Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej też: Wnioskodawca) zakwestionował konstytucyjność art. 2 ustawy
z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (dalej:
ustawa grudniowa), stanowiącego, że akt ten wejdzie w życie 1 stycznia 2018 r.
Wobec zainicjowania, w trybie art. 122 ust. 3 ustawy zasadniczej, kontroli konstytucyjnej przez Wnioskodawcę w odniesieniu
do przedmiotowego przepisu, do wejścia w życie ustawy grudniowej nie doszło.
2. Regulacja ustawy grudniowej.
2.1. Ustawa grudniowa składa się z dwóch artykułów, które in extenso stanowią, co następuje:
„Art. 1. W ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz.
U. poz. 933) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 16 ust. 1 otrzymuje brzmienie:
«1. W odniesieniu do należności pieniężnej, która stała się wymagalna przed dniem 1 lipca 2018 r., wierzyciel, będący naczelnikiem
urzędu skarbowego, o którym mowa w art. 18b § 1 ustawy zmienianej w art. 3, dokonuje, do dnia 31 grudnia 2020 r., wprowadzenia
do Rejestru Należności Publicznoprawnych danych, o których mowa w art. 18b § 2 ustawy zmienianej w art. 3.»;
a) ust. 1 otrzymuje brzmienie:
«1. Przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1c i ust. 3 oraz art. 28 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 11, w zakresie odnoszącym się do uzyskiwania,
przetwarzania i ujawniania danych z Rejestru Należności Publicznoprawnych, oraz art. 28 ust. 1 pkt 6 tej ustawy stosuje się
od dnia 1 lipca 2018 r.»,
a) pkt 2 otrzymuje brzmienie:
«2) art. 3, art. 5, art. 6 oraz art. 16, które wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2018 r.»,
Art. 2. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.”.
2.2. Należy w tym miejscu zauważyć, że treść uchwalonej 14 grudnia 2017 r. ustawy w pełni pokrywa się z treścią jej projektu z
12 grudnia 2017 r. (Sejm VIII kad., druk sejmowy nr 2131).
3. Chronologia prac legislacyjnych nad ustawą grudniową.
W dniu 12 grudnia 2017 r. do laski marszałkowskiej wpłynął poselski projekt ustawy zmieniającej ustawę o zmianie niektórych
ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności. Marszałek Sejmu 13 grudnia 2017 r. skierował przedmiotowy projekt do pierwszego
czytania na 54. posiedzeniu Sejmu VIII kadencji.
Pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się 14 grudnia 2017 r., po czym niezwłocznie przystąpiono do drugiego czytania; w
bloku głosowań odbyło się trzecie czytanie, w wyniku którego (przy 400 głosach za, 0 przeciw i 26 wstrzymujących) uchwalono
ustawę grudniową (zob. Sprawozdanie stenograficzne z 54. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 14 grudnia 2017 r. (trzeci dzień obrad), Warszawa 2017, s. 285-288 i 302). Ustawę tę przekazano do Senatu 15 grudnia 2017 r.
Marszałek Senatu 15 grudnia 2017 r. skierował ustawę do Komisji Budżetu i Finansów Publicznych.
Mimo wątpliwości Biura Legislacyjnego Senatu odnośnie do konstytucyjności daty wejścia w życie ustawy grudniowej (zob. J.
Zabielski, Opinia do ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności, 18 grudnia 2017 r., s. 2, https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/userfiles/_public/k9/dokumenty/opinie/053/o/695o.pdf), Komisja jednogłośnie (zob.
Zapis stenograficzny. Komisja Budżetu i Finansów Publicznych (116.) w dniu 18 grudnia 2017 r., s. 4) zarekomendowała przyjęcie ustawy grudniowej bez poprawek w sprawozdaniu z 18 grudnia 2017 r. (Senat IX kad., druk
senacki nr 695A).
Senat IX kadencji rozpatrywał ustawę na swoim 53. posiedzeniu – 19 i 21 grudnia 2017 r., tego ostatniego dnia (przy 86 głosach
za, 0 przeciw i 0 wstrzymujących) podejmując uchwałę o treści rekomendowanej przez Komisję (zob. Sprawozdanie stenograficzne z 53. posiedzenia Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w dniach 19, 20 i 21 grudnia 2017 r., Warszawa 2018, s. 64 i 238).
Ustawa grudniowa została przekazana Prezydentowi do podpisu 22 grudnia 2017 r.
4. Problem konstytucyjny.
Rozpatrywana sprawa dotyczy dopuszczalności przedkładania Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu ustawy, której klauzula
prorogacyjna w istocie ingeruje w konstytucyjny termin podjęcia przez głowę państwa decyzji w przedmiocie tego aktu normatywnego.
5. Uwagi wstępne odnośnie do wzorców kontroli oraz częściowe umorzenie postępowania z powodu nieadekwatności niektórych z
nich.
5.1. Jako punkty odniesienia przy kontroli konstytucyjności art. 2 ustawy grudniowej Prezydent Rzeczypospolitej wskazał następujące
przepisy Konstytucji:
– art. 2 w aspekcie nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis oraz zasady lex retro non agit;
– art. 122 ust. 2, statuujący ogólną regułę, że Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu dwudziestu jeden dni od
dnia jej przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej;
– art. 126 ust. 2, stanowiący, iż Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności
i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium;
– art. 142 ust. 2, w myśl którego Prezydent Rzeczypospolitej wydaje postanowienia w zakresie realizacji swoich kompetencji,
których forma nie została zastrzeżona dla rozporządzenia wykonawczego albo zarządzenia;
– art. 144 ust. 3 pkt 6, który jako prerogatywę głowy państwa wymienia decyzję w sprawie podpisania albo odmowy podpisania
ustawy.
Z petitum oraz uzasadnienia wniosku wynika, że dwa pierwsze unormowania ustawy zasadniczej mają charakter wzorców „głównych” („podstawowych”),
natomiast pozostałe – jako wzorce „związkowe” – służą li tylko „wzmocnieniu” argumentacji Wnioskodawcy.
5.2. Wziąwszy pod uwagę istotę wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej (tj. pominięcie przez ustawodawcę terminu konstytucyjnego na
podjęcie przez głowę państwa decyzji w przedmiocie podpisania albo odmowy podpisania ustawy – w kontekście naruszenia standardów
poprawnej legislacji) oraz treść zakwestionowanego w niniejszej sprawie przepisu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołane
jako wzorce „związkowe” art. 142 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji nie są adekwatnymi punktami odniesienia przy kontroli
art. 2 ustawy grudniowej. Należy bowiem przypomnieć, że pomiędzy przedmiotem kontroli konstytucyjności a wzorcem kontroli
musi istnieć związek normatywny, tj. relacja wskazująca na to, iż przepis podkonstytucyjny ingeruje w materię konkretnego
unormowania ustawy zasadniczej. Artykuł 2 ustawy grudniowej ani nie pozbawia Prezydenta jego prerogatywy (nie podważa uprawnienia
do podpisania albo odmowy podpisania ustawy), ani nie modyfikuje sposobu wykonywania przezeń kompetencji określonych w art.
