1. W skardze konstytucyjnej małżeństwa Kazimiery i Andrzeja Cieślińskich (dalej: skarżący) wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 7 marca 2007 r. zakwestionowana została zgodność art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 in principio oraz art. 177 § 1 w związku z art. 183 § 1 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

1.1. W wyniku wstępnej kontroli warunków formalnych skargi konstytucyjnej w postanowieniu z 1 września 2008 r., sygn. Ts 56/07, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu ze względu na zbędność rozpatrzenia sformułowanych w niej zarzutów. Miało to związek z uprzednim dokonaniem przez Trybunał merytorycznej oceny konstytucyjności zakwestionowanych przepisów w wyroku z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108). W wyniku zażalenia skarżących na powyższe postanowienie Trybunał dopuścił skargę do rozpoznania w zakresie kontroli konstytucyjności art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie, to jest badania zgodności z Konstytucją art. 177 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Trybunał nie uwzględnił zażalenia wobec braku argumentów kwestionujących zasadność odmowy nadania skardze dalszego biegu (zob. postanowienie z 12 lutego 2009 r., sygn. Ts 56/07).

1.2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 80/06, w którym NSA oddalił skargę kasacyjną skarżących wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA albo wsa) w Gliwicach z 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Gl 730/04 wydanego w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z 30 marca 2004 r. w przedmiocie podatku dochodowego od osób fizycznych.

Uzasadniając oddalenie skargi kasacyjnej, NSA wskazał, że w sytuacji sformułowania w skardze zarówno zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlega rozpatrzeniu zarzut naruszenia przepisów proceduralnych. Skarżący w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowali zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegający na nieuchyleniu przez WSA decyzji Dyrektora Izby Skarbowej. W ocenie NSA, dla prawidłowej redakcji zarzutu naruszenia powołanego przepisu konieczne jest powiązanie go z enumeratywnie wskazanymi w podstawie kasacyjnej przepisami prawa podatkowego. NSA uznał także, odnosząc się do pisma, w którym skarżący uzupełnili skargę kasacyjną, że prawo do uzupełniania podstaw kasacyjnych, wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie jest równoznaczne z powoływaniem przepisów niewymienionych w skardze kasacyjnej. W związku z tym NSA, który zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. nie mógł rozpatrzyć z urzędu wynikających ze skargi kasacyjnej przesłanek do uchylenia wyroku WSA, uznał się związany stanowiskiem WSA co do ustaleń faktycznych i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

1.3. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wskazano, że zgodność zakwestionowanych przepisów z Konstytucją podlegała już ocenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 63/05, w której Trybunał orzekł, że art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. są zgodne między innymi z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. Pełnomocnik skarżących podkreślił jednocześnie, że podstawą takiego rozstrzygnięcia Trybunału była nowa linia orzecznicza NSA, wyrażona w wyroku z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, liberalnie traktująca podstawy skargi kasacyjnej, które, zgodnie z tym wyrokiem, mogą dotyczyć zarówno przepisów, wskazanych przez sąd jako zastosowane w toku rozpoznania sprawy, jak i przepisów, które powinny być zastosowane w sprawie, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wsa, jak i przed organem administracji publicznej. Wyrok NSA, który zapadł w sprawie skarżących, interpretuje art. 174 i art. 183 p.p.s.a. niezgodnie z powyższą linią orzeczniczą. Zdaniem skarżących, przywołany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OPS 4/05 był tylko pojedynczym przypadkiem, a nie przejawem ewolucji orzecznictwa NSA. Tym samym wydanie przez Trybunał wyroku w sprawie o sygn. SK 63/05 nie stoi na przeszkodzie do rozpatrywania niniejszej skargi konstytucyjnej.

1.4. Zgodnie z argumentacją zawartą w skardze konstytucyjnej, prawodawca konstytucyjny ustanowił w art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji szczególny standard postępowań sądowych, uznając generalnie dopuszczalność wyłączenia tudzież ograniczenia dwuinstancyjności w pewnych postępowaniach i całkowicie wykluczając taką możliwość w postępowaniach sądowych. Ewentualną podstawę ograniczenia konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego wymiaru sprawiedliwości mógłby stanowić art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak bezsprzecznie należy uznać, że ograniczanie prawa do kontroli orzeczeń sądów pierwszej instancji w żaden sposób nie może godzić w wartości wskazane w tym przepisie, takie jak bezpieczeństwo, porządek, moralność, zdrowie publiczne, ochronę środowiska lub wolności innych osób. Art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji realizują zasadę sprawiedliwości proceduralnej polegającą na możliwości obrony swych praw w drugiej instancji. Znajduje to potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przywołanym w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej.

Zaskarżony art. 174 p.p.s.a., zdaniem skarżących, nie zapewnia realizacji konstytucyjnego prawa do zbadania sprawy w drugiej instancji. W obecnym systemie prawnym wsa są sądami administracyjnymi pierwszej instancji, NSA zaś jest sądem administracyjnym drugiej instancji. Przepisy proceduralne o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinny zatem zapewniać realizację konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego przez uprawnienie stron do wnoszenia środka prawnego. Jeśli chodzi o charakter środka prawnego przenoszącego postępowanie z pierwszej do drugiej instancji, skarżący podnieśli, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie nosi znamion tak zasadniczo odróżniających od postępowania przed sądami powszechnymi, by środek przysługujący od orzeczenia pierwszoinstancyjnego miał zasadniczo odbiegać od wzorców funkcjonujących w procesie cywilnym bądź karnym. Przed wsa następuje bowiem wszczęcie nowego sporu, nierozstrzyganego dotychczas pomiędzy stronami, dopiero bowiem przed sądem administracyjnym następuje fundamentalna zmiana: organ prowadzący uprzednio postępowanie administracyjne i rozstrzygający o sprawie w ramach nierównego stosunku administracyjnoprawnego staje się stroną postępowania równą skarżącemu i tak samo poddaną władzy sądu jak on. Zdaniem skarżących, w związku z tym niedopuszczalne jest ewentualne tłumaczenie ograniczania prawa do drugiej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym faktem uprzedniego przejścia sprawy przez dwie instancje administracyjne. Świadczyć o tym ma przykładowo procedura odwoławcza od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która przewiduje odwołanie do sądu pierwszej instancji, a następnie apelację do sądu odwoławczego i skargę kasacyjną do SN czy też postępowanie uregulowane w art. 23 i n. ustawy z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto, zgodnie z argumentacją skarżących, p.p.s.a. wyklucza konkurencję skargi na decyzję administracyjną oraz jakichkolwiek procedur administracyjnych. Skoro fakt uprzedniego prowadzenia postępowania administracyjnego nie zmienia istoty postępowania przed sądami administracyjnymi, to, zdaniem skarżących, środek prawny przysługujący stronie musi co do zasady odpowiadać założeniom środka prawnego przysługującego stronom w innych pierwszoinstancyjnych postępowaniach sądowych.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niedopuszczalne jest ustawowe ograniczenie konstytucyjnego prawa do wniesienia całościowej skargi od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji oraz takie kształtowanie postępowania drugoinstancyjnego, w którym sąd nie badałby wszechstronnie sprawy rozstrzygniętej nieprawomocnie w instancji pierwszej, a strona postępowania przed sądem drugiej instancji nie miała prawa do rzeczywistego (a nie jedynie formalnego) uczestniczenia w tym postępowaniu wraz z prawem do podnoszenia nowych okoliczności, dowodów i zarzutów. Tymczasem, jak twierdzą skarżący, zaskarżone przepisy taksatywnie ujmują przesłanki odwoławcze od wyroku sądu pierwszej instancji, zakazują całościowego orzekania przez NSA, a także ograniczają prawo strony do uczestnictwa w postępowaniu drugoinstancyjnym. Potwierdza to praktyka orzecznicza NSA, wyrażająca się w wyrokach pozbawiających strony rozpoznania skarg kasacyjnych z przyczyn formalnych, których przykłady zostały przywołane w uzasadnieniu skargi. Uzasadnieniem dla takiego kierunku orzecznictwa NSA jest orzecznictwo SN, jednak skarżący zwracają uwagę na zasadniczą różnicę między tymi sądami. Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym przenosi postępowanie do drugiej instancji, podczas gdy SN rozpatruje skargi kasacyjne od prawomocnych orzeczeń drugiej instancji. Skarżący argumentują, że brak jest analogii NSA do pozycji SN zarówno w jego umiejscowieniu instancyjnym, jak i ustrojowym. Pozycja NSA jest bliższa pozycji sądów apelacyjnych, będących sądami drugiej instancji. Skarżący podnoszą także, że zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a. wsa i NSA sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przyjęcie interpretacji zaskarżonych przepisów przyjętej w orzecznictwie NSA oznacza, że wbrew powołanemu przepisowi kontrola legalności działania administracji publicznej została powierzona wyłącznie wsa, NSA zaś sprawuje sądową kontrolę nad legalnością działania wsa, co jest twierdzeniem nieznajdującym oparcia w art. 1 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc z rozważań ustrojowych do rozważań proceduralnych, skarżący podnieśli, że apelacja przysługująca od wydanych w pierwszej instancji orzeczeń sądów cywilnych i karnych jest apelacją pełną, to jest środkiem prawnym, w którego treści strony mogą przedstawić wszelkie zarzuty przeciwko nieprawomocnemu rozstrzygnięciu sądu pierwszej instancji. Za takim modelem apelacji opowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który na podstawie art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji wywiódł zasadnicze standardy odnoszące się do treści przepisów regulujących postępowanie odwoławcze, wskazując na konieczność realnego dostępu do apelacji oraz umożliwienie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie z orzecznictwa Trybunału wynika, że stanowienie numerus clausus przesłanek apelacyjnych czyni z apelacji niedostępny (fikcyjny) środek zaskarżenia. Zdaniem skarżących, powyższy pogląd Trybunału wyrażony na tle postępowania uproszczonego z art. 5051 i n. kodeksu postępowania cywilnego znajduje zastosowanie do art. 174 p.p.s.a., którego istotą jest właśnie ograniczenie przesłanek odwoławczych od orzeczenia sądu pierwszej instancji. Jeśli chodzi o postępowanie karne, to skarżący podkreślili, że regulacja w kodeksie postępowania karnego jeszcze bardziej realizuje konstytucyjne prawo do pełnej kontroli orzeczeń sądów pierwszej instancji. Przepisy postępowania karnego, poza możliwością składania pełnej apelacji, dodatkowo dopuszczają nieograniczone prawo powoływania nowych dowodów w apelacji. Istniejący w k.p.k. katalog przesłanek apelacyjnych ma zaś, zgodnie z twierdzeniami skarżących, charakter porządkujący, ułatwiający pracę sądów, stron i ich obrońców.

