1. W sporządzonej przez pełnomocnika skardze konstytucyjnej z 27 września 2016 r. (data nadania) Sp. z o.o. (dalej: skarżąca)
wystąpiła o zbadanie zgodności art. 38 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21,
ze zm.; dalej: uoo) w związku z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa
(Dz.U.2016.486; dalej: usw) z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.
2. Skarga konstytucyjna została przez skarżącą sformułowana w związku z następującą sprawą.
2.1 W piśmie z 10 grudnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek do Urzędu Marszałkowskiego Województwa o wpisanie zarządzanej przez
nią instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych jako instalacji regionalnej do wojewódzkiego
planu gospodarki odpadami. Sejmik Województwa (dalej: Sejmik), w uchwale z maja 2014 r. w sprawie zmiany uchwały z sierpnia
2012 r. w sprawie wykonania „Planu gospodarki odpadami dla województwa 2014”, zmienionej uchwałą z marca 2013 r. (dalej: uchwała),
nie uwzględnił wniosku skarżącej zawartego w jej piśmie.
2.2. Po bezskutecznym wezwaniu Sejmiku do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w G., który w wyroku z lutego 2015 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
2.3. Od opisanego wyżej orzeczenia Sejmik złożył skargę kasacyjną, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z maja 2016 r. (dalej: wyrok NSA) uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji oraz oddalił skargę. W uzasadnieniu tego judykatu
NSA wskazał, że ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w uchwale
o charakterze aktu prawa miejscowego należy do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa i w przypadku jego bezczynności prawotwórczej
sąd administracyjny nie posiada kompetencji do ingerowania w działalność tego organu, a tym samym do jego zobowiązania do
zmiany uchwały w opisanym wyżej przedmiocie.
3. W szczegółowym uzasadnieniu zarzutów zawartych w skardze konstytucyjnej skarżąca stwierdziła, że skutkiem zastosowania
zakwestionowanych przez nią przepisów jest naruszenie przysługującego jej prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń.
W ocenie skarżącej zaskarżone unormowania godzą także w zasadę równości oraz wymóg określoności prawa. W jej przekonaniu zaskarżone
regulacje „uniemożliwiają skuteczne zaskarżenie bezczynności sejmiku województwa”, w przypadku gdy przepisy przewidują obligatoryjną
zmianę uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Ponadto skarżąca zarzuca wskazanym w skardze przepisom
niekonstytucyjność w zakresie, w jakim „nie przewidują obowiązku wydania (...) i zaskarżenia” negatywnego rozstrzygnięcia
sejmiku województwa w stosunku do instalacji, która nie spełnia wymogów określonych przepisami uoo.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji korzystanie ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony wolności i praw odbywa się
„na zasadach określonych w ustawie”. Zasady te de lege lata precyzuje ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK). W myśl art. 37 ust.
1 w związku z art. 50 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego
Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w
art. 40 ust. 1 ustawy o TK.
2. W analizowanej sprawie skarżąca zakwestionowała konstytucyjność następujących przepisów: art. 38 ust. 3 uoo, który wskazuje
przypadki implikujące obligatoryjną zmianę uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w związku
z art. 35 ust. 6 uoo, ustalającym definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Powyższe unormowania
skarżąca ujęła także w związku z art. 90 ust. 1 usw, zgodnie z którym „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały
naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym
wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego”,
oraz z art. 90 ust. 1 i 2 usw, stanowiącymi, co następuje: „1. Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu
województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa
osób trzecich. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych
czynności na rzecz skarżącego”.
3. Zarówno sposób ujęcia przepisów będących przedmiotem skargi, jak i treść zarzutów sformułowanych wobec nich przez skarżącą
uzasadniają rozważenie, czy w analizowanym przypadku nie zachodzi sytuacja tzw. luki prawnej, co wykluczałoby dopuszczalność
poddania skargi merytorycznej kontroli.
