1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 1 grudnia 2020 r. (data nadania) P.G. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił o zbadanie zgodności art. 38 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 2-4 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1559; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1233; dalej: ustawa o służbie cywilnej), a także w związku z § 3, § 4, § 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu dokonywania pierwszej oceny w służbie cywilnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1144) w zakresie, w jakim: 1) „nie umożliwia osobom podejmującym po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej zaskarżenia (tryb odwoławczy) pierwszej oceny okresowej w służbie cywilnej w przedmiocie jej uchylenia, jak i przekazania jej do ponownego rozpoznania”; 2) „nie umożliwia osobom podejmującym po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej zaskarżenia uchylenia pierwszej oceny okresowej w służbie cywilnej”; 3) „nie gwarantuje ochrony prawa do czci i dobrego imienia osobom podejmującym po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej”; 4) „odmawia równego traktowania w dostępie do ochrony tych samych praw wszystkich pracowników służby cywilnej zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, poprzez odmówienie prawa do sądu osobom podejmującym po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej”; 5) „odmawia równego traktowania pracowników służby cywilnej zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, wyrażającym się w odmiennym katalogu przysługujących im praw, a szczególności pozbawienia prawa do ochrony czci i dobrego imienia osób podejmujących po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej”; 6) „nie umożliwia sądowej weryfikacji poprawności zastosowanych kryteriów oceny podczas procedury pierwszej oceny okresowej w służbie cywilnej”, z art. 2, art. 7, art. 24, art. 30, art. 32 w związku z art. 45, art. 77 ust. 2, a także w związku z art. 47, art. 60, art. 65 w związku z art. 153 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Postanowieniem z 26 maja 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 31 maja 2021 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze. Stwierdził, że treść zaskarżonych przepisów nie jest źródłem naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego, a rozszerzenie przedmiotu kontroli o dodatkowy przepis, który mógłby zostać uznany za to źródło, nastąpiło po upływie ustawowo przepisanego terminu.

3. W zażaleniu z 2 czerwca 2021 r. (data nadania) skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił, że Trybunał błędnie uznał, iż:

– do oceny zaskarżonych przepisów nie mają zastosowania wskazane w skardze wzorce kontroli, podczas gdy – zdaniem skarżącego – mają one istotne znaczenie dla dokonania oceny kwestionowanych regulacji (punkt 1 zażalenia);

– nie można w treści zaskarżonych przepisów upatrywać źródła naruszania konstytucyjnych praw skarżącego, podczas gdy, jak wskazał, „Sąd I instancji oraz Sąd II instancji w uzasadnieniu w sprawie z powództwa [s]karżącego odniósł się bezpośrednio do ww. przepisów” i bazując na nich stwierdził, że „ustawa o służbie cywilnej nie wskazuje na jakikolwiek tryb odwoławczy, z którego mógłby skorzystać pracownik otrzymujący negatywną pierwszą ocenę” (punkt 3 zażalenia);

– doszło do nieterminowego rozszerzenia zakresu zaskarżenia, podczas gdy „z treści pełnomocnictwa z dnia 1 grudnia 2020 r. oraz z treści skargi konstytucyjnej (zob. np. str. 16 i str. 23) (…) jednoznacznie i w sposób oczywisty wynika, iż przedmiot zaskarżenia obejmuje również art. 83 ustawy o służbie cywilnej (…) [a] zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie dodatkowo również wskazany został w pierwszym kolejnym piśmie procesowym [s]karżącego (nadanym w dniu 29 marca 2021 r.)” (punkt 2 zażalenia);

– skarga konstytucyjna nie spełnia wymogów formalnych określonych w ustawie i usunięcie braków nie jest możliwe (punkt 4 zażalenia);

Skarżący zarzucił również:

– obrazę art. 53 ust. 1 i 2 u.o.t.p.TK przez jego błędną wykładnię prowadzącą do konkluzji, że warunkiem wniesienia niniejszej skargi konstytucyjnej jest uprzednie wykazanie przez skarżącego, że treść kwestionowanych przepisów musi być tak sformułowana, aby expressis verbis dotyczyła ona kwestii dostępu do sądu i zasad zaskarżenia oceny pracy w służbie cywilnej” (punkt 6 zażalenia);

– naruszenie art. 190 ust. 5 Konstytucji, polegające na wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny w składzie jednoosobowym orzeczenia przekraczającego zakres formalnej kontroli skargi (punkt 5 zażalenia).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że argumenty przytoczone w zażaleniu nie podważają ustaleń przedstawionych w zaskarżonym postanowieniu.

2.1. Z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko takie naruszenie praw, którego źródłem jest zaskarżony akt normatywny lub jego część. Przepis wskazany w skardze konstytucyjnej stanowi źródło naruszenia praw skarżącego jedynie w sytuacji, gdy jego normatywna treść pozostaje w związku z treścią tych praw.

