1. Rzecznik Praw Obywatelskich 16 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności:
art. 135f ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o Policji),
art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu
Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 710; dalej: ustawa o SKW oraz SWW) i art. 125 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym
Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zm.; dalej: ustawa o CBA) z art. 42 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3
oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowane przepisy mają tożsame brzmienie; przewidują, że rzecznik dyscyplinarny
może, w drodze postanowienia, odmówić udostępnienia akt, jeżeli sprzeciwia się temu dobro postępowania dyscyplinarnego. Na
postanowienie przysługuje zażalenie.
1.1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO, wnioskodawca) podniósł, że konstytucyjne prawo do obrony należy rozumieć szeroko,
jest ono nie tylko fundamentalną zasadą procesu karnego, ale też elementarnym standardem demokratycznego państwa prawnego.
Pozostawienie rzecznikowi dyscyplinarnemu możliwości decydowania o udostępnieniu obwinionemu akt postępowania dyscyplinarnego
ze względu na dobro postępowania dyscyplinarnego stanowi naruszenie prawa do obrony w wymiarze materialnym, określonym w art.
42 ust. 2 Konstytucji. RPO podkreślił, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wszystkie gwarancje ustanowione
w rozdziale II Konstytucji odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie
obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji, a więc także do postępowań dyscyplinarnych.
Wnioskodawca zwrócił uwagę, że postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy służb mundurowych ze swojej istoty prowadzone jest
przez przełożonych dyscyplinarnych, którzy ze zrozumiałych względów nie gwarantują wszystkich standardów prawa do sądu, w
tym np. pełnej niezależności. Organy dyscyplinarne nie muszą spełniać wszystkich wymagań, jakie są stawiane sądom. W szczególności
nie muszą spełniać przesłanki jawnego rozpatrzenia sprawy, rozumianej jako wymóg zagwarantowania publicznej rozprawy (aspekt
jawności zewnętrznej). Powinna za to być przestrzegana zasada jawności wewnętrznej. W opinii RPO, ograniczenie dostępu do
akt ze względu na klauzulę generalną „dobra postępowania dyscyplinarnego” uniemożliwia w istocie realizację tej zasady.
RPO wskazał, że postępowania dyscyplinarne funkcjonariuszy Policji, CBA, SKW oraz SWW są „postępowaniami gabinetowymi”, w
żadnym momencie nie występuje tu element rozprawy. Rzecznik dyscyplinarny, po przeprowadzeniu czynności dowodowych i uznaniu,
że zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, zapoznaje obwinionego z aktami postępowania dyscyplinarnego.
Jednak, zdaniem wnioskodawcy, w sytuacji gdy obwiniony został pozbawiony możliwości wglądu w akta na wcześniejszym etapie
postępowania, realizacja prawa do obrony na jego końcowym etapie wydaje się iluzoryczna. Pozbawienie obwinionego możliwości
wglądu w akta w toku postępowania dyscyplinarnego narusza zatem konstytucyjne prawo do obrony, a także obowiązującą w tym
postępowaniu zasadę kontradyktoryjności. Postępowanie dyscyplinarne staje się w pewnym zakresie postępowaniem inkwizycyjnym.
1.2. Oceniając kwestionowane regulacje z punktu widzenia zasady równości, RPO zaznaczył, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
dokonano wyodrębnienia kategorii służb mundurowych, które traktuje się odmiennie w stosunku do innych grup zawodowych. W istocie
służby mundurowe są kategorią zbiorczą, w skład której wchodzą grupy zawodowe o dość zróżnicowanej specyfice celów i zadań,
kompetencji i uprawnień oraz trybu samej służby.
Stosownie do treści art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.
U. Nr 74, poz. 676, ze zm.; dalej: ustawa o ABW oraz AW) – ABW, AW, SKW, SWW oraz CBA określa się mianem „służb specjalnych”,
co w pewnym sensie wyodrębnia wskazane służby spośród innych służb mundurowych. Niemniej jednak pragmatyka funkcjonariuszy
ABW czy AW nie przewiduje możliwości arbitralnej odmowy udostępnienia akt postępowania dyscyplinarnego. Uprawnione zatem jest
twierdzenie, że ustawodawca, ograniczając możliwość udostępnienia akt postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszom SKW, SWW,
CBA czy Policji (której specyfika nie pozwala do zaliczenia do kategorii „służb specjalnych”), nie uzasadnił w racjonalny
sposób kryterium takiego zróżnicowania, czym naruszył wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości.
