1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) wystąpiła 23 marca 2009 r. z wnioskiem o zbadanie zgodności:
1) art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu
premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115, ze zm.;
dalej: ustawa o pomocy państwa) z art. 20, art. 32 ust. 1 i art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji,
2) art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa z art. 2 Konstytucji,
3) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa z art. 2 Konstytucji,
4) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa w zakresie, w jakim nie dopuszcza stosowania przewidzianego w nim umorzenia zadłużenia
do kredytów mieszkaniowych spłacanych według zasad innych niż w nim określone, a także do spłat kredytów mieszkaniowych dokonywanych
przed terminami w nim określonymi, z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wnioskodawca podniósł, że art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w zakresie, w jakim dopuszcza, bez konieczności uzyskiwania
pisemnego oświadczenia kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji, wystawianie przez bank bankowych tytułów egzekucyjnych stosownie
do art. 96-98 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.; dalej: prawo bankowe)
w celu wyegzekwowania od kredytobiorców należności Skarbu Państwa z tytułu przejściowego wykupienia odsetek bankowych, jest
niezgodny z Konstytucją. Przepis ten dotyczy kredytów mieszkaniowych, którymi zarządza spółka akcyjna z większościowym udziałem
Skarbu Państwa – Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna (dalej: PKO BP SA). Bankowy tytuł egzekucyjny w istotny
sposób upraszcza i przyspiesza postępowanie egzekucyjne, ponieważ nadanie klauzuli wykonalności ogranicza się do stwierdzenia
przez sąd, czy bank załączył wymagane dokumenty, nie wdając się w ich ocenę merytoryczną.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa narusza zasadę określoną w art. 20 Konstytucji, ponieważ stawia
w pozycji uprzywilejowanej bank – spółkę Skarbu Państwa w stosunku do własności prywatnej przynależącej spółdzielniom mieszkaniowym.
Prawo wystawiania tytułów egzekucyjnych bez uzyskiwania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji wyposaża
bank w uprawnienia władcze, przysługujące – co do zasady – wyłącznie państwu.
Zarzucając naruszenie zasady równości zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca wskazuje różny stopień ochrony tych
kredytobiorców, których zadłużenie jest egzekwowane na podstawie zaskarżonego przepisu, oraz tych, wobec których jest stosowany
art. 97 prawa bankowego. Egzekwowanie zadłużenia bez pisemnej zgody kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji jest dyskryminowaniem
podmiotów, które zaciągnęły kredyty mieszkaniowe podlegające regulacjom ustawy o pomocy państwa.
W zakresie naruszenia przez art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji wnioskodawca
ograniczył się do przywołania dwóch wyroków Trybunału wskazujących na ochronę wynikającą z tych artykułów osób fizycznych
będących członkami spółdzielni mieszkaniowych, jak również wyroku wskazującego na szczególny status spółdzielni mieszkaniowych
związany z ich rolą w realizacji zadań państwa zawartych w przepisach będących wzorcami kontroli.
Art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa wnioskodawca zarzucił niezgodność z wynikającym z art. 2 Konstytucji nakazem
poprawnej legislacji. Zgodnie z brzmieniem kwestionowanego przepisu, bank umarza odsetki przejściowo wykupione w części odpowiadającej
równowartości 70% zadłużenia po spłacie kapitału ze skapitalizowanymi odsetkami oraz zadłużenia z tytułu przejściowego wykupienia
odsetek od kredytu „w części niepodlegającej umorzeniu”. Po spłacie kapitału i skapitalizowanych odsetek pozostaje zadłużenie
z tytułu odsetek przejściowo wykupionych „w części niepodlegającej umorzeniu”. Nie wiadomo, zdaniem wnioskodawcy, „jaka część
odsetek przejściowo wykupionych ma być umorzona, zanim nastąpi ustawowe umorzenie 70%”. W ocenie wnioskodawcy, „podany algorytm
nie ma rozwiązania, ponieważ nieznane jest umorzenie odsetek przejściowo wykupionych, zanim zostaną umorzone w 70%. Stosując
się do art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa nie można, z powodu braku danych, wyliczyć kwoty 70% zadłużenia”.