W niniejszej sprawie powyższy warunek nie został spełniony. Skarżący stwierdził w skardze, że naruszenie jego praw polega na wyłączeniu możliwości złożenia przez pracownika służby cywilnej, zatrudnionego na podstawie umowy o pracę na czas określony, sprzeciwu do dyrektora generalnego urzędu i odwołania do sądu pracy od pierwszej oceny okresowej. Skutkuje to, jego zdaniem, wyeliminowaniem prawa do kontroli tej oceny na drodze sądowej. Skarżący zauważa, że uprawnienie do kwestionowania ocen okresowych w drodze sprzeciwu i odwołania przysługuje natomiast pracownikom służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 83 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 2021 r. poz. 1233; dalej: ustawa o służbie cywilnej). Trybunał stwierdza, że zarzut ten mógłby być zakwalifikowany – jak chciałby tego skarżący – jako zarzut pominięcia ustawodawczego jedynie wówczas, gdyby skarżący łączył go z przepisami dotyczącymi kwestii zaskarżalności ocen okresowych, a więc np. ze wspomnianym art. 83 ustawy o służbie cywilnej. Takimi przepisami nie są natomiast zaskarżone art. 38 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 2-4 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej, a także w związku z § 3, § 4, § 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu dokonywania pierwszej oceny w służbie cywilnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1144; dalej: rozporządzenie). Nie odnoszą się one bowiem w ogóle do kwestii zaskarżania ocen w służbie cywilnej. Określają jedynie warunki i sposób dokonywania pierwszej oceny w służbie cywilnej i w tym kontekście zostały powołane w rozważaniach prawnych Sądu Okręgowego we W. zawartych w uzasadnieniu wyroku tego sądu z 15 czerwca 2020 r. (sygn. akt […]). Natomiast – wbrew twierdzeniom skarżącego – z samego faktu przytoczenia ich w tym orzeczeniu nie wynika jeszcze, że którykolwiek z tych przepisów dotyczy kwestii związanych z sądową kontrolą pierwszej oceny w służbie cywilnej, a tym bardziej – że narusza konstytucyjne prawa skarżącego w omawianym zakresie.

Należy podkreślić, że obowiązkiem skarżącego było wykazanie, że kwestionowane uregulowanie godzi w uprawnienia gwarantowane postanowieniami Konstytucji, wskazanymi jako wzorce kontroli. Nie wymaga się natomiast, co skarżący zarzuca w zażaleniu, by wykazał, iż treść zaskarżonych przepisów dotyczy expressis verbis kwestii dostępu do sądu czy zasad zaskarżania oceny pracy w służbie cywilnej. Treść zakwestionowanych w tej sprawie przepisów nie wskazuje na pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu w jakimkolwiek aspekcie. Z tego względu Trybunał przyjął, że nie wykazują one merytorycznego związku z treścią argumentów skargi, mających przemawiać na rzecz tezy o ich niezgodności z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Nie znajduje także podstaw twierdzenie skarżącego, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał uznał, iż do oceny kwestionowanych przepisów „nie mają zastosowania wzorce kontroli z art. 2, art. 7, art. 24, art. 30, art. 32, art. 45, art. 77 ust. 2, art. 47, art. 60, art. 65, art. 153 Konstytucji” (s. 2 zażalenia). W uzasadnieniu postanowienia z 26 maja 2021 r. Trybunał stwierdził jedynie, że „[z]askarżone przepisy nie dotyczą ani kwestii dostępu do sądu, ani zasad zaskarżania oceny pracy w służbie cywilnej. Nie można zatem w ich treści upatrywać źródła naruszenia konstytucyjnych praw, o których mowa w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, ani pozostałych powołanych w skardze praw konstytucyjnych, do naruszenia których miało, zdaniem skarżącego, dojść w wyniku braku możliwości zakwestionowania uzyskanej przez niego negatywnej pierwszej oceny w służbie cywilnej” (s. 6 postanowienia). Oznacza to, o czym była mowa wyżej, że wzorce te są nieadekwatne do oceny zaskarżonych przepisów na gruncie niniejszej sprawy z uwagi na zakres, w jakim skarżący je kwestionuje, tj. istotę zarzutu ich niekonstytucyjności.