Za niekonstytucyjnością art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. przemawia także, w ocenie skarżących, wykładnia historyczna. Z uzasadnienia prezydenckiego projektu p.p.s.a. wynika, że nowa procedura miała zapewnić rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji we wszystkich sprawach przed NSA, który będzie sprawował zwierzchni nadzór judykacyjny oraz wysoki standard ochrony praw stron postępowania, a także szybkie i sprawne rozpoznawanie spraw. Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, w opinii skarżących, nie przewidywały ograniczenia prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto zastrzeżenia odnośnie do konstytucyjności art. 174 p.p.s.a. były sygnalizowane w trakcie prac nad projektem między innymi przez Krajową Radę Sądownictwa, jednakże bezskutecznie.

Zdaniem skarżących, myląca nazwa środka odwoławczego przewidzianego w p.p.s.a. w żaden sposób nie usprawiedliwia analogii z wykładnią przepisów k.p.c. o kasacji (od 6 lutego 2005 r., skardze kasacyjnej) i w żaden sposób nie daje podstaw do ograniczania konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania przed sądami. W ocenie skarżących, gdyby w ich sprawie NSA zaakceptował sformułowaną podstawę kasacyjną lub nawet uwzględnił z urzędu przesłankę naruszenia norm procesowych, wówczas zarzut, jaki został sformułowany w wyroku NSA z 4 stycznia 2007 r., w zakresie braku możliwości oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, zanim nie rozpatrzy się zarzutu naruszenia przez sąd przepisów postępowania, nie mógłby być postawiony, a sama skarga nie mogłaby zostać oddalona na tej tylko podstawie. Z tego względu, w ocenie skarżących, orzeczenie miało charakter kasatoryjny, czyli sprzeczny z charakterem orzekania przez sąd drugiej instancji.

W konkluzji skarżący stwierdzili, że na podstawie zaskarżonych przepisów w postępowaniach prowadzonych przed wsa nie dopuszcza się do pełnej kontroli orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, sankcjonując proceduralne i instytucjonalne istnienie wadliwych rozstrzygnięć w zakresie przekraczającym dopuszczalny zakres występowania takich rozstrzygnięć w obrocie prawnym. Przepisy te nie zapewniają ponadto stronie postępowania przed NSA prawa do uczestniczenia w postępowaniu jak przed sądem drugiej instancji. Strona musi bowiem ograniczyć swoje działania wyłącznie do złożenia skargi kasacyjnej w ustawowym terminie i biernego jej popierania na rozprawie – bez możliwości wnoszenia nowych dowodów, a przede wszystkim bez prawa do modyfikacji zakresu zaskarżenia określonego w skardze.

2. W piśmie z 12 maja 2009 r., w nawiązaniu do pisma z 30 marca 2009 r., swój udział w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik). Rzecznik wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. z art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji.

2.1. Rzecznik zwrócił przede wszystkim uwagę, że w dniu wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. postępowanie sądowoadministracyjne było jednoinstancyjne. Realizując obowiązek wynikający z art. 236 ust. 2 Konstytucji, ustawodawca miał pewien zakres swobody w określeniu modelu dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, który nie został przesądzony w art. 176 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. Ustawodawca zdecydował się zatem wprowadzić do polskiego systemu prawnego kasacyjny model zaskarżania orzeczeń sądu pierwszej instancji, podstawy kasacyjne zawarte w art. 174 p.p.s.a. oparł zaś na art. 3931 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym przed 6 lutym 2005 r.

Proste przeniesienia na grunt postępowania sądowoadministracyjnego rozwiązań dotyczących podstaw kasacji w postępowaniu cywilnym stało się w istocie pierwotną przyczyną problemów w omawianych zakresie, co było sygnalizowane przez przywołanych przez Rzecznika przedstawicieli doktryny. Rzecznik zwrócił uwagę, że jakkolwiek podstawa kasacyjna w postaci błędnej wykładni prawa materialnego nie wywołuje większych kontrowersji, to źródłem problemów jest druga podstawa w postaci naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem norm prawa materialnego, a jego rolą jest kontrola stosowania norm prawa materialnego przez organy administracji publicznej. Podstawa skargi kasacyjnej powinna więc opierać się na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną ocenę przez organ administracji. Legislacyjna wadliwość podstawy naruszenia prawa materialnego jest dostrzegana w orzecznictwie NSA, co wynika z przywołanego przez Rzecznika orzecznictwa NSA.

Rzecznik argumentuje, że kontrowersje wywołuje także podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zwłaszcza w zakresie, czy naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego czy także postępowania przed organami administracji publicznej. Pogląd dominujący w orzecznictwie oraz doktrynie, jak wskazuje Rzecznik, upatruje naruszenia wyłącznie w przepisach postępowania sądowoadministracyjnego. Inny problem wynikający z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy konstrukcji skargi kasacyjnej w przypadku błędnej oceny ustalonego przez organ administracji publicznej stanu faktycznego przyjętej przez sąd pierwszej instancji. Wreszcie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a. nie uwzględniają tego, że oprócz norm prawa materialnego i procesowego prawu administracyjnemu znane są także normy ustrojowe. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że normy te, jako niewymienione w art. 174 p.p.s.a., nie stanowią podstawy skargi kasacyjnej. Jednakże pojawiają się orzeczenia, w których NSA zalicza normy ustrojowe do norm procesowych, w konsekwencji czego naruszenie przepisów ustrojowych może stanowić podstawę zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Jeśli chodzi o art. 183 § 1 p.p.s.a., to ustanawia on związanie NSA granicami skargi kasacyjnej zarówno w zakresie przedmiotu zaskarżenia, jak i podstaw kasacyjnych. Rygoryzm ten oznacza w praktyce, że zakres kognicji NSA obejmuje jedynie badanie naruszenia tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane jako podstawy kasacyjne. Nawet wówczas, gdy fakty i twierdzenia skarżącego wskazują na naruszenie również innych przepisów, NSA nie jest uprawniony do ich rozpoznania.

2.2. Podzielając zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej, Rzecznik podkreślił, że na podstawie art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji wymóg dwuinstancyjności postępowania ma charakter bezwzględny, co oznacza, że zasada ta nie może zostać wyłączona decyzją ustawodawcy motywowaną konstytucyjnie dopuszczalnym wyjątkiem, o którym mowa w art. 78 zdanie drugie Konstytucji. Środek odwoławczy musi mieć charakter dewolutywny, jednak nie chodzi tu tylko o formalne przeniesienie sprawy w celu jej rozpoznania przez sąd wyższej instancji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się także wymagania merytoryczne, jakie musi spełniać środek odwoławczy, aby mógł zostać zaaprobowany jako zgodny z Konstytucją.

Przyjęty w p.p.s.a. model dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z poglądami przedstawicieli doktryny powołanymi przez Rzecznika, nie zabezpiecza odpowiednio praw strony, gdyż najlepiej realizuje to model apelacyjny. Rzecznik zwrócił ponadto uwagę na silnie akcentowany w orzecznictwie NSA nadzwyczajny charakter skargi kasacyjnej. Tymczasem, zdaniem Rzecznika, ustawodawca, przenosząc na grunt postępowania sądowoadministracyjnego model skargi kasacyjnej właściwy dla postępowania cywilnego, w istocie nie zauważył odmiennej roli ustrojowej SN i NSA. SN sprawuje nadzór nad sądami powszechnymi i wojskowymi w zakresie orzekania, natomiast NSA kontroluje działalność administracji publicznej, a zatem należy przyjąć, w ocenie Rzecznika, że najważniejszą jego funkcją jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach indywidualnych. Stąd też regulację zawartą w art. 184 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji można odczytywać jako przyznającą stronie postępowania sądowoadministracyjnego prawo do dwukrotnego żądania pełnego skontrolowania działalności administracji publicznej. Art. 184 Konstytucji zawiera przy tym pewne merytoryczne wskazówki pod adresem tego środka zaskarżenia, a mianowicie musi on zapewniać realne sprawowanie przez NSA w pełnym zakresie kontroli działalności administracji publicznej. W związku z tym, zdaniem Rzecznika, zasadą powinno być merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez NSA w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia, przybierające postać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Tymczasem NSA wydaje rozstrzygnięcia kasacyjne, uchylające zaskarżone orzeczenie w całości albo w części i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania. Jedyny wyłom od tej zasady przewidziany jest w art. 188 p.p.s.a., na podstawie którego NSA może wydać orzeczenie reformatoryjne.