142 ust. 2 Konstytucji. Tym samym postępowanie w zakresie badania zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 142 ust. 2 i
art. 144 ust. 3 pkt 6 ustawy zasadniczej podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016
r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.).
5.3. Ze względu na ścisły związek pomiędzy zarzutami odnośnie do naruszenia art. 2 (i wywodzonych z niego zasad) oraz art. 122
ust. 2 Konstytucji w kontekście art. 126 ust. 2 Konstytucji przez art. 2 ustawy grudniowej oraz okoliczności faktyczne dotyczące
chronologii prac nad ustawą, a także kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, Trybunał stwierdza, że badać będzie zgodność zaskarżonego przepisu z normą konstytucyjną wywodzoną z art. 2 w związku z
art. 122 ust. 2 i art. 126 ust. 2 Konstytucji.
6. Podpisanie ustawy w polskim porządku konstytucyjnym w ujęciu historyczno-porównawczym.
6.1. Uwaga wprowadzająca.
Odniesienie się przez Trybunał do zarzutów sformułowanych przez Wnioskodawcę wymaga przypomnienia po krótce dotychczasowej
ewolucji przepisów konstytucyjnych w przedmiocie procedury podpisania ustawy.
6.2. Prowizorium konstytucyjne w 1918 r.
W 1918 r. na obszarze Królestwa Polskiego, okupowanym przez Cesarstwo Niemieckie oraz Cesarstwo Austro-Węgierskie, stosownie
do art. II ust. 1 patentu z dnia 12 września 1917 r. o ustanowieniu władzy państwowej w Królestwie Polskim (Dz. Urz. Dep.
Spr. T. R. S. K. P. Nr 5, s. 235) oraz art. 2 zdanie drugie dekretu Rady Regencyjnej z dnia 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej
organizacji Władz Naczelnych w Królestwie Polskiem (Dz. Pr. K. P. Nr 1, poz. 1) w związku z art. 23 ustawy z dnia 4 lutego
1918 r. o Radzie Stanu Królestwa Polskiego (Dz. Pr. K. P. Nr 2, poz. 2) ustawa dochodziła do skutku, gdy wniosek ustawodawczy
przedłożony przez Radę Stanu (tymczasowy parlament) uzyskiwał sankcję Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego (kolegialnej, tymczasowej
głowy państwa); nieudzielenie sankcji przez Radę Regencyjną miało charakter weta ostatecznego, a wniosek ustawodawczy Rady
Stanu w tej samej materii mógł zostać ponownie przedłożony dopiero na jej następnej sesji.
Ustawy wydane w tym trybie opatrzone były arengą: „My, Rada Regencyjna Królestwa Polskiego, za zgodą Rady Stanu, postanowiliśmy
i stanowimy, co następuje:” oraz podpisami członków Rady Regencyjnej i Prezydenta Ministrów.
6.3. Mała Konstytucja z 1919 r.
W okresie obowiązywania uchwały Sejmu z dnia 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu
Naczelnika Państwa (Dz. Pr. P. P. Nr 19, poz. 226, ze zm.; dalej: Mała Konstytucja z 1919 r.), na mocy jej art. II pkt 1 zdanie
pierwsze in fine, ustawy uchwalone przez Sejm Ustawodawczy były ogłaszane i podpisywane przez Marszałka Sejmu z kontrasygnatą Prezydenta Ministrów
i właściwych ministrów.
6.4. Regulacja szczególna w latach 1921-1922.
Na mocy art. 1 ustawy przechodniej z dnia 18 maja 1921 r. do Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 marca 1921 r. w sprawie tymczasowej
organizacji władzy zwierzchniej Rzeczypospolitej (Dz. U. Nr 44, poz. 268; dalej: ustawa majowa) regulacja art. II pkt 1 zdanie
pierwsze in fine Małej Konstytucji z 1919 r. zachowała moc do czasu ukonstytuowania się parlamentu wybranego na zasadzie uchwalonej 17 marca
1921 r. Konstytucji.
6.5. Konstytucja marcowa.
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 44, poz. 267, ze zm.; dalej: Konstytucja
marcowa) rolę Prezydenta Rzeczypospolitej w procesie ustawodawczym określała w art. 35 oraz art. 44 ust. 1 i 4.
Artykuł 35 stanowił, co następuje:
„Każdy projekt ustawy, przez Sejm uchwalony, będzie przekazany Senatowi do rozpatrzenia. Jeżeli Senat nie podniesie w ciągu
30 dni od dnia doręczenia mu uchwalonego projektu ustawy żadnych przeciwko niemu zarzutów – Prezydent Rzeczypospolitej zarządzi
ogłoszenie ustawy. Na wniosek Senatu Prezydent Rzeczypospolitej może zarządzić ogłoszenie ustawy przed upływem 30 dni.
Jeżeli Senat postanowi projekt, uchwalony przez Sejm, zmienić lub odrzucić, powinien zapowiedzieć to Sejmowi w ciągu powyższych
30 dni, a najdalej w ciągu następnych dni 30 zwrócić Sejmowi z proponowanemi zmianami.
Jeżeli Sejm zmiany, przez Senat proponowane, uchwali zwykłą większością, albo odrzuci większością 11/20 głosujących – Prezydent
Rzeczypospolitej zarządzi ogłoszenie ustawy w brzmieniu, ustalonem ponowną uchwałą Sejmu”.
Z kolei zgodnie z art. 44 ust. 1 i 4:
„Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawy wraz z odpowiednimi ministrami i zarządza ogłoszenie ich w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej.
Każdy akt rządowy Prezydenta Rzeczypospolitej wymaga dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów i właściwego ministra,
którzy przez podpisanie aktu biorą zań odpowiedzialność”.
Na mocy art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. zmieniającej i uzupełniającej Konstytucję Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U.
Nr 78, poz. 442) wprowadzono do Konstytucji marcowej regulację szczególną (art. 25 ust. 10) dotyczącą ustawy w przedmiocie
budżetu:
„Prezydent Rzeczypospolitej ogłasza budżet jako ustawę w brzmieniu:
a) przyjętem przez uchwałę Sejmu, jeżeli Sejm i Senat budżet w ustalonych terminach rozpatrzyły i Sejm bądź przyjął, bądź
odrzucił poprawki Senatu (art. 35 ust. 3);
b) przyjętem przez Sejm, albo przez Senat, jeżeli tylko Sejm, względnie Senat uchwalił budżet w oznaczonym terminie;
c) projektu rządowego, jeżeli ani Sejm ani Senat w oznaczonych terminach uchwał co do całości budżetu nie powzięły”.
Ustawy uchwalone w latach 1923-1935 opatrzone były arengą: „Na mocy art. 44 Konstytucji ogłaszam ustawę następującej treści:”
oraz podpisami Prezydenta Rzeczypospolitej, Prezesa Rady Ministrów i właściwych ministrów.
6.6. Konstytucja kwietniowa.
W Ustawie Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227; dalej: Konstytucja kwietniowa) rola Prezydenta
Rzeczypospolitej w procesie ustawodawczym określona została w art. 54 i art. 14 oraz pośrednio w art. 13 ust. 2.