3.1. Istotę niezgodności z Konstytucją kwestionowanych unormowań skarżąca upatruje w braku podstaw prawnych do skutecznego
zaskarżenia bezczynności organu samorządu w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, jak
również w przypadku braku wydania rozstrzygnięcia dotyczącego spełnienia albo niespełnienia warunków określonych prawem, umożliwiających
uzyskanie przez daną instalację statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Taka kwalifikacja zarzutów
przedstawionych przez skarżącą jest uzasadniona zwłaszcza wobec sposobu ujęcia zaskarżonych unormowań, którym zarzuca ona
niekonstytucyjność, „w zakresie, w jakim nie przewidują [one] obowiązku wydania negatywnego rozstrzygnięcia (...) oraz nie
przewidują możliwości [jego] zaskarżenia”. Pozornie „interpretacyjny” sposób określenia przez skarżącą przedmiotu skargi kryje
więc w sobie w istocie próbę wykazania braku stosowanych przepisów, które kreowałyby podstawę do merytorycznego rozpoznania
przez organy samorządu i przez sąd administracyjny wniosków (skarg) o treści określonej przez skarżącą.
3.2. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, sytuacja, gdy w systemie prawa brakuje pewnych regulacji, których
treść sugeruje podmiot zwracający się do sądu konstytucyjnego, może być kwalifikowana jako zaistnienie pominięcia lub zaniechania
prawodawczego. Różnica pomiędzy tymi sytuacjami była przedmiotem wypowiedzi orzeczniczych TK, formułowanych także w toku postępowania
inicjowanego skargami konstytucyjnymi.
3.2.1. Uwzględnienie dotychczasowej linii orzeczniczej pozwala Trybunałowi na przyjęcie, że z przypadkiem pominięcia ustawodawczego
mamy do czynienia wówczas, gdy dana regulacja jest fragmentaryczna i niepełna. Przyczyną takiego stanu jest wadliwie określony
przez prawodawcę zakres (podmiotowy, przedmiotowy, czasowy) zastosowania określonej normy prawnej, co uzasadnia jej ocenę
jako niezgodną z Konstytucją. Trybunał podkreśla, że do przyjęcia zaistnienia pominięcia ustawodawczego konieczny jest jednak
wymóg stwierdzenia „jakościowej tożsamości” (a przynajmniej daleko idącego podobieństwa) materii uregulowanej i pozostającej
poza zakresem normowania, przy czym każdorazowo taka ocena powinna zostać dokonana z dużą ostrożnością (zob. postanowienie
TK z 5 marca 2013 r., sprawa K 4/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30 i powołane tam orzecznictwo).
3.2.2. W odróżnieniu od powyższego, sytuacja zaniechania ustawodawczego (luki w prawie) ma miejsce wówczas, gdy wskazywane
przez skarżącego zagadnienie w ogóle pozostało poza zakresem regulacji określonym przez prawodawcę. Nie ma wtedy możliwości
stwierdzenia identyczności, czy nawet podobieństwa norm, ponieważ zakres kwestii unormowanych jest całkowicie odmienny od
tego nieobjętego kwestionowanymi przepisami (por. postanowienie TK z 26 lutego 2016 r., sprawa Ts 292/15, OTK ZU nr B/2016,
poz. 164 i powołane tam orzecznictwo).
3.3. W przekonaniu Trybunału przedmiotem skargi konstytucyjnej, a także innych środków prawnych inicjujących postępowanie
w sprawie kontroli norm prawnych, można uczynić wyłącznie pominięcie prawodawcze. Niedopuszczalność orzekania przez sąd konstytucyjny
o zaniechaniu prawodawczym (luce w prawie) wynika z tego, że w zakresie kognicji Trybunału, będącego jedynie tzw. negatywnym
ustawodawcą, mieści się wyłącznie kwestia (nie)konstytucyjności lub (nie)legalności obowiązujących aktów normatywnych, nie
zaś wykonywanie kompetencji o charakterze prawotwórczym. Uczynienie zadość postulatom de lege ferenda, których realizacja wymagałaby wykreowania całkiem nowych norm prawnych, pozostaje więc poza zakresem właściwości sądu konstytucyjnego.