2.3. W konkluzji Rzecznik stwierdził, że zaskarżone przepisy niewątpliwie pozostają w kolizji z art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji, przez to, że redukują one zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, czyniąc wyjątkiem merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd odwoławczy. Największe zastrzeżenia w zakresie dostępu do NSA jako sądu drugiej instancji budzą jednak podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a., które wywołują rozbieżności w orzecznictwie NSA i przedstawicieli doktryny, sprawiając, że podmiot wnoszący skargę kasacyjną nie jest w stanie spełnić warunku, aby skarga była zredagowana tak, by jej treść nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Rzecznik podkreślił, że celem jego wystąpienia, jak i skargi konstytucyjnej, nie jest doprowadzenie do opowiedzenia się za określonym nurtem poglądów na temat podstaw skargi kasacyjnej. Istotne jest to, czy poziom wątpliwości związanych z zastosowaną przez ustawodawcę konstrukcją podstaw skargi kasacyjnej przekroczył granicę, która nie może być akceptowana z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do sądu i prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. W ocenie Rzecznika, poziom niejasności dotyczących podstaw kasacyjnych przekroczył wspomnianą granicę. Prowadzi to do sytuacji, w której prawo strony do skutecznego zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji w istocie staje się nieprzewidywalne, ponieważ zależy od poglądów na podstawy skargi kasacyjnej reprezentowanych przez dany skład orzekający NSA.

3. W piśmie z 26 czerwca 2009 r. stanowisko w sprawie zajął w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej jego Marszałek. Marszałek wniósł o stwierdzenie, że art. 174 p.p.s.a. rozumiany jako dający podstawę do sformułowania zarzutów odnoszących się do przepisów, które powinny zostać zastosowane przez sąd w toku rozpoznawania sprawy, jak również zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania przed organami administracji publicznej, jest zgodny z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. W zakresie dotyczącym zgodności art. 183 § 1 p.p.s.a. Marszałek wniósł o umorzenie postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

3.1. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania, Marszałek podkreślił doniosłe znaczenie ustrojowe art. 183 § 1 p.p.s.a., wyznaczającego rzeczywiste granice prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych przez wsa. Przywołał także orzecznictwo Trybunału, w którym zwracano uwagę, że istnieją takie szczególne regulacje prawne, których uznanie za niekonstytucyjne może mieć doniosłe konsekwencje społeczne. W związku z tym kwestionujący tego rodzaju przepisy powinni wykazać, że ma miejsce wyraźne naruszenie Konstytucji i w związku z tym uprawnione jest przełamanie domniemania konstytucyjności, które może nastąpić jedynie poprzez odpowiednie uzasadnienie zarzutów. Zdaniem Marszałka, w tym zakresie skarżący nie wypełnili ciążących na nich obowiązków uzasadnienia zarzutów. W skardze stwierdzono bowiem jedynie, że art. 183 § 1 p.p.s.a. został nieprawidłowo zastosowany przez NSA. W ocenie Marszałka, brak uzasadnienia zarzutu niezgodności art. 183 § 1 p.p.s.a. z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w tym zakresie.

3.2. Uzasadniając wniosek w zakresie zgodności art. 174 p.p.s.a. z powołanymi w skardze wzorcami kontroli, Marszałek przypomniał podstawowe różnice między sądami administracyjnym a sądami powszechnymi. Najistotniejszą różnicą jest oparcie orzecznictwa sądów administracyjnych na uprawnieniach kasatoryjnych, skutkujących usunięciem z obrotu wadliwego aktu lub czynności organu administracji oraz skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sam organ. Niedopuszczalne jest przy tym – inaczej niż w przypadku sądów powszechnych – wydanie decyzji merytorycznej przez sąd administracyjny. Postępowanie toczone przed sądami administracyjnymi jest zatem specyficznym, bo ograniczonym przedmiotowo (legalność) i podmiotowo (działalność administracji publicznej) postępowaniem sądowym.

Jednocześnie Marszałek dokonał szerokiej analizy podstaw odwołania od decyzji organu administracyjnego do wsa na gruncie przepisów p.p.s.a. Zwrócił uwagę, że istnieją dwa środki odwoławcze od orzeczeń wydanych w pierwszej instancji: kasacja i zażalenie, przy czym zażalenia nie można wnieść od wyroku, gdyż środek ten nie dotyczy orzeczeń merytorycznych. Przepisy p.p.s.a., w tym zaskarżony art. 174 p.p.s.a., przewidują ograniczenia podstaw skargi kasacyjnej. Kasację można bowiem wnieść nie od wszystkich, a jedynie od tych orzeczeń wsa, które kończą postępowanie w sprawie. Nie można wnieść kasacji ze względu na błędne ustalenie stanu faktycznego, ponieważ podstawy skargi kasacyjnej tego nie przewidują. Jednocześnie ograniczone jest prawo zaskarżania orzeczeń ze względu na naruszenie przepisów postępowania tylko do sytuacji, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest zatem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co skutkuje tym, że nie dochodzi w wielu przypadkach do dwukrotnego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem wyroku wsa. Marszałek przywołał także liczne wypowiedzi przedstawicieli doktryny krytycznie odnoszące się do kształtu kasacji w p.p.s.a., będącej w ich świetle rozwiązaniem nieprawidłowo skopiowanym z postępowania cywilnego, jedynie formalnie zapewniającym realizację zasady dwuinstancyjności postępowania. Dyskusje w doktrynie wzbudza przy tym nie tylko sam model skargi kasacyjnej, lecz także jej poszczególne podstawy, określone w zaskarżonym art. 174 p.p.s.a.

Istotą zarzutu w sprawie skarżących jest brak zupełności odwołania od wyroku pierwszej instancji. Okoliczność ta przesądza, zdaniem skarżących, niezgodność art. 174 p.p.s.a. z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. Analizując powołane wzorce kontroli, Marszałek zwrócił uwagę, że materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Postępowanie sądowe musi zaś składać się zawsze z dwóch odrębnych etapów proceduralnych. Kontrola drugoinstancyjna musi być przy tym efektywna oraz, co wskazywane jest w orzecznictwie Trybunału, konieczne jest zapewnienie zupełnego odwołania od wyroku sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że apelacja powinna gwarantować ponowne, merytoryczne zbadanie sprawy, co jest wykluczone, gdy kontrola ograniczy się jedynie do prawidłowości zastosowania przepisów przez sąd pierwszej instancji.

Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że w orzecznictwie NSA ukształtowanym po wyroku Trybunału z 20 września 2006 r. w sprawie o sygn. SK 63/05, kontynuowano restrykcyjną linię orzeczniczą, niezgodną z powołanym orzeczeniem Trybunału. Interpretacja art. 174 p.p.s.a., umożliwiająca utrzymanie w systemie prawa wadliwego – z punktu widzenia zasady praworządności – orzeczenia wsa z powodu błędnego wskazania podstaw kasacyjnych, nie może być uznana za prawidłową, gdyż jest to sprzeczne z ratio legis tego przepisu, którym jest zapewnienie prawa do drugiej instancji i który powinien być interpretowany na korzyść osób, które chcą z tego prawa skorzystać.

Przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi odmiennie kształtują zakres rozpoznania sprawy przez wsa i NSA, co jest w znacznej mierze wynikiem zawężającej wykładni art. 174 p.p.s.a. W postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną w praktyce orzeczniczej NSA została wyłączona możliwość oparcia skargi kasacyjnej na błędnym ustaleniu faktów lub na błędach proceduralnych organu administracyjnego. A zatem podstawy skargi kasacyjnej nie obejmują części spraw, które mogą być rozpatrywane przez wsa. Konstytucja nie określa kształtu środków odwoławczych, pozostawiając w tym zakresie swobodę ustawodawcy, jednak konstytucyjny standard sądownictwa dwuinstancyjnego nakazuje w szczególności zapewnić dostęp do sądu drugiej instancji, nadać środkowi zaskarżenia charakter dewolutywny i tak ukształtować procedurę przed sądem drugiej instancji, żeby sąd ten mógł wszechstronnie zbadać rozpoznawaną sprawę i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. W ocenie Marszałka, norma, którą należy odczytywać z utrwalonej przez NSA wykładni art. 174 p.p.s.a. nie gwarantuje należytego poziomu ochrony interesów strony.

3.3. Marszałek podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie istnieje możliwość różnej interpretacji zaskarżonego przepisu. Jedna z tych interpretacji, przyjęta przez znaczącą część składów orzekających NSA, prowadzi do sprzeczności przepisu z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jednakże, zdaniem Marszałka, zagwarantowanie zgodnego z ustawą zasadniczą stosowania art. 174 p.p.s.a. jest możliwe również de lege lata. W tym celu zmianie musiałaby ulec praktyka orzecznicza NSA, która istotnie abstrahuje od stanowiska Trybunału wyrażonego w wyroku w sprawie o sygn. SK 63/05. Uzasadniając posłużenie się formułą wyroku zakresowego, Marszałek zwrócił uwagę, że technika ta powoduje, iż nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu, formalnie pozostaje on w systemie prawa, natomiast uchylana jest zawarta w nim norma prawna. Zdaniem Marszałka, w rozpatrywanej sprawie istnieją przesłanki, aby wnioskować o wydanie przez Trybunał wyroku interpretacyjnego, stwierdzającego zgodność z Konstytucją kwestionowanej regulacji. Orzeczenie o konstytucyjności art. 174 p.p.s.a. pod warunkiem jego określonego rozumienia zawiera kategoryczną wskazówkę o mocy powszechnie obowiązującej dla podmiotów stosujących prawo odnośnie do prawidłowej aplikacji tego przepisu. W ocenie Marszałka, nie można zakładać, że ta postać wyrokowania nie okaże się wystarczająca dla zagwarantowania trwałej prokonstytucyjnej aplikacji art. 174 p.p.s.a. przez NSA. Jednocześnie konieczne jest zwrócenie uwagi, że alternatywą dla orzeczenia interpretacyjnego jest jakaś postać wyroku o niezgodności przepisu, co z kolei aktualizuje pytania o skutki rozstrzygnięcia Trybunału dla sfery stosowania prawa i stabilności judykatów sądownictwa administracyjnego.

3.4. W razie niepodzielenia przez Trybunał stanowiska Sejmu i uznania art. 174 p.p.s.a. za niezgodny z Konstytucją, Sejm wniósł o odroczenie utraty mocy obowiązującej tego przepisu w trybie art. 190 ust. 3 Konstytucji. Odroczenie umożliwi stosowanie tego przepisu przez sądy orzekające w sprawach ze stosunków administracyjnych, a jednocześnie będzie istniała możliwość dostosowania regulacji p.p.s.a. do wymagań konstytucyjnych.