Artykuł 54 stanowił, co następuje:
„(1) Prezydent Rzeczypospolitej stwierdzi podpisem moc ustawy konstytucyjnie uchwalonej oraz zarządzi jej ogłoszenie w Dzienniku
Ustaw.
(2) Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu trzydziestu dni od otrzymania projektu ustawy zwrócić go Sejmowi z żądaniem ponownego
rozpatrzenia, które może nastąpić nie wcześniej niż na najbliższej sesji zwyczajnej.
(3) Jeżeli Izby Ustawodawcze większością ustawowej liczby posłów i senatorów uchwalą ponownie projekt bez zmian, Prezydent
Rzeczypospolitej, stwierdziwszy podpisem moc ustawy, zarządzi jej ogłoszenie”.
Z kolei zgodnie z art. 14:
„(1) Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają do swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów i właściwego Ministra.
(2) Akty urzędowe, wypływające z prerogatyw Prezydenta Rzeczypospolitej, nie wymagają kontrasygnaty”.
Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 a contrario Konstytucji kwietniowej podpisanie ustawy ani zwrócenie projektu Sejmowi nie stanowiło uprawnienia osobistego głowy państwa.
Ustawy uchwalone w latach 1935-1939 opatrzone były podpisami Prezydenta Rzeczypospolitej oraz Prezesa Rady Ministrów i właściwych
ministrów.
6.7. Prowizorium konstytucyjne w latach 1944-1947.
W latach 1944-1947 funkcję tymczasowego parlamentu pełniła Krajowa Rada Narodowa, do której kompetencji należało m.in. uchwalanie
ustaw (art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych, Dz. U. Nr 5, poz.
22). Zgodnie zaś z ustawą z dnia 11 września 1944 r. o kompetencji Prezydenta Krajowej Rady Narodowej (Dz. U. Nr 5, poz. 23,
ze zm.) Prezydent Krajowej Rady Narodowej, wykonujący uprawnienia Marszałka Sejmu (art. 1) oraz Prezydenta Rzeczypospolitej
(art. 2), upoważniony został do podpisywania ustaw wraz z odpowiednimi członkami Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego
(tymczasowego rządu) i zarządzania ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 lit. a in principo).
Ustawy uchwalone w 1944 r. opatrzone były podpisami Prezydenta KRN oraz Przewodniczącego PKWN i kierowników właściwych resortów,
a w latach 1945-1947 (w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 31 grudnia 1944 r. o powołaniu Rządu Tymczasowego Rzeczypospolitej
Polskiej, Dz. U. Nr 19, poz. 99) – Prezydenta KRN oraz Prezesa Rady Ministrów i właściwych ministrów.
6.8. Rozwiązanie epizodyczne w 1947 r.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 4 lutego 1947 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej (Dz. U. Nr 9, poz. 43; dalej: ustawa lutowa)
w art. 14 stanowiła, że podpisana ma zostać przez Marszałka Sejmu, który zarządzi jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej
Polskiej (ust. 1) z kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów (ust. 2).
6.9. Mała Konstytucja z 1947 r.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz. U. Nr 18, poz. 71, ze zm.; dalej: Mała Konstytucja z 1947 r.) w odniesieniu do kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej
w procesie ustawodawczym odsyłała do art. 44 Konstytucji marcowej (art. 13), jednocześnie wprowadzając regulację szczególną
względem ustaw o budżecie, narodowym planie gospodarczym i poborze rekruta, które Prezydent – za zgodą Rady Państwa – ogłaszał
w brzmieniu przedłożonym przez Radę Ministrów, o ile nie zostały one uchwalone w ciągu trzech miesięcy od przedłożenia ich
Sejmowi (art. 8).
Ustawy uchwalone w latach 1947-1952 opatrzone były podpisami Prezydenta Rzeczypospolitej oraz Prezesa Rady Ministrów i właściwych
ministrów.
6.10. Konstytucja lipcowa.
6.10.1. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232, ze zm.; tekst jednolity: Dz.
U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.; dalej: Konstytucja lipcowa) ograniczała się w art. 20 (art. 25 – według nowej numeracji
z 1976 r.) do stwierdzenia, że „[u]stawy uchwalone przez Sejm podpisują Przewodniczący Rady Państwa i jej Sekretarz”, a „[o]głoszenie
ustawy w Dzienniku Ustaw zarządza Przewodniczący Rady Państwa”.
Uchwalone w latach 1952-1989 ustawy opatrzone były podpisami Przewodniczącego Rady Państwa (lub jego zastępcy) oraz Sekretarza
tej Rady.
6.10.2. Po zniesieniu Rady Państwa i wprowadzeniu urzędu Prezydenta Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (od 31 grudnia 1989 r. – Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej) ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U.
Nr 19, poz. 101), kompetencja głowy państwa w procesie legislacyjnym została określona w art. 27 ust. 3-5 Konstytucji lipcowej.
W myśl tych przepisów:
– Prezydent podpisywał ustawę i zarządzał jej niezwłoczne ogłoszenie, jeżeli: Senat zawiadomił Prezydenta o braku zastrzeżeń
do ustawy, Senat nie zgłosił w przewidzianym terminie propozycji dokonania w ustawie określonych zmian lub jej odrzucenia,
Sejm uchwalił proponowane przez Senat zmiany lub odrzucił propozycje Senatu (ust. 3);
– przed podpisaniem ustawy Prezydent mógł wystąpić w ciągu miesiąca do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie
zgodności ustawy z Konstytucją (ust. 4);
– Prezydent mógł odmówić podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem w ciągu miesiąca przekazać ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia;
po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm większością co najmniej dwu trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej
liczby posłów Prezydent podpisywał ją i zarządzał niezwłoczne jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw (ust. 5).
Przepisy Konstytucji lipcowej literalnie nie wymagały współpodpisania ustawy przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra.
Z drugiej jednak strony ówczesny ustrojodawca w art. 32f ust. 2 zdanie drugie nakazał określenie w ustawie aktów prawnych
Prezydenta o istotnym znaczeniu, wymagających kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów; ustawa taka jednak nie została nigdy uchwalona,
w związku z czym wszystkie kompetencje głowy państwa (w tym w przedmiocie podpisania ustawy) miały charakter prerogatyw.
Uchwalone w 1989 r. ustawy opatrzone były podpisem Prezydenta Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a w latach 1990-1992 – Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej.
6.11. Mała Konstytucja z 1992 r.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.; dalej: Mała Konstytucja z 1992 r.) kompetencję
głowy państwa w procesie legislacyjnym określiła w art. 18. Zgodnie z tym przepisem:
– przyjętą przez Sejm i Senat ustawę Marszałek Sejmu przedstawiał Prezydentowi do podpisu (ust. 1);
– Prezydent podpisywał ustawę w ciągu trzydziestu dni od dnia przedstawienia i zarządzał jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw
Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2); na mocy art. 1 pkt 1 ustawy konstytucyjnej z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy
konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 150, poz. 729) wprowadzono dwudziestodniowy termin w odniesieniu do ustawy budżetowej;
– Prezydent mógł odmówić podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem przekazać ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym
uchwaleniu ustawy przez Sejm większością 2/3 głosów Prezydent w terminie siedmiu dni podpisywał ustawę i zarządzał jej ogłoszenie
w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, chyba że wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego (ust. 3);
– przed podpisaniem ustawy Prezydent mógł wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy
z Konstytucją. Wystąpienie Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego wstrzymywało bieg terminu przewidzianego dla podpisania
ustawy. Prezydent nie mógł odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją (ust. 4).