W ocenie wnioskodawcy, zasadę poprawnej legislacji narusza również art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa. Wynika to stąd,
że przepis odwołuje się do art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy państwa, a zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, jej przepisy stosuje
się do spłat kredytu określonych przepisami Rady Ministrów. Powstaje zatem sprzeczność, polegająca na tym, że przepisów ustawy
o pomocy państwa nie stosuje się do spłaty kredytów, o których mowa w art. 7 i art. 8, ponieważ zostały ustalone ustawą, a
nie przez Radę Ministrów.
Wnioskodawca stwierdził ponadto, że art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ
w jego konsekwencji nie wszyscy kredytobiorcy, którzy zaciągnęli kredyty na budowę mieszkań, są traktowani w taki sam sposób.
Kryterium różnicującym w ujęciu kwestionowanego przepisu jest formuła spłaty kredytu, przy określeniu daty, od której liczy
się 20-letni okres spłaty. Przywilejem skrócenia okresu spłaty kredytu do 20 lat i umorzenia (po tym okresie) w ciężar budżetu
państwa pozostałego zadłużenia z tytułu skapitalizowanych odsetek i odsetek przejściowo wykupionych zostali objęci tylko kredytobiorcy,
którzy dokonywali spłaty kredytu w wysokości wynikającej z przepisów art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy państwa, począwszy od
okresów wskazanych w zaskarżonym przepisie.
2. W piśmie z 9 października 2009 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o uznanie, że:
1) art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa, w części obejmującej wyrażenie „bez uzyskania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy
o poddaniu się egzekucji”, jest niezgodny z art. 20, art. 32 ust. 1 i art. 76 Konstytucji,
2) art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
3) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
4) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa w zakresie, w jakim nie dopuszcza stosowania przewidzianego w nim umorzenia zadłużenia
do kredytów mieszkaniowych spłacanych według zasad innych niż w nim określone, a także do spłat kredytów mieszkaniowych dokonywanych
przed terminami w nim określonymi, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W odniesieniu do kwestii zgodności z Konstytucją art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa, Marszałek Sejmu zauważył, że wynikające
z tego przepisu uprzywilejowanie banku (w tym PKO BP SA) wystawiającego bankowy tytuł egzekucyjny w rzeczywistości stanowi
przywilej Skarbu Państwa (właściciela wierzytelności).
Marszałek Sejmu stwierdził, że brak wymogu uzyskania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy o poddaniu się egzekucji pozbawia
kredytobiorcę nawet minimalnej ochrony i w rzeczywistości sprzeciwia się istocie bankowego tytułu egzekucyjnego, dlatego art.
6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w części obejmującej wyrażenie „bez uzyskania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy o poddaniu
się egzekucji” narusza zasadę społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji).
Odnosząc się do zarzucanego we wniosku naruszenia przez art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa zasady równości, Marszałek
Sejmu podzielił stanowisko wnioskodawcy. Stwierdził, że wspólną cechą istotną podmiotów jest zawarcie z bankiem umowy kredytu,
a nie uzyskiwanie pomocy państwa. Bez wątpienia sytuacja kredytobiorców, o których mowa w kwestionowanym przepisie, została
ukształtowana odmiennie od kredytobiorców spłacających kredyt na zasadach ogólnych. Nie można zasadnie twierdzić, że ochrona
interesów Skarbu Państwa, bez stosowania bankowego tytułu egzekucyjnego na warunkach określonych przez art. 6 ust. 2a ustawy
o pomocy państwa, nie jest możliwa. Argumenty, które mają przemawiać za zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów podobnych,
nie są zatem ani relewantne, ani proporcjonalne. Trudno także wskazać inne wartości konstytucyjne, których ochronie należałoby
dać pierwszeństwo.
Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że brak zgody wyrażonej w jakiejkolwiek formie na uproszczony tryb egzekucji bankowej narusza
art. 76 Konstytucji. Zauważył, że zgoda taka nie została wyrażona nawet w formie dorozumianej, bo art. 6 ust. 2a ustawy o
pomocy państwa wszedł w życie w trakcie korzystania z pomocy.