4. W piśmie z 8 grudnia 2009 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Prokurator wniósł o stwierdzenie, że art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozumiane w ten sposób, że nakładają na NSA obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej, wskazujących przepisy, które, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez wsa, jest zgodny z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora, przedmiotem badania w rozpatrywanej sprawie powinna być norma prawna dekodowana z art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są przez przepisy regulujące podstawy wniesienia tego środka, czyli art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Art. 183 § 1 p.p.s.a. wprowadza natomiast zasadę związania NSA granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Prokuratora, określone skutki prawne wywołują zaskarżone przepisy zastosowane w związku ze sobą.

4.1. Prokurator Generalny dokonał obszernej analizy orzeczeń NSA wydanych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r. w sprawie o sygn. SK 63/05. W świetle tych orzeczeń utrwaliło się takie rozumienie art. 174 p.p.s.a., które zostało uznane przez Trybunał w powołanym wyroku za budzące wątpliwości co do swej zgodności z Konstytucją.

Prokurator przypomniał, że na gruncie p.p.s.a. postępowanie drugoinstancyjne zasadniczo zostało oparte na modelu kasacyjnym. Istniejące uregulowania wyjątkiem czynią merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd drugiej instancji. Zasadniczym celem sądu kasacyjnego jest kontrola orzeczeń sądu pierwszej instancji, a nie wydawanie orzeczeń odnośnie do meritum sprawy. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środek zaskarżenia, w świetle konstytucyjnych regulacji, powinien umożliwić merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Gwarancje takie zapewnia postępowanie apelacyjne, a nie kasacyjne. Specyficzny zakres kognicji sądów administracyjnych mógłby, w ocenie Prokuratora, przemawiać za uznaniem zasadności ograniczenia podstaw środka zaskarżenia orzeczeń wsa jedynie do naruszenia prawa przez te sądy. Byłoby to zgodne z Konstytucją jedynie w sytuacji, gdyby NSA sprawował nadzór nad działalnością orzeczniczą wsa w pełnym zakresie. Tymczasem w świetle przedstawionej linii orzeczniczej NSA podstawy kasacji określone w kwestionowanych przepisach nie pozwalały na pełną kontrolę zaskarżonych orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji. Art. 174 p.p.s.a. był rozumiany w sposób restryktywny i formalistyczny. W konsekwencji realizacja zasady dwuinstancyjności w postępowaniu sądowoadministracyjnym miała charakter jedynie formalny i nie chroniła przed arbitralnością orzekania. Wprawdzie nie zamykała formalnie drogi do uzyskania przez stronę wyroku sądu drugiej instancji, jednak przyjęte rozwiązania w istocie mogły uniemożliwić merytoryczną ocenę zasadności wyroku.

W ocenie Prokuratora, nie jest naruszeniem praw podmiotowych strony postępowania brak regulacji, która pozwalałaby na zaskarżenie wyroku sądu pierwszej instancji w określonym ustawowo terminie, z możliwością ewentualnego podniesienia dodatkowych zarzutów w późniejszym terminie. Wprowadzony przez art. 183 § 1 p.p.s.a. rygoryzm formalny jest złagodzony możliwością przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Wzgląd na szybkość postępowania, a co za tym idzie także pewność obrotu prawnego i pozycję prawną strony przeciwnej, uzasadnia, zdaniem Prokuratora, uznanie takiego stopnia rygoryzmu formalnego za nienaruszający konstytucyjnych wzorców kontroli wskazanych w skardze konstytucyjnej.

Prokurator podkreślił, że ani wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r. nie doprowadziły do modyfikacji rozumienia podstaw kasacyjnych w orzecznictwie NSA. Dokonała tego dopiero uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, która pozwala na przyjęcie, że w orzecznictwie NSA nastąpi zasadnicza zmiana sposobu interpretacji i stosowania kwestionowanych przepisów przez składy orzekające NSA. Uchwała daje wyraz szerokiemu sposobowi interpretacji podstaw skargi kasacyjnej i obowiązku odniesienia się przez sąd drugiej instancji do zarzutów podniesionych w tego rodzaju skardze. Takie rozumienie art. 174 p.p.s.a. czyni ze skargi kasacyjnej, zdaniem Prokuratora, skuteczny środek odwoławczy, który umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez NSA. Zapewnia przy tym pełny zakres sprawowanej przez NSA realnej kontroli działalności administracji publicznej, uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego gwarantuje zaś przewidywalność jego przebiegu i czyni realną ochronę stron tegoż postępowania przed zamknięciem drogi do uzyskania wyroku sądu drugiej instancji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, pozwala to na uznanie, że art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., w rozumieniu przyjętym w powołanej uchwale NSA, nie naruszają konstytucyjnej zasady zaskarżalności orzeczeń pierwszoinstancyjnych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Prokurator podkreślił przy tym, że uchwała pełnego składu NSA ma niewątpliwie najwyższy walor interpretacyjny, a jej prawny charakter oraz tryb podjęcia uzasadniają, w ocenie Prokuratora, twierdzenie, że doprowadzi ona do zmiany linii orzeczniczej NSA na zgodną z Konstytucją.

4.2. W odniesieniu do sytuacji skarżących Prokurator wskazał, że w razie uznania przez Trybunał za zgodną z Konstytucją wykładnię art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjętą w uchwale NSA z 26 października 2009 r., skarżącym przysługiwałoby prawo do złożenia na podstawie art. 272 p.p.s.a. wniosku o wznowienie postępowania sądowego w ich sprawie. W przypadku wydania przez Trybunał wyroku interpretacyjnego dochodzi do określenia w jego sentencji prawidłowego, zgodnego z Konstytucją, rozumienia normy prawnej. W stanie faktycznym, w związku z którym w niniejszej sprawie została wniesiona skarga konstytucyjna, podstawą wydania prawomocnego orzeczenia były zaś art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. interpretowane w sposób niezgodny z Konstytucją. Zdaniem Prokuratora Generalnego, powinno to być podstawą do zastosowania instytucji wznowienia postępowania w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji. Istotą skargi konstytucyjnej rozstrzygniętej na korzyść tego, kto ją wniósł, jest bowiem prawna możliwość zniweczenia każdego rozstrzygnięcia leżącego u genezy skargi. W sprawie skarżących nie przysługują im żadne inne środki prawne, za pomocą których mogliby doprowadzić do uchylenia wyroku NSA wydanego w ich sprawie.

5. W piśmie z 1 lutego 2010 r. Rzecznik cofnął przystąpienie do skargi konstytucyjnej. Zasadniczym powodem tej decyzji było podjęcie przez pełny skład NSA uchwały z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, która pozwala przyjąć, że w orzecznictwie NSA nastąpiła zasadnicza zmiana sposobu interpretowania kwestionowanych przepisów w kierunku zgodnym z Konstytucją. Przyjęte w tej uchwale rozumienie zaskarżonych przepisów czyni ze skargi kasacyjnej skuteczny środek odwoławczy, który umożliwia ocenę prawidłowości orzeczenia wsa w trzech płaszczyznach: prawidłowości oceny zgodności działania organu administracji z prawem materialnym, prawidłowości oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury oraz prawidłowości oceny przestrzegania przez organ reguł ustrojowych.

W ocenie Rzecznika, budząca wątpliwości konstytucyjne praktyka została skorygowana w kierunku zgodnym z Konstytucją, i to w sposób kwalifikowany, to jest uchwałą pełnego składu NSA. A zatem w procesie wykładni prawa został osiągnięty rezultat możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. W związku z tym nie zachodzi potrzeba ochrony Konstytucji przez stwierdzenie niezgodności z nią objętych skargą konstytucyjną przepisów prawa.

6. W piśmie z 17 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do NSA z prośbą o opinię w sprawie kształtowania się linii orzeczniczej NSA w zakresie podstaw kasacyjnych w okresie po wyroku Trybunału z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, ze szczególnym uwzględnieniem okresu, w którym toczyła się sprawa skarżących będąca podstawą skargi konstytucyjnej w sprawie SK 8/09, oraz odpowiedź, jakie przesłanki miały wpływ na przyjęcie przez NSA danego kierunku wykładni zakwestionowanych przepisów.

7. Odpowiedź na pismo Trybunału z 17 lutego 2010 r. została zawarta w opinii z 22 marca 2010 r. sporządzonej w Biurze Orzecznictwa NSA.

7.1. Na wstępie Biuro Orzecznictwo NSA wyjaśniło, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna spełniać dwa rodzaje wymagań – wymagania formalne, ogólnie przewidziane dla wszystkich pism procesowych – i wymagania materialne – mające charakter szczególny, gdyż dotyczące wyłącznie skargi kasacyjnej. Powoduje to, że jedynie braki formalne mogą zostać usunięte, natomiast brak któregokolwiek z wymogów materialnych prowadzi do odrzucenia skargi kasacyjnej z uwagi na jej niedopuszczalność. Skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz zarzucie naruszenia przepisów procesowych, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zawartymi w niej wnioskami i podstawami. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożliwość wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Zawiązanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że NSA jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez skarżącą. W tym zakresie NSA ma jednak obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co zostało przesądzone w uchwale NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.

Powołana wyżej uchwała ukształtowała aktualną i jednolitą linię orzecznictwa w kwestii przytaczania podstaw kasacyjnych. Do chwili jej wydania, w związku z niejednolitą praktyką sporządzających skargi kasacyjne, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się w tym zakresie zasadnicze rozbieżności. W uchwale z 26 października 2009 r. NSA wyjaśnił, że przytoczenie przez skarżącego podstaw kasacyjnych nakłada na NSA obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Celem skargi kasacyjnej jest bowiem umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku sądu pierwszej instancji, w którym dokonał on oceny naruszenia przepisów prawa administracyjnego, weryfikacji prawidłowości oceny naruszenia właśnie owych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez NSA w granicach zakreślonych podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odstąpienie od ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów musi być kwalifikowane jako nieuzasadnione odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i powinno być oceniane w ten sam sposób jak wyjście poza granice skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. wprowadza bowiem zarówno ograniczenie do rozpoznania skargi kasacyjnej w tych granicach, ale także i obowiązek jej rozpoznania właśnie w tych granicach.