Jednocześnie art. 16 ust. 4 Małej Konstytucji z 1992 r. przewidywał, że w przypadku ustaw, których projekty przedłożyła Rada
Ministrów jako pilne, Prezydent miał tylko siedem dni na podjęcie decyzji w przedmiocie ich podpisania.
Uchwalone w latach 1992-1997 ustawy opatrzone były podpisem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
6.12. Obowiązująca Konstytucja z 1997 r.
Obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej kompetencję Prezydenta Rzeczypospolitej w procesie legislacyjnym określa
w sposób następujący:
– po zakończeniu postępowania legislacyjnego, określonego w art. 121, Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu
Prezydentowi Rzeczypospolitej (art. 122 ust. 1);
– Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu dwudziestu jeden dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie
w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 122 ust. 2). W przypadku ustawy, której projekt przedłożyła Rada Ministrów
jako pilny, termin na podpisanie ustawy skraca do siedmiu dni (art. 123 ust. 3 in fine); analogiczny termin ustrojodawca przewiduje w odniesieniu do ustawy budżetowej oraz ustawy o prowizorium budżetowym (art.
224 ust. 1 zdanie pierwsze);
– przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności
ustawy z Konstytucją. Prezydent Rzeczypospolitej nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za
zgodną z Konstytucją (art. 122 ust. 3). Prezydent Rzeczypospolitej odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny
uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał
Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii
Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w
celu usunięcia niezgodności (art. 122 ust. 4);
– jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej nie wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, może z umotywowanym wnioskiem przekazać
ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (art. 122 ust. 5 zdanie pierwsze), jednakże nie dotyczy to ustawy budżetowej oraz
ustawy o prowizorium budżetowym (art. 224 ust. 1 zdanie drugie). Po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm większością 3/5
głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów Prezydent Rzeczypospolitej w ciągu siedmiu dni podpisuje ustawę
i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi
Rzeczypospolitej nie przysługuje prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej (art. 122 ust.
5 zdanie drugie i trzecie);
– podpisanie ustawy, odmowa podpisania ustawy albo skierowanie ustawy do kontroli prewencyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym
stanowią prerogatywy Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9).
6.13.1. Z dokonanego przeglądu przepisów wynika, że w polskich regulacjach ustrojowych przyjmowano następujące koncepcje dotyczące
podpisania ustawy:
– po pierwsze – nie mogło być nigdy ustawy, która nie byłaby podpisana przez uprawnione do tego podmioty;
– po drugie – akt uchwalony przez parlament podpisywany był przez głowę państwa (prowizorium konstytucyjne w 1918 r., Konstytucja
marcowa, Konstytucja kwietniowa, Mała Konstytucja z 1947 r., Konstytucja lipcowa po nowelizacji w 1989 r., Mała Konstytucja
z 1992 r., Konstytucja z 1997 r.) lub wybrane osoby wchodzące w skład kolegialnej głowy państwa (Konstytucja lipcowa sprzed
nowelizacji w 1989 r.) albo przez przewodniczącego jednoizbowego parlamentu (Mała Konstytucja z 1919 r., ustawa majowa, prowizorium
konstytucyjne w latach 1944-1947, ustawa lutowa);
– po trzecie – podpisanie aktu uchwalonego przez parlament wymagało dla swej ważności kontrasygnaty szefa rządu (prowizorium
konstytucyjne w 1918 r., ustawa lutowa) lub szefa rządu i właściwego ministra (Mała Konstytucja z 1919 r., ustawa majowa,
Konstytucja marcowa, Konstytucja kwietniowa, prowizorium konstytucyjne w latach 1944-1947, Mała Konstytucja z 1947 r.), stanowiło
osobistą prerogatywę głowy państwa (Konstytucja lipcowa po nowelizacji w 1989 r., Mała Konstytucja z 1992 r., Konstytucja
z 1997 r.) albo było wyłączną kompetencją wybranych osób wchodzących w skład kolegialnej głowy państwa (Konstytucja lipcowa
sprzed nowelizacji w 1989 r.);
– po czwarte – zawsze podpis głowy państwa (wybranych osób wchodzących w skład kolegialnej głowy państwa) na uchwalonym przez
parlament akcie miał charakter sankcji, z tym że w okresie prowizorium konstytucyjnego w 1918 r., w Konstytucji marcowej,
Konstytucji kwietniowej i Małej Konstytucji z 1947 r. czynność ta powodowała „powstanie” ustawy, zaś w Konstytucji lipcowej
(przed, jak i po nowelizacji w 1989 r.), Małej Konstytucji z 1992 r. i Konstytucji z 1997 r. dotyczyła dojścia do skutku już
uchwalonej (czyli istniejącej) ustawy oraz jej promulgacji;
– po piąte – głowa państwa wobec każdego aktu uchwalonego przez parlament mogła odmówić udzielenia sankcji (prowizorium konstytucyjne
w 1918 r.) albo skorzystać z weta zawieszającego (Konstytucja kwietniowa, Konstytucja lipcowa po nowelizacji w 1989 r., Mała
Konstytucja z 1992 r.), była w ogóle pozbawiona kompetencji do skorzystania z weta ustawodawczego (Konstytucja marcowa, Mała
Konstytucja z 1947 r., Konstytucja lipcowa sprzed nowelizacji w 1989 r.) – analogicznie jak przewodniczący parlamentu (Mała
Konstytucja z 1919 r., ustawa majowa, prowizorium konstytucyjne w latach 1944-1947, ustawa lutowa) albo nie była uprawniona
do skorzystania z weta zawieszającego tylko w odniesieniu do niektórych kategorii ustaw (Konstytucja z 1997 r.);
– po szóste – głowa państwa (ewentualnie – przewodniczący parlamentu) albo nie była skrępowana żadnym terminem do podjęcia
decyzji w przedmiocie aktu uchwalonego przez parlament (prowizorium konstytucyjne w 1918 r.), nawet gdy przepisy konstytucyjne
nie przewidywały możliwości zastosowania weta ustawodawczego (Mała Konstytucja z 1919 r., ustawa majowa, Konstytucja marcowa,
prowizorium konstytucyjne w latach 1944-1947, Mała Konstytucja z 1947 r., Konstytucja lipcowa sprzed nowelizacji w 1989 r.),
albo musiała podjąć odpowiednią decyzję w przepisanych ramach czasowych (Konstytucja kwietniowa, Konstytucja lipcowa po nowelizacji
w 1989 r., Mała Konstytucja z 1992 r., Konstytucja z 1997 r.).