1.3. Wnioskodawca podniósł, że prawo do obrony nie jest prawem absolutnym. Ograniczenia tego prawa podlegają ocenie przez
pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji, który formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń korzystania z
konstytucyjnych praw i wolności. Zdaniem RPO, niewątpliwie kwestionowane przepisy naruszają prawo do obrony w wymiarze materialnym.
W związku z tym wnioskodawca rozważył, czy przedmiotowe normy prawne mają uzasadnienie z punktu widzenia związku funkcjonalnego
z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym. W konkluzji stwierdził, że takiego uzasadnienia nie ma, gdyż pragmatyki innych
służb mundurowych przewidują możliwość przeglądania akt w toku postępowania dyscyplinarnego, a postępowania dyscyplinarne
w dużej mierze są podobne dla wszystkich służb mundurowych.
1.4. Przedstawione powyżej okoliczności uzasadniają, zdaniem RPO, stwierdzenie, że objęte wnioskiem przepisy pozostają w kolizji
z art. 42 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie istniała konstytucyjnie legitymowana
konieczność ograniczenia prawa do obrony w postępowaniu dyscyplinarnym.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 17 lipca 2009 r. w imieniu Sejmu przedłożył wyjaśnienia w sprawie wniosku RPO, jednocześnie
wnosząc o stwierdzenie, że art. 135f ust. 2 ustawy o Policji, art. 129 ust. 2 ustawy o SKW oraz SWW i art. 125 ust. 2 ustawy
o CBA są zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.1. Marszałek Sejmu wskazał, że redakcja zakwestionowanych przepisów dowodzi, iż postanowienia rzecznika dyscyplinarnego
o odmowie dostępu do akt postępowania mają charakter wyjątkowy, gdyż mogą być podyktowane jedynie „dobrem postępowania dyscyplinarnego”.
Wnioskując a contrario, należy stwierdzić, że zasadą jest prawo dostępu do akt postępowania dyscyplinarnego, które – jedynie ze względu na „dobro
postępowania” – może być ograniczone. Omawiane ograniczenie odnosi się wyłącznie do postępowań niezakończonych („postępowań
w toku”), gdyż w wypadku przeprowadzenia czynności dowodowych i uznania, że zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności
sprawy, rzecznik dyscyplinarny ma obowiązek zapoznania obwinionego z aktami postępowania dyscyplinarnego.
2.2. Przystępując do merytorycznej oceny zakwestionowanych przepisów, Marszałek Sejmu podkreślił, że punktem wyjścia analizy
zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów musi być założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie swobody
kształtowania przez ustawodawcę treści porządku prawnego pod warunkiem, że nie narusza on Konstytucji. Zagadnienia odnoszące
się do funkcjonowania służb mundurowych nie stanowią materii unormowania konstytucyjnego. Nie ulega natomiast wątpliwości,
że sprawy związane z ukształtowaniem postępowań dyscyplinarnych są objęte zakresem art. 42 Konstytucji oraz płynącymi z tego
przepisu gwarancjami praw i wolności jednostki. Zakres swobody ustawodawcy, w ramach wyznaczonych przez ustawę zasadniczą,
jest więc w niniejszym wypadku względnie szeroki.
2.3. Zdaniem Marszałka Sejmu, obowiązujące przepisy gwarantują obwinionemu prawo do obrony materialnej przez składanie wniosków
dowodowych, przedstawianie wyjaśnień, wgląd w akta postępowania dyscyplinarnego „w toku” (co do zasady), zapoznanie się z
aktami zakończonego postępowania dyscyplinarnego, złożenie wniosku o uzupełnienie akt. Obwiniony ma również prawo wnoszenia
do przełożonego dyscyplinarnego zażaleń na postanowienia wydane w toku postępowania przez rzecznika dyscyplinarnego, w tym
na postanowienie o odmowie udostępnienia akt. Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca nie naruszył prawa obwinionego do obrony
materialnej per se (w toku postępowania dyscyplinarnego), ale – przez prawo wyłączenia dostępu do akt na etapie postępowania niezakończonego
– częściowo je ograniczył. Przedmiotem rozpoznania jest więc to, czy owo ograniczenie spełnia warunki wskazane w art. 31 ust.
3 Konstytucji.
W ocenie Marszałka Sejmu, zaskarżone przepisy wyczerpują przesłankę formalną ograniczenia, nie naruszają również istoty prawa
do obrony, gdyż jest ono zasadniczo realizowane przez różne inne elementy proceduralne. Ograniczenia służą one ochronie „dobra
postępowania dyscyplinarnego”. Przedmiotem postępowania dyscyplinarnego jest naruszenie dyscypliny służbowej. W kontekście
ustawowych zadań Policji, CBA, SKW oraz SWW, nie ulega wątpliwości, że sytuacje, w których jest prowadzone postępowanie dyscyplinarne,
mają funkcjonalny związek z przesłankami „bezpieczeństwa państwa” i „porządku publicznego”.