W opinii Biura Orzecznictwa NSA zwrócono także uwagę, że uchwała z 26 października 2009 r. jest tak zwaną uchwałą abstrakcyjną, została bowiem podjęta w następstwie wystąpienia przez Prezesa NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały w pełnym składzie NSA. Uchwały abstrakcyjne są podejmowane w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto posiadają one w innych sprawach sądowoadministracyjnych ogólną moc wiążącą, co powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis, a odstępstwo przez skład orzekający od wykładni dokonanej w uchwale przez NSA stanowi naruszenie przepisów procesowych mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i jest podstawą – w odniesieniu do orzeczeń podjętych przez wsa – wniesienia skargi kasacyjnej do NSA. Z opinii Biura Orzecznictwa NSA wynika, że zanalizowano kilkaset orzeczeń po powzięciu przez NSA uchwały z 26 października 2009 r., z których jednoznacznie wynika, że uchwała ta jest w pełni respektowana przez składy orzekające NSA.

7.2. Odnosząc się do kwestii kształtowania się linii orzeczniczej NSA w zakresie podstaw skargi kasacyjnej w czasie, w którym toczyła się sprawa skarżących, w opinii podkreślono, że rozważania na ten temat mają charakter historyczny z tego powodu, że w rozpatrywanym okresie na tle tego zagadnienia zrodziły się w orzecznictwie NSA istotne rozbieżności, które doprowadziły w konsekwencji do podjęcia przez NSA uchwały z 26 października 2009 r., wiążącej obecnie wszystkie składy orzekające NSA. Wskazano, że w zakresie tych rozbieżności można było wyróżnić dwa nurty rozważań.

Według pierwszego, jako podstawy skargi kasacyjnej mogły być wskazane przepisy zarówno powołane przez sąd jako mające zastosowanie w sprawie, jak i przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, ale nie zostały przez sąd zastosowane. Ponadto mogły to być przepisy regulujące zarówno postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i stosowane przez organy administracji publicznej. Jako najbardziej reprezentatywny dla tego poglądu został powołany wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, szeroko przytaczany także przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygn. SK 63/05. Wyrok ten nie miał wprawdzie mocy wiążącej podobnej uchwałom NSA, jednak przyjęte w nim rozumowanie NSA podzielił w wielu orzeczeniach, zacytowanych w opinii.

Drugi pogląd, przeciwny, według wyjaśnień Biura Orzecznictwa, sprowadzał się do tezy, w świetle której podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a zatem nie można w tym przypadku powoływać się także na naruszenie przepisów stosowanych przez organ administracji, a ocenianych przez sąd, podstawą skargi może być zaś wyłącznie naruszenie przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Pogląd ten uzasadniano tym, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, a jedynie ocenia prawidłowość ich stosowania przez organy administracji. Prawidłowo powołana podstawa kasacyjna powinna zatem podnosić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie tylko przepisów procedury administracyjnej. Skarżący, wskazując na niewłaściwą – jego zdaniem – ocenę prawidłowości zastosowania określonych przepisów procedury administracyjnej, powinien ten zarzut bezwzględnie powiązać z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a., przy czym niewystarczające jest powołanie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. określającego jedynie rodzaj podstawy kasacyjnej. Pogląd ten był prezentowany głównie w orzeczeniach Izby Finansowej, które zostały szeroko przywołane w opinii, ale rozstrzygnięcia w tym kierunku można było znaleźć także w orzecznictwie pozostałych izb NSA, co poparte zostało stosownymi przykładami przytoczonymi przez Biuro Orzecznictwa.

W konkluzji opinii wyrażono pogląd, że wskazane rozbieżności doprowadziły do konieczności rozstrzygnięcia spornego dotychczas zagadnienia dotyczącego podstaw kasacyjnych w uchwale przez pełny skład NSA.

8. W pismach z 14 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Sejmu, Prokuratora Generalnego i pełnomocnika skarżących z prośbą o zajęcie stanowiska wobec opinii Biura Orzecznictwa NSA z 22 marca 2010 r.

9. W odpowiedzi na pismo Trybunału z 14 czerwca 2010 r. Prokurator Generalny w piśmie z 2 lipca 2010 r. podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z 8 grudnia 2009 r., że zakwestionowane przepisy, rozumiane w ten sposób, że nakładają na NSA obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej wskazujących przepisy, które, zdaniem skarżącego, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, są zgodne z powołanymi w skardze wzorcami kontroli.

Prokurator wskazał, że z opinii Biura Orzecznictwa NSA wynika, iż w orzecznictwie NSA po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 63/05 oraz w okresie, w którym toczyła się sprawa skarżących, występowały dwa odmienne kierunki interpretacji art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Pomimo że w orzecznictwie NSA występowała interpretacja, która w świetle powołanego wyroku Trybunału budziła wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, nie doszło jednak do ukształtowania się w tym przedmiocie jednolitej linii orzeczniczej. Rozbieżności w orzecznictwie NSA doprowadziły do podjęcia uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, która pozwala na uznanie, że art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 180 § 1 p.p.s.a. w rozumieniu w niej przyjętym nie narusza konstytucyjnych zasad zaskarżalności orzeczeń pierwszoinstancyjnych i dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Prokurator podkreślił, że w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał źródłem wątpliwości co do konstytucyjności kwestionowanych przepisów był sposób ich stosowania, nie zaś samo ich brzmienie. Trybunał nie bada wprawdzie aktów stosowania prawa, niekiedy jednak znaczenie przepisów aktu normatywnego ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania, a organy stosujące ustawę mogą wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja. Wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności nie powinno nastąpić jednak w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z Konstytucją. Zdaniem Prokuratora, na tle opinii przedstawionej przez NSA uzasadniony jest pogląd, że aktualnie doszło do ukształtowania się w orzecznictwie NSA jednolitej wykładni zakwestionowanych przepisów, która jest zgodna z Konstytucją. Prawny charakter uchwały NSA z 20 października 2009 r. wydaje się gwarantować, w ocenie Prokuratora, utrzymanie linii orzeczniczej zgodnej z Konstytucją – to jest gwarantującej stronom postępowania sądowoadministracyjnego realną ochronę przed zamknięciem drogi do wyroku sądu drugiej instancji.

10. W odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2010 r. w imieniu Sejmu Marszałek Sejmu zmodyfikował stanowisko zajęte w piśmie z 26 czerwca 2009 r. Marszałek wniósł o stwierdzenie, że art. 174 p.p.s.a. jest zgodny z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie Marszałek podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Zgodnie z argumentacją Marszałka, z opinii przedstawionej przez Biuro Orzecznictwa NSA wynika, że prokonstytucyjna wykładnia zakresu podstaw kasacyjnych zostanie ustabilizowana. Kluczowe znaczenie odgrywa w tym wypadku uchwała pełnego składu NSA podjęta 20 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Z opinii Biura Orzecznictwa NSA wynika, że uchwała ta ukształtowała aktualną i zarazem jednolitą praktykę orzecznictwa w zakresie obowiązku odniesienia się przez NSA do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Sentencja tej uchwały jest zatem zbieżna z oceną prawną przedstawioną w piśmie procesowym Sejmu z 26 czerwca 2009 r.

Sejm podziela pogląd NSA wyrażony w uchwale z 20 października 2009 r. Zakładając, że na jej podstawie trwale ukształtuje się praktyka orzecznicza poszczególnych Izb NSA (a wskazują na to aktualne orzeczenia NSA, powoływane przez Marszałka), można przyjąć, że zasadnicze wątpliwości konstytucyjne wobec zakwestionowanej regulacji zostały wyeliminowane w ramach działalności orzeczniczej NSA. W związku z tym Marszałek w imieniu Sejmu wniósł o uznanie zgodności art. 174 p.p.s.a. z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji bez potrzeby stosowania interpretacyjnej formuły sentencji wyroku.

11. W piśmie z 9 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżących ustosunkował się, w związku z pismem Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2010 r., do opinii Biura Orzecznictwa NSA.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, opinia Biura Orzecznictwa NSA potwierdza stanowisko zawarte w skardze konstytucyjnej, zgodnie z którym wyrok NSA w sprawie skarżących interpretuje art. 174 i art. 183 p.p.s.a. w sposób całkowicie odmienny od stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygn. SK 63/05. Tym samym, wbrew stanowisku Trybunału, wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OPS 4/05 nie był przejawem ewolucji orzecznictwa NSA, a najnowsze orzecznictwo Izby Finansowej NSA nie wskazywało na odchodzenie od wcześniejszej linii orzeczniczej.

Jednocześnie w opinii pełnomocnika skarżących, uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. nie może „naprawić” niekonstytucyjnego przepisu, a nadto nie przesądza w sposób ostateczny dalszej wykładni przez sądy administracyjne przepisów formułujących podstawy kasacyjne. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że uchwała ta może być w każdym czasie zmieniona przez pełny skład NSA, tym bardziej, że złożono w stosunku od niej szereg zdań odrębnych, przede wszystkim przez sędziów z Izby Finansowej NSA. Konieczne jest zatem, zdaniem pełnomocnika skarżących, uznanie przez Trybunał niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów.