6.13.2. Nie budzi wątpliwości, że zarówno podczas prowizorium konstytucyjnego w 1918 r. (formalna monarchia z ustanowioną kolegialną
regencją), jak i pod rządami Konstytucji kwietniowej (republikańska forma rządów z jednolitym systemem władzy państwowej przy
supremacji Prezydenta Rzeczypospolitej), Konstytucji lipcowej po nowelizacji w 1989 r. (republikańska forma rządów z systemem
parlamentarnogabinetowym i silną pozycją Prezydenta) oraz Małej Konstytucji z 1992 r. (republikańska forma rządów z systemem
parlamentarno-gabinetowym), rola głowy państwa (Rada Regencyjna, Prezydent Rzeczypospolitej) w procesie ustawodawczym nie
miała wówczas charakteru czysto formalnego. Tak też Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. odnosi się obecnie do
tej materii.
6.13.3. De lege lata podpisanie ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej stanowi szczególną kompetencję należącą do systemu hamulców, pozwalających
egzekutywie (a ściślej – jednemu z jej elementów) powstrzymywać działania legislatywy. Głowa państwa ma bowiem możliwość podpisania
ustawy, odmowy jej podpisania (weto zawieszające) albo skierowania ustawy przed podpisaniem do Trybunału Konstytucyjnego w
celu kontroli tego aktu z Konstytucją pod względem materialnym lub formalnym.
Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej w przedmiocie ustaw przedłożonych mu do podpisu zostały uregulowane w Konstytucji
jako jedne z zasadniczych kompetencji głowy państwa, służące – stosownie do art. 126 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej – realizacji
funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej i czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji. Akty urzędowe Prezydenta – co do
zasady – zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji wymagają dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Kontrasygnata
jest instytucją konstytucyjną, a więc ustawa zwykła nie może określać, które akty urzędowe podlegają współpodpisaniu, ani
też nie może stanowić, które zwolnione są z tego wymogu (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 140). Kontrasygnata nie jest czynnością „ceremonialną”, lecz konstrukcją, która służy wzięciu przez Prezesa
Rady Ministrów – który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem – odpowiedzialności politycznej za akt Prezydenta,
który nie odpowiada parlamentarnie za swoją decyzję. Kontrasygnata nie jest wymagana, gdy dotyczy aktów wymienionych w art.
144 ust. 3 Konstytucji, w tym dotyczących zwieńczenia procesu ustawodawczego (pkt 6 i 9). Artykuł 144 ust. 3 ustawy zasadniczej
jest jednym z kluczowych przepisów kształtujących ustrojową rolę Prezydenta Rzeczypospolitej w systemie konstytucyjnym. Określa
on zakres uprawnień Prezydenta realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu, i w tym względzie Konstytucja nie dopuszcza
odstępstw. Celem art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji było uniknięcie sytuacji, w której akt urzędowy Prezydenta odnośnie
do ustaw przedłożonych mu do podpisu każdorazowo musiałby uzyskiwać zgodę (podpis, kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów.
Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na decyzję głowy państwa w przedmiocie
uchwalonej ustawy, uzależniałoby Prezydenta Rzeczypospolitej od rządu (i jego zaplecza polityczno-parlamentarnego), a tym
samym ograniczałoby jego ustrojową samodzielność.
Decyzja w przedmiocie ustawy przedłożonej Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu stanowi zatem – co należy podkreślić –
jego osobistą prerogatywę; jedynym ogranicznikiem dla głowy państwa są zawite terminy wskazane przez ustrojodawcę, tj. dwadzieścia
jeden dni lub siedem dni – w zależności od rodzaju ustawy oraz zakaz stosowania weta zawieszającego wobec ustawy budżetowej
i ustawy o prowizorium budżetowym.
Innymi słowy, porównawszy obecną Konstytucję z poprzednimi regulacjami ustrojowymi obowiązującymi w Polsce (zwłaszcza z Konstytucją
marcową, Małą Konstytucją z 1947 r. i Konstytucją lipcową sprzed nowelizacji w 1989 r.), nie budzi wątpliwości, że Prezydenta
Rzeczypospolitej w procesie ustawodawczym nie można sprowadzić do roli sui generis „notariusza”, obowiązanego wyłącznie – bez względu na okoliczności prawne i faktyczne – do podpisywania aktów ustawodawczych
uchwalonych przez parlament.
6.13.4. Podsumowując, podpisanie ustawy – in abstracto – oznacza stwierdzenie przez konstytucyjnie określony organ, że akt o danej treści został uchwalony przez parlament. W świetle
postanowień Konstytucji z 1997 r. czynność ta nie ma charakteru stricte „ceremonialnego” (jak np. sankcja monarchy w Wielkiej Brytanii i dominiach brytyjskich); przeciwnie – oznacza uznanie przez
Prezydenta Rzeczypospolitej (najwyższego przedstawiciela Państwa i gwaranta ciągłości władzy państwowej – art. 126 ust. 1),
iż ustawa została uchwalona przez parlament w sposób zgodny z Konstytucją i że nabiera ona mocy wiążącej. Innymi słowy, dopiero
podpisanie ustawy i zarządzenie jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej przez głowę państwa, będące ostatnim
aktem procesu ustawodawczego (o charakterze conditio sine qua non) i pierwszym aktem „wykonania” ustawy, potwierdza oficjalnie fakt istnienia tego aktu normatywnego, czyniąc go częścią porządku
prawnego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego.
7. Kompetencja czuwania przez Prezydenta Rzeczypospolitej nad przestrzeganiem Konstytucji.
7.1. Zgodnie z art. 126 ust. 1 Konstytucji, Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości
władzy państwowej. Z kolei art. 126 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji,
stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności jego terytorium. W uzasadnieniu postanowienia pełnego
składu z 20 maja 2009 r. o sygn. Kpt 2/08 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 126 ust. 2
Konstytucji wyznacza zakres zadań, jakie Konstytucja stawia przed głową państwa, i określa w ten sposób granice oraz charakter
jego funkcji ustrojowych sprecyzowanych w art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej. Zadania i cele określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji
nie mogą być realizowane przez Prezydenta w sposób dowolny; realizując te zadania, Prezydent może bowiem korzystać jedynie
z kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach. Do art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji nawiązuje art. 126 ust. 3 Konstytucji,
zgodnie z którym Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Z powyższego
wynika, że Prezydent, jako najwyższy przedstawiciel państwa oraz gwarant ciągłości władzy państwowej, powinien czuwać nad
przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności, bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności jego terytorium i niepodzielności
tego terytorium, posługując się w celu realizacji tych zadań kompetencjami określonymi w Konstytucji i ustawach (zob. P. Sarnecki,
uwaga 4 do art. 126 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007).
Czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji wpisuje się w funkcję prezydenckiego arbitrażu, a realizacja tego zadania oznacza,
że głowa państwa ma być gwarantem konstytucyjnej aksjologii. Podobnie jak w przypadku gwarantowania ciągłości władzy, czuwanie
nad przestrzeganiem Konstytucji ma aspekt pozytywny i negatywny. W pierwszym przypadku analiza sposobu funkcjonowania państwa
może uzasadniać skorzystanie przez Prezydenta z inicjatywy ustawodawczej lub złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego
w sprawie hierarchicznej kontroli norm. Przykładem czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji w przypadku jej naruszenia jest
skierowanie przez Prezydenta stosownych wniosków do TK w trybie kontroli następczej, do Trybunału Stanu w sprawie deliktu
konstytucyjnego (por. P. Tuleja, K. Kozłowski, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. 2, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 572), czy do Najwyższej Izby Kontroli w sprawie przeprowadzenia kontroli.