Odnosząc się do zasady proporcjonalności, Marszałek Sejmu zauważył, że istnieje związek pomiędzy ograniczeniem prawa do wglądu
w akta a możliwością rzecznika dyscyplinarnego przeprowadzenia wszechstronnego i prawidłowego postępowania wyjaśniającego.
Ograniczenie ma służyć zapobieżeniu ewentualnym matactwom. To znaczy, że wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do
zamierzonych przez nią skutków. Oczywiście ten brak wiedzy obwinionego kończy się w momencie przedstawienia mu zarzutów i
zapoznania go z aktami postępowania.
Zdaniem Marszałka Sejmu, kwestionowana regulacja spełnia także przesłankę „niezbędności”. Regulacja jest niezbędna, gdyż w
pewnych wyjątkowych sytuacjach „dobro postępowania” nie może być inaczej zrealizowane niż tylko przez wyłączenie możliwości
zapoznania się z aktami postępowania przez obwinionego.
Przechodząc do zagadnienia proporcjonalności sensu stricto, Marszałek Sejmu podkreślił, że jest ona w orzecznictwie rozumiana jako wybór spośród legalnych środków realizujących zamierzony
cel tego środka, który jest najmniej dolegliwy dla adresata. Spośród środków, które są dopuszczone przez prawo na gruncie
procesu karnego, przykładowo można wymienić tymczasowe aresztowanie. Środek ten jest bez wątpienia daleko bardziej uciążliwy
niż okresowy brak wglądu w akta sprawy w postępowaniu dyscyplinarnym.
Konkludując, Marszałek Sejmu stwierdził, że zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 42 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.4. Zdaniem Marszałka Sejmu, punktem wyjścia rozważań o zgodności zaskarżonych przepisów z zasadą równości powinno być założenie,
że ustrojowe i kompetencyjne wyodrębnienie Policji, CBA, SKW oraz SWW powoduje, iż organy te nie mogą być zaklasyfikowane
jako podmioty podobne w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji; kategoria „służby mundurowe” jest bowiem wewnętrznie zróżnicowana.
Każda służba ma swoje własne zadania, które są odmienne od zadań innej służby. To znaczy, że nie można przyjąć, iż cechą prawnie
relewantną jest przynależność do jakiejkolwiek służby mundurowej. Cechą prawnie relewantną jest przynależność do konkretnej
służby mundurowej.
Wobec powyższego należy odnosić zasadę równości nie do kategorii „służby mundurowe”, lecz do kategorii „funkcjonariusze danej
służby”. W rozpatrywanym wypadku wszyscy adresaci w ramach danej służby (Policji, CBA, SKW oraz SWW) mają takie same uprawnienia
do dostępu do akt sprawy w postępowaniu dyscyplinarnym.
Konkludując, Marszałek Sejmu uznał, że zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 7 stycznia 2010 r. zajął stanowisko, że art. 135f ust. 2 ustawy o Policji, art. 129 ust.
2 ustawy o SKW oraz SWW i art. 125 ust. 2 ustawy o CBA są zgodne z art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 2 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji.
3.1. Prokurator Generalny wskazał, że kwestionowane przepisy są składnikami norm gwarantujących obwinionym ich prawa w postępowaniu
dyscyplinarnym; zawarte są bezpośrednio po przepisach ustanawiających prawa procesowe obwinionych, co przemawia za oceną zespołów
tych przepisów w relacji: zasada – wyjątek od zasady.
Oczywiste jest, że postępowania dyscyplinarne, prowadzone w służbach mundurowych i specjalnych o silnej wewnętrznej hierarchii,
ze swej istoty zakładają pionową, wewnętrzną kontrolę czynności rzecznika dyscyplinarnego, który jest jednym z funkcjonariuszy.
Nieuprawnione jest wszakże założenie a priori, że postępowanie dyscyplinarne będzie prowadzone tendencyjnie, w celu – jak sugeruje wnioskodawca – wyjścia naprzeciw oczekiwaniom
przełożonego dyscyplinarnego. Przeszkodami ograniczającymi ewentualny nieobiektywizm rzecznika dyscyplinarnego są te przepisy
omawianych ustaw, w których – na wzór naczelnych zasad procesowych określonych w kodeksie postępowania karnego – nałożono
na przełożonego dyscyplinarnego i rzecznika dyscyplinarnego określone obowiązki. Nie można przy tym pominąć tego, że przestrzeganie
tych zasad – w ogólności poprawność gromadzenia dowodów w aspekcie legalności, a więc i bezstronności – podlega kontroli sądu
administracyjnego, uruchamianej w trybie skargi funkcjonariusza od orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne.