Pełnomocnik skarżących przywołał ponadto wypowiedzi Trybunału na temat konstytucyjnych wymogów co do kształtu środków zaskarżenia, zwłaszcza tych, które kładą nacisk na realny dostęp do apelacji oraz zapewnienie obiektywnej i rzeczywistej kontroli orzeczeń wydanych w pierwszej instancji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiotem zaskarżenia w spawie skargi konstytucyjnej małżeństwa Kazimiery i Andrzeja Cieślińskich (dalej: skarżący) jest art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zaskarżone przepisy określają podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz granice związania Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) skargą kasacyjną.

Powołane przepisy są, zdaniem skarżących, niezgodne z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji przez to, że ograniczają prawo stron postępowań sądowoadministracyjnych do dwuinstancyjnego postępowania przed tymi sądami. Niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów wynika z ich rozumienia przyjętego w orzecznictwie NSA, w tym również w wyroku wydanym w sprawie skarżących, w którym NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy w skardze zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów proceduralnych. W sytuacji gdy podstawą kasacyjną jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, związane z naruszeniem przez organy podatkowe przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym, zarzut skargi kasacyjnej musi dotyczyć także przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych enumeratywnie. W takim bowiem przypadku wskazanie samego naruszenia przepisów p.p.s.a. oznacza brak prawidłowej redakcji skargi kasacyjnej, czego konsekwencją jest brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżących, niedopuszczalne jest ustawowe ograniczenie prawa do wniesienia skargi kasacyjnej od całości orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji, a także takie ukształtowanie postępowania przed NSA, w którym sąd ten nie badałby wszechstronnie sprawy zakończonej orzeczeniem wsa. Art. 174 p.p.s.a., zgodnie z argumentacją skarżących, nie zapewnia stronie wynikającego z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji prawa do obrony swoich praw przed sądem drugiej instancji, art. 183 § 1 p.p.s.a. wyklucza zaś korzystanie z tego prawa przez uczestników postępowania przed NSA.

2. Przed przejściem do kontroli merytorycznej zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej Trybunał dokonał formalnej kontroli spełnienia przez skarżących przesłanek warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie. Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału, kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, konieczne jest bowiem na każdym etapie postępowania (zob. postanowienia TK: z 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; z 28 maja 2002 r., sygn. K 7/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 39; z 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6; z 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124, z 30 maja 2007 r., sygn. SK 3/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 62).

3. W rozpatrywanej sprawie pierwszą kwestią formalną wymagającą zbadania jest dopuszczalność skargi w świetle stanu prawnego zaistniałego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108). W wyroku tym Trybunał orzekł między innymi, że art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej skarżący powołali te same przedmioty i wzorce kontroli. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału wcześniejsze rozpatrzenie kwestii konstytucyjności określonego przepisu z punktu widzenia tych samych zarzutów nie pozostaje bez znaczenia dla dalszego biegu sprawy, w której przedmiotem kontroli jest ów przepis. Wprawdzie z uwagi na brak tożsamości podmiotowej nie zachodzi przesłanka rei iudicatae (obligująca do umorzenia postępowania z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia), jednak uprzednie orzeczenie o zgodności określonego przepisu z tymi samymi wzorcami kontroli rodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia opartego na zasadzie ne bis in idem, która, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, zapewnia stabilizację sytuacji powstałych wskutek ostatecznego orzeczenia (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 4 maja 2006 r., sygn. SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60; z 24 października 2006 r., sygn. SK 2/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 141; z 29 maja 2006 r., sygn. P 29/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 61; z 24 października 2006 r., sygn. SK 27/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 143; z 23 października 2006 r., sygn. SK 66/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 139; z 9 maja 2007 r., sygn. SK 98/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 56). Zaistnienie tej przesłanki powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego zbędność.

W wyroku w sprawie o sygn. SK 63/05 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. za zgodne z Konstytucją pod warunkiem, że podstawy skargi kasacyjnej i obowiązek odniesienia się przez sąd drugiej instancji do zarzutów w niej podniesionych będą interpretowane tak, jak dokonał tego NSA w wyroku z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 39). Skarżący, uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze, podnieśli, że ten kierunek wykładni nie został przyjęty w orzecznictwie NSA. Na dowód tego przywołali szereg orzeczeń NSA, w tym orzeczenie zapadłe w ich sprawie, w których NSA opowiadał się za restrykcyjnym rozumieniem podstaw skargi kasacyjnej. Tym samym, w ocenie skarżących, nie został spełniony warunek zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów. Konieczna jest zatem ich ponowna kontrola przez Trybunał Konstytucyjny.

Trybunał Konstytucyjny, orzekając, kontroluje normę, a treść normy kształtuje się w procesie wykładni i stosowania przepisów. W przypadku skarżących przyjęcie w procesie stosowania prawa innej wykładni zaskarżonych przepisów, uprzednio kontrolowanych przez Trybunał, powoduje, że norma ulega zmianie. Oznacza to, że chociaż podstawą do jej dedukcji są takie same przepisy, co poprzednio w sprawie o sygn. SK 63/05, to aktualnie inna norma jest kontrolowana. W orzecznictwie Trybunału przyjmuje się także, że możliwa jest ponowna ocena zgodności z Konstytucją, jeśli ocena wyrażona we wcześniejszym wyroku nie znajduje wyrazu w rozstrzygnięciach organów stosujących tę regulację (zob. wyrok TK z 2 marca 2004 r., sygn. SK 53/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 16). Trybunał stoi zatem na stanowisku, że w sprawie skarżących kwestia uprzedniej kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów nie powoduje konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

4. Przesłanka ne bis in idem nie jest jednak jedynym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Model skargi konstytucyjnej, co wielokrotnie podkreślał Trybunał w swym orzecznictwie, przyjęty w prawie polskim charakteryzuje się bowiem daleko idącą specyfiką. Jej wyrazem jest między innymi wymóg, aby przepis prawny będący przedmiotem skargi wykazywał podwójną kwalifikację. Znaczy to, że musi być on podstawą wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia naruszającego podstawowe prawa skarżącego i jednocześnie przyczyna takiego naruszenia powinna tkwić w normatywnej treści uregulowania, które skarżący czyni przedmiotem wnoszonej skargi konstytucyjnej. Innymi słowy przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie norma prawna stanowiąca efekt prawotwórczego działania organów państwa – akt stanowienia prawa w postaci przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego. Niedopuszczalne jest kwestionowanie za pomocą skargi wyłącznie jednostkowych aktów stosowania prawa. Skarga musi pozostawać środkiem kwestionowania przepisów prawnych, nawet wówczas, gdy akt stosowania prawa w sposób niebudzący wątpliwości prowadził do naruszenia praw i wolności konstytucyjnych skarżącego (zob. postanowienie z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). Trybunał Konstytucyjny jest bowiem „sądem prawa”, nie zaś „sądem faktów”.

Jak wynika z uzasadnienia rozpatrywanej skargi konstytucyjnej, jest ona ściśle związana ze sposobem rozumienia i stosowania zakwestionowanych przepisów p.p.s.a. Problematyka stosowania prawa co do zasady nie mieści się w zakresie kognicji Trybunału. W dotychczasowym orzecznictwie ukształtował się jednak pogląd, że Trybunał może dokonywać kontroli konstytucyjności takiej treści przepisu, którą uzyskał on w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej wykładni sądowej (zob. postanowienie z 16 października 2007 r., sygn. SK 13/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 115, wyroki z: 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85; 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83 i powołane w nich orzecznictwo). Jeżeli zatem utrwalona i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. postanowienie z 19 lipca 2005 r., sygn. SK 37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87). Stałość i powszechność praktyki wynikającej z odczytywania przepisów w sposób niekonstytucyjny powoduje nadanie samym przepisom trwałego, niekonstytucyjnego znaczenia. Ujawnienie zależności między sferą stosowania i stanowienia prawa wymaga jednakże każdorazowego stwierdzenia, czy w istocie rzeczy mamy do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu. Brak takiego stwierdzenia nie pozwala natomiast przyjąć, że zaskarżone przepisy mogą zostać poddane kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. postanowienie o sygn. SK 32/04).

5. W związku z powyższym dopuszczalność kontroli przez Trybunał praktyki stosowania przepisów zakwestionowanych w rozpatrywanej skardze zależy od tego, czy ich wykładnia ma charakter powszechny, stabilny i trwały, to znaczy, czy nie ma innych orzeczeń, które interpretowałyby zaskarżone przepisy inaczej, co w tym konkretnym wypadku znaczy w sposób zgodny z kierunkiem, który wyznaczony został w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 63/05.

5.1. Dla oceny stałości i powszechności praktyki stosowania przepisu szczególne znaczenie ma orzecznictwo najwyższych instancji sądowych, w wypadku niniejszej skargi – NSA. W tym celu Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Biura Orzecznictwa NSA z prośbą o opinię, w jaki sposób kształtowała się linia orzecznicza NSA w zakresie podstaw skargi kasacyjnej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 63/05.

Analiza orzecznictwa NSA w powyższym zakresie, potwierdzona wnioskami zawartymi w opinii Biura Orzecznictwa NSA z 22 marca 2010 r., pokazuje, że, wbrew twierdzeniom skarżących, orzecznictwo NSA dotyczące art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. po wyroku Trybunału o sygn. SK 63/05 nie było jednolite. Zostało to wprost wyrażone na s. 3 opinii w stwierdzeniu, że w związku z niejednolitą praktyką przyjętą przez sporządzających skargi kasacyjne w sposobie przytaczania podstaw kasacyjnych, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się w tej kwestii zasadnicze rozbieżności, które zostały usunięte dopiero wskutek uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), jednoznacznie przesądzającej, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez wsa, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 i art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Uchwała ta, jej charakter i konsekwencje prawne zostaną szczegółowo omówione w dalszej części uzasadnienia.