7.2. Czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji – co zostało już zasygnalizowane w punkcie 6.13.3 tej części niniejszego uzasadnienia
– oddziaływa również na wykonywanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej jego funkcji w procesie ustawodawczym. Nie bez przyczyny
ustrojodawca określił głowie państwa stosowne terminy na podjęcie decyzji w przedmiocie ustawy uchwalonej przez parlament,
przyznając mu jednocześnie kompetencję do zastosowania weta zawieszającego albo skierowania ustawy do prewencyjnej kontroli
jej konstytucyjności. Termin dwudziestu jeden albo siedmiu dni służyć ma bowiem zarówno analizie materialnoprawnej zgodności
ustawy z Konstytucją, jak i sprawdzeniu dochowania przez obie izby parlamentu przepisanego trybu ustawodawczego. Podpisując
ustawę Prezydent Rzeczypospolitej stwierdza, że w jego przekonaniu ustawa została uchwalona zgodnie z prawem, a także iż nie
narusza odnośnych postanowień konstytucyjnych. Z kolei kierując ją do Trybunału, Prezydent daje wyraz swoim wątpliwościom
konstytucyjnym. Weto zawieszające może zaś być motywowane zarówno przyczynami natury konstytucyjnej, jak i stricte politycznej.
7.3. Elementem mechanizmu, o którym mowa w art. 126 ust. 2 Konstytucji, jest także prawidłowa realizacja kompetencji w zakresie
zwieńczenia procesu ustawodawczego, polegająca na – co wymaga podkreślenia – skutecznym działaniu Prezydenta w terminie przepisanym,
którego długość każdorazowo zależy od rodzaju ustawy przedłożonej mu do podpisu. Taka interpretacja pozwala na prawidłową
realizację przez głowę państwa jej prerogatywy, umożliwiając dokonanie rzetelnej oceny uchwalonego przez parlament aktu. Jest
spójna z poglądem, że Prezydent w procesie ustawodawczym dokonuje samodzielnej oceny ustaw i w konsekwencji może odmówić złożenia
pod nimi podpisu, jeżeli jego zdaniem sprzeciwiałyby się one wartościom, na straży których postawiła go Konstytucja.
8. Konstytucyjna zasada odpowiedniej
vacatio legis
.
8.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prawodawca nie może określać terminu wejścia w życie aktu normatywnego w sposób arbitralny
czy mechaniczny, gdyż jego swoboda jest ograniczona przez zasady i wartości konstytucyjne.
8.2. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów doktryny, obowiązek wprowadzenia odpowiedniej vacatio legis, choć niesformułowany wprost w tekście obowiązującej ustawy zasadniczej, znajduje uzasadnienie w zasadzie demokratycznego
państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Jego przestrzeganie jest konieczne, by zapewnić takie wartości demokratycznego
państwa prawnego, jak bezpieczeństwo prawne i pewność prawa. Stosowania instytucji vacatio legis domagają się także wywodzone z art. 2 Konstytucji zasady: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (zwana
też zasadą lojalności państwa wobec obywateli) i rzetelnej (prawidłowej) legislacji (por.: wyroki pełnego składu TK z 27 lutego
2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6 oraz 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134, a
także wyroki TK z: 10 grudnia 2002 r., sygn. K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92; 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK
ZU nr 7/A/2003, poz. 75; 15 lutego 2005 r., sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 15 oraz 2 grudnia 2014 r., sygn. P 29/13,
OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 116; S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych – przyczynek do dyskusji o państwie prawnym, [w:] Prawo w zmieniającym się społeczeństwie, red. G. Skąpska, Toruń 2000, s. 347; J. Potrzeszcz, Bezpieczeństwo prawne z perspektywy filozofii prawa, Lublin 2013, s. 369).
8.3. Celem instytucji vacatio legis jest przede wszystkim zagwarantowanie podmiotom prawa czasu na zapoznanie się z nowymi rozwiązaniami i dostosowanie do nich,
zwłaszcza w sytuacji gdy wchodzące w życie przepisy ingerują w sprawy w toku. Chodzi zatem o wyeliminowanie sytuacji, w której
wprowadzane bądź zmieniane uregulowania zaskakują ich adresatów (por.: wyroki pełnego składu TK z 28 października 2009 r.,
sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138 oraz o sygn. K 1/12, a także wyroki TK z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK
ZU nr 2/A/2012, poz. 16 oraz o sygn. P 29/13).
Trybunał zwracał jednak uwagę, że vacatio legis może też służyć samemu ustawodawcy, który ma sposobność korygowania dostrzeżonych już po uchwaleniu aktu normatywnego błędów,
sprzeczności wewnętrznych lub rozwiązań prowadzących do powstania sprzeczności w systemie prawa (zob.: wyroki pełnego składu
TK z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8 oraz 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, OTK ZU nr 6/A/2011,
poz. 61; W. Sokolewicz, uwaga 35 do art. 2 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, op. cit.).
8.4. Podstawowy, czternastodniowy, termin vacatio legis wynika wprost z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych
(Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, ze zm.), choć w określonych wypadkach przewidzianych przepisami tejże ustawy może być krótszy,
a w szczególnych okolicznościach dana ustawa może wejść w życie nawet bez vacatio legis albo z mocą wsteczną, jeśli nie narusza to konstytucyjnej zasady państwa prawnego. W odniesieniu do tej kwestii Trybunał Konstytucyjny
wskazywał na możliwość odstąpienia od vacatio legis, o ile dana ustawa nie nakłada obowiązków na obywateli lub inne podmioty niepodlegające organom państwowym, a jej rychłe
wprowadzenie w życie podyktowane jest ważnym interesem publicznym (zob. m.in. orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92
OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6 oraz wyrok pełnego składu TK z 24 lipca 2013 r., sygn. Kp 1/13, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 83).
8.5. Odpowiedniość czy adekwatność vacatio legis stanowi kategorię zmienną, elastyczną, wymagającą zawsze rozważenia na tle charakteru prawnego danej regulacji i jej wpływu
na sytuację prawną adresatów norm prawnych. Ocena „odpowiedniości” vacatio legis uzależniona jest zatem zawsze od treści i charakteru wchodzących w życie przepisów oraz ich kontekstu politycznego i społeczno-ekonomicznego
(por. wyrok pełnego składu TK z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 93).
W doktrynie (por.: S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych…, s. 343; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, s. 75; S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 111; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 53) wskazuje się, że prawodawca, ustalając vacatio legis, powinien uwzględnić zwłaszcza takie czynniki, jak:
– skuteczność osiągnięcia celu wydania ustawy;
– harmonijne funkcjonowanie systemu prawnego, do którego dana ustawa zostaje włączona;
– niezaskakiwanie adresatów;
– czas na przygotowanie się do realizacji ustawy,
– okoliczności faktyczne, od których zależy prawidłowe działanie wydawanych norm.