Z tego powodu niedopuszczalne jest tworzenie nowych, uzupełniających rozwiązań do obowiązujących aktów normatywnych (zob.
np. wyrok TK z 22 marca 2005 r., sprawa K 22/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 27).
3.4. W przekonaniu Trybunału analizowaną skargę należy sytuować właśnie w kategorii zaniechania ustawodawczego. Zaistnienie
luki w prawie zdaje się zresztą dostrzegać sama skarżąca, która w uzasadnieniu zarzutów skargi stwierdziła jednoznacznie,
że „przepisy nie przewidują możliwości uzyskania skonkretyzowanego rozstrzygnięcia w sprawie”. Skarżąca wskazała też, że zarówno
odnośnie do zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jak również co do problemu zajęcia
stanowiska wobec spełnienia lub niespełnienia wymogów przez daną instalację „przepisy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały”.
Trybunał zauważa ponadto, że to właśnie brak stosownej regulacji spowodował ujęcie przez skarżącą części uzasadnienia skargi
w postać postulatów de lege ferenda, wskazujących sposób, w jaki prawodawca powinien uregulować analizowaną materię. Podstawą do tak przyjętej argumentacji skarżącej
była zaś teza, iż „ustawodawca wadliwie skonstruował cały system wykonania planu gospodarki odpadami”. To, co przez skarżącą
zostało jednak nazwane „przeoczeniem ustawodawcy”, w rzeczywistości zakwalifikować należy jako zaniechanie prawodawcze, które
jest przesłanką wykluczającą dopuszczalność merytorycznego zbadania wniesionej skargi.
4. W konkluzji Trybunał stwierdza, że analiza treści wniesionej skargi, a zwłaszcza uzasadnienia zarzutów w niej sformułowanych,
musi prowadzić do wniosku, iż skarżąca zakwestionowała w istocie nie merytoryczną treść art. 38 ust. 3 w związku z art. 35
ust. 6 uoo w związku z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 usw, lecz to, czego w zaskarżonych przepisach nie ma.
5. Konstatacja powyższa determinuje także ocenę spełnienia przez skarżącą innych wymogów przewidzianych w przepisach ustawy
o TK. Przede wszystkim należy przyjąć, że skarżąca wadliwie wypełniła obowiązek określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o
TK, polegający na dokładnym określeniu przedmiotu kontroli – przepisu, na podstawie którego wydano ostateczne rozstrzygnięcie
naruszające konstytucyjne prawa i wolności skarżącej. Trybunał stwierdza, że zakwestionowany brak odpowiednich norm prawnych
wyklucza uznanie zaskarżonych przepisów za postawę prawną ostatecznego orzeczenia naruszającego prawa skarżącej, a w konsekwencji
za źródło wskazywanego przez nią naruszenia konstytucyjnych wolności i praw. Z tych samych względów nie można również przyjąć,
że skarżąca sprostała powinności wskazania sposobu, w jaki unormowania będące przedmiotem skargi doprowadziły do złamania
statuowanych przez ustrojodawcę praw podmiotowych (art. 48 ust 1 pkt 2 ustawy o TK).
6. Zdaniem Trybunału o wadliwości określenia przez skarżącą przedmiotu analizowanej skargi świadczyć może również fragment
załączonego do skargi uzasadnienia wyroku NSA, w którym organ orzekający stwierdził express is verbis: „sąd administracyjny nie może (...) orzekać o tzw. bezczynności prawotwórczej Sejmiku Województwa Śląskiego, gdyż brak jest
podstawy prawnej do takiego orzekania na podstawie art. 90 ust. 1 i 2 usw w zw. z art. 38 ust. 1-3 uoo”.
7. W tym stanie rzeczy Trybunał - na podstawie art. 79 Konstytucji, a także art. 50 w związku z art. 37 ust. 3 oraz art. 48
ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy o TK – odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącej przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie
7 dni od daty jego doręczenia.