W odniesieniu do art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa Marszałek Sejmu nie zgodził się z wnioskodawcą, że stan zadłużenia,
choć jest zmienny, nie jest możliwy do ustalenia.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu
zauważył, że odmienność regulacji polega nie na wykluczeniu części kredytobiorców z dobrodziejstwa umorzenia, o którym mowa
w art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa, lecz na tym, że kredytobiorcy spłacający kredyt zgodnie z formułą „wartościującą”,
chcąc skorzystać z możliwości umorzenia, muszą go spłacać w wyższej wysokości, niż wynikałoby to z przyjętych zasad. Wybór
wysokości spłaty leży w sferze swobody regulacyjnej ustawodawcy. Art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa, statuując przywilej
umorzenia, miał zachęcić do wzmożonego wysiłku przy spłacie kredytu, w zamian za przyznanie przywileju można wymagać od kredytobiorców
poniesienia większych ciężarów przy spłacie swoich zobowiązań. Odniesienie przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa
tylko do stanów przyszłych jest zgodne z Konstytucją, albowiem przyjęcie wcześniejszej daty, od której należało systematycznie
i terminowo spłacać kredyt, naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa, którą jest lex retro non agit.
3. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie w piśmie z 22 grudnia 2010 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że:
1) art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w zakresie, w jakim nadaje bankowi prawo do wystawiania bankowych tytułów egzekucyjnych
(dalej: b.t.e.) bez uzyskania pisemnego oświadczenia kredytobiorcy, będącego osobą fizyczną, o poddaniu się egzekucji, jest
zgodny z art. 20, art. 32 ust. 1 i art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji, a w odniesieniu do kredytobiorców – spółdzielni
mieszkaniowych, jest zgodny z art. 20 i art. 32 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji;
2) art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa jest zgodny z art. 2 Konstytucji;
3) art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przedstawiona przez wnioskodawcę interpretacja, jakoby przez przyznanie prawa bankom do wystawiania b.t.e., bez uzyskania
pisemnego oświadczenia kredytobiorców o poddaniu się egzekucji, doszło do wyposażenia banków w jednostronne ustalanie rozmiarów
zobowiązania dłużnika oraz do wszczęcia egzekucji, a tym samym konkluzja, zgodnie z którą zaskarżony przepis dlatego narusza
zasadę zawartą w art. 20 Konstytucji, że stawia w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do podmiotu własności prywatnej, nie
jest, zdaniem Prokuratora, uprawniona. Wykupując przejściowo odsetki od kredytów mieszkaniowych to Skarb Państwa, w tej części
zadłużenia kredytobiorców, wstępuje w prawa zaspokojonego wierzyciela (banku), staje się tym samym wierzycielem kredytobiorcy.
W sytuacji określonej w art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa, bank nie jest wierzycielem dłużnika w części wykupionego zadłużenia,
a dochodząc powstałego z tego tytułu zadłużenia, podmiot ten działa na rzecz Skarbu Państwa, a nie na swoją rzecz.
Odnosząc się do zarzutu braku zgodności art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa z art. 20 Konstytucji, Prokurator zauważył,
że na gruncie ustawy o pomocy państwa nie ma miejsca uprzywilejowanie i prawnie zagwarantowane preferowanie państwowych osób
prawnych (banków – głównie PKO BP SA) w obrocie cywilnoprawnym, gdyż banki te, korzystające z uprawnienia do wystawiania b.t.e.,
nie są już stroną stosunku zobowiązaniowego, lecz Skarb Państwa, który wstąpił w prawa zaspokojonych wierzycieli.
Odnosząc się do oceny niezgodności art. 6 ust. 2a ustawy o pomocy państwa z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator zajął stanowisko,
że taka niezgodność nie występuje. Wskazanie jako relewantnej sytuacji prawnej stron tej samej umowy – kredytobiorców i kredytodawców
– stanowi nieporozumienie, bo ich sytuacja zarówno faktyczna jak i prawna nie jest porównywalna. Poza tym, wystawiając b.t.e.,
bank nie jest już stroną stosunku umownego, jest nim Skarb Państwa, a wnioskodawca nie wskazał go jako podmiotu, którego sytuacja
wraz z sytuacją kredytobiorców powinna wymagać skonfrontowania ze wzorcem kontroli z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Kolejny wzorzec kontroli w stosunku do art. 6 ust. 2a zaskarżonej ustawy dotyczy art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora, intencją wnioskodawcy było objęcie kontrolą zarówno osób prawnych, jak i fizycznych. Tymczasem pod ochroną
przywołanego wzorca normatywnego pozostają tylko osoby fizyczne, a nie prawne. Stąd też w zakresie odnoszącym się do osób
prawnych zaskarżony przepis nie jest niezgodny z przywołanym konstytucyjnym wzorcem kontroli. Natomiast w odniesieniu do osób
fizycznych, przepis ten pozostaje zgodny z art. 76 w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Na poparcie stanowiska Prokurator
wysuwa dwa argumenty: uprawnienie banków zawarte w zaskarżonym artykule dotyczy wyłącznie wystawiania b.t.e. Drugi argument
odnosi się do dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych zasad, w tym zasad wynikających ze wskazanego wzorca normatywnego,
podobnie jak w wypadku badania zgodności z art. 20 Konstytucji – ze względu na ważny interes publiczny.