Jak wynika z opinii Biura Orzecznictwa NSA, w zakresie rozbieżności w orzecznictwie NSA odnośnie do interpretacji podstaw kasacyjnych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r., można było wyróżnić dwa zasadnicze nurty rozważań. Zgodnie z pierwszym z nich, jako podstawy skargi kasacyjnej mogły być przytoczone przepisy wskazane przez sąd jako zastosowane w sprawie, jak i przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, ale nie zostały przez sąd zastosowane. Mogą to być przepisy zarówno regulujące postępowanie przed wsa, jak i przepisy stosowane przez organy administracji. Taki sposób rozumienia art. 174 pkt 1 i 2 i art. 183 § 1 p.p.s.a. odpowiadał kierunkowi wykładni zaaprobowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 63/05. Pogląd przeciwny prezentowany w orzecznictwie NSA sprowadzał się do twierdzenia, że podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 p.p.s.a. odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a zatem nie można w tym przypadku powoływać się na naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez sąd. Naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego.

Skarżący argumentują, że to właśnie ten kierunek wykładni, wbrew orzeczeniu Trybunału z 20 września 2006 r., stał się „utrwaloną linią orzeczniczą, jaka wykształciła się przez wiele lat orzekania przez NSA” (s. 2 uzasadnienia zażalenia pełnomocnika skarżących z 15 września 2008 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 września 2008 r. o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu). Na poparcie tego stanowiska przytaczają kilkanaście wyroków NSA, w tym zapadły w ich sprawie (wyrok z 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 80/06), w których NSA opowiedział się za restrykcyjnym rozumieniem podstaw kasacyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem skarżących, przywołane przez nich orzeczenia „wyraźnie wskazują na utrwaloną linię orzeczniczą, ignorując jednorazowe liberalne podejście NSA w sprawie zasad rozpoznawania skargi kasacyjnej”, a „dwa i pół roku od orzeczenia NSA [z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05] analiza wydanych po tym zdarzeniu orzeczeń jednoznacznie wskazuje, że założenie przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny [w wyroku o sygn. SK 63/05] było błędne”, gdyż „linia orzecznicza nie uległa zmianie na bardziej liberalną”.

5.2. Powyższe twierdzenia skarżących nie znajdują jednak potwierdzenia w analizie orzecznictwa NSA zawartej w opinii Biura Orzecznictwa NSA. Są tam bowiem przytoczone liczne orzeczenia NSA, w których podzielone zostało rozumowanie przyjęte w wyroku NSA z 16 stycznia 2006 r. Tytułem przykładu, w wyroku z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 175/07 (Lex nr 399175), NSA stwierdził, że „oceniając (...) sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej (...), nie można było pominąć rozumienia podstaw kasacyjnych (zwłaszcza zaś tej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przedstawionego w wyroku [NSA z 16 stycznia 2006 r.]. (...) Znaczenie tego wyroku (...) jest istotne, skoro właśnie wskazanie na przedstawione w nim rozumienie podstaw kasacyjnych zostało przez Trybunał Konstytucyjny [w wyroku z 20 września 2006 r.] wykorzystane przy prezentowaniu poglądu o zgodności art. 174 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 § 1 Konstytucji RP”. Zdaniem NSA, dokonywanie przez sąd administracyjny powierzonej mu kontroli w sposób niedostatecznie wnikliwy i bez pełnego rozważenia zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę skarżącą traktować należy jako sprzeczne ze standardem dwuinstancyjnego postępowania sądowego, o którym mowa w art. 176 ust. 1 Konstytucji, odnoszącym się także do postępowania sądowoadministracyjnego. W podobnym tonie wypowiedział się NSA w innym powołanym w opinii Biura Orzecznictwa NSA wyroku z 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 606/08 (niepubl.), w którym jednoznacznie przyjęto, że można zarzucić sądowi pierwszej instancji błędną ocenę postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy administracji, czy też podjęcie błędnego wyroku na podstawie niedostrzeżonego przez sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji. Analogicznie NSA uznał we wcześniejszym wyroku z 19 marca 2008 r., sygn. akt I GSK 844/07 (niepubl.). W innych orzeczeniach odnaleźć można pośrednie dopuszczenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Świadczą o tym wyroki z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 483/07 (Lex nr 469367) i z 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1573/07 (niepubl.), w których NSA, oddalając wprawdzie skargi kasacyjne z uwagi na ich bezzasadność, posłużył się sformułowaniem „nawet uznając jednak dopuszczalność postawienia zarzutu naruszenia [przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji]”. Jeszcze bardziej liberalne stanowisko wynika z wyroku NSA z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 509/07 (Lex nr 345936), w którym NSA, pomimo licznych wątpliwości w kwestii jasnego ustalenia zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej i ich klasyfikacji, dokonał ich merytorycznego rozpoznania. Z opinii Biura Orzecznictwa NSA wynika, że liberalna linia orzecznicza występowała nie tylko w Izbie Ogólnoadministracyjnej NSA, ale także w innych Izbach, w tym Finansowej, na której orzecznictwie skarżący oparli swą tezę o utrwalonej restrykcyjnej wykładni art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. W wyroku Izby Finansowej z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05 (Lex nr 194422), NSA przyjął, że naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., stanowi pojęcie prawne, które obejmować może swoim zakresem również ocenę naruszenia przepisów procedury administracyjnej przeprowadzoną przez sąd administracyjny. Ponieważ jednak ocena ta dokonywana jest przez sąd administracyjny w trybie prawnym, w sposób i na podstawie przepisów p.p.s.a., dotyczący jej zarzut kasacyjny, zgodnie z wymogami art. 174 pkt 2 i art. 176 przywołanej ustawy, powinien uwzględniać w swej treści sprecyzowane wskazanie i uzasadnienie odnoszące się do konkretnych, adekwatnych przepisów tej ustawy, które naruszył sąd, oceniając stosowanie przepisów postępowania administracyjnego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. NSA wprost odwołał się w tym wyroku do wyroku NSA z 16 stycznia 2006 r., podzielając wyrażony w nim pogląd prawny co do podstaw skargi kasacyjnej. Liberalne podejście w zakresie kwestii określenia podstaw kasacyjnych zaprezentowano też w wyroku NSA z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 627/06 (Lex nr 340225), w którym NSA dopuścił jako podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, pomimo że nie zostały wskazane wprost w petitum skargi, lecz jedynie przytoczone w uzasadnieniu. Zdaniem NSA, powiązanie przez sąd tych regulacji jest dopuszczalne przy najbardziej liberalnej i jednocześnie zgodnej z art. 183 p.p.s.a. interpretacji granic i podstaw wniesionego środka odwoławczego.

5.3. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano także pogląd przeciwny do przedstawionego powyżej. Sprowadzał się on do tezy, że podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 p.p.s.a. odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, co oznacza, że nie można w tym wypadku powoływać się także na naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez sąd. Naruszenie przepisów postępowania odnosi się przy tym wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie postępowania przed organami postępowania administracyjnego. Pogląd ten nie odpowiada zatem kierunkowi wykładni, który Trybunał w wyroku z 20 września 2006 r. uznał za zgodny z Konstytucją.

Przedstawiona wyżej interpretacja dominuje w Izbie Finansowej NSA, o czym świadczą orzeczenia powołane przez skarżących (ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skarżących również zapadło w Izbie Finansowej NSA), jak i przytoczone w opinii Biura Orzecznictwa NSA (przykładowo wyroki z: 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 144/06, Lex nr 291469; 6 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 222/06, Lex nr 307525; 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06, Lex nr 307505; 18 sierpnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1204/06, „Jurysdykcja Podatkowa” nr 6/2007, s. 93; 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 762/07, Lex nr 468884). W orzeczeniach tych NSA podkreślał, że skoro adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być wyłącznie sąd pierwszej instancji, to wymienienie w skardze kasacyjnej jedynie przepisów stosowanych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, właśnie dlatego, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna. Wielokrotnie w tych orzeczeniach podkreślano także, że podstawą zarzutów kasacyjnych może być wyłącznie naruszenie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd. Konieczne jest – dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez organ – powiązanie tego zarzutu z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem pierwszej instancji. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów procedury administracyjnej, tylko ocenia prawidłowość ich stosowania przez organy administracji.

Powyższy nurt dominował głównie w orzecznictwie Izby Finansowej, jednak podobny kierunek rozstrzygania można znaleźć także w orzecznictwie pozostałych Izb NSA. Tak między innymi NSA orzekał w wyrokach z: 7 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 354/08 (Lex nr 483248); 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 144/07 (Lex nr 506388); 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 148/07 (Lex nr 467092); 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 204/08 (Lex nr 486335). W wyroku z 10 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1134/06 (Lex nr 366213), NSA podkreślił, że sąd nie może domniemywać woli czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Okoliczność ta, w zestawieniu z brakiem powołania w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a., które miałby naruszyć sąd pierwszej instancji, za to z oznaczeniem w skardze kasacyjnej szeregu przepisów procedury administracyjnej, które stosowały, czy powinny stosować organy administracji, a nie sąd, powoduje, że NSA nie może merytorycznie rozpoznać tych zarzutów.

6. Powyższa sytuacja znajdowała odzwierciedlenie również w doktrynie. Od samego początku przyjęty przez ustawodawcę w p.p.s.a. model skargi kasacyjnej był żywo dyskutowany wśród jej przedstawicieli, wzbudzając dużo kontrowersji i wątpliwości. Przedstawiciele doktryny krytykowali między innymi przyjętą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej, wzorowaną na konstrukcji kasacji (obecnie skargi kasacyjnej) w postępowaniu cywilnym jako nieuwzględniającą specyfiki orzekania sądu administracyjnego i związanego z tym ukształtowania postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestie te, wraz z powołaniem stosownych pozycji w piśmiennictwie prawniczym, zostały omówione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 63/05.