3.2. Prokurator Generalny podniósł, że prawo przeglądania akt postępowania dyscyplinarnego przez obwinionego i jego obrońcę
jest elementem prawa do obrony w wymiarze materialnym. Rozważył więc, czy ograniczenie tego prawa przez zaskarżone przepisy
da się pogodzić z przesłankami zawartymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Prokurator Generalny zauważył, że obwiniony, któremu rzecznik dyscyplinarny odmówił wglądu w akta w trakcie postępowania dyscyplinarnego,
nie jest pozbawiony wiedzy o przedmiocie tego postępowania i dowodach, które stały się podstawą do jego wszczęcia. Z odpowiednich
przepisów każdej z omawianych ustaw wynika, że orzeczenia, postanowienia, zawiadomienia i inne pisma, wydane w toku postępowania
dyscyplinarnego, doręcza się obwinionemu i obrońcy; dotyczy to także postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego,
gdyż z chwilą wydania tego postanowienia funkcjonariusza uważa się za obwinionego. Ogół powyższych regulacji przekonuje, że
wprowadzona kwestionowanymi przepisami możliwość odmowy udostępnienia akt przez rzecznika dyscyplinarnego w wewnętrznych procedurach
dyscyplinarnych jest ograniczeniem konstytucyjnego prawa do obrony, nienaruszającym istoty tego prawa.
Odnosząc się natomiast do proporcjonalności tego ograniczenia, Prokurator Generalny skonfrontował je z analogicznymi w tym
zakresie regulacjami procedury karnej. Głównym w tym zakresie przepisem jest art. 156 § 5 k.p.k., który umożliwia stronom,
obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym dostęp do akt toczącego się postępowania przygotowawczego, sporządzanie
odpisów i kserokopii oraz uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów lub kserokopii – ale tylko za zgodą prowadzącego postępowanie
przygotowawcze. Przepis ten wprowadza zatem zasadę ograniczonej jawności akt postępowania przygotowawczego będącego w toku,
która – w znaczeniu ogólnym – nie była kwestionowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie nadmiernego ograniczenia
prawa do obrony.
Porównanie regulacji limitujących dostęp do akt trwającego postępowania przygotowawczego z analogicznymi, kwestionowanymi
przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie, pozwala, zdaniem Prokuratora Generalnego, na stwierdzenie, że obie te grupy regulacji
charakteryzują się podobieństwem, którego istotą jest uprawnienie organu prowadzącego postępowanie (przygotowawcze lub dyscyplinarne)
do decydowania o dostępie do akt. W tej sytuacji nie ma przekonywających argumentów mogących wskazywać na to, że poziom obrony
materialnej, wynikający z zaskarżonych przez wnioskodawcę przepisów, miałby odbiegać na niekorzyść obwinionych od poziomu
tej obrony ukształtowanego w przepisach procedury karnej.
Tym samym, w ocenie Prokuratora Generalnego, poddane kontroli przepisy są zgodne z art. 42 ust. 2 w związku z art. 31 ust.
3 Konstytucji.
3.3. Oceniając zgodność zaskarżonych przepisów z zasadą równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny
stwierdził przede wszystkim, że niewłaściwe jest założenie o takim stopniu podobieństwa służb, który ich funkcjonariuszy kwalifikowałby
do podmiotów podobnych w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trudno nie dostrzec, stwierdził Prokurator Generalny, że objęte
zaskarżonymi przepisami służby są od siebie ustrojowo i kompetencyjnie oddzielone, a ich status uregulowany jest w odrębnych
ustawach. Nie są to więc podmioty podobne w konstytucyjnym znaczeniu zasady równości, co powoduje, że przepisy odnoszące się
do tych podmiotów, np. dotyczące przebiegu postępowań dyscyplinarnych, nie muszą być jednobrzmiące w sensie ich jednolitości.
Werbalne pominięcie w analogicznych przepisach uzależnienia dostępu do akt postępowania dyscyplinarnego od zgody prowadzącego
je podmiotu nie oznacza nieograniczonego prawa wglądu w akta w każdym czasie – bez uwzględnienia racji rzecznika dyscyplinarnego.
W rzeczywistości przepisy kwestionowane przez wnioskodawcę i przepisy z nimi konfrontowane (dotyczące innych służb i wojska)
niekoniecznie świadczą o zróżnicowanym traktowaniu obwinionych w postępowaniach dyscyplinarnych w zakresie ich prawa do obrony.