Ponadto autorzy podnoszą, że stanowiąc przepisy dotyczące instytucji czy organów, prawodawca powinien mieć na względzie zwłaszcza
konieczność zapewnienia im niezakłóconego funkcjonowania (por.: S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych…, s. 343; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa…, s. 53); jest on także zobowiązany zagwarantować czas na niezbędne przygotowania instytucjonalne i pełne zapoznanie się z
treścią nowych przepisów (por. L. Morawski, op.cit., s. 75).
Podobnie przesłanki określenia „odpowiedniej” vacatio legis są ujmowane w orzecznictwie Trybunału (por. wyroki pełnego składu TK z: 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010,
poz. 3; 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76 oraz 31 lipca 2015 r., sygn. K 41/12, OTK ZU nr 7/A/2015,
poz. 102), w którym eksponowana jest zwłaszcza konieczność uwzględnienia:
– stopnia trudności nowych regulacji;
– stopnia, w jakim różnią się one od poprzednich unormowań;
– możliwości zapoznania się przez adresatów i inne podmioty zainteresowane z treścią nowych norm;
– realnej możliwości pokierowania przez adresatów i inne podmioty zainteresowane swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść
nowej regulacji.
8.6. Z kolei zasada nieretroaktywności prawa – w ocenie Trybunału – nie ma charakteru absolutnego i w szczególnie uzasadnionych
wypadkach może być naruszona. Jej złamanie możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a przemawiać za tym musi inna zasada
prawnokonstytucyjna (zob. szerzej m.in.: orzeczenia pełnego składu TK z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, OTK w 1992 r.,
cz. I, poz. 8 i 30 listopada 1993 r., sygn. K 18/92, OTK w 1993 r., poz. 41; orzeczenia TK z 19 października 1993 r., sygn. K 14/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 35 i 7 grudnia 1993 r., sygn. K 7/93, OTK w 1993 r.,
cz. II, poz. 42; wyroki pełnego składu TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5 i 7 lutego 2001 r.,
sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29).
8.7. Trybunał uznał też, że pominięcie przez ustawodawcę czasu przewidzianego dla Prezydenta Rzeczypospolitej odnośnie do podjęcia
decyzji w przedmiocie przedłożonej mu do podpisu ustawy jest równoznaczne z naruszeniem zasady odpowiedniej vacatio legis (por. wyrok pełnego składu TK o sygn. Kp 1/13).
9. Ocena konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
9.1. W niniejszej sprawie wejście ustawy grudniowej w życie zostało określone datą dzienną: 1 stycznia 2018 r.
Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy grudniowej, istota proponowanych zmian sprowadzała się do odroczenia o sześć
miesięcy terminu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia
wierzytelności (Dz. U. poz. 933; dalej: ustawa kwietniowa), tj. z 1 stycznia 2018 r. na 1 lipca 2018 r., w zakresie dotyczącym
prowadzenia Rejestru Należności Publicznoprawnych (art. 22 pkt 2 i 3 ustawy kwietniowej). Konsekwencją zmiany terminu wejścia
w życie tych przepisów byłyby zmiany w treści dwóch przepisów przejściowych ustawy kwietniowej, tj. w art. 16 ust. 1 oraz
art. 21 ust. 1 i 3. Projektodawcy wskazywali, że „[z]miana terminu uruchomienia Rejestru została podyktowana koniecznością
dokonania kompleksowych zmian w zakresie systemów informatycznych użytkowanych przez naczelników urzędów skarbowych występujących
jako wierzyciele, właściwych w zakresie poszczególnych kategorii należności pieniężnych podlegających wprowadzeniu do Rejestru”,
a pierwotna data wejścia w życie części przepisów ustawy kwietniowej (czyli 1 stycznia 2018 r.) „nie uwzględnia wszystkich
toczących się oraz projektowanych zmian w systemach informatycznych Ministerstwa Finansów, Krajowej Administracji Skarbowej
oraz innych podmiotów. Niezbędne jest wykonanie dodatkowych prac, które pozwolą na kompletne dostosowanie funkcjonujących
systemów informatycznych wierzycieli w celu udostępnienia funkcjonalności pozwalających na automatyczne wprowadzanie wskazanych
w ustawie danych do Rejestru. Szacowana czasochłonność pełnego dostosowania systemów wierzycieli wynosi, według Ministerstwa
Finansów – 5 miesięcy, dlatego też niezbędne jest przesunięcie terminu wejścia w życie przepisów konstytuujących powstanie
Rejestru Należności Publicznoprawnych. Zmiana ta zagwarantuje stabilność i pełną funkcjonalność rozwiązania” (Sejm VIII kad.,
druk sejmowy nr 2131).
9.2. Prezydent Rzeczypospolitej w swoim wniosku podnosi, że wejście w życie ustawy grudniowej przewidziano na 1 stycznia 2018
r. w sytuacji, gdy konstytucyjny termin podjęcia przezeń decyzji w przedmiocie tego aktu normatywnego upływał 12 stycznia
2018 r. Tym samym legislatywa przedstawiła głowie państwa ustawę do podpisu w tak krótkim terminie, że już samo skorzystanie
przez Prezydenta z przyznanego mu w art. 122 ust. 2 Konstytucji terminu musiałoby spowodować działanie ustawy z mocą wsteczną.
Ustalając termin wejścia ustawy grudniowej w życie, ustawodawca nie wziął zatem pod uwagę wynikającego z art. 122 ust. 2 ustawy
zasadniczej dwudziestojednodniowego terminu na podjęcie decyzji przez Prezydenta. W uzasadnieniu wniosku zarzucono, że w razie
niezwłocznego (w dniu przekazania) podpisania i publikacji ustawy grudniowej, okres pomiędzy jej ogłoszeniem a wejściem w
życie wyniósłby maksymalnie dziewięć dni. Standard odpowiedniej vacatio legis zakłada zasadę dochowania tu terminu czternastodniowego, a – zdaniem Wnioskodawcy – w badanej sprawie nie aktualizują się
okoliczności, które usprawiedliwiałyby jego skrócenie.
9.3. Należy zauważyć, że termin wejścia w życie ustawy grudniowej został wyznaczony zgodnie z formułą określoną w § 45 ust. 1
pkt 4 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002
r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), tj. w dniu oznaczonym kalendarzowo.
Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje dopuszczalności posługiwania się taką techniką wejścia ustawy w życie, jednakże uznaje
za celowe przypomnieć, jakie wiążą się z tym problemy.
Wyznaczając datę wejścia w życie aktu normatywnego przez dzień oznaczony kalendarzowo, a przy tym nie zapewniając odpowiedniego
czasu na podpisanie ustawy i jej ogłoszenie, ryzykuje się, że vacatio legis przewidziana w projekcie może – wbrew intencjom twórcy ustawy – ulec niebezpiecznemu skróceniu, a w skrajnych okolicznościach
termin wejścia ustawy w życie może zbiec się albo nawet poprzedzić́ dzień́ jej ogłoszenia (por. wyroki pełnego składu TK z:
3 października 2001 r., sygn. K 27/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 209; 13 maja 2009 r., sygn. Kp 2/09, OTK ZU nr 5/A/2009, poz.