Prowadzi to do wniosku, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny trafnie stwierdził brak związku normatywnego między art. 38 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 2-4 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej, a także w związku z § 3, § 4, § 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia a art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

2.2. W zażaleniu skarżący wskazał że „z treści pełnomocnictwa z dnia 1 grudnia 2020 r. oraz z treści skargi konstytucyjnej (zob. np. str. 16 i str. 23) z dnia 1 grudnia 2020 r. jednoznacznie i w sposób oczywisty wynika, iż przedmiot zaskarżenia obejmuje również art. 83 ustawy o służbie cywilnej. Celem uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości w tej kwestii, zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie dodatkowo również wskazany został w pierwszym kolejnym piśmie procesowym Skarżącego (nadanym w dniu 29 marca 2021 r.)” (s. 2 zażalenia). Skarżący sprzeciwia się stwierdzeniu, że rozszerzył przedmiot zaskarżenia o ten przepis po upływie terminu i przekonuje, że niewskazanie go w skardze jako przepisu kwestionowanego stanowi jedynie oczywistą omyłkę.

Trybunał przypomina, że skarga konstytucyjna jest sformalizowanym instrumentem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Określony w art. 77 u.o.t.p.TK trzymiesięczny termin do wystąpienia ze skargą wyznacza czasowe granice do podjęcia przez skarżącego obrony swych wolności lub praw. W związku z tym przekroczenie terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, który ma materialnoprawny charakter – bez względu na okoliczności uzasadniające jego przekroczenie – uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy (zob. np. postanowienia TK z: 29 września 2004 r., sygn. Ts 99/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 325; 5 października 2012 r., sygn. Ts 136/12, OTK ZU nr 3/B/2013, poz. 263; 26 stycznia 2016 r., sygn. Ts 215/15, OTK ZU B/2016, poz. 270).

Podstawowym ustawowym obowiązkiem wnoszącego skargę konstytucyjną jest precyzyjne określenie zarówno przedmiotu wnioskowanej kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK), jak i konstytucyjnego wzorca (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK), z którym przedmiot ten będzie konfrontowany. Trybunał Konstytucyjny jest przy tym związany granicami wniesionej skargi (art. 67 u.o.t.p.TK), czego konsekwencją jest prawna niedopuszczalność określania przedmiotu postępowania przez Trybunał działający z własnej inicjatywy czy samodzielnego „doprecyzowania” przedmiotu kontroli w ramach ogólnie zakreślonych przez skarżącego granic. Nie ulega zatem wątpliwości, że omyłki pełnomocnika przy oznaczaniu przedmiotu zaskarżenia mogą wywrzeć daleko idące konsekwencje z perspektywy ochrony praw i wolności skarżącego, czego przykładem jest analizowana sprawa.

Trybunał w obecnym składzie podziela argument, że podniesienie dopiero w piśmie procesowym z 29 marca 2021 r. zarzutu niekonstytucyjności art. 83 ustawy o służbie cywilnej (dot. uprawnienia członków korpusu służby cywilnej do zakwestionowania oceny okresowej w drodze sprzeciwu do dyrektora generalnego urzędu lub odwołania do sądu pracy) – wcześniej niestanowiącego przedmiotu skargi – nie jest dopuszczalne z uwagi na upływ ustawowego terminu do wniesienia skargi. Powołane pismo stanowi de facto nową skargę konstytucyjną, której rozpoznanie nie jest możliwe na tym etapie postępowania.

Ponadto, jak stwierdza Trybunał, wyszczególnienie art. 83 ustawy o służbie cywilnej jako przedmiotu zaskarżenia w pełnomocnictwie złożonym do akt przy piśmie z 29 marca 2021 r. (a więc po upływie terminu do wystąpienia ze skargą) również nie może zostać potraktowane jako skuteczne oznaczenie przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. Dokument pełnomocnictwa jest bowiem wobec Trybunału tylko dowodem potwierdzającym istnienie i zakres umocowania pełnomocnika do działania w imieniu skarżącego. Nie służy natomiast wyrażaniu treści żądania przeprowadzenia kontroli konstytucyjności aktów normatywnych.

2.3. Zdaniem skarżącego wydanie zaskarżonego postanowienia w składzie jednoosobowym, a nie kolegialnym (bez głosowania), stanowi bezpośrednie naruszenie normy wynikającej z art. 190 ust. 5 Konstytucji.

Stanowisko skarżącego wynika zapewne z błędnego rozumienia zakresu zastosowania art. 190 ust. 5 Konstytucji. Przypomnienia wymaga więc, że przepis ten odnosi się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wydawanych w toku merytorycznej kontroli konstytucyjności norm prawnych. Świadczy o tym jego umiejscowienie w systematyce art. 190 Konstytucji bezpośrednio po przepisach regulujących charakter prawny, ogłaszanie i skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1-4 Konstytucji). Poza zakresem zastosowania art. 190 ust. 5 Konstytucji pozostają natomiast postanowienia Trybunału wydawane na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, przesądzające dopiero o dopuszczalności poddania zaskarżonego przepisu kontroli merytorycznej.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p.TK a contrario – postanawia jak w sentencji.