Po wyroku Trybunału z 20 września 2006 r. sytuacja nie uległa zmianie. Już sam wyrok został różnie przyjęty przez przedstawicieli doktryny (zob. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku TK z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, „Glosa” nr 1/2007, s. 123, G. Rząsa, Glosa do wyroku TK z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2008, s. 209, tenże, Konstytucyjność podstaw skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Legislacyjny nr 1-2/2009, s. 23). Inne poglądy prezentowane w piśmiennictwie prawniczym na tle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. odzwierciedlają rozbieżności w orzecznictwie NSA w zakresie podstaw skargi kasacyjnej. Poparcie znalazł pogląd, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą dotyczyć naruszenia prawa przez sąd, a nie przez organy administracji (zob. K. Radzikowski, Czy niedostrzeżone przez sąd naruszenie przepisów o postępowaniu przed organem administracji może być objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” nr 2/2008, s. 62). Nurt ten krytykowany jest przez tych przedstawicieli doktryny, którzy postulują liberalne traktowanie kwestii podstaw kasacyjnych, pozwalające na powiązanie zarzutu naruszenia przepisów prawa przez wsa z odpowiednimi naruszeniami przepisów, które zostały zastosowane albo powinny być zastosowane w postępowaniu administracyjnym. Autorzy Ci uważają bowiem, że w skardze kasacyjnej możliwe jest pośrednie kwestionowanie uchybień procesowych (w tym odnoszących się do ustaleń faktycznych) popełnionych przez organ administracji, a niedostrzeżonych przez wsa (zob. W. Piątek, Naruszenia prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” nr 2/2009, s. 26; tenże, Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jako podstawa prawna skargi kasacyjnej do NSA, [w:] Prawo wobec wyzwań współczesności, t. V, red. B. Guzik, N. Buchowska, P. Wiliński, Poznań 2008, s. 435; G. Rząsa, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministrcyjnym, „Państwo i Prawo” nr 8/2008, s. 54). Jednocześnie przedstawiciele doktryny podkreślali, że prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej może napotykać znaczne trudności (zob. A. Mudrecki, Podstawy wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Wybrane problemy prawa finansowego w Polsce, red. M. Ciesielski, A. Mudrecki, P. Stanisławiszyn, Opole 2009, s. 237; M. Wilbrandt-Gotowicz, Jak poprawić przepisy o postępowaniu kasacyjnym przed NSA?, „Prawo i Podatki” nr 10/2006, s. 13), a rozbieżności w orzecznictwie NSA muszą zostać wyeliminowane na podstawie treści konstytucyjnego prawa do sądu (zob. M. Kazek, Wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w świetle konstytucyjnego prawa do sądu – głos w dyskusji, „Administracja – Teoria, Dydaktyka, Praktyka” nr 1/2009, s. 125).

7. Wskazane wyżej okoliczności skłoniły Prezesa NSA do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie uchwały przez pełny skład NSA, wyjaśniającej zagadnienie prawne, czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wymienienie przepisów, które, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez wsa, nakłada na NSA rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA wskazał na dwa przeciwstawne nurty w orzecznictwie NSA w zakresie interpretacji podstaw kasacyjnych. Stwierdził, że art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. są przepisami, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Konieczne było zatem ustalenie ich rzeczywistego znaczenia w ramach środków prawnych przewidzianych w p.p.s.a. Środkiem takim jest uchwała pełnego składu NSA, której potrzeba podjęcia może w szczególności dotyczyć spraw będących w zainteresowaniu więcej niż jednej Izby, a także spornych między poszczególnymi Izbami. Podjęcie uchwały w pełnym składzie NSA było zatem, zgodnie z argumentacją Prezesa NSA, konieczne dla zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego (s. 20 uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 10/09).

Wskutek powyższego wniosku NSA podjął 26 października 2009 r. pierwszą w historii uchwałę w pełnym składzie tego Sądu (sygn. akt I OPS 10/09), w której sentencji stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wsa, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W uzasadnieniu uchwały przywołana została treść prawa do sądu wynikająca z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji i rozwinięta w orzecznictwie Trybunału. Podkreślono, że w sprawach administracyjnych prawo do sądu powinno przysługiwać każdemu obywatelowi w takim zakresie, w jakim chce on z tego prawa skorzystać, a procedura sądowoadministracyjna powinna zapewnić możliwość zaskarżenia każdego aktu administracyjnego kształtującego sferę praw i wolności danego podmiotu, sąd administracyjny musi zaś mieć możliwość rzeczywistego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności, gdy stwierdzi, że zostały one podjęte z naruszeniem prawa (s. 24 uzasadnienia). Celem skargi kasacyjnej jest umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku, w którym sąd pierwszej instancji dokonał oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, weryfikacji prawidłowości tej oceny dokonanej przez NSA w granicach zakreślonych podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem pełnego składu NSA, przyjęcie powyższego kierunku wykładni pozostaje w zgodzie z art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej (s. 37 uzasadnienia). Rozpoznanie sprawy przez NSA oznacza rozpoznanie jej w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami, przytoczonymi w podstawach skargi kasacyjnej. Odstąpienie od ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, zdaniem NSA, kwalifikowane musi być zatem jako nieznajdujące uzasadnienia odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i powinno być ocenione w ten sam sposób jak wyjście poza granice skargi. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, iż tak rozumiane podstawy kasacyjne czynią ze skargi kasacyjnej skuteczny środek zaskarżenia w tym sensie, że jej wniesienie umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed NSA (s. 38 uzasadnienia). Tym samym spełnia ona wymagania wynikające z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. NSA przyjął ponadto, że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wsa, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się nie niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. w zakresie, w jakim w przepisie tym mowa o przytoczeniu podstaw kasacyjnych. Uzasadniając to stanowisko, NSA powołał się na zasadę falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Jeśli zatem zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze z zarzutem naruszenia prawa przez wsa, nie ma przeszkód, dla których NSA, po analizie uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez wsa i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie (s. 38 uzasadnienia).

W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił również, że rozstrzygane przezeń zagadnienie prawne pozostaje w związku z zarzutami niekonstytucyjności, stawianymi instytucji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co czyni z niego rozstrzygnięcie o fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia podstaw prawnych sądowej kontroli administracji w Polsce (s. 21 uzasadnienia).

7.1. Należy podkreślić, że omówiona uchwała pełnego składu NSA została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym NSA podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Istotą i celem takiej uchwały jest zatem, jak podkreślił NSA w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 10/09 (s. 21 uzasadnienia), doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta. Uchwała ta, jako uchwała abstrakcyjna, to jest niemająca bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej, ma w innych sprawach sądowoadministracyjnych moc wiążącą, zgodnie z art. 269 p.p.s.a. Znaczy to, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. Jeśli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w uchwale pełnego składu NSA, musi przedstawić stosowne zagadnienie do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi – w tej sytuacji pełnemu składowi NSA. Pogląd wyrażony w uchwale z 26 października 2009 r. może być zatem zmieniony tylko stosowną uchwałą takiego samego składu NSA. Przyjęcie odmiennej interpretacji zagadnienia rozstrzygniętego w tej uchwale stanowi naruszenie przepisów procesowych mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczność ta ma bez wątpienia zasadnicze znaczenie z punktu widzenia kształtowania się linii orzeczniczej NSA w zakresie interpretacji przepisów p.p.s.a. regulujących podstawy skargi kasacyjnej.

7.2. Z opinii Biura Orzecznictwa NSA wynika, że dokonana przezeń analiza kilkuset orzeczeń wydanych po podjęciu uchwały z 26 października 2009 r. jednoznacznie wskazuje, iż jest ona w pełni respektowana przez składy orzekające NSA, które wprost powołują ją w uzasadnieniach orzeczeń. Dotyczy to także rozstrzygnięć podejmowanych przez Izbę Finansową NSA (np. wyroki z: 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I FSK 1639/08, niepubl.; 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1716/09, niepubl.; 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1155/08, Lex nr 550081; 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1228/08, Lex nr 554082). W wyrokach tych NSA wprost powoływał uchwałę z 26 października 2009 r., uzasadniając swój obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W wyroku z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1228/08, NSA, powołując się na cytowaną uchwałę, stwierdził: „pomimo nie powiązania zarzutu naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej przez organy podatkowe z zarzutem naruszenia określonych przepisów prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a więc pomimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, zachodzi możliwość merytorycznego rozpoznania postawionego zarzutu”. W tym świetle nie znajduje uzasadnienia twierdzenie pełnomocnika skarżących zawarte w piśmie procesowym z 9 lipca 2010 r., zgodnie z którym uchwała „nie przesądza w sposób ostateczny dalszej wykładni przez sądy administracyjne przepisów formułujących podstawy kasacyjne”.

8. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, Trybunał ponownie podkreśla, że nie jest powołany do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w orzecznictwie sądowym. Nie jest już bowiem właściwy do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Taka sytuacja miała tymczasem miejsce w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej – w ramach orzecznictwa NSA można było bowiem wskazać, obok orzeczeń restrykcyjnie interpretujących zaskarżone przepisy, orzeczenia interpretujące je zgodnie z poglądami reprezentowanymi przez skarżących, a jednocześnie zgodnie z wyrokiem Trybunału z 20 września 2006 r. w sprawie o sygn. SK 63/05. Co więcej, rozbieżności na tle interpretacji art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. zostały ostatecznie usunięte wskutek podjęcia uchwały przez pełny skład NSA, która wyznaczyła ogólnie wiążącą wszystkie sądy administracyjne wykładnię zaskarżonych przepisów. Przyjęta przez NSA interpretacja w pełni podziela poglądy skarżących i koresponduje z uzasadnieniem wyroku Trybunału w sprawie o sygn. SK 63/05.

W świetle przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej należy stwierdzić, że jest to skarga na stosowanie prawa. Rozbieżność orzecznictwa NSA wykluczyła bowiem zastosowanie w rozpatrywanej sprawie stanowiska, zgodnie z którym przedmiotem kontroli konstytucyjności może być norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką, która ma charakter utrwalony i powszechny. Tym samym rozpoznanie skargi wykracza poza kompetencje Trybunału. Postępowanie w niniejszej sprawie podlega zatem umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.