W odniesieniu do zgodności art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy państwa z art. 2 Konstytucji, Prokurator zauważył, że wykładnia
językowa pozwala na jednoznaczne odkodowanie treści zaskarżonego przepisu. Nie podzielił wątpliwości wnioskodawcy, że z powodu
braku danych nie można wyliczyć kwoty 70% zadłużenia. Łączna kwota przejściowo wykupionych odsetek jest bowiem możliwa do
ustalenia.
Oceniając zgodność art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa z art. 2 Konstytucji, Prokurator nie podzielił zarzutów stawianych
przez wnioskodawcę. Zauważył, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy art. 1 ust. 2 z art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa,
ponieważ oba przepisy zawierają regulację dotyczącą różnych zagadnień: w art. 1 ust. 2 został określony zakres przedmiotowy
ustawy, odnoszony do stanu prawnego zastanego przez tę regulację, w którym wskazano, jakie kredyty zostają nią objęte.
W odniesieniu do zgodności art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa z art. 32 ust. 1 Konstytucji zauważył, że ustawodawca uprzywilejował
systematyczne i terminowe spłacanie przez kredytobiorcę – przez określony czas – kredytu w wysokości przewidzianej w art.
7 i art. 8 ustawy o pomocy państwa, niezależnie od metody obliczania tych kwot (dochodowej, normatywnej, wartościowej). Jako
powód zróżnicowanej regulacji Prokurator podaje niebezpieczeństwo niedostatecznej wartości własnego wkładu w redukcję zadłużenia
w porównaniu z pozostałymi kredytobiorcami, których obciążenia kredytowe obliczane są według metody normatywnej lub dochodowej.
Objęcie art. 10a ust. 1 ustawy o pomocy państwa tylko stanów przyszłych, zdaniem Prokuratora, pozostaje w zgodzie z zasadą
lex retro non agit. Odniesienie go również do stanów przeszłych oznaczałoby kształtowanie sytuacji także tych kredytobiorców, dla których warunek
systematyczności i terminowości spłacania kredytu byłby już niemożliwy do spełnienia.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Trybunał Konstytucyjny wszczyna postępowanie na podstawie wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej, pochodzących
od upoważnionego podmiotu (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz.
643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) i spełniających określone wymogi formalne (art. 32 i art. 47 ustawy o TK).
Podmioty upoważnione do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały enumeratywnie wymienione w art. 191,
art. 192, art. 193 oraz art. 79 Konstytucji. Każdy z nich ma, uzyskaną na mocy ustawy zasadniczej, zdolność występowania przed
Trybunałem w charakterze uczestnika, co potwierdzają przepisy rangi ustawowej, które wskazują dodatkowo innych uczestników
postępowań toczących się przed Trybunałem w poszczególnych trybach (art. 27 i art. 52 ust. 1 ustawy o TK).
W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją wystąpiła grupa posłów (art. 191
ust. 1 pkt 1 Konstytucji), a więc podmiot zbiorowy.
Na podstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie zwołania pierwszego
posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 95, poz. 960) pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 9 października 2011
r. zwołano na dzień 8 listopada 2011 r. Oznacza to, że w przeddzień, tzn. 7 listopada 2011 r., zakończyła się VI kadencja
Sejmu RP, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 Konstytucji kadencja Sejmu
rozpoczyna się w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.
Argument, że upływ kadencji Sejmu i związane z nim wygaśnięcie mandatów posłów powoduje, iż tracą oni upoważnienie do występowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy, był przez Trybunał konsekwentnie wyrażany w jego orzecznictwie
(zob. np. postanowienie pełnego składu z 21 listopada 2007 r., sygn. U 3/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 146 oraz powołane tam
wcześniejsze orzecznictwo). Został także podtrzymany w postanowieniu TK z 14 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. K 17/10.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stanowisko to podtrzymuje. Posłowie, którzy wystąpili z wnioskiem w niniejszej sprawie,
utracili upoważnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W takiej sytuacji wydanie wyroku w sprawie jest niedopuszczalne,
co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.