1. S.W. (dalej: skarżący) wniósł 12 marca 2021 r. (data nadania) skargę konstytucyjną o stwierdzenie niezgodności art. 53 § 2b
w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z
2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), rozumianego w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności
skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie
ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust.
3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego:
Skarżący pismem z listopada 2012 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy działek. Decyzją z stycznia 2014 r. Wójt Gminy odmówił
ustalenia warunków zabudowy.
W listopadzie 2018 r., po prawomocnym zakończeniu powyższego postępowania, skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego
(dalej: SKO) pismo oznaczone jako ponaglenie. Postanowieniem z grudnia 2018 r. SKO uznało je za nieuzasadnione z uwagi na
załatwienie sprawy co do istoty decyzją odmowną.
W związku z powyższym skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe
prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej decyzją odmowną. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości
postępowania oraz wymierzenia Wójtowi grzywny. Wyrokiem z lipca 2019 r. WSA stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego
prowadzenia postępowania oraz, że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie
WSA oddalił skargę.
Od powyższego orzeczenia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem
z 17 listopada 2020 r. (sygn. akt […]) uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. NSA w uzasadnieniu odwołał się do uchwały
siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność
po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu
skargi przez sąd administracyjny. Powyższe orzeczenie zostało wskazane przez skarżącego jako ostateczne w rozumieniu art.
79 ust. 1 Konstytucji.
1.2. Zdaniem skarżącego zakwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy, rozumiane w sposób przedstawiony w postanowieniu
składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w związku
z którym wniósł skargę do Trybunału, naruszają prawo do sądu w związku z ograniczeniem osobie poszkodowanej przewlekłym prowadzeniem
postępowania możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.). Prawo do sądu skarżący wywodzi
ze wskazanych jako podstawa skargi art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
2. Postanowieniem z 4 listopada 2021 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie
badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nadał
skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie.
3. Pismem z 26 stycznia 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
4. Prokurator Generalny (dalej: PG) w piśmie z 4 lutego 2022 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność
wydania wyroku. W pierwszej kolejności PG wyjaśnił, że wśród wskazanych w skardze konstytucyjnej wzorców kontroli wyłącznie
art. 45 ust. 1 Konstytucji może być samodzielnym wzorcem. Wskazał również, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wyraża żadnych
praw podmiotowych ani wolności. Odnosząc się z kolei do art. 2 Konstytucji wyjaśnił, że mógłby zostać wskazany jako samodzielny
wzorzec kontroli pod warunkiem, że skarżący wywiódłby z niego prawa i wolności inne, niż te wynikające z pozostałych przepisów
konstytucyjnych, czego nie uczynił. Ponadto, w ocenie PG, w skardze – w zasadzie – nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu
niezgodności kwestionowanej normy prawnej z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot skargi konstytucyjnej i przedmiot kontroli.
Przedmiotem skargi konstytucyjnej jest art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) oraz
w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz.
256, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), rozumiany w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności
skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie
ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”.
Postanowieniem z 4 listopada 2021 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie
badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. oraz nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie.
W związku z powyższym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. oraz w
związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego
na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego
prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Przepisowi temu zarzucono niezgodność z art. 2, art. 31 ust. 3
i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej.
2.1. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału, badanie dopuszczalności rozpoznania skargi nie kończy się w fazie rozpoznania
wstępnego, lecz jest dokonywane przez cały czas jej rozpoznania (zob. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK
41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 9 maja 2017 r., sygn. SK
18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37 i cytowane tam orzecznictwo). Na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy nie
zachodzi jedna z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępowania (zob. zamiast wielu, wyrok
z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i powołane tam orzecznictwo).
2.2. Trybunał stwierdza, że skarga nie spełnia wymogów wskazanych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016
r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Z
przepisu tego wynika, że skarżący powinien wskazać w skardze nie tylko, która jego konstytucyjna wolność lub konstytucyjne
prawo zostały naruszone oraz określić sposób tego naruszenia (pkt 2), ale również uzasadnić zarzut niezgodności kwestionowanego
przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazanymi konstytucyjnymi wolnościami lub prawami, z powołaniem argumentów
lub dowodów na jego poparcie (pkt 3). Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że prawidłowe wykonanie tych obowiązków
polega na przedstawieniu przez skarżącego takich argumentów, które uprawdopodobnią ewentualną niekonstytucyjność kwestionowanych
przepisów (zob. postanowienie TK z 8 czerwca 2011 r., sygn. SK 14/10, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 45). Trybunał nie może zastępować
skarżącego w wykonaniu tych obowiązków. To na nim spoczywa bowiem ciężar udowodnienia zarzutu niezgodności z Konstytucją zaskarżonych
przepisów (zob. postanowienia TK z: 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 13 stycznia 2015 r., sygn.
SK 17/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 5). Z analizy skargi wynika, że skarżący de facto nie przedstawił uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanej normy prawnej ze wskazanymi wzorcami kontroli, z powołaniem
argumentów lub dowodów na jego poparcie. Ogólne stwierdzenie przez skarżącego, że zakwestionowane przepisy naruszają prawo
do sądu nie spełnia tego wymogu. Skarżący nie wyjaśnił w szczególności, który z aspektów prawa do sądu został naruszony. Powołując
się na wybrane wyroki Trybunału, skarżący nie odniósł jednak stawianych w nich tez do problemu przedstawionego w skardze.
W tym kontekście Prokurator Generalny słusznie zauważył, że w uzasadnieniu skargi nie wskazano, czy skarżący zarzuca kwestionowanej
normie naruszenie prawa dostępu do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego,
czy naruszenie prawa dostępu do sądu cywilnego, w związku z brakiem możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do dochodzenia
roszczeń od Skarbu Państwa na drodze cywilnej.
Powyższe okoliczności świadczą o niedopuszczalności wydania wyroku. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, niedopuszczalność
wydania wyroku skutkuje koniecznością umorzenia postępowania.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.