 r. (sygn. K 15/03).
Wyraził wówczas pogląd, iż nawet stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o związkach zawodowych, nakazującej w określonym
terminie przesłać projekty ustaw do zaopiniowania związkom zawodowym, nie jest wystarczającym warunkiem uznania niekonstytucyjności
uchwalonej następnie ustawy. Trzeba zaznaczyć, że sama instytucja wysłuchania publicznego, stosunkowo niedawno wprowadzona,
nie stanowi elementu porządku konstytucyjnego, a wynika jedynie z przepisu Regulaminu Sejmu (uchwała Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej; M. P. Nr 15, poz. 194), przyjętego
po wejściu w życie obecnej Konstytucji. Także ostatnio w wyroku z 23 marca 2006 r. (sygn. K 4/06) Trybunał Konstytucyjny stwierdził,
iż nie każde uchybienie zasadom regulaminowym w toku postępowania ustawodawczego może być uznane za naruszenie Konstytucji.
O takim naruszeniu można mówić dopiero wówczas, gdy uchylenia regulaminowe prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów
procesu ustawodawczego albo występują z takim nasileniem, że uniemożliwiają posłom wyrażenie w toku prac komisji i obrad plenarnych
stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy.
W badanym wypadku naruszenie Regulaminu Sejmu nie miało praktycznie żadnego wpływu na sam fakt i treść uchwalonego następnie
prawa. Wysłuchanie publiczne służy jedynie zapoznaniu się z opiniami, które nie są dla organów Sejmu wiążące, a zgodzić się
przy tym można ze stanowiskiem wyrażonym przez Prokuratora Generalnego, iż brak wysłuchania publicznego nie wpłynął w tym
wypadku na niemożność zaprezentowania swoich opinii o projekcie ustawy przez różne środowiska polityczne i samorządowe, na
obowiązujących i stosowanych dotąd zasadach w okresie prac nad projektem ustawy. Przebieg rozprawy wykazał, że ostatecznie
posłowie zapoznali się w toku prac legislacyjnych nad nowelizacją prawa wyborczego z pisemnymi opiniami wszystkich ogólnopolskich
organizacji samorządowych, jak Związek Miast Polskich, Związek Gmin Wiejskich, Unia Metropolii. Sama instytucja wysłuchania
publicznego nie stanowi konstytucyjnego ani ustawowego elementu trybu ustawodawczego. Rozmiar naruszenia Regulaminu Sejmu,
jaki wystąpił w tej sprawie, nie może więc przesądzać o uznaniu za niekonstytucyjną całej uchwalonej ustawy.
9. Zarzut niezachowania obowiązku konsultacji ze społecznościami lokalnymi.
Wnioskodawcy zarzucili nadto przyjętej nowelizacji sprzeczność z art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, który
brzmi: „Społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie,
w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących” – bez jednak
uzasadnienia tego zarzutu. Zwalnia to Trybunał Konstytucyjny od głębszego ustosunkowania się do tej kwestii. Niemniej jednak
trzeba stwierdzić, że kształt wyborów samorządowych – jednolity w całym państwie – należy tym samym do kategorii spraw ponadlokalnych.
Kształt tych wyborów jedynie pośrednio wpływa na rzeczywistość w danej jednostce samorządu terytorialnego. Nie został także
dotychczas określony normatywnie tryb konsultowania się w kwestiach wyborczych ze społecznościami lokalnymi, jeśli w ogóle
jest on możliwy do określenia, podobnie jak to uczyniono np. w odniesieniu do decyzji o utworzeniu bądź zlikwidowaniu gminy
czy powiatu czy też w sprawach związanych ze zmianą ich granic. Można także sobie wyobrazić, że tego rodzaju konsultacja musiałaby
prowadzić do trudno uchwytnych efektów, skoro z góry można się spodziewać, że przedstawiłaby pełną gamę możliwych wariantów
progów, algorytmów wyborczych, a nawet podziałów na okręgi. W rozumieniu Trybunału Konstytucyjnego w cytowanym przepisie chodzi
o takie konsultacje, które dotyczą spraw istotnych dla konkretnych społeczności lokalnych i bezpośrednio ich dotyczących,
mających trwałe skutki (z uwagi na opracowywane plany). Reasumując ten fragment rozważań, należy dojść do wniosku, że wskazany
bez jakiegokolwiek uzasadnienia ten wzorzec kontroli konstytucyjności jest nieadekwatny.
Trybunał Konstytucyjny, orzekając w niniejszej sprawie, uwzględniwszy normatywne realia w momencie wydawania wyroku, musi
mieć na względzie to – jak stwierdza się w art. 1 Konstytucji – że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli.
Niewątpliwie dla dobra wspólnego konieczne jest zachowanie ciągłości ładu prawnego leżącego u podstaw kształtowania się ustroju
organów państwa oraz należyta troska o zapewnienie ich funkcjonowania w taki sposób, aby nie zostały zniweczone elementy konieczne
dla jej funkcjonowania. Wzgląd na dobro wspólne i inne wartości uzasadniał więc takie zbalansowanie wartości konstytucyjnych,
jakiego dokonał Trybunał w niniejszym orzeczeniu.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.