66; 14 lipca 2010 r., sygn. Kp 9/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 59; 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz.
41; 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4 oraz 24 lipca 2013 r. o sygn. Kp 1/13).
Z art. 122 ust. 2 Konstytucji wynika, że Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu dwudziestu jeden dni od dnia
przedstawienia mu jej przez Marszałka Sejmu i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa
grudniowa została zatem zaopatrzona w dziewięciodniową vacatio legis, przy przyjęciu założenia, że Prezydent zdecydowałby się na jej podpisanie jeszcze w dniu, w którym ją otrzymał do podpisu
(in casu: 22 grudnia 2017 r.), i że w tym też dniu zostałaby ona ogłoszona w Dzienniku Ustaw.
Podzielając i rozwijając stanowisko sformułowane w wyroku pełnego składu o sygn. Kp 1/13, Trybunał w obecnym składzie podkreśla,
że określenie daty wejścia w życie ustawy z pominięciem zagwarantowanego Prezydentowi Rzeczypospolitej terminu podjęcia decyzji
w przedmiocie podpisania ustawy (dwadzieścia jeden dni w art. 122 ust. 2 Konstytucji albo siedem dni w art. 123 ust. 3 Konstytucji)
stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że ustawodawca uchybił standardowi demokratycznego państwa prawnego w aspekcie
nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis. Odstępstwo od przepisanych terminów konstytucyjnych jest dopuszczalne, ale – co należy podkreślić z całą stanowczością –
tylko wyjątkowo, gdy w grę wchodzi stan wyższej konieczności państwowej (dostatecznie wykazany przez inicjatora procesu ustawodawczego).
W badanej sprawie taka okoliczność nie zachodziła. Wobec zastosowania przez Sejm ryzykownego sposobu określenia dnia wejścia
w życie ustawy grudniowej datą dzienną – 1 stycznia 2018 r., niepodpisanie przez Prezydenta do 31 grudnia 2017 r. ani po tej
dacie przedmiotowej ustawy i zainicjowanie przezeń 12 stycznia 2018 r. kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie spowodowało,
że właśnie 1 stycznia 2018 r. weszły w życie relewantne przepisy ustawy kwietniowej, których zmiany dotyczy ustawa grudniowa.
Trybunał zauważa także, że ustawa grudniowa nie zawiera sformułowania wskazującego na to, iż ustawodawca (a wcześniej – projektodawca)
dążył do nadania jej przepisom mocy wstecznej. Analiza procesu legislacyjnego wskazuje, że zamiarem legislatywy nie było nadanie
przepisom ustawy mocy retroaktywnej. Moc wsteczna ustawy byłaby jednak rezultatem interpretacji jej przepisu o wejściu w życie,
dokonywanej w szczególnym kontekście sytuacyjnym, w którym przewidziany w ustawie termin jej wejścia w życie wyprzedził termin
jej ogłoszenia. Innymi słowy, wyznaczony przez ustawę termin jej wejścia w życie byłby wcześniejszy od terminu jej ewentualnego
podpisania przez Prezydenta oraz jej ogłoszenia i istotnie wcześniejszy od momentu rozstrzygania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny.
W takiej sytuacji, ze względu na to, że ustawa nie mogłaby wejść w życie we wskazanym w niej terminie, jedyną konkluzją interpretacyjną
byłoby przyjęcie, że działa od chwili wskazanej w przepisie o wejściu w życie, a więc z mocą wsteczną.
Przebieg procesu legislacyjnego sprawił, że Prezydent Rzeczypospolitej jako uczestnik tego procesu (którego rola determinowana
jest przez art. 126 ust. 2 Konstytucji) został postawiony w sytuacji, w której podpisując ustawę niezwłocznie, spowodowałby
naruszenie standardowej vacatio legis albo – korzystając z przysługującego mu konstytucyjnie terminu podpisania ustawy – spowodowałby naruszenie art. 2 Konstytucji
i wywodzonej z niego zasady lex retro non agit. W każdym więc wypadku musiałoby dojść do naruszenia reguł tworzenia prawa. Takie działanie, polegające na stawianiu głowy
państwa w sytuacji wyboru zachowań, z których każde jest naruszeniem prawa, Trybunał Konstytucyjny uznaje za niedopuszczalne
(tak też w wyroku pełnego składu TK o sygn. Kp 1/13).
9.4. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że art. 2 ustawy grudniowej jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 122 ust. 2
i art. 126 ust. 2 Konstytucji.
10. Nierozerwalny związek art. 2 z całą ustawą grudniową.
10.1. W wyroku pełnego składu z 28 kwietnia 1999 r. o sygn. K 3/99 (OTK ZU nr 4/1999, poz. 73) Trybunał stwierdził, że „[p]ojęcie
nierozerwalnego związku trzeba wyjaśniać w dwóch płaszczyznach. W płaszczyźnie techniczno-legislacyjnej o nierozerwalnym związku
należy mówić w sytuacji, gdy bez przepisu, uznanego za niekonstytucyjny, niemożliwe jest stosowanie pozostałych przepisów
ustawy, gdyż w ustawie powstaje luka niemożliwa do wypełnienia w drodze dopuszczalnych technik wykładniczych. W płaszczyźnie
aksjologicznej o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy stosowanie pozostałych przepisów ustawy jest wprawdzie
technicznie możliwe, ale wyprowadzenie z ustawy przepisu uznanego za niekonstytucyjny doprowadza do oczywistej zmiany zakresu
stosowania, celu bądź sensu pozostałych przepisów, przekształcając tak okrojoną ustawę w akt oderwany od intencji jej twórców
i nabierający nowego znaczenia, którego nie mógłby nabrać, gdyby pozostały w nim usunięte przepisy”.
10.2. Celem ustawy grudniowej było odłożenie w czasie (z 1 stycznia 2018 r. na 1 lipca 2018 r.) wejścia w życie przepisów o Rejestrze
Należności Publicznoprawnych, wprowadzonych przez ustawę kwietniową do ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, ze zm.), ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
(Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.) i ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny
zabronione pod groźbą kary (Dz. U. z 2016 r. poz. 1541, ze zm.), oraz przepisów przejściowych w tym przedmiocie, zawartych
w ustawie kwietniowej. Temu celowi podporządkowano treść art. 2 ustawy grudniowej. Wobec jednak niepodpisania ustawy grudniowej
przez Prezydenta Rzeczypospolitej i skierowania jej do TK ustawa kwietniowa weszła w życie 1 stycznia 2018 r. w swoim pierwotnym
brzmieniu, co implikuje bezprzedmiotowość całej ustawy grudniowej.
10.3. Z tego też powodu Trybunał stwierdza, że badany art. 2 jest nierozerwalnie związany z całą ustawą grudniową w rozumieniu art.
122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji.
Wobec treści obu części sentencji niniejszego wyroku Prezydent Rzeczypospolitej na podstawie art. 122 ust. 4 zdanie pierwsze
i zdanie drugie a contrario Konstytucji ma obowiązek odmówić podpisania ustawy grudniowej. W konsekwencji oznacza to w tym przypadku definitywne zakończenie
postępowania ustawodawczego.
Z przedstawionych powodów orzeczono jak w sentencji